C-254/23

62023CJ0254

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (veľká komora)

z 10. júla 2025 ( *1 )

[Znenie opravené uzenesením z 15. septembra 2025]

Obsah

I. Právny rámec

6. Smernica 2018/851

B. Slovinské právo

II. Konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky

III. O prejudiciálnych otázkach

A. O prvej otázke

B. O druhej až desiatej otázke

a) O obmedzeniach slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb

b) O odôvodnení príslušných obmedzení

1) O podmienke nediskriminácie

2) O existencii naliehavých dôvodov všeobecného záujmu

3) O podmienke proporcionality

i) O spôsobilosti obmedzení zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov

2) O existencii naliehavých dôvodov všeobecného záujmu

3) O podmienke proporcionality

i) O spôsobilosti obmedzení zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov

ii) O nevyhnutnosti a primeranosti dotknutých obmedzení v úzkom zmysle slova

4) O dodržaní článku 16 Charty

4. O opatreniach uložených výrobcom, ktorí chcú vstúpiť na vnútroštátny trh

3) O dodržaní článku 16 Charty

5. O vplyve existencie služby všeobecného hospodárskeho záujmu na zlučiteľnosť obmedzení slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb s právom Únie

IV. O trovách

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Sloboda usadiť sa a slobodné poskytovanie služieb – Články 49 a 56 ZFEÚ – Protokol (č. 26) o službách všeobecného záujmu, ktorý je prílohou Zmluvy o EÚ a Zmluvy o FEÚ – Služby na vnútornom trhu – Smernica 2006/123/ES – Pôsobnosť – Monopoly a služby všeobecného hospodárskeho záujmu – Požiadavky podliehajúce hodnoteniu – Článok 15 – Odpad – Smernica 2008/98/ES – Systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov – Články 8 a 8a – Vytvorenie monopolu na trhu kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov – Jediná nezisková organizácia – Článok 106 ods. 2 ZFEÚ – Pojem ‚podnik‘ – Pravidlá zriadenia a fungovania – Prechodné pravidlá – Povinnosť združovať sa prislúchajúca výrobcom, na ktorých sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť – Články 16 a 17 Charty základných práv Európskej únie – Sloboda podnikania a vlastnícke právo – Zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery – Proporcionalita“

Vo veci C‑254/23,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Ustavno sodišče (Ústavný súd, Slovinsko) z 13. apríla 2023 a doručený Súdnemu dvoru 20. apríla 2023, ktorý súvisí s konaním:

generálny advokát: A. M. Collins,

tajomník: M. Longar, referent,

so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 11. júna 2024,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

–

INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. a i., v zastúpení: A. Brezavšček, odvetnik,

–

maďarská vláda, v zastúpení: Z. Biró‑Tóth, splnomocnená zástupkyňa,

–

holandská vláda, v zastúpení: E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman a C. S. Schillemans, splnomocnené zástupkyne,

–

Európska komisia, v zastúpení: L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija a D. Milanowska, splnomocnení zástupcovia,

Tento návrh bol podaný v rámci konania týkajúceho sa preskúmania ústavnosti niektorých ustanovení Zakon o varstvu okolja (zákon o ochrane životného prostredia) zo 16. marca 2022 ( Uradni list RS , č. 44/22) v znení uplatniteľnom na konanie vo veci samej (ďalej len „ZVO‑2“), ktorým sa v slovinskom práve zavádza systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov (ďalej len „systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej“).

I. Právny rámec

A. Právo Únie

1.

Zmluva o FEÚ

3

…“

5

Článok 106 ZFEÚ stanovuje:

„1. V prípade verejnoprávnych podnikov a podnikov, ktorým členské štáty priznávajú osobitné alebo výlučné práva, tieto štáty neustanovia ani neponechajú v účinnosti opatrenia, ktoré sú v rozpore s pravidlami zmlúv, najmä s pravidlami uvedeným[i] v článkoch 18 a 101 až 109.

2. Podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú povahu fiškálneho monopolu, podliehajú pravidlám zmlúv, najmä pravidlám hospodárskej súťaže, za predpokladu, že uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť určité úlohy, ktoré im boli zverené. Rozvoj obchodu nesmie byť ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Únie.

…“

základnú úlohu a široké diskrečné právomoci národných, regionálnych a miestnych orgánov pri poskytovaní, obstarávaní a organizovaní služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, ktoré čo najlepšie napĺňajú potreby užívateľov;

–

rôznorodosť medzi rôznymi službami všeobecného hospodárskeho záujmu a rozdiely v potrebách a preferenciách užívateľov, ktoré môžu byť spôsobené rozdielnymi geografickými, sociálnymi alebo kultúrnymi okolnosťami;

–

vysokú úroveň kvality, bezpečnosti a dostupnosti, rovnaký prístup a presadzovanie všeobecného prístupu a práv užívateľov.“

3.

„Každý má právo vlastniť svoj oprávnene nadobudnutý majetok, užívať ho, nakladať s ním a odkázať ho. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku, s výnimkou verejného záujmu, v prípadoch a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon, pričom musí byť včas vyplatená spravodlivá náhrada. Užívanie majetku môže byť upravené zákonom v nevyhnutnej miere v súlade so všeobecným záujmom.“

9

Článok 52 Charty s názvom „Rozsah a výklad práv a zásad“ v odseku 1 stanovuje:

„Akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.“

4.

Smernica 2006/123

Táto smernica sa vzťahuje len na služby, ktoré sa poskytujú za finančnú úhradu. Služby všeobecného záujmu nie sú zahrnuté do vymedzenia v článku [57 ZFEÚ], a preto nepatria ani do rozsahu pôsobnosti tejto smernice. Služby všeobecného hospodárskeho záujmu sú služby poskytované za finančnú úhradu, a preto patria do rozsahu pôsobnosti tejto smernice. …

…

(70)

Na účely tejto smernice sa služby môžu považovať za služby všeobecného hospodárskeho záujmu v tejto smernici[,] len ak sú poskytované pri vykonávaní osobitných úloh verejného záujmu, ktorými poveril príslušný členský štát poskytovateľa. Toto poverenie by sa malo vykonať prostredníctvom jedného alebo viacerých aktov, ktorých formu si určí každý členský štát, a malo by určiť presný charakter osobitnej úlohy.

…

(73)

Táto smernica neovplyvňuje slobodu členských štátov určiť v súlade s právom Spoločenstva, čo považujú za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ako by tieto služby mali byť organizované a financované v súlade s pravidlami o štátnej pomoci, a akým konkrétnym povinnostiam by mali podliehať.

…“

12

Článok 2 uvedenej smernice, nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, stanovuje:

„1. Táto smernica sa vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.

2. Táto smernica sa nevzťahuje na tieto činnosti:

…

1.

‚služba‘ je akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku [57 TFUE];

…

7.

‚požiadavka‘ je akákoľvek povinnosť, zákaz, podmienka alebo obmedzenie ustanovené v zákonoch, iných právnych predpisoch a správnych opatreniach členských štátov alebo v dôsledku judikatúry, administratívnej praxe, pravidiel profesijných orgánov alebo kolektívnych pravidiel profesijných združení či iných profesijných organizácií, ktoré boli prijaté v rámci výkonu ich právnej autonómie;…

2. Členské štáty skúmajú, či ich právne systémy podmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie splnením niektorej z týchto nediskriminačných požiadaviek:

a)

kvantitatívne alebo územné obmedzenia, najmä vo forme obmedzení stanovených podľa počtu obyvateľstva alebo vo forme minimálnej geografickej vzdialenosti medzi poskytovateľmi;

b)

povinnosť poskytovateľa mať určitú právnu formu;

c)

nediskriminácia: požiadavky nesmú byť priamo ani nepriamo diskriminačné vzhľadom na štátnu príslušnosť, alebo v prípade spoločností, vzhľadom na umiestnenie ich sídla;

b)

nevyhnutnosť: požiadavky musia byť opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu [naliehavým dôvodom všeobecného záujmu – neoficiálny preklad ];

c)

proporcionalita: požiadavky musia slúžiť na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa; nesmú prekročiť rámec nevyhnutný na dosiahnutie tohto cieľa; a nesmie byť možné nahradiť tieto požiadavky inými menej obmedzujúcimi opatreniami, ktorými sa dosiahnu rovnaké výsledky.

4. Odseky 1, 2 a 3 platia pre právne predpisy v oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu len do tej miery, pokiaľ uplatňovanie týchto odsekov nebráni, právne alebo fakticky, výkonu určitej úlohy, ktorá im bola zverená.

…“

15

Článok 16 tejto smernice, nazvaný „Sloboda poskytovať služby“, v odseku 1 stanovuje:

„Členské štáty rešpektujú právo poskytovateľov poskytovať služby v inom členskom štáte, než v tom, v ktorom sú usadení.

Členský štát, v ktorom poskytovateľ poskytuje služby, zabezpečuje voľný prístup k činnosti v oblasti služieb a jej slobodné vykonávanie na svojom území.

…“

e)

spracovanie odpadu;

…“

5.

Smernica 2008/98

17

9.

‚nakladanie s odpadom‘ je zber, preprava, zhodnocovanie (vrátane triedenia) a zneškodňovanie odpadu vrátane dohľadu nad takýmito činnosťami a nasledujúcej starostlivosti o miesta zneškodňovania a zahŕňa konanie obchodníka alebo sprostredkovateľa;

…

21.

‚systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov‘ je súbor opatrení prijatých členskými štátmi, ktorými zabezpečia, aby výrobcovia výrobkov mali finančnú alebo finančnú a organizačnú zodpovednosť za fázu životného cyklu výrobku týkajúcu sa nakladania s odpadom.“

19

Takéto opatrenia môžu okrem iného slúžiť na podporu vývoja, výroby a uvádzania na trh výrobkov a zložiek výrobkov, ktoré sú vhodné na viacnásobné použitie, obsahujú recyklované materiály, sú trvanlivé z technického hľadiska a ľahko opraviteľné a ktoré sú po tom, ako sa stanú odpadom, vhodné na prípravu na opätovné použitie a recykláciu s cieľom umožniť správne uplatňovanie hierarchie odpadového hospodárstva. V opatreniach sa musí zohľadňovať vplyv výrobkov počas celého ich životného cyklu, hierarchia odpadového hospodárstva, a tam, kde je to vhodné, potenciál viacnásobnej recyklácie.

3. Pri uplatňovaní rozšírenej zodpovednosti výrobcu zohľadňujú členské štáty technickú uskutočniteľnosť a ekonomickú životaschopnosť a celkové vplyvy na životné prostredie, zdravie ľudí a sociálnu oblasť a rešpektujú pritom potrebu zabezpečiť riadne fungovanie vnútorného trhu.

4. Rozšírená zodpovednosť výrobcu sa uplatňuje bez toho, aby bola dotknutá zodpovednosť za nakladanie s odpadom ustanovená v článku 15 ods. 1, a bez toho, aby boli dotknuté platné osobitné právne predpisy o tokoch odpadu a konkrétnych produktoch.

5. [Európska k]omisia organizuje výmenu informácií medzi členskými štátmi a aktérmi zapojenými do systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov o praktickom vykonávaní všeobecných minimálnych požiadaviek stanovených v článku 8a. Patrí sem, okrem iného, výmena informácií o najlepších postupoch na zabezpečenie primeraného riadenia, cezhraničnej spolupráce týkajúcej sa systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov a hladkého fungovania vnútorného trhu, o organizačných prvkoch a monitorovaní organizácií vykonávajúcich povinnosti rozšírenej zodpovednosti výrobcov v mene výrobcov výrobkov, o úprave finančných príspevkov, o výbere prevádzkovateľov odpadového hospodárstva a o predchádzaní znečisťovania odpadom. Komisia uverejní výsledky výmeny informácií a môže poskytnúť usmernenia týkajúce sa týchto a ďalších podstatných prvkov.

jednoznačne vymedzia úlohy a zodpovednosť všetkých relevantných zapojených aktérov vrátane výrobcov výrobkov, ktorí umiestňujú výrobky na trh v členskom štáte, organizácií vykonávajúcich povinnosti rozšírenej zodpovednosti výrobcov v ich mene, súkromných alebo verejných subjektov pôsobiacich v oblasti nakladania s odpadom, miestnych orgánov a v prípade potreby aj prevádzkovateľov odpadového hospodárstva a prípravy na opätovné použitie a sociálnych podnikov;

b)

2. Členské štáty prijmú potrebné opatrenia, ktorými zabezpečia, aby držitelia odpadu, na ktorých sú zacielené systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov zriadené podľa článku 8 ods. 1, boli informovaní o opatreniach na predchádzanie vzniku odpadu, strediskách pre opätovné použitie a prípravu na opätovné použitie, o systémoch spätného zberu a zberu odpadu a o predchádzaní znečisťovania odpadom. Členské štáty takisto prijmú opatrenia na vytvorenie stimulov pre držiteľov odpadu, aby prevzali svoju zodpovednosť a odovzdávali svoj odpad do zavedených systémov triedeného zberu, predovšetkým, vo vhodných prípadoch, v podobe ekonomických stimulov alebo predpisov.

3. Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby výrobca výrobkov alebo organizácia vykonávajúce povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov v mene výrobcov výrobkov:

a)

mali jasne vymedzený rozsah pôsobnosti vzhľadom na zemepisné územie, výrobky a materiály bez obmedzenia týchto oblastí len na tie, v ktorých je zber a nakladanie s odpadom najviac ziskové;

b)

poskytovali primeranú dostupnosť systémov zberu odpadu v rámci oblastí uvedených v písmene a);

ii)

kvality zozbieraných a nahlásených údajov v súlade s odsekom 1 písm. c) tohto článku a požiadavkami nariadenia [Európskeho parlamentu a Rady] (ES) č. 1013/2006 [zo 14. júna 2006 o preprave odpadu ( Ú. v. EÚ L 190, 2006, s. 1 )];

e)

sprístupnili verejnosti informácie o dosahovaní cieľov v oblasti odpadového hospodárstva uvedených v odseku 1 písm. b) a v prípade kolektívneho plnenia povinností rozšírenej zodpovednosti výrobcov tiež informácie o:

i)

svojich vlastníckych pomeroch a členstve,

pokrývali tieto náklady na výrobky, ktoré výrobca uvádza na trh v danom členskom štáte:

–

náklady na triedený zber odpadu a jeho následnú prepravu a spracovanie vrátane spracovania nevyhnutného na splnenie cieľov Únie týkajúcich sa nakladania s odpadom a náklady nevyhnutné na splnenie ďalších cieľov uvedených v odseku 1 písm. b), pričom sa zohľadňujú príjmy z opätovného použitia, z predaja druhotných surovín z jeho výrobkov a z nevyužitých záloh;

–

náklady na poskytovanie primeraných informácií držiteľom odpadu v súlade s odsekom 2;

–

V prípade, že je to odôvodnené potrebou zabezpečiť riadne nakladanie s odpadom a ekonomickú životaschopnosť systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov sa členské štáty môžu odchýliť od rozdelenia finančnej zodpovednosti podľa písmena a) za predpokladu, že:

i)

v prípade systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedených na dosiahnutie cieľov v oblasti nakladania s odpadom a cieľov stanovených právnymi predpismi Únie výrobcovia výrobkov znášajú aspoň 80 % nevyhnutných nákladov;

ii)

v prípade systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedených 4. júla 2018 alebo neskôr na dosiahnutie cieľov v oblasti nakladania s odpadom a cieľov stanovených výlučne právnymi predpismi členských štátov výrobcovia výrobkov znášajú aspoň 80 % nevyhnutných nákladov;

iii)

Na účely monitorovania a overovania plnenia povinností výrobcu výrobku týkajúcich sa systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov členské štáty môžu stanoviť požiadavky, napríklad povinnosť registrácie, informovania a nahlasovania, ktoré musí právnická alebo fyzická osoba vymenovaná za splnomocneného zástupcu na ich území spĺňať.

6. Členské štáty zabezpečia pravidelný dialóg medzi relevantnými zainteresovanými stranami zapojenými do uplatňovania systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov vrátane výrobcov a distribútorov, súkromných alebo verejných prevádzkovateľov pôsobiacich v oblasti nakladania s odpadom, miestnych orgánov, organizácií občianskej spoločnosti, a ak je to vhodné, subjektov sociálneho hospodárstva, sietí opätovného používania a opravy a prevádzkovateľov pôsobiacich v oblasti prípravy na opätovné použitie.

7. Členské štáty prijmú opatrenia, ktorými zabezpečia, aby systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedené pred 4. júlom 2018 dosiahli súlad s týmto článkom do 5. januára 2023.

8. Poskytovaním informácií verejnosti podľa tohto článku nie je dotknuté zachovávanie dôvernosti citlivých obchodných informácií v súlade s príslušnými právnymi predpismi Únie a vnútroštátnymi právnymi predpismi.“

6.

Smernica 2018/851

Systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov tvoria podstatnú súčasť efektívneho nakladania s odpadom. Ich účinnosť a fungovanie sa však v jednotlivých členských štátoch výrazne líšia. Preto je potrebné stanoviť pre takéto systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov minimálne prevádzkové požiadavky a objasniť, že tieto požiadavky sa uplatňujú aj na systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov podľa iných právnych predpisov Únie,… a to pri súčasnom splnení požiadaviek, ktoré už v nich boli stanovené, pokiaľ nie je výslovne stanovené inak. …

(22)

B. Slovinské právo

22

Ustanovenie § 34 ZVO‑2 s názvom „Rozšírená zodpovednosť výrobcov“ uvádza:

„1. Výrobca výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov,… je povinný dodržiavať všetky zákazy, požiadavky a iné pravidlá správania, aby sa zabezpečilo, že s odpadom vznikajúcim po použití týchto výrobkov sa nakladá… predpísaným spôsobom.

…

4. Výrobca so sídlom v inej krajine, ktorý v Slovinsku predáva na diaľku výrobky, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov], priamo spotrebiteľom alebo iným koncovým používateľom, musí ustanoviť splnomocneného zástupcu, ktorý je zodpovedný za dodržiavanie jeho povinností.

(1)

zber odpadu z výrobkov na celom území Slovinska s výnimkou zberu od pôvodných pôvodcov odpadu, ak sa vykonáva ako povinná obecná služba vo verejnom záujme pri zbere komunálneho odpadu;

(2)

spracovanie všetkého odpadu pochádzajúceho z vyzbieraných výrobkov;

(3)

dosiahnutie environmentálnych cieľov zabezpečením nakladania s odpadom z výrobkov;

2. Výrobca plní povinnosti uvedené v odseku 1 tohto článku spoločne s inými výrobcami rovnakého druhu výrobkov, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov], a to tým, že sa podieľa na spoločnom vykonávaní činností a opatrení zameraných na plnenie povinností týkajúcich sa odpadu z týchto výrobkov…

3. Bez ohľadu na predchádzajúci odsek môže výrobca plniť povinnosti uvedené v odseku 1 tohto článku aj individuálne, ak uvádza na trh v Slovinsku výrobky, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov] a ktoré nie sú určené na použitie v domácnosti…

…“

24

V § 37 ZVO‑2 s názvom „Kolektívne plnenie povinností“ sa uvádza:

„1. Výrobcovia uvedení v § 35 ods. 1 tohto zákona, ktorí nezabezpečujú plnenie povinností podľa tohto § 35 ods. 3 individuálne, musia zabezpečiť kolektívne plnenie týchto povinností. Kolektívne plnenie povinností pre výrobcov rovnakého druhu výrobkov, na ktoré sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov], zabezpečuje organizácia kolektívneho plnenia povinností v oblasti [rozšírenej zodpovednosti výrobcov] za odpad z takýchto výrobkov… Táto organizácia zabezpečuje kolektívne plnenie povinností pre výrobcov, ktorí ju založia, ako aj pre výrobcov, ktorí pristúpia k už založenej organizácii. Títo výrobcovia majú v súvislosti so splnením týchto povinností rovnaké postavenie bez ohľadu na to, či založili uvedenú organizáciu alebo sa k nej pripojili v čase, keď už bola založená.

…

3. Táto organizácia nesmie vykonávať nijakú činnosť, ktorá by nesúvisela s cieľom uvedeným v odseku 1 tohto článku.

4. Uvedenú organizáciu zakladajú a vlastnia výrobcovia určitých výrobkov rovnakého druhu, na ktorých sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov] a ktorí spoločne uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva týchto výrobkov, pričom vlastnícky podiel každého výrobcu v tejto organizácii nepresiahne 25 %. Spôsoby preukazovania splnenia podmienky uvedenej v predchádzajúcej vete určí vláda v ustanoveniach uvedených v § 34 ods. 8 tohto zákona.

5. Tá istá organizácia a výrobca, ktorý v nej vlastní podiel, nemôžu byť osobami, ktoré vykonávajú zber alebo spracovanie odpadu z výrobkov, ktoré sú predmetom kolektívneho plnenia povinností v rámci tejto organizácie, s výnimkou prípadu, keď ustanovenia uvedené v § 34 ods. 8 tohto zákona stanovujú, že za výrobcu sa musí považovať osoba, ktorá pripravuje odpad z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, na opätovné použitie a druhýkrát ho uvádza na trh alebo osoba, ktorá tento odpad recykluje na zhodnotenú látku alebo predmet, ktorý je výrobkom podliehajúcim rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ale ktorý má iné použitie ako pôvodný výrobok.

6. Dotknutá organizácia a výrobca, ktorý v nej vlastní podiel, nesmú mať:

(1)

10. Organizácia musí mať zriadený dozorný orgán pre systém [rozšírenej zodpovednosti výrobcov] zložený z troch zástupcov výrobcov, ktorí vlastnia podiely v tejto organizácii, z troch zástupcov výrobcov, ktorí pristúpili k už založenej organizácii, a jedného zástupcu ministerstva zodpovedného za životné prostredie. Zástupcovia výrobcov zakladajúcich organizáciu a zástupcovia výrobcov, ktorí pristúpili k už založenej organizácii, majú rovnaké postavenie a rovnaké rozhodovacie práva. Postup vymenovania jednotlivých zástupcov výrobcov uvedených v predchádzajúcej vete v rámci orgánu uvedeného v tomto odseku, ako aj trvanie ich mandátu pre systém [rozšírenej zodpovednosti výrobcov] určí vláda v ustanoveniach uvedených v § 38 ods. 8 tohto zákona.

11. Orgán uvedený v predchádzajúcom odseku:

(1)

je pravidelne informovaný o kolektívnom plnení povinností príslušnou organizáciou;

(2)

potvrdzuje výšku finančného príspevku, ktorý má výrobca zaplatiť za predajnú jednotku alebo tonu výrobku, na ktorý sa vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov] a ktorý je uvedený na trh v Slovinsku;

(6)

potvrdzuje obsah verejného obstarávania uvedeného v § 40 ods. 6 tohto zákona a na základe kritérií vymedzených vládou v ustanoveniach uvedených v § 34 ods. 8 tohto zákona, ako aj na základe výsledkov nahliadnutia do dokumentov a kontrol miest zberu alebo spracovania odpadu uvedených v predchádzajúcom bode určí nediskriminačným spôsobom osoby, ktoré budú pre dotknutú organizáciu podľa § 37 ods. 1 tohto zákona vykonávať činnosti zberu a prípravy odpadu z výrobkov na účely ich konečného zhodnocovania alebo zneškodňovania v priebehu nasledujúceho kalendárneho roka.

…“

26

V § 39 ZVO‑2 s názvom „Povinnosti organizácie“ sa stanovuje:

1. Organizácia zabezpečuje kolektívne plnenie povinností v súlade s § 35 ods. 1 a 2 tohto zákona nákladovo efektívnym spôsobom. Organizácia zabezpečuje plnenie povinností uvedených v predchádzajúcej vete pre nakladanie so všetkým odpadom z výrobkov, ktorý vznikol v danom období na celom území Slovinskej republiky. Organizácia zabezpečí, aby sa zber a spracovanie odpadu z výrobkov vykonávali tak, aby nedochádzalo k preťaženiu počas roka.

…

5. Povolenie na kolektívne plnenie povinností sa vydáva na dobu neurčitú od nadobudnutia jeho platnosti. …

…“

28

V § 275 ZVO‑2 s názvom „Úprava plnenia povinností v oblasti [rozšírenej zodpovednosti výrobcov] súčasnými [dotknutými] výrobcami“ sa stanovuje:

„1. Existujúci výrobcovia výrobkov, na ktorých sa v čase nadobudnutia účinnosti tohto zákona vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov] a ktorí sú povinní plniť svoje povinnosti v tejto oblasti v rámci systému kolektívneho plnenia povinností uvedeného v § 37 tohto zákona, založia organizáciu podľa § 38 tohto zákona a táto organizácia predloží najneskôr do 31. júla 2022 kompletnú žiadosť o povolenie na kolektívne plnenie povinností podľa § 41 uvedeného zákona. Existujúci výrobcovia výrobkov, na ktorých sa v čase nadobudnutia účinnosti tohto zákona vzťahuje [rozšírená zodpovednosť výrobcov] a ktorí nie sú zakladateľmi organizácie podľa § 38 tohto zákona, sú povinní najneskôr do 31. decembra 2022 uzavrieť zmluvu s organizáciou, ktorá získa povolenie na kolektívne plnenie povinností podľa § 41 tohto zákona.

…

5. Ak organizácia podľa § 38 ods. 1 tohto zákona písomne oznámi ministerstvu, že na základe platného povolenia uvedeného v § 41 ods. 3 tohto zákona začne zabezpečovať kolektívne plnenie povinnosti v súvislosti s nakladaním s odpadom z obalov podľa tohto zákona, ministerstvo vydá deklaratórne rozhodnutie o ukončení platnosti povolenia na kolektívne plnenie povinností súvisiacich s nakladaním s odpadom z obalov, ktorým zaniká platnosť environmentálnych povolení na kolektívne plnenie povinností pri nakladaní s odpadom z obalov vydaných na základe Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo [nariadenie o nakladaní s obalmi a odpadom z obalov] z 27. júla 2006 ( Uradni list RS , č. 84/06) alebo Uredba o embalaži in odpadni embalaži [nariadenie o obaloch a odpade z obalov] z 8. apríla 2021 ( Uradni list RS , č. 54/21).

7. Od 1. januára 2023 strácajú platnosť rozhodnutia o schválení individuálnych plánov prijaté na základe nariadenia o nakladaní s obalmi a odpadom z obalov… alebo nariadenia o obaloch a odpade z obalov…, nariadenia o odpade z elektrických a elektronických zariadení…, nariadenia o nakladaní s batériami a akumulátormi a s odpadom z batérií a akumulátorov…, nariadenia o odpade z náhrobných sviečok…, nariadenia o nakladaní s liekmi…, nariadenia o nakladaní s odpadom z prípravkov na ochranu rastlín obsahujúcich nebezpečné látky…, nariadenia o vozidlách po dobe životnosti… a nariadenia o nakladaní s použitými pneumatikami, a ministerstvo v tejto súvislosti prijme deklaratórne rozhodnutie najneskôr do 5. januára 2023.

8. V prípadoch uvedených v odsekoch 5 a 6 tohto paragrafu zmluvy uzavreté na účely plnenia povinností výrobcov výrobkov v oblasti nakladania s odpadom z výrobkov, v rámci ktorých bolo spoločnosti udelené povolenie na plnenie povinností na základe § 20 ods. 10 bodu 2 Zakon o varstvu okolja [zákon o ochrane životného prostredia] ( Uradni list RS , č. 39/06, ďalej len ,ZVO‑1‘), strácajú účinnosť odo dňa prijatia deklaratórneho rozhodnutia.

9. V prípadoch uvedených v odsekoch 5 až 7 tohto paragrafu zmluvy uzavreté medzi spoločnosťou oprávnenou na plnenie povinností na základe § 20 ods. 10 bodu 2 ZVO‑1 alebo výrobcom, ktorý individuálne plnil povinnosti na základe § 20 ods. 10 bodu 1 ZVO‑1, a subjektmi, ktoré spracúvajú odpad z výrobkov na základe týchto zmlúv, strácajú účinnosť odo dňa prijatia deklaratórneho rozhodnutia.“

II. Konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky

32

Na základe dvoch návrhov, ktoré podali jednak spoločnosť INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. a ďalšie spoločnosti a fyzické osoby (ďalej len „Interzero a i.“), a jednak spoločnosť Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. a ďalšie spoločnosti, Ustavno sodišče (Ústavný súd, Slovinsko), vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, začal konanie o preskúmaní ústavnosti týkajúce sa systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej. Spoločnosti, ktoré sú navrhovateľkami vo veci samej, sú obchodné spoločnosti so sídlom v Slovinsku. Ide o výrobcov výrobkov podliehajúcich systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, hospodárske subjekty ZVO‑1 a/alebo subjekty vykonávajúce činnosť nakladania s odpadom.

33

Uzneseniami z 19. mája a 14. decembra 2022 vnútroštátny súd pozastavil uplatňovanie niektorých ustanovení ZVO‑2, ktoré napadli navrhovateľky vo veci samej, takže ustanovenia ZVO‑1 a príslušné odvetvové právne predpisy uvedené v bode 30 tohto rozsudku sa naďalej uplatňujú až do vydania konečného rozhodnutia vo veci samej.

34

Vnútroštátny súd konštatuje, že ZVO‑2 zásadne zmenil pravidlá plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktoré boli dovtedy stanovené v ZVO‑1, a pýta sa na súlad viacerých takto prijatých legislatívnych opatrení s právom Únie.

38

V druhom rade vnútroštátny súd uvádza, že systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, stanovuje ex lege skončenie platnosti zmlúv uzavretých medzi hospodárskymi subjektmi ZVO‑1 na jednej strane a výrobcami výrobkov, na ktoré sa vzťahuje systém rozšírenej zodpovednosti, ako aj poskytovateľmi služieb nakladania s odpadom na strane druhej. Toto skončenie platnosti nepodliehalo žiadnej konkrétnej lehote, keďže k nemu malo dôjsť až po tom, ako jediná organizácia začne svoju činnosť a ministerstvo zodpovedné za životné prostredie prijme deklaratórne rozhodnutie v tomto zmysle. Okrem toho pre dotknuté hospodárske subjekty ZVO‑1 nebolo stanovené žiadne kompenzačné opatrenie.

39

Keďže sa tento súd domnieva, že vylúčenie existujúcich poskytovateľov predstavuje obmedzenie slobody podnikania, ako je uvedená v článku 16 Charty, ako aj v článkoch 49 a 56 ZFEÚ, vyjadruje pochybnosti o zlučiteľnosti prechodných pravidiel stanovených systémom rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, s právom Únie. Je potrebný najmä výklad zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery, keďže navrhovateľky vo veci samej tvrdia, že zmena vykonaná týmto systémom „svojvoľne a neočakávane“ narušila ich legitímne očakávanie, že budú môcť vykonávať činnosť kolektívneho plnenia povinností v tejto oblasti. Uvedený súd sa tiež pýta na zlučiteľnosť pravidla, podľa ktorého jediná organizácia musí použiť zisk výlučne na účely výkonu činnosti a uskutočňovania opatrení na kolektívne plnenie povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, s vlastníckym právom zaručeným v článku 17 Charty.

43

Vo štvrtom rade vnútroštátny súd vysvetľuje, že výrobcovia, na ktorých sa vzťahuje systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, sú pod hrozbou pokuty povinní uzavrieť zmluvu s jedinou organizáciou na účely kolektívneho plnenia svojich povinností v tejto oblasti. Pýta sa teda, či je takéto obmedzenie zmluvnej slobody a slobody podnikania v súlade s článkom 16 Charty, ako aj s článkami 49 a 56 ZFEÚ, a to najmä preto, že navrhovateľky vo veci samej tvrdia, že takáto povinnosť uzavrieť zmluvu znevýhodňuje niektorých výrobcov v porovnaní s výrobcami, ktorí už vlastnia podiel v jedinej organizácii.

44

Za týchto podmienok Ustavno sodišče (Ústavný súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1.

Možno za podnik poverený poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle článku 106 ods. 2 [ZFEÚ] (s ohľadom na článok 14 ZFEÚ, [protokol č. 26], ako aj na články 8 a 8a [smernice 2008/98]) považovať právnickú osobu, ktorá má na území Slovinskej republiky výlučné právo vykonávať činnosť kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov za výrobky rovnakého druhu, t. j. činnosť zahŕňajúcu:

pričom táto právnická osoba je povinná pri výkone uvedenej činnosti uzatvárať zmluvy jednak s výrobcami, na ktorých sa vzťahuje povinnosť rozšírenej zodpovednosti výrobcov, a jednak s obchodnými spoločnosťami, ktoré budú zber a spracovanie odpadu vykonávať?

2.

Majú sa články 16 a 17 [Charty], články 49, 56 a 106 [ZFEÚ], smernica [2006/123], ako aj články 8 a 8a [smernice 2008/98] vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, podľa ktorej môže činnosť kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov za výrobky rovnakého druhu vykonávať len jediná právnická osoba na území členského štátu, a to ako neziskovú činnosť, pričom príjmy nesmú prekročiť skutočné výdavky na kolektívne plnenie povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov a táto právnická osoba je povinná použiť dosiahnutý zisk len na výkon tejto činností a realizáciu opatrení na kolektívne plnenie povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov?

3.

V prípade zápornej odpovede na druhú otázku, majú sa článok 16 [Charty], články 49, 56 a 106 [ZFEÚ], zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery a tiež články 8 a 8a [smernice 2008/98] vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, ktorou členský štát zmení činnosť kolektívneho plnenia povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov za výrobky rovnakého druhu, a to z trhovo orientovanej regulovanej ziskovej činnosti vykonávanej väčším počtom hospodárskych subjektov na činnosť, ktorú je oprávnená vykonávať len jedna organizácia, pričom ju musí vykonávať ako neziskovú činnosť v zmysle uvedenom v druhej otázke?

7.

Majú sa článok 16 [Charty], články 49, 56 a 106 [ZFEÚ], [smernica 2006/123], ako aj články 8 a 8a [smernice 2008/98] vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, podľa ktorej výrobcovia, ktorí majú majetkovú účasť v právnickej osobe zabezpečujúcej kolektívne plnenie povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov, nemôžu byť osobami, ktoré vykonávajú zber alebo spracovanie odpadov z výrobkov, na ktoré sa v danej právnickej osobe vzťahuje kolektívne plnenie týchto povinností?

8.

Majú sa článok 16 [Charty], články 49, 56 a 106 [ZFEÚ], [smernica 2006/123], ako aj články 8 a 8a [smernice 2008/98] vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, podľa ktorej výrobca, ktorý má majetkovú účasť v právnickej osobe zabezpečujúcej kolektívne plnenie povinností vyplývajúcich z rozšírenej zodpovednosti výrobcov, a táto právnická osoba nemôžu:

–

mať priame alebo nepriame majetkové prepojenie s osobou vykonávajúcou zber alebo spracovanie odpadu z výrobkov, ktoré sú predmetom kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov v právnickej osobe, ktorá zabezpečuje kolektívne plnenie týchto povinností, ani mať v tejto osobe riadiace alebo kontrolné práva,

III. O prejudiciálnych otázkach

A. O prvej otázke

45

Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 106 ods. 2 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že právnickú osobu, ktorá má na jednej strane výlučné právo vykonávať v súlade s článkami 8 a 8a smernice 2008/98 činnosť spočívajúcu v plnení povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre danú kategóriu výrobkov a na celom území členského štátu v mene dotknutých výrobcov, a ktorá je na druhej strane povinná vykonávať túto činnosť na neziskovom základe, treba považovať za podnik poverený prevádzkovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle tohto článku 106 ods. 2.

46

Na účely odpovede na túto otázku treba overiť najskôr to, či právnickú osobu konajúcu za takýchto podmienok možno považovať za „podnik“ v zmysle uvedeného ustanovenia, a následne to, či činnosť, ktorú má vykonávať táto právnická osoba na základe takéhoto výlučného práva, možno kvalifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle toho istého ustanovenia.

50

V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, priznáva jedinej organizácii výlučné právo vykonávať na celom území Slovinska neziskovú činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre danú kategóriu výrobkov, na ktoré sa vzťahuje táto rozšírená zodpovednosť. Táto činnosť v podstate spočíva v zavedení systému zberu a spracovania odpadu z týchto výrobkov výmenou za úhradu poplatkov od výrobcov, ktorí sú združení v tejto organizácii.

51

Táto činnosť, pokiaľ ide o pravidlá, ktoré sa na ňu uplatňujú, patrí do systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov uvedeného v článkoch 8 a 8a smernice 2008/98. Normotvorca Únie pritom stanovil iba minimálne požiadavky uplatniteľné v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov bez toho, aby spresnil spôsob, akým sú dotknutí výrobcovia povinní plniť svoje povinnosti podľa systému zodpovednosti zavedeného v súlade s týmito ustanoveniami. Tento normotvorca však v odôvodnení 14 smernice 2018/851 uviedol, že títo výrobcovia môžu v zásade plniť tieto povinnosti buď individuálne, alebo kolektívne. Skutočnosť, že takíto výrobcovia využívajú určitú organizáciu, ktorá má vykonávať činnosť kolektívneho plnenia uvedených povinností v súlade s týmito ustanoveniami, predstavuje teda jeden zo spôsobov, ako môžu plniť povinnosti, ktoré im vyplývajú zo systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov.

52

Okrem toho, ako vyplýva zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, z § 39 ods. 1 a 3 ZVO‑2 vyplýva, že jediná organizácia je povinná vykonávať činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov nákladovo efektívnym spôsobom, pričom poplatky vyberané za jej služby musia pokrývať všetky náklady na túto činnosť. Okrem toho prípadné zisky dosiahnuté touto organizáciou na základe poplatkov zaplatených príslušnými výrobcami sú opätovne investované do tejto činnosti, a tak môžu posilniť finančnú kapacitu uvedenej organizácie na účely zavedenia systému zberu a spracovania odpadu z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov.

Okrem toho, pokiaľ ide o otázku, či činnosť vykonávanú jedinou organizáciou možno kvalifikovať ako činnosť, ktorá nepatrí do oblasti hospodárskej činnosti, treba na jednej strane pripomenúť, že samotná skutočnosť, že cieľom subjektu nie je dosahovanie zisku, nepostačuje na prijatie záveru, že tento subjekt nevykonáva hospodársku činnosť (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. marca 2009, SELEX Sistemi Integrati/Komisia, C‑113/07 P , EU:C:2009:191 , bod 116 ). Samotná okolnosť, že vnútroštátna právna úprava stanovuje, že zisky dosiahnuté subjektom prostredníctvom jeho činnosti musia byť použité na dosiahnutie určitých cieľov všeobecného záujmu, teda nemôže stačiť na zmenu povahy tejto činnosti a na to, aby ju zbavila hospodárskeho charakteru (pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. marca 1994, Schindler, C‑275/92 , EU:C:1994:119 , bod 35 , a z 23. februára 2016, Komisia/Maďarsko, C‑179/14 , EU:C:2016:108 , bod 157 ).

56

Na druhej strane hospodársky charakter činnosti nie je spochybnený len na základe toho, že členský štát sa rozhodne, ako v prejednávanej veci, vyňať túto činnosť z rámca hospodárskej súťaže z dôvodov verejného záujmu vytvorením zákonného monopolu v prospech subjektu, ktorému boli zverené výlučné práva (pozri v tomto zmysle rozsudky z 30. apríla 1974, Sacchi, 155/73 , EU:C:1974:40 , bod 14 , a z 3. októbra 1985, CBEM, 311/84 , EU:C:1985:394 , bod 16 ). Z článku 106 ods. 1 a 2 ZFEÚ totiž vyplýva, že bez ohľadu na to, či cieľom subjektu je alebo nie je dosahovanie zisku, spôsob, akým je tento monopol organizovaný alebo vykonávaný, môže byť v rozpore s pravidlami Zmlúv, najmä s tými, ktoré sa týkajú slobôd pohybu a pravidiel hospodárskej súťaže (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 1991, ERT, C‑260/89 , EU:C:1991:254 , bod 11 ).

60

Členské štáty tak majú právo, pokiaľ dodržiavajú právo Únie, určiť rozsah a organizáciu svojich služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, pričom môžu najmä zohľadniť vlastné ciele svojej vnútroštátnej politiky. Širokú diskrečnú právomoc, ktorou v tejto súvislosti disponujú členské štáty, možno spochybniť iba v prípade zjavného pochybenia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. apríla 2010, Federutility a i., C‑265/08 , EU:C:2010:205 , bod 29 ; z 15. mája 2019, Achema a i., C‑706/17 , EU:C:2019:407 , bod 104 , a z 8. júna 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21 , EU:C:2023:448 , bod 76 ). Právomoc členských štátov vymedziť službu všeobecného hospodárskeho záujmu totiž nemožno vykonávať svojvoľne len preto, aby sa určitému odvetviu činnosti umožnilo vyhnúť sa uplatneniu pravidiel Zmlúv.

61

V rámci smernice 2006/123 túto diskrečnú právomoc potvrdil normotvorca Únie v článku 1 ods. 3 druhom pododseku tejto smernice, ktorý uvádza, že uvedená smernica neovplyvňuje slobodu členských štátov určiť v súlade s právom Únie, čo považujú za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ako by tieto služby mali byť organizované a financované v súlade s pravidlami o štátnej pomoci a akým konkrétnym povinnostiam by mali podliehať (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17 , EU:C:2018:881 , bod 50 ).

62

Podľa ustálenej judikatúry môže služba vykazovať všeobecný hospodársky záujem, ak sa tento záujem vyznačuje osobitnými charakteristikami v porovnaní so záujmom, ktorý zahŕňajú iné hospodárske činnosti (rozsudky zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17 , EU:C:2018:881 , bod 51 a citovaná judikatúra, ako aj z 8. júna 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21 , EU:C:2023:448 , bod 77 ).

66

Súdny dvor však rozhodol, že niektoré aspekty nakladania s odpadom, akými sú zber a spracovanie odpadu, môžu byť vzhľadom na ich význam pre ochranu životného prostredia a ľudského zdravia predmetom služby všeobecného hospodárskeho záujmu, najmä ak je cieľom dotknutej služby riešenie environmentálnych problémov (pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. novembra 1998, BFI Holding, C‑360/96 , EU:C:1998:525 , bod 52 , a z 23. mája 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98 , EU:C:2000:279 , bod 75 ).

67

Na účely overenia, či sa analogická úvaha môže uplatniť na činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, treba pripomenúť, že článok 8 ods. 1 prvý a tretí pododsek smernice 2008/98 stanovuje, že s cieľom posilniť opätovné využívanie a predchádzanie vzniku odpadu, jeho recykláciu a iné zhodnocovanie môžu členské štáty zaviesť vo vzťahu k výrobcom výrobkov systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov, pričom takéto systémy musia spĺňať všeobecné minimálne požiadavky stanovené v článku 8a tejto smernice, ako boli zavedené smernicou 2018/851.

68

Z definície „systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov“ uvedenej v článku 3 bode 21 smernice 2008/98 v spojení s odôvodnením 21 smernice 2018/851 vyplýva, že cieľom systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov je finančne a prípadne organizačne regulovať nakladanie s odpadom z určitých kategórií výrobkov, a že teda tvoria podstatnú súčasť efektívneho nakladania s týmto odpadom. Takéto režimy totiž priamo prispievajú k dosiahnutiu cieľa smernice 2008/98, ktorý sa týka najmä minimalizácie negatívnych vplyvov nakladania s odpadom na životné prostredie a ľudské zdravie [pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. októbra 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19 , EU:C:2020:824 , bod 59 , a z 11. novembra 2021, Regione Veneto (Preprava zmesového komunálneho odpadu), C‑315/20 , EU:C:2021:912 , bod 19 ].

71

V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že v súlade s § 41 ZVO‑2 je jediná organizácia poverená činnosťou kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov na základe povolenia vydaného práve na tento účel príslušným ministerstvom. Tento § 41 ods. 5 stanovuje, že toto povolenie sa vydáva na dobu neurčitú a obsahuje spresnenia týkajúce sa obsahu a rozsahu povinností, ktoré má jediná organizácia v rámci tejto činnosti.

72

Zdá sa teda, že takáto právna úprava spĺňa požiadavku, že dotknuté služby sa musia poskytovať pri vykonávaní osobitnej úlohy vo verejnom záujme, ktorú zveril poskytovateľovi dotknutý členský štát, na základe jedného alebo viacerých aktov, ktoré spĺňajú podmienky uvedené v bode 64 tohto rozsudku. Vnútroštátnemu súdu však prináleží vykonať v tejto súvislosti potrebné overenia.

73

Vzhľadom na všetky vyššie uvedené dôvody treba na prvú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že článok 106 ods. 2 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že právnickú osobu, ktorá má na jednej strane výlučné právo vykonávať v súlade s článkami 8 a 8a smernice 2008/98 činnosť spočívajúcu v plnení povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre danú kategóriu výrobkov a na celom území členského štátu v mene dotknutých výrobcov, a ktorá je na druhej strane povinná vykonávať túto činnosť na neziskovom základe, treba považovať za podnik poverený prevádzkovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle tohto článku 106 ods. 2 pod podmienkou, že táto právnická osoba bola skutočne poverená realizáciou záväzkov služby vo verejnom záujme a že povaha, trvanie a rozsah týchto záväzkov sú jasne vymedzené vo vnútroštátnom práve.

vyžaduje, aby táto organizácia vykonávala tú istú činnosť na neziskovom základe,

–

stanovuje pre výrobcov, na ktorých sa vzťahujú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva tej istej kategórie výrobkov podliehajúcich tejto rozšírenej zodpovednosti, povinnosť založiť takúto organizáciu a mať v nej majetkovú účasť,

–

stanovuje pre vlastníkov podielov v tejto organizácii povinnosť byť výrobcami na príslušnom trhu,

–

Vnútroštátny súd sa vo svojich prejudiciálnych otázkach pýta tak na podmienky zavedenia monopolu týkajúceho sa činnosti plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov stanovených v systéme rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, ako aj na niektoré opatrenia uložené v tomto kontexte jedinej organizácii ako držiteľovi tohto monopolu a výrobcom, na ktorých sa vzťahujú povinnosti v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, podľa slovinského práva. S cieľom odpovedať na tieto otázky a vzhľadom na všetky ustanovenia práva Únie, na ktoré odkazuje tento súd, treba najskôr spresniť, v akom rozsahu môžu tieto ustanovenia ovplyvniť preskúmanie uvedených otázok.

a)

Smernica 2008/98

76

Podľa článku 8 ods. 1 prvého a tretieho pododseku smernice 2008/98 môžu členské štáty s cieľom posilniť opätovné využívanie a predchádzanie vzniku odpadu, jeho recykláciu a iné zhodnocovanie zaviesť vo vzťahu k výrobcom výrobkov systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov, pričom takéto systémy musia spĺňať všeobecné minimálne požiadavky stanovené v článku 8a tejto smernice.

77

Na druhej strane z článku 8a ods. 4 písm. c) smernice 2008/98 vyplýva, že členské štáty prijmú potrebné opatrenia, ktorými zabezpečia, aby finančné príspevky, ktoré výrobca výrobku platí v rámci plnenia svojich povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti, nepresiahli náklady potrebné na poskytovanie služieb v oblasti nakladania s odpadom nákladovo efektívnym spôsobom. Na rozdiel od toho, čo tvrdí slovinská vláda, takéto pravidlo týkajúce sa stanovenia cien služieb v oblasti nakladania s odpadom neumožňuje vyvodiť závery, pokiaľ ide o možnosť organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov byť zisková alebo nie.

81

83

V tejto súvislosti treba spresniť, že článok 8 ods. 3 smernice 2008/98 sa týka uplatňovania pravidiel vnútorného trhu Únie nielen vo vzťahoch medzi samotnými výrobcami výrobkov a medzi týmito výrobcami a subjektmi, ktoré chcú vykonávať činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ale aj vo vzťahoch medzi subjektmi, ktoré chcú vykonávať túto činnosť.

b)

O smernici 2006/123, ako aj o článkoch 49 a 56 ZFEÚ

84

Z odôvodnenia 6 smernice 2006/123 vyplýva, že prekážky slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby nemožno odstrániť len priamym uplatnením článkov 49 a 56 ZFEÚ najmä z dôvodu veľmi zložitého riešenia jednotlivých prípadov prekážok týchto základných slobôd (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 16. júna 2015, Rina Services a i., C‑593/13 , EU:C:2015:399 , bod 38 , a zo 7. novembra 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23 , EU:C:2024:933 , bod 46 ).

88

Podľa článku 1 ods. 1 smernice 2006/123 táto smernica stanovuje všeobecné ustanovenia, ktoré uľahčujú výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb. Podľa jej článku 2 ods. 1 sa táto smernica uplatňuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte, pričom pojem „služba“ zahŕňa v súlade s článkom 4 bodom 1 uvedenej smernice akúkoľvek samostatne zárobkovú hospodársku činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 57 ZFEÚ.

89

V prejednávanej veci sa systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, týka rôznych aspektov poskytovania služieb kolektívneho plnenia povinností v tejto oblasti, ako aj určitých požiadaviek vzťahujúcich sa na výrobcov, ktorí spadajú do tohto systému a ktorí vykonávajú svoju hospodársku činnosť na slovinskom území, takže smernica 2006/123 je v zásade uplatniteľná v konaní vo veci samej.

90

Ako sa však uvádza v odpovedi na prvú prejudiciálnu otázku, činnosť, ktorá spočíva v plnení povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre danú kategóriu výrobkov a na celom území členského štátu v mene dotknutých výrobcov a ktorá je vykonávaná na neziskovom základe podľa práva tohto členského štátu, možno kvalifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu. Okrem toho režim rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, zavádza monopol týkajúci sa výkonu uvedenej činnosti. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že smernica 2006/123 sa podľa jej článku 1 ods. 2 a článku 1 ods. 3 prvého pododseku nezaoberá ani liberalizáciou služieb všeobecného hospodárskeho záujmu vyhradených pre verejné alebo súkromné subjekty, ani zrušením monopolov poskytujúcich služby.

Je pravda, že článok 1 ods. 3 druhý pododsek smernice 2006/123 stanovuje, že táto smernica neovplyvňuje slobodu členských štátov určiť v súlade s právom Únie, čo považujú za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ako by tieto služby mali byť organizované a financované v súlade s pravidlami o štátnej pomoci, a akým konkrétnym povinnostiam by mali podliehať. Nič to nemení na tom, že s touto výhradou sa vzhľadom na článok 2 ods. 1 a článok 2 ods. 2 písm. a) tejto smernice v spojení s jej odôvodnením 17 pravidlá stanovené uvedenou smernicou v zásade uplatňujú na služby všeobecného hospodárskeho záujmu, pričom len služby všeobecného záujmu nehospodárskeho charakteru sú vyňaté z rozsahu jej pôsobnosti (pozri v tomto zmysle rozsudky z 23. decembra 2015, Hiebler, C‑293/14 , EU:C:2015:843 , body 43 a 44 ; z 11. apríla 2019, Repsol Butano a DISA Gas, C‑473/17 a C‑546/17 , EU:C:2019:308 , bod 43 , a zo 17. októbra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23 , EU:C:2024:886 , bod 61 ).

94

Pokiaľ ide o slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa, článok 15 ods. 1 prvá veta smernice 2006/123 stanovuje, že členské štáty sú povinné skúmať, či sa podľa ich právnych systémov uplatňuje jedna alebo viacero požiadaviek uvedených v článku 15 ods. 2 tejto smernice, a ak áno, musia zabezpečiť, aby tieto požiadavky boli zlučiteľné s podmienkami nediskriminácie, nevyhnutnosti a proporcionality stanovenými v článku 15 ods. 3 uvedenej smernice. Podľa článku 15 ods. 1 druhej vety tej istej smernice musia členské štáty upraviť svoje zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia tak, aby boli zlučiteľné s týmito podmienkami (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 et C‑31/16 , EU:C:2018:44 , bod 129 ).

97

Naopak, pokiaľ ide o slobodné poskytovanie služieb uvedené v článku 16 smernice 2006/123, článok 17 bod 1 písm. e) tejto smernice výslovne stanovuje, že tento článok 16 sa nevzťahuje na služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ktoré sú poskytované v inom členskom štáte, okrem iného na spracovanie odpadu. Pokiaľ ide o túto základnú slobodu, systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, teda možno skúmať len z hľadiska článku 56 ZFEÚ.

c)

O odôvodnení obmedzení slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb z hľadiska smernice 2006/123, ako aj článkov 49 a 56 ZFEÚ

98

Pokiaľ ide o obmedzenia slobody usadiť sa, na ktoré sa vzťahujú požiadavky uvedené v článku 15 ods. 2 smernice 2006/123, z odsekov 5 a 6 tohto článku vyplýva, že je prípustné, aby členské štáty zachovali alebo prípadne zaviedli požiadavky takého druhu, ako sú požiadavky uvedené v odseku 2 uvedeného článku, za predpokladu, že sú v súlade s podmienkami uvedenými v odseku 3 tohto istého článku [rozsudky zo 16. júna 2015, Rina Services a i., C‑593/13 , EU:C:2015:399 , bod 33 , a z 29. júla 2019, Komisia/Rakúsko (Stavební inžinieri, patentoví zástupcovia a veterinárni lekári), C‑209/18 , EU:C:2019:632 , bod 80 ].

101

Na účely určenia, či obmedzenie spĺňa podmienku proporcionality, musí členský štát, ktorý sa chce dovolávať cieľa spôsobilého odôvodniť obmedzenie základnej slobody alebo základného práva, poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky informácie, ktoré mu umožnia uistiť sa, že dotknuté opatrenie skutočne vyhovuje požiadavkám vyplývajúcim zo zásady proporcionality (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. februára 2018, Sporting Odds, C‑3/17 , EU:C:2018:130 , bod 62 a citovanú judikatúru), pričom k opodstatňujúcim dôvodom, na ktoré sa tento členský štát môže odvolávať, treba pripojiť analýzu spôsobilosti a nevyhnutnosti tohto opatrenia na dosiahnutie tohto cieľa, ako aj presné údaje, ktoré umožňujú podporu jeho argumentácie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. januára 2023, CIHEF a i., C‑147/21 , EU:C:2023:31 , bod 53 a citovanú judikatúru).

102

Z judikatúry Súdneho dvora však nemožno vyvodiť, že členský štát je zbavený možnosti preukázať, že obmedzujúce opatrenie spĺňa tieto požiadavky, len z dôvodu, že nie je schopný predložiť štúdie, ktoré slúžili ako základ na prijatie dotknutej právnej úpravy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. februára 2018, Sporting Odds, C‑3/17 , EU:C:2018:130 , bod 63 a citovanú judikatúru).

103

Vnútroštátny súd je totiž povinný objektívnym spôsobom pomocou štatistických údajov alebo iných prostriedkov preskúmať, či dôkazy poskytnuté orgánmi dotknutého členského štátu umožňujú rozumne usúdiť, že zvolené prostriedky sú takej povahy, že umožňujú dosiahnutie sledovaných cieľov, a či by bolo možné dosiahnuť tieto ciele menej obmedzujúcimi opatreniami (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. októbra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23 , EU:C:2024:886 , bod 92 a citovanú judikatúru).

106

Z toho vyplýva, že ak vnútroštátna právna úprava predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa a/alebo slobodného poskytovania služieb, zlučiteľnosť tejto právnej úpravy s právom Únie, a teda jej odôvodnenie, treba preskúmať nielen z hľadiska výnimiek stanovených smernicou 2006/123 a judikatúrou Súdneho dvora, ale aj z hľadiska práv a slobôd zaručených Chartou [pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. mája 2019, Komisia/Maďarsko (Užívanie poľnohospodárskych pozemkov), C‑235/17 , EU:C:2019:432 , bod 66 a citovanú judikatúru, ako aj zo 6. októbra 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19 , EU:C:2021:803 , bod 89 ].

107

Požiadavka, aby boli opatrenia zlučiteľné s právami a slobodami zaručenými Chartou, zahŕňa overenie, či dotknuté vnútroštátne ustanovenia stanovujú obmedzenia týchto práv a slobôd, a ak ich stanovujú, či sú tieto obmedzenia odôvodnené vzhľadom na požiadavky uvedené v článku 52 ods. 1 Charty [pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení), C‑78/18 , EU:C:2020:476 , bod 103 ].

108

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ani sloboda podnikania zakotvená v článku 16 Charty, ani právo vlastniť majetok zaručené v jej článku 17, nie sú absolútnymi výsadami (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. apríla 2024, Trade Express‑L a DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 a C‑428/22 , EU:C:2024:374 , bod 78 a citovanú judikatúru), pričom ich výkon môže byť v súlade s článkom 52 ods. 1 Charty obmedzený pod podmienkou, že tieto obmedzenia sú stanovené zákonom, rešpektujú podstatu tejto slobody alebo tohto práva a pri dodržaní zásady proporcionality sú nevyhnutné a skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo potrebe ochrany práv a slobôd iných.

111

Jednotlivé opatrenia systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktoré ide vo veci samej, treba preskúmať z hľadiska ustanovení práva Únie uvedených v prejudiciálnych otázkach práve s prihliadnutím na všetky predchádzajúce úvodné pripomienky.

2.

O podmienkach zavedenia monopolu týkajúceho sa činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov

112

Prvá časť druhej otázky, ako aj tretia až piata otázka sa týkajú v prvom rade podmienok vytvorenia monopolu týkajúceho sa kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov.

115

Okrem toho podľa ustálenej judikatúry sa pojem „obmedzenie“ v zmysle článkov 49 a 56 ZFEÚ týka opatrení, ktoré výkon slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb zakazujú, bránia mu alebo ho robia menej príťažlivým, akými sú opatrenia prijaté členským štátom, ktoré, hoci sa uplatňujú bez rozdielu, ovplyvňujú prístup na trh pre podniky z iných členských štátov [pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. marca 2011, Komisia/Taliansko, C‑565/08 , EU:C:2011:188 , body 45 a 46 , ako aj citovanú judikatúru, a z 8. júna 2023, Fastweb a i. (Intervaly fakturácie), C‑468/20 , EU:C:2023:447 , body 81 a 82 , ako aj citovanú judikatúru].

116

V tejto súvislosti treba konštatovať, že zavedenie monopolu týkajúceho sa činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov v § 37 ods. 2 ZVO‑2 – keďže takto vytvorený monopol nepredstavuje ani požiadavku týkajúcu sa záležitostí, na ktoré sa vzťahuje smernica 2005/36, ani požiadavku stanovenú v iných nástrojoch Únie – je požiadavkou, ktorá vyhradzuje prístup k dotknutej činnosti v oblasti služieb konkrétnym poskytovateľom z dôvodu osobitnej povahy dotknutej činnosti v zmysle článku 15 ods. 2 písm. d) smernice 2006/123. Z judikatúry totiž vyplýva, že takáto požiadavka sa vzťahuje na vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá zavedením monopolu vyhradzuje prístup k činnosti poskytovania služieb jednému súkromnému alebo verejnoprávnemu podniku (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17 , EU:C:2018:881 , bod 79 ).

117

Okrem toho, pokiaľ ide o slobodné poskytovanie služieb, z ustálenej judikatúry vyplýva, že vnútroštátna právna úprava, akou je § 37 ods. 2 ZVO‑2, ktorá podriaďuje výkon hospodárskej činnosti režimu exkluzivity v prospech jediného verejného alebo súkromného subjektu, predstavuje obmedzenie tejto základnej slobody (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 7. novembra 2018, Komisia/Maďarsko, C‑171/17 , EU:C:2018:881 , bod 88 a citovanú judikatúru, ako aj z 2. marca 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21 , EU:C:2023:146 , bod 47 ).

Pokiaľ ide o podmienku nediskriminácie, treba uviesť, že systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, sa uplatňuje na všetkých výrobcov, ktorí uvádzajú výrobky na trh v Slovinsku, bez toho, aby sa priamo alebo nepriamo rozlišovalo podľa ich štátnej príslušnosti alebo v prípade spoločností podľa miesta ich sídla. Konkrétne z § 34 ods. 1, 4 a 6 ZVO‑2 vyplýva, že výrobca so sídlom v inom členskom štáte než v Slovinskej republike, ktorý uvádza výrobky na trh v tomto poslednom uvedenom členskom štáte, v zásade podlieha povinnostiam v oblasti rozšírenej zodpovednosti stanoveným týmto zákonom.

2) O existencii naliehavých dôvodov všeobecného záujmu

120

Zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že slovinský zákonodarca prijal systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, s cieľom dosiahnuť súlad s minimálnymi požiadavkami v danej oblasti uvedenými v článku 8a smernice 2008/98, ako aj s environmentálnymi cieľmi sledovanými touto smernicou. Slovinská vláda tvrdí, že cieľom tohto systému je zlepšiť systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj systém nakladania s odpadom z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje táto rozšírená zodpovednosť v Slovinsku, a to najmä znížením objemu odpadu, ktorý sa má spracovať, čo je v súlade so sledovaním cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia. V tejto súvislosti bol uvedený systém reakciou na neefektívne nakladanie s odpadom v rámci ZVO‑1, ktoré sa prejavilo hromadením odpadu z obalov u poskytovateľov miestnych verejných služieb zberu komunálneho odpadu.

V rozsahu, v akom sa slovinská vláda odvoláva aj na cieľ zníženia nákladov na nakladanie s odpadom, ktoré znášajú dotknutí výrobcovia, a teda zakladá svoju argumentáciu na ekonomickej efektívnosti, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry ciele čisto ekonomickej povahy nemôžu predstavovať naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý by mohol odôvodniť obmedzenie základnej slobody zaručenej Zmluvou o FEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. júna 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21 , EU:C:2023:448 , bod 70 a citovanú judikatúru). Súdny dvor naproti tomu pripustil, že vnútroštátna právna úprava môže predstavovať odôvodnené obmedzenie základnej slobody, ak je diktovaná dôvodmi ekonomickej povahy, ktoré sledujú cieľ všeobecného záujmu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. októbra 2013, Essent a i., C‑105/12 až C‑107/12 , EU:C:2013:677 , bod 52 a citovanú judikatúru). Preto aj keby sa systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, považoval za systém diktovaný takýmito dôvodmi ekonomickej efektívnosti, tieto dôvody ako také nemôžu predstavovať naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré by mohli odôvodniť obmedzenie základnej slobody zaručenej právom Únie, takže v konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, aby overil, či tento systém bez ohľadu na uvedené dôvody sleduje cieľ ochrany životného prostredia a verejného zdravia.

3) O podmienke proporcionality

124

Pokiaľ ide o podmienku proporcionality, prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý jediný má právomoc posúdiť skutkové okolnosti konania vo veci samej a vykladať systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, aby overil, či tento systém spĺňa podmienky uvedené v bodoch 98 až 103 tohto rozsudku. Súdny dvor, ktorý bol požiadaný, aby vnútroštátnemu súdu poskytol užitočnú odpoveď, má však právomoc na základe informácií vyplývajúcich zo spisu v spore vo veci samej, ako aj z písomných pripomienok, ktoré mu boli predložené, poskytnúť uvedenému súdu usmernenia, ktoré mu umožnia rozhodnúť (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i., C‑391/20 , EU:C:2022:638 , body 72 a 73 , ako aj citovanú judikatúru, a zo 17. októbra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23 , EU:C:2024:886 , bod 93 ).

V prejednávanej veci Interzero a i. vo svojich písomných pripomienkach tvrdili, že vytvorenie monopolu v odvetví kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov nie je opatrením, ktoré by mohlo koherentne sledovať cieľ ochrany životného prostredia, pretože toto opatrenie môže ohroziť cieľ prechodu na obehové hospodárstvo. Zavedenie tohto monopolu môže na jednej strane odradiť dotknutých výrobcov od vývoja inovatívnych a environmentálne efektívnejších obehových riešení s cieľom zlepšiť ich konkurenčné postavenie a na druhej strane zabrániť prenosu poznatkov a osvedčených postupov z iných členských štátov. Výsledkom je podľa nich v konečnom dôsledku zvýšenie nákladov pre týchto výrobcov.

128

Je nepochybne pravda, ako vyplýva z článku 1 smernice 2008/98, že systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedené v súlade s touto smernicou musia zapadať do logiky prechodu na obehové hospodárstvo a zachovanie dlhodobej konkurencieschopnosti Únie. Nič v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, však neumožňuje dospieť k záveru, že situácia charakterizovaná neexistenciou konkurenčného trhu v oblasti činnosti kolektívneho plnenia povinností rozšírenej zodpovednosti výrobcov, akou je situácia vyplývajúca zo zavedenia monopolného postavenia organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v tejto oblasti, by v konečnom dôsledku ohrozovala účinné nakladanie s odpadom, o ktoré sa usiluje členský štát, ktorý uvedený monopol zaviedol.

129

132

Pokiaľ ide o výber opatrení, ktorými možno dosiahnuť ciele v oblasti ochrany životného prostredia a verejného zdravia, treba na jednej strane pripomenúť, že ochrana životného prostredia je jedným zo základných cieľov Únie, ktorý má tak prierezový, ako aj fundamentálny charakter (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. februára 2012, Inter‑Environnement Wallonie a Terre wallonne, C‑41/11 , EU:C:2012:103 , bod 57 a citovanú judikatúru). Na druhej strane verejné zdravie je na prvom mieste medzi vecami a záujmami chránenými Zmluvou o FEÚ a členským štátom prináleží rozhodnúť o úrovni, na ktorej chcú zaistiť ochranu verejného zdravia, a o spôsobe, akým sa má táto úroveň dosiahnuť. Na tento účel členské štáty disponujú určitou mierou voľnej úvahy, aby v závislosti od vnútroštátnych osobitostí a významu, ktorý prikladajú dosiahnutiu špecifickejších legitímnych cieľov z hľadiska práva Únie, ako je vytvorenie kvalitného, vyváženého a dostupného systému nakladania s odpadom, určili opatrenia, ktoré môžu priniesť konkrétne výsledky (pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. septembra 2006, Ahokainen a Leppik, C‑434/04 , EU:C:2006:609 , bod 32 , a z 12. novembra 2015, Visnapuu, C‑198/14 , EU:C:2015:751 , bod 118 ).

133

Z toho vyplýva, že pri dodržaní požiadaviek stanovených najmä smernicou 2008/98, ako aj príslušnými odvetvovými právnymi predpismi, môžu členské štáty v zásade slobodne stanoviť ciele svojej politiky v oblasti nakladania s odpadom a prípadne presne vymedziť požadovanú úroveň ochrany životného prostredia a verejného zdravia (pozri analogicky rozsudok z 15. septembra 2011, Dickinger a Ömer, C‑347/09 , EU:C:2011:582 , bod 47 a citovanú judikatúru).

137

Vnútroštátnemu súdu teda prináleží overiť, či slovinský zákonodarca prijatím systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, mal skutočne v úmysle zabezpečiť obzvlášť vysokú úroveň ochrany cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia a či vzhľadom na túto požadovanú úroveň ochrany možno zavedenie monopolu týkajúceho sa činnosti kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov skutočne považovať za nevyhnutné (pozri analogicky rozsudok z 15. septembra 2011, Dickinger a Ömer, C‑347/09 , EU:C:2011:582 , bod 54 ).

138

141

Vzhľadom na znenie tohto článku 16, ktorý stanovuje, že sloboda podnikania sa uznáva v súlade s právom Únie, ako aj s vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou, čím sa odlišuje od ostatných základných slobôd zakotvených v hlave II Charty, pričom sa podobá zneniu niektorých ustanovení jej hlavy IV, táto sloboda môže teda byť podriadená rôznym druhom zásahov zo strany verejnej moci, ktoré môžu vo všeobecnom záujme obmedziť výkon hospodárskej činnosti. Táto skutočnosť sa odzrkadľuje predovšetkým v spôsobe, akým treba posúdiť právnu úpravu Únie, ako aj vnútroštátne právne predpisy a prax s ohľadom na zásadu proporcionality podľa článku 52 ods. 1 Charty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20 , EU:C:2021:1035 , body 81 a 82 , ako aj citovanú judikatúru).

142

V tejto súvislosti stačí uviesť, že vzhľadom na to, že ustanovenia systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov dotknutého vo veci samej, ktoré vytvárajú monopol na činnosť kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, predstavujú, ako je konštatované v bode 116 tohto rozsudku, obmedzenie slobody usadiť sa, predstavujú v zásade aj obmedzenie výkonu slobody podnikania dotknutých subjektov zakotvenej v článku 16 Charty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. mája 2019, PI, C‑230/18 , EU:C:2019:383 , bod 65 ).

143

V druhom rade podľa článku 17 ods. 1 Charty má každý právo vlastniť svoj oprávnene nadobudnutý majetok, užívať ho, nakladať s ním a odkázať ho, a nikoho nemožno zbaviť jeho majetku, s výnimkou verejného záujmu, v prípadoch a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon, pričom musí byť včas vyplatená spravodlivá náhrada. Užívanie majetku môže byť upravené zákonom v nevyhnutnej miere v súlade so všeobecným záujmom.

V tejto súvislosti z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva týkajúcej sa článku 1 prvého dodatkového protokolu k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísanému v Ríme 4. novembra 1950 – čo je judikatúra, ktorú treba podľa článku 52 ods. 3 Charty zohľadniť na účely výkladu jej článku 17 ako minimálnu úroveň ochrany [pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. mája 2019, Komisia/Maďarsko (Užívanie poľnohospodárskych pozemkov), C‑235/17 , EU:C:2019:432 , bod 72 a citovanú judikatúru, ako aj z 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22 , EU:C:2024:723 , bod 80 ], – vyplýva, že záujmy spojené s využívaním licencie sú majetkovými záujmami, ktoré si vyžadujú ochranu priznanú v tomto článku 1 (pozri v tomto zmysle rozsudok ESĽP, 7. júna 2012, Centro Europa 7 S.r.l. a Di Stefano v. Taliansko, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, bod 178). V dôsledku toho odňatie ex lege povolenia umožňujúceho jeho držiteľovi vykonávať hospodársku činnosť predstavuje obmedzenie vlastníckeho práva zaručeného v tomto článku, ktoré ako opatrenie upravujúce užívanie majetku spadá pod druhý odsek uvedeného článku (pozri v tomto zmysle rozsudky ESĽP, 13. januára 2015, Vékony v. Maďarsko, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, body 29 a 30, ako aj ESĽP, 5. apríl 2022, NIT S.R. L. v. Moldavská republika, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, body 235 a 236).

147

Okrem toho podľa uvedenej judikatúry môže legislatívny zásah do existujúcich zmluvných pohľadávok tiež predstavovať opatrenie upravujúce užívanie majetku, a teda obmedzenie vlastníckeho práva (pozri v tomto zmysle rozsudok ESĽP, 20. júla 2004, Bäck v. Fínsko, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, body 57 a 68).

151

Na druhej strane, ako bolo konštatované v bode 148 tohto rozsudku, keďže toto opatrenie spadá do úpravy užívania majetku v zmysle článku 17 ods. 1 tretej vety Charty, nemôže zasahovať do podstaty vlastníckeho práva (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22 , EU:C:2024:723 , bod 88 a citovanú judikatúru).

152

Po tretie cieľom tých istých obmedzení, ako bolo konštatované v bode 120 tohto rozsudku, je zabezpečiť účinný systém nakladania s odpadom, a teda realizáciu cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia tak, aby skutočne zodpovedali cieľom všeobecného záujmu uznaným Úniou.

153

Po štvrté, pokiaľ ide o dodržanie zásady proporcionality, z bodov 125 až 136 tohto rozsudku vyplýva, že takéto obmedzenia sa samy osebe zdajú byť vhodné na dosiahnutie sledovaných cieľov, ako aj nevyhnutné na tento účel. V kontexte legislatívnej zmeny však dodržiavanie základných práv hospodárskych subjektov dotknutých touto zmenou tiež vyžaduje, aby vnútroštátny zákonodarca prijal vhodné opatrenia na ochranu týchto subjektov pred opatreniami, ktoré im vzhľadom na ich osobitnú situáciu ukladajú nadmernú záťaž (pozri v tomto zmysle rozsudky ESĽP, 13. januára 2015, Vékony v. Maďarsko, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, body 34 a 35; a ESĽP, 16. októbra 2018, Könyv‑Tár Kft a i. v. Maďarsko, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, body 48 a 50).

157

V prejednávanej veci vnútroštátny súd na jednej strane uvádza, že prechodné ustanovenia ZVO‑2 uvedené v § 275 tohto zákona nestanovujú presnú lehotu, po uplynutí ktorej zanikajú povolenia udelené hospodárskym subjektom ZVO‑1, ako aj zmluvy, ktoré tieto subjekty uzavreli s výrobcami a poskytovateľmi služieb v oblasti nakladania s odpadom. Táto lehota je totiž viazaná na oznámenie jedinej organizácie, že začala kolektívne plnenie povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj na prijatie deklaratórneho rozhodnutia príslušným ministerstvom. Na druhej strane systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, nestanovuje žiadny mechanizmus kompenzácie pre hospodárske subjekty ZVO‑1.

158

Vnútroštátnemu súdu prináleží preskúmať, či za okolností prejednávanej veci systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, môže predstavovať nadmernú záťaž pre hospodárske subjekty ZVO‑1. Na tento účel bude musieť zohľadniť všetky relevantné prvky, ktoré vyplývajú najmä zo znenia, systematiky a účelu dotknutej právnej úpravy (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network a i., C‑475/20 až C‑482/20 , EU:C:2022:714 , bod 65 a citovanú judikatúru), ako aj overiť, či opatrný a obozretný hospodársky subjekt mohol predvídať prijatie opatrenia, ktoré môže ovplyvniť jeho záujmy [pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. apríla 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) a i., C‑798/18 a C‑799/18 , EU:C:2021:280 , bod 42 , a z 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network a i., C‑475/20 až C‑482/20 , EU:C:2022:714 , bod 62 ].

Vzhľadom na vyššie uvedené treba konštatovať, že s výhradou dodržania zásady proporcionality články 8 a 8a smernice 2008/98, článok 15 smernice 2006/123, články 49 a 56 ZFEÚ, články 16 a 17 Charty, ako aj zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zavádza situáciu monopolu vytvorením organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorá má výlučné právo vykonávať túto činnosť pre danú kategóriu výrobkov, pričom stanovuje jednak zrušenie ex lege povolení, ktoré dovtedy umožňovali hospodárskym subjektom vykonávať uvedenú činnosť, ako aj vypovedanie ex lege všetkých zmlúv uzavretých týmito subjektmi pri výkone tej istej činnosti, avšak pod podmienkou, že táto právna úprava je na jednej strane sprevádzaná vytvorením vhodného normatívneho rámca, ktorý zabezpečí, že držiteľ tohto monopolu bude skutočne sám koherentným a systematickým spôsobom sledovať ciele ochrany životného prostredia a verejného zdravia, ktoré si dotknutý členský štát stanovil prostredníctvom ponuky, ktorá je kvantitatívne vyvážená a kvalitatívne nastavená v závislosti od týchto cieľov a podlieha prísnej kontrole zo strany orgánov verejnej moci, a na druhej strane stanovuje prispôsobenie uplatňovania nových pravidiel, ktoré umožní vyhnúť sa nadmernému zaťaženiu dotknutých hospodárskych subjektov, a to najmä prechodné obdobie dostatočne dlhé na to, aby sa mohli prispôsobiť zmenám, alebo systém primeranej náhrady škody, ktorú utrpeli.

3.

O opatreniach uložených držiteľovi monopolu a osobám, ktoré v ňom vlastnia podiely

163

V tejto súvislosti treba uviesť, že takúto povinnosť možno kvalifikovať ako požiadavku, ktorá ukladá poskytovateľovi, aby mal určitú právnu formu v zmysle článku 15 ods. 2 písm. b) smernice 2006/123, pod podmienkou, že vnútroštátne právo skutočne stanovuje určitú právnu formu pre neziskové subjekty. Súdny dvor totiž rozhodol, že vzhľadom na odôvodnenie 73 tejto smernice sa toto posledné uvedené ustanovenie týka najmä požiadavky, aby poskytovateľ služby bol zriadený ako neziskový subjekt (pozri v tomto zmysle rozsudky z 23. februára 2016, Komisia/Maďarsko, C‑179/14 , EU:C:2016:108 , bod 62 , a z 26. júna 2019, Komisia/Grécko, C‑729/17 , EU:C:2019:534 , bod 60 ).

164

V druhom rade, pokiaľ ide o vnútroštátnu právnu úpravu uvedenú v šiestej prejudiciálnej otázke, § 38 ods. 4 ZVO‑2 stanovuje pre výrobcov výrobkov, na ktorých sa vzťahujú povinnosti v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva tej istej kategórie výrobkov podliehajúcich tejto rozšírenej zodpovednosti, povinnosť založiť jedinú organizáciu vykonávajúcu činnosť kolektívneho plnenia ich povinností v tejto oblasti a mať v nej majetkovú účasť. Okrem toho títo výrobcovia nemôžu byť osobami, ktoré vykonávajú zber alebo spracovanie odpadu z týchto výrobkov.

165

Na jednej strane povinnosť niektorých výrobcov založiť organizáciu poverenú kolektívnym plnením ich povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre dotknutú kategóriu odpadu, s ktorou je neoddeliteľne spojená povinnosť vlastniť podiel v tejto organizácii, nespadá do žiadnej z kategórií požiadaviek uvedených v článku 15 ods. 2 smernice 2006/123.

169

V prejednávanej veci § 38 ods. 4 a 5 ZVO‑2 ukladá osobitné povinnosti určitým výrobcom výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, z dôvodu významného objemu ich hospodárskej činnosti na slovinskom trhu. V tejto súvislosti treba konštatovať, že hospodárske činnosti vykonávané výrobcami v takomto rozsahu na vnútroštátnom trhu sú vo všeobecnosti vykonávané stálym a nepretržitým spôsobom z prevádzkarne v dotknutom členskom štáte. Z toho vyplýva, že s výhradou overenia situácie dotknutých výrobcov vnútroštátnym súdom sa na toto ustanovenie v prevažnej miere vzťahuje sloboda usadiť sa.

170

Hoci pritom štátnym príslušníkom iných členských štátov, na ktorých sa môže vzťahovať uvedené ustanovenie, nič nebráni v tom, aby sa usadili na slovinskom území s cieľom vykonávať svoju hospodársku činnosť, povinnosť prípadne založiť subjekt so sídlom v Slovinsku poverený výkonom činnosti kolektívneho plnenia ich povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj povinnosť vlastniť podiel v jedinej organizácii, môžu viesť k administratívnym a finančným nákladom, ktoré sa pridávajú k nákladom spojeným s výkonom ich vlastnej hospodárskej činnosti.

171

Z toho vyplýva, že systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, môže pre štátnych príslušníkov iných členských štátov znižovať atraktívnosť usadenia sa v dotknutom členskom štáte, takže predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa zaručenej článkom 49 ZFEÚ.

b)

O odôvodnení dotknutých obmedzení

175

V súlade s judikatúrou uvedenou v bodoch 98 až 110 tohto rozsudku treba overiť, či tieto obmedzenia môžu byť napriek tomu odôvodnené.

1) O podmienke nediskriminácie

176

Ako vyplýva zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, cieľom všetkých požiadaviek uložených jedinej organizácii, ako aj výrobcom, ktorí v nej majú podiely, je posilniť organizačnú zodpovednosť výrobcov v rámci systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov, zabezpečiť procesné podmienky monopolného poskytovania služieb kolektívneho plnenia povinností v tejto oblasti, ako aj zabrániť konfliktom záujmov medzi dotknutými subjektmi. Tieto požiadavky tak vo všeobecnosti slúžia na zefektívnenie systému nakladania s odpadom z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov v Slovinsku, a to riešením problémov nakladania s odpadom zistených za účinnosti ZVO‑1. Takéto ciele pritom spadajú do rámca sledovania cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia, ktoré, ako vyplýva z bodov 120 až 122 tohto rozsudku, predstavujú naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré môžu odôvodniť obmedzenia slobodného poskytovania služieb.

178

Keďže slovinská vláda sa odvoláva aj na cieľ zníženia nákladov uloženého výrobcom, a teda zakladá svoju argumentáciu na ekonomickej efektívnosti, prináleží vnútroštátnemu súdu, ako bolo uvedené v bode 123 tohto rozsudku, aby overil, či dotknuté obmedzenia v konečnom dôsledku sledujú cieľ ochrany životného prostredia a verejného zdravia.

3) O podmienke proporcionality

i) O spôsobilosti obmedzení zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov

179

181

Povinnosť výrobcov, na ktorých sa vzťahujú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti a ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva tej istej kategórie výrobkov podliehajúcich rozšírenej zodpovednosti výrobcov, založiť organizáciu vykonávajúcu činnosť kolektívneho plnenia ich povinností v tejto oblasti a vlastniť v nej podiel, ako aj povinnosť vlastníkov podielov v tejto organizácii byť výrobcami, priamo spadajú do tohto účelu, a teda sa zdajú byť vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia. Platí to o to viac, že tieto pravidlá v skutočnosti umožňujú, aby výrobcovia s najväčšími podielmi na dotknutom trhu nevyhnutne niesli nielen finančnú, ale aj organizačnú zodpovednosť za riadenie odpadovej fázy životného cyklu výrobku.

182

Po tretie, pokiaľ ide o pravidlá týkajúce sa zákazu vertikálnych väzieb medzi organizáciami poverenými kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, vlastníkmi podielov v týchto organizáciách, členmi ich riadiacich orgánov, ako aj poskytovateľmi služieb nakladania s odpadom, z odôvodnenia 22 smernice 2018/851 vyplýva, že cieľom minimálnych požiadaviek stanovených v článku 8a smernice 2008/98 je okrem iného zabezpečiť spravodlivé podmienky hospodárskej súťaže, ako aj znížiť riziko vzniku konfliktov záujmov medzi uvedenými organizáciami a prevádzkovateľmi v oblasti nakladania s odpadom, s ktorými tieto organizácie uzatvárajú zmluvy.

183

Keďže tieto pravidlá majú zabrániť konfliktom záujmov vo vzťahoch medzi rôznymi subjektmi pôsobiacimi v rámci systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, a ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 76 svojich návrhov, umožňujú tak znížiť riziko, že pri zadávaní verejných zákaziek na poskytovanie služieb v oblasti nakladania s odpadom organizáciou poverenou kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov sú uchádzači, ktorí nespĺňajú požadované ekonomické alebo environmentálne požiadavky, napriek tomu vybraní na základe irelevantných úvah, tento aspekt systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, sa aj podľa neho javí ako vhodný na zabezpečenie dosiahnutia cieľov ochrany životného prostredia a ochrany verejného zdravia.

Po druhé, pokiaľ ide o opatrenia týkajúce sa zriadenia organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj majetkovej účasti v tejto organizácii, slovinská vláda poznamenáva, že cieľom týchto opatrení je zabezpečiť, aby pre každú kategóriu výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, mohla byť založená len jedna organizácia. Ďalej uvádza, že cieľom uvedených opatrení je odstrániť nedostatky zistené za účinnosti ZVO‑1 v súvislosti s organizačnými väzbami medzi výrobcami a organizáciami poverenými kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ako aj maximalizovať vplyv výrobcov na fungovanie tejto organizácie. Tento zvýšený vplyv na riadenie, smerovanie a samokontrolu organizácie posilňuje zodpovednosť výrobcov, keďže táto organizácia zabezpečuje v ich mene a na ich účet primerané nakladanie s odpadom z výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov.

187

V tejto súvislosti treba uviesť, že cieľom týchto opatrení je umožniť výrobcom, ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva dotknutého výrobku, založiť organizáciu poverenú kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov. Tieto opatrenia tak môžu zvýšiť zodpovednosť týchto výrobcov, a tým zefektívniť fungovanie systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcov zavedených podľa ZVO‑2.

188

Okrem toho vzhľadom na mieru voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty pri výbere opatrení, ktorými možno dosiahnuť ciele v oblasti ochrany životného prostredia a verejného zdravia v záujme zabezpečenia obzvlášť vysokej úrovne ochrany, vnútroštátny zákonodarca v zásade môže usúdiť, že existuje riziko, že ak hospodárske subjekty, ktoré nie sú výrobcami pôsobiacimi na dotknutom trhu, majú možnosť ovplyvňovať riadenie organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, prijmú rozhodnutia týkajúce sa riadenia, ktoré môžu ohroziť ciele sledované touto organizáciou (pozri analogicky rozsudok z 1. marca 2018, CMVRO, C‑297/16 , EU:C:2018:141 , bod 82 ).

4) O dodržaní článku 16 Charty

191

V súlade s judikatúrou uvedenou v bodoch 105 až 110 tohto rozsudku treba ešte overiť, či je systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, zlučiteľný so základnými právami zaručenými Chartou, v tomto prípade so slobodou podnikania zaručenou v jej článku 16.

192

Z rovnakých dôvodov, aké boli uvedené v bodoch 179 až 190 tohto rozsudku, nič v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, nenaznačuje, že by obmedzenia slobody podnikania nemohli byť odôvodnené v súlade s požiadavkami stanovenými v článku 52 ods. 1 Charty.

193

stanovuje pre vlastníkov podielov v tejto organizácii povinnosť byť výrobcami na príslušnom trhu,

–

stanovuje pre týchto výrobcov zákaz vykonávať činnosti zberu a spracovania odpadu, ako aj zákaz majetkových alebo príbuzenských väzieb medzi uvedenou organizáciou, členmi jej riadiaceho orgánu a výrobcami, ktorí v nej vlastnia podiel, na jednej strane a osobami, ktoré vykonávajú zber a spracovanie odpadu, ako aj osobami, ktoré majú hlasovacie právo v riadiacom orgáne alebo dozornom orgáne tej istej organizácie, na strane druhej,

4.

O opatreniach uložených výrobcom, ktorí chcú vstúpiť na vnútroštátny trh

194

Na takéto ustanovenia sa pritom môže vzťahovať tak sloboda usadiť sa, ako aj slobodné poskytovanie služieb podľa toho, či dotknutý hospodársky subjekt vykonáva alebo nevykonáva svoje činnosti v Slovinsku prostredníctvom stálej prevádzkarne v zmysle judikatúry uvedenej v bodoch 167 a 168 tohto rozsudku.

197

Pokiaľ ide o otázku, či povinná spolupráca s konkrétnym poskytovateľom služieb predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb, treba na jednej strane pripomenúť, ako bolo uvedené v bode 51 tohto rozsudku, že smernica 2008/98 v zásade umožňuje výrobcom výrobkov, na ktoré sa vzťahujú systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcov, plniť si svoje povinnosti v tejto oblasti individuálne alebo kolektívne. Ak sa členský štát rozhodne pre povinné kolektívne plnenie pre určitú kategóriu výrobkov, prispôsobenia, ktoré musia dotknutí výrobcovia uskutočniť na splnenie takejto požiadavky môžu viesť k dodatočnej administratívnej a finančnej záťaži, ktorá môže znižovať atraktívnosť prístupu na slovinský trh. To platí o to viac, ak sa dotknutá právna úprava uplatňuje aj na výrobcov, ktorí poskytujú služby na slovinskom trhu len príležitostne, a jej porušenie je spojené s peňažným trestom.

198

200

Zdá sa teda, že činnosť jedinej organizácie, s ktorou musí každý výrobca, ktorý chce vstúpiť na slovinský trh, uzavrieť zmluvu, je v podstate určovaná výrobcami, ktorí už pôsobia na slovinskom trhu. Okrem toho, ako uviedla Komisia vo svojich písomných pripomienkach, nie je vylúčené, že zástupcovia týchto výrobcov môžu vykonávať svoj mandát sledovaním vlastných ekonomických záujmov a vzhľadom na právomoci, ktorými disponuje táto organizácia, poskytnúť uvedeným výrobcom konkurenčné výhody z dôvodu ich prítomnosti v nej. Hoci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania nepochybne vyplýva, že pokiaľ ide o výrobcov, ktorí sú zastúpení v dozornom orgáne, výrobcovia, ktorí majú podiel v uvedenej organizácii, a výrobcovia, ktorí v nej podiel nemajú, majú rovnaké postavenie a majú rovnaké rozhodovacie práva, nič to nemení na tom, že všetci títo výrobcovia sú hospodárskymi subjektmi konkurujúcimi výrobcom, ktorí chcú vstúpiť na slovinský trh.

201

Za týchto podmienok povinná spolupráca s konkrétnym poskytovateľom služieb môže pre štátnych príslušníkov iných členských štátov znižovať atraktívnosť výkonu slobodného poskytovania služieb v členskom štáte, ktorý ukladá takúto povinnosť, a teda predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb zaručeného článkom 56 ZFEÚ. Z podobných dôvodov ustanovenia uvedené v bodoch 197 až 199 tohto rozsudku môžu pre štátnych príslušníkov iných členských štátov znižovať atraktívnosť usadenia sa v dotknutom členskom štáte, takže predstavujú aj obmedzenie slobody usadiť sa zaručenej článkom 49 ZFEÚ.

b)

O odôvodnení dotknutých obmedzení

i) O spôsobilosti obmedzení zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov

204

Pokiaľ ide o spôsobilosť opatrenia, ktoré stanovuje povinnú spoluprácu s jediným poskytovateľom služieb na účely kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, dosiahnuť ciele ochrany životného prostredia a verejného zdravia sledované ZVO‑2, zdá sa, že tak povinný charakter tejto spolupráce s jediným poskytovateľom služieb, ako aj povinnosť výrobcov výrobkov podliehajúcich tejto rozšírenej zodpovednosti uzavrieť zmluvu s organizáciou, ktorá má výlučné právo na účely výkonu tejto činnosti, spĺňajú takúto požiadavku.

205

Na jednej strane totiž nič v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, neumožňuje domnievať sa, že kolektívne plnenie povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov by mohlo mať nevýhody v porovnaní s individuálnym plnením týchto povinností, najmä pokiaľ ide o toky odpadu. Ako uviedla holandská vláda vo svojich písomných pripomienkach, povinnosť výrobcov výrobkov určených na použitie v domácnosti plniť svoje povinnosti kolektívne prostredníctvom jedinej organizácie môže naopak prispieť k zabráneniu alebo prinajmenšom k obmedzeniu určitého zneužívajúceho správania zo strany výrobcov výrobkov podliehajúcich rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorí by mohli využívať mechanizmy spätného zberu, zberu alebo recyklácie zavedené v rámci tohto kolektívneho plnenia, avšak bez platenia príspevkov stanovených v závislosti od množstva a druhu odpadu, ktorý produkujú.

206

209

Okrem toho, ako vyplýva z bodu 104 tohto rozsudku, vnútroštátny súd bude musieť overiť, či opatrenia dotknuté vo veci samej nie sú neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom ochrany životného prostredia a verejného zdravia. V tejto súvislosti bude môcť zohľadniť najmä nedostatky, ktoré, ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, charakterizovali systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov stanovený v ZVO‑1.

3) O dodržaní článku 16 Charty

210

V súlade s judikatúrou uvedenou v bodoch 105 až 110 tohto rozsudku treba ešte overiť, či je systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej, zlučiteľný so základnými právami zaručenými Chartou, v tomto prípade so slobodou podnikania zaručenou v jej článku 16.

211

214

Pokiaľ ide o odôvodnenie týkajúce sa povinného charakteru kolektívneho plnenia povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov za odpad z výrobkov určených na použitie v domácnosti, ako aj povinnosti uzavrieť zmluvu uloženej výrobcom takýchto výrobkov, po prvé je nesporné, že tieto povinnosti sú stanovené systémom rozšírenej zodpovednosti výrobcov, o ktorý ide vo veci samej.

215

Po druhé tieto obmedzenia slobody podnikania rešpektujú podstatu slobody zaručenej článkom 16 Charty. Takto stanovené požiadavky totiž nebránia akejkoľvek podnikateľskej činnosti ako takej, ale predstavujú opatrenia na reguláciu profesijnej alebo obchodnej činnosti dotknutých subjektov, ktorých podmienky treba, ako bolo pripomenuté v bode 141 tohto rozsudku, posúdiť v rámci preskúmania ich proporcionality.

216

Po tretie cieľom uvedených obmedzení, ako bolo konštatované v bode 120 tohto rozsudku, je zabezpečiť účinný systém nakladania s odpadom, a teda realizáciu cieľov ochrany životného prostredia a verejného zdravia tak, aby skutočne zodpovedali cieľom všeobecného záujmu uznaným Úniou.

Z toho vyplýva, že ak členský štát ukladá výrobcom výrobkov, na ktoré sa vzťahuje rozšírená zodpovednosť výrobcov, povinnú spoluprácu s jedinou organizáciou na účely kolektívneho plnenia ich povinností v tejto oblasti, prináleží mu na jednej strane dohliadať na to, aby táto povinnosť bola sprevádzaná dostatočnými procesnými zárukami, najmä pokiaľ ide o prípadné konflikty záujmov alebo konkurenčné znevýhodnenie, ktoré umožnia vyhnúť sa akejkoľvek nadmernej záťaži pre dotknutých výrobcov pri výkone ich hospodárskej činnosti vyplývajúcej zo svojvoľných alebo nepredvídateľných účinkov na ich zmluvné vzťahy. Na druhej strane, keďže taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, musí byť upravená tak, aby minimalizovala vplyv na záujmy dotknutých hospodárskych subjektov, vnútroštátny súd bude musieť tiež overiť, ako vyplýva z bodu 109 tohto rozsudku, či je význam cieľov všeobecného záujmu sledovaných týmto obmedzením primeraný závažnosti zásahu, ktorý toto obmedzenie spôsobuje.

220

Za týchto podmienok treba konštatovať, že s výhradou dodržania zásady proporcionality články 8 a 8a smernice 2008/98, článok 56 ZFEÚ, ako aj článok 16 Charty nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zavádza povinné kolektívne plnenie povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov pre výrobcov výrobkov, na ktoré sa vzťahuje táto rozšírená zodpovednosť, a ukladá im povinnosť uzavrieť zmluvu s organizáciou, ktorá má výlučné právo na účely výkonu tejto činnosti, avšak pod podmienkou, že tieto povinnosti sú sprevádzané dostatočnými procesnými zárukami, najmä pokiaľ ide o prípadné konflikty záujmov alebo konkurenčné znevýhodnenie, ktoré umožnia vyhnúť sa akejkoľvek nadmernej záťaži pre dotknutých výrobcov pri výkone ich hospodárskej činnosti vyplývajúcej zo svojvoľných alebo nepredvídateľných účinkov na ich zmluvné vzťahy.

223

Na druhej strane článok 106 ods. 2 ZFEÚ v spojení s odsekom 1 tohto článku umožňuje odôvodniť, aby členský štát priznal osobitné alebo výlučné práva, ktoré sú v rozpore s ustanoveniami Zmlúv, podniku poverenému prevádzkovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu, pokiaľ plnenie osobitných úloh, ktoré mu boli zverené, nemôže byť zabezpečené inak ako priznaním takýchto práv a pokiaľ rozvoj obchodu nie je ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 23. mája 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98 , EU:C:2000:279 , bod 74 ; z 18. decembra 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06 , EU:C:2007:815 , bod 78 , a z 1. októbra 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07 , EU:C:2009:593 , bod 44 ).

224

Vnútroštátnemu súdu bude prináležať podľa vlastných zistení overiť, či sú splnené podmienky uvedené v bodoch 222 a 223 tohto rozsudku, pričom na to, aby sa povinnosti uložené podniku poverenému prevádzkovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu mohli považovať za povinnosti, ktoré sú súčasťou osobitnej úlohy, ktorá mu bola zverená, je potrebné, aby tieto povinnosti mali súvislosť s predmetom danej služby všeobecného hospodárskeho záujmu a aby bolo ich cieľom priamo prispievať k uspokojovaniu tohto záujmu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. októbra 1997, Komisia/Francúzsko, C‑159/94 , EU:C:1997:501 , bod 68 ).

225

zavádza situáciu monopolu vytvorením organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorá má výlučné právo vykonávať túto činnosť pre danú kategóriu výrobkov, pričom stanovuje jednak zrušenie ex lege povolení, ktoré dovtedy umožňovali hospodárskym subjektom vykonávať uvedenú činnosť, ako aj vypovedanie ex lege všetkých zmlúv uzavretých týmito subjektmi pri výkone tej istej činnosti, avšak pod podmienkou, že táto právna úprava je na jednej strane sprevádzaná vytvorením vhodného normatívneho rámca, ktorý zabezpečí, že držiteľ tohto monopolu bude skutočne sám koherentným a systematickým spôsobom sledovať ciele ochrany životného prostredia a verejného zdravia, ktoré si dotknutý členský štát stanovil prostredníctvom ponuky, ktorá je kvantitatívne vyvážená a kvalitatívne nastavená v závislosti od týchto cieľov a podlieha prísnej kontrole zo strany orgánov verejnej moci, a na druhej strane stanovuje prispôsobenie uplatňovania nových pravidiel, ktoré umožní vyhnúť sa nadmernému zaťaženiu dotknutých hospodárskych subjektov, a to najmä prechodné obdobie dostatočne dlhé na to, aby sa mohli prispôsobiť zmenám, alebo systém primeranej náhrady škody, ktorú utrpeli.

–

vyžaduje, aby táto organizácia vykonávala svoju činnosť na neziskovom základe,

–

stanovuje pre výrobcov, na ktorých sa vzťahujú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva tej istej kategórie výrobkov podliehajúcich tejto rozšírenej zodpovednosti, povinnosť založiť takúto organizáciu a mať v nej majetkovú účasť,

IV. O trovách

227

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

1.

Článok 106 ods. 2 ZFEÚ

–

zavádza situáciu monopolu vytvorením organizácie poverenej kolektívnym plnením povinností v oblasti rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorá má výlučné právo vykonávať túto činnosť pre danú kategóriu výrobkov, pričom stanovuje jednak zrušenie ex lege povolení, ktoré dovtedy umožňovali hospodárskym subjektom vykonávať uvedenú činnosť, ako aj vypovedanie ex lege všetkých zmlúv uzavretých týmito subjektmi pri výkone tej istej činnosti, avšak pod podmienkou, že táto právna úprava je na jednej strane sprevádzaná vytvorením vhodného normatívneho rámca, ktorý zabezpečí, že držiteľ tohto monopolu bude skutočne sám koherentným a systematickým spôsobom sledovať ciele ochrany životného prostredia a verejného zdravia, ktoré si dotknutý členský štát stanovil prostredníctvom ponuky, ktorá je kvantitatívne vyvážená a kvalitatívne nastavená v závislosti od týchto cieľov a podlieha prísnej kontrole zo strany orgánov verejnej moci, a na druhej strane stanovuje prispôsobenie uplatňovania nových pravidiel, ktoré umožní vyhnúť sa nadmernému zaťaženiu dotknutých hospodárskych subjektov, a to najmä prechodné obdobie dostatočne dlhé na to, aby sa mohli prispôsobiť zmenám, alebo systém primeranej náhrady škody, ktorú utrpeli,

–

vyžaduje, aby táto organizácia vykonávala svoju činnosť na neziskovom základe,

–

stanovuje pre výrobcov, na ktorých sa vzťahujú povinnosti vyplývajúce z rozšírenej zodpovednosti výrobcov a ktorí uvádzajú na trh aspoň 51 % celkového množstva tej istej kategórie výrobkov podliehajúcich tejto rozšírenej zodpovednosti, povinnosť založiť takúto organizáciu a mať v nej majetkovú účasť,

Podpisy

( *1 ) Jazyk konania: slovinčina.