C-294/23

Bulharská republika , v zastúpení: T. Mitova a S. Ruseva, splnomocnené zástupkyne,

odvolateľka,

ďalšia účastníčka konania:

Európska komisia , v zastúpení: J. Aquilina, G. Koleva a I. Zaloguin, splnomocnení zástupcovia,

žalovaná v prvostupňovom konaní,

SÚDNY DVOR (štvrtá komora),

Rozsudok

1

Svojím odvolaním sa Bulharská republika domáha zrušenia rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie z 8. marca 2023, Bulharsko/Komisia (T‑235/21, ďalej len „napadnutý rozsudok“, EU:T:2023:105 ), ktorým Všeobecný súd zamietol jej žalobu proti vykonávaciemu rozhodnutiu Komisie (EÚ) 2021/261 zo 17. februára 2021, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) ( Ú. v. EÚ L 59, 2021, s. 10 , ďalej len „sporné rozhodnutie“), v rozsahu, v akom z tohto financovania vylučuje sumu 7656848,97 eura vykázanú Bulharskou republikou.

Právny rámec

Nariadenie (ES, Euratom) č. 2988/95

2

[Európska k]omisia je zodpovedná za plnenie rozpočtu Európskej únie v spolupráci s členskými štátmi v súlade s článkom 317 ZFEÚ. Komisia je splnomocnená rozhodnúť prostredníctvom vykonávacích aktov o tom, či sú výdavky vynaložené členskými štátmi v súlade s právom Únie. Členské štáty by mali mať právo zdôvodniť svoje rozhodnutia o platbách a možnosť využiť zmierovací postup v prípade nezhody medzi nimi a Komisiou. …

(37)

V prípade [Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF)] by sa vymožené sumy mali vrátiť do fondu, pokiaľ výdavky nie sú v súlade s právom Únie a keď na ne neexistovalo nijaké oprávnenie. S cieľom poskytnúť dostatok času na vykonanie všetkých potrebných administratívnych postupov vrátane vnútorných kontrol by členské štáty mali vyžadovať, aby prijímateľ vrátil platby do 18 mesiacov po tom, ako platobná agentúra alebo orgán zodpovedný za vymáhanie schválil prípadne dostal správu o kontrole alebo podobný dokument, v ktorom sa uvádza, že došlo k nezrovnalosti. Pre prípady, v ktorých boli spôsobené nezrovnalosti a suma sa vymáhaním nezískala v plnej výške, je potrebné vytvoriť systém finančnej zodpovednosti. Na tento účel je potrebné ustanoviť postup umožňujúci Komisii chrániť záujmy rozpočtu Únie rozhodnutím účtovať danému členskému štátu časť súm, ktoré sa stratili z dôvodu nezrovnalostí a ktoré sa nevymohli v primeranej lehote. …

…

(39)

Na ochranu finančných záujmov rozpočtu Únie je potrebné, aby členské štáty prijali opatrenia s cieľom ubezpečiť sa o tom, že transakcie financované z fondov sa skutočne vykonali a správne realizovali. Tiež je potrebné, aby členské štáty predchádzali všetkým nezrovnalostiam alebo nesplneniam povinností zo strany prijímateľov, zistili ich a účinne riešili. Na tento účel by sa malo uplatňovať nariadenie [č. 2988/95]. …

a)

financovania výdavkov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky (ďalej len ‚SPP‘) vrátane výdavkov na rozvoj vidieka;

b)

poľnohospodárskeho poradenského systému;

c)

zavedenia systémov riadenia a kontroly členskými štátmi;

„Na účely tohto nariadenia:

…

g)

‚nezrovnalosť‘ je nezrovnalosť v zmysle článku 1 ods. 2 nariadenia [č. 2988/95].“

6

Nariadenie č. 1306/2013 obsahuje hlavu IV s názvom „Finančné hospodárenie s fondami“, ktorá obsahuje kapitolu IV s názvom „Schvaľovanie účtovných závierok“. V oddiele I tejto kapitoly s názvom „Všeobecné ustanovenia“ sa nachádza článok 47 tohto nariadenia, nazvaný „Kontroly na mieste vykonávané Komisiou“, ktorý stanovuje:

podmienky, za akých sa realizujú a kontrolujú operácie financované z EPZF alebo EPFRV;

d)

či platobná agentúra spĺňa akreditačné kritériá stanovené v článku 7 ods. 2, a či členský štát správne uplatňuje ustanovenia článku 7 ods. 5.

Osoby splnomocnené Komisiou na vykonávanie kontrol na mieste v jej mene alebo zástupcovia Komisie konajúci v rámci právomocí, ktoré boli na nich prenesené, majú prístup k účtovným knihám a všetkým ostatným dokumentom vrátane dokumentov a metaúdajov zostavených alebo prijatých a uložených na elektronických nosičoch a vzťahujúcich sa na výdavky financované z EPZF alebo EPFRV.

Právomoc vykonávať kontroly na mieste sa nedotýka uplatňovania vnútroštátnych ustanovení, ktorými sa niektoré úkony vyhradzujú zástupcom, ktorí sú osobitne určení vo vnútroštátnom práve. Bez toho, aby boli dotknuté osobitné ustanovenia [nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 883/2013 z 11. septembra 2013 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), ktorým sa zrušuje nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nariadenie Rady (Euratom) č. 1074/1999 ( Ú. v. EÚ L 248, 2013, s. 1 )] a nariadenie [č. 2185/96], sa osoby splnomocnené Komisiou konať v jej mene nezúčastňujú okrem iného na domových prehliadkach ani na úradných vypočutiach osôb na základe práva dotknutého členského štátu. Majú však prístup k takto získaným informáciám.

2. Komisia v dostatočnom predstihu pred vykonaním kontroly na mieste upozorní príslušný členský štát alebo členský štát, na ktorého území sa má kontrola vykonať, a to s prihliadnutím na administratívny vplyv na platobné agentúry pri organizovaní kontrol. Na takejto kontrole sa môžu zúčastniť aj zástupcovia z dotknutého členského štátu.

Kapitola IV hlavy IV tohto nariadenia obsahuje oddiel II s názvom „Schvaľovanie“, ktorý obsahuje článok 52 uvedeného nariadenia, venovaný overeniu súladu a ktorý vo svojich odsekoch 1 až 4 stanovuje:

„1. V prípade, ak Komisia zistí, že výdavky spadajúce do rozsahu pôsobnosti článku 4 ods. 1 a článku 5 neboli vynaložené v súlade s právom Únie, a v prípade EPFRV neboli vynaložené v súlade s uplatniteľným právom Únie a vnútroštátnym právom uvedeným v článku 85 nariadenia [Európskeho parlamentu a Rady] (EÚ) č. 1303/2013 [zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 ( Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 320 )], Komisia prijme vykonávacie akty, ktorými sa určia sumy, ktoré sa majú vylúčiť z financovania Úniou. Uvedené vykonávacie akty sa prijmú v súlade s konzultačným postupom uvedeným v článku 116 ods. 2.

2. Komisia posúdi sumy, ktoré sa majú vylúčiť, na základe závažnosti zistenej nezlučiteľnosti. Komisia náležite zohľadní charakter porušenia, ako aj finančnú ujmu spôsobenú Únii. Vylúčenie stanoví na základe identifikácie súm, ktoré neboli oprávnene vynaložené, a v prípade, že tieto sumy nie je možné identifikovať vynaložením primeraného úsilia, môže uplatniť extrapolované alebo paušálne korekcie. Paušálne opravy sa uplatňujú len vtedy, ak vzhľadom na povahu prípadu alebo v dôsledku toho, že členský štát neposkytol Komisii potrebné informácie, nie je možné s primeraným úsilím presnejšie určiť finančnú škodu spôsobenú Únii.

9

V článku 53 vykonávacieho nariadenia č. 1306/2013 s názvom „Právomoci Komisie“ sa v odseku 1 stanovuje:

„Komisia prijme vykonávacie akty, ktorými ustanoví pravidlá o:

…

b)

overení súladu podľa článku 52, pokiaľ ide o opatrenia, ktoré sa majú prijať v súvislosti s prijatím rozhodnutia a jeho vykonaním, vrátane výmeny informácií medzi Komisiou a členskými štátmi a termínov, ktoré sa majú dodržať, ako aj zmierovacieho konania stanoveného v uvedenom článku vrátane zriadenia, úloh, zloženia a pracovných podmienok zmierovacieho orgánu.“

5. Komisia môže za predpokladu, že dodržala postup stanovený v článku 52 ods. 3, prijať vykonávacie akty, ktorými vylúči z financovania Úniou sumy, ktoré sa majú hradiť z rozpočtu Únie, v týchto prípadoch:

a)

ak členský štát nedodržal lehoty uvedené v odseku 1;

…

c)

ak sa domnieva, že nezrovnalosť alebo nevymoženie vyplývajú z nezrovnalosti alebo nedbanlivosti zo strany správnych orgánov alebo iného oficiálneho orgánu členského štátu.

vymáhanie neoprávnených platieb a úrokov a podľa potreby na začatie súdneho konania.“

Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 908/2014

12

Odôvodnenia 25 a 27 vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 908/2014 zo 6. augusta 2014, ktorým sa stanovujú pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady č. 1306/2013 vzhľadom na platobné agentúry a ostatné orgány, finančné hospodárenie, schvaľovanie účtovných závierok, pravidlá kontroly, zábezpeky a transparentnosť ( Ú. v. EÚ L 255, 2014, s. 59 , a korigendum Ú. v. EÚ L 114, 2015, s. 25 ), uvádzajú:

„(25)

Mali by sa stanoviť podrobné ustanovenia… o postupe overenia súladu stanovenom v článku 52 [nariadenia č. 1306/2013]…

2. Ak Komisia v dôsledku vyšetrovania dospeje k záveru, že výdavky nevznikli v súlade s pravidlami Únie, oznámi dotknutému členskému štátu svoje zistenia, pričom špecifikuje nápravné opatrenia potrebné na zabezpečenie spĺňania predpisov v budúcnosti a uvedie predbežnú mieru finančnej opravy, ktorú v danej etape postupu považuje za zodpovedajúcu svojim zisteniam. V uvedenom oznámení takisto určí dátum uskutočnenia bilaterálneho stretnutia do štyroch mesiacov od uplynutia lehoty, ktorú má členský štát na poskytnutie odpovede. V oznámení sa odvolá na tento článok.

Členský štát odpovedá do dvoch mesiacov od doručenia predmetného oznámenia. Vo svojej odpovedi má príležitosť predovšetkým:

a)

preukázať Komisii, že skutočná miera nesplnenia povinností alebo rizika pre fondy je nižšia, než uviedla Komisia;

b)

informovať Komisiu o nápravných opatreniach, ktoré prijal v záujme zabezpečenia súladu s pravidlami Únie, a o dátume ich skutočného vykonania.

5. Komisia s cieľom uplatňovať odseky 3 a 4 v príslušných lehotách musí mať k dispozícii všetky relevantné informácie v danej etape postupu. Ak sa Komisia domnieva, že jej chýbajú informácie, kedykoľvek v rámci lehôt stanovených v odsekoch 3 a 4 môže:

a)

požiadať členský štát o dodatočné informácie, pričom členský štát na túto žiadosť musí odpovedať do dvoch mesiacov od doručenia oznámenia, a/alebo

b)

informovať členský štát o svojom úmysle vykonať dodatočnú audítorskú misiu s cieľom vykonať potrebné overenia.

V takom prípade lehoty uvedené v odsekoch 3 a 4 začínajú plynúť odznova od doručenia požadovaných dodatočných informácií Komisii alebo od posledného dňa dodatočnej audítorskej misie.

…“

Okolnosti predchádzajúce sporu a sporné rozhodnutie

15

Všeobecný súd opísal okolnosti predchádzajúce sporu v bodoch 2 až 12 napadnutého rozsudku a pre potreby tohto konania ich možno zhrnúť nasledujúcim spôsobom.

16

Listom zo 4. januára 2017 Komisia požiadala Bulharskú republiku, aby jej zaslala svoje pripomienky týkajúce sa informácií poskytnutých Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) v rámci vyšetrovania INT/2016/101/BG (ďalej len „oznámenie o zisteniach“), z ktorého v podstate vyplývalo, že podvodné činnosti viedli k neoprávnenému vyplácaniu finančných prostriedkov Únie. Okrem toho Komisia Bulharskej republike oznámila, že oprávnenosť všetkých výdavkov súvisiacich s programami vykonávanými [ dôverné ] ( 1 ) na financovanie z EPZF je spochybnená a že preto v súlade s článkom 52 nariadenia č. 1306/2013 skúma možnosť vylúčiť tieto výdavky z financovania Úniou. Komisia takisto odporučila, aby bulharské orgány pozastavili platby v rámci všetkých programov a transakcií, na ktorých sa [ dôverné ] ( 2 ) podieľali, ak na to mali dostatočný dôvod.

20

Listom zo 7. mája 2018 Komisia pozvala Bulharskú republiku na druhé bilaterálne stretnutie, ktoré sa konalo 29. mája 2018, s cieľom prediskutovať prvú správu OLAF‑u (ďalej len „druhá správa OLAF-u“). Uviedla tiež, že po analýze uvedenej správy trvá na svojom stanovisku, že všetky výdavky na propagačné programy, na ktorých sa podieľal [ dôverné ] ( 4 ), sú ohrozené. Preto bulharským orgánom odporučila, aby platby na všetky programy, na ktorých sa podieľal [ dôverné ] ( 5 ), neobnovili a aby od ich príjemcov vymáhali neoprávnené platby, v súlade s článkom 54 nariadenia č. 1306/2013.

21

Listom z 29. júna 2018 Komisia zaslala Bulharskej republike zápisnicu z druhého bilaterálneho stretnutia, v ktorej pripomenula, že počas tohto stretnutia požiadala o dodatočné informácie.

22

Listom z 3. septembra 2018 Komisia zaslala bulharským orgánom správu OLAF‑u s referenčným číslom OF/2016/0390/B5 týkajúcu sa nezrovnalostí, ktorých sa dopustil [ dôverné ] ( 6 ) v rámci propagačných programov financovaných z EPZF.

Listom z 19. novembra 2019 Komisia zaslala Bulharskej republike oznámenie podľa článku 34 ods. 3 tretieho pododseku vykonávacieho nariadenia č. 908/2014, v ktorom analyzovala informácie poskytnuté bulharskými orgánmi v troch listoch z 20. júla 2018, 21. septembra 2018 a 24. apríla 2019. V podstate dospela, po bilaterálnej diskusii z 29. mája 2018 a na základe doplňujúcich informácií, ktoré následne poskytla Bulharská republika, a záverečných správ OLAF-u, k záveru, že financovanie deviatich propagačných programov realizovaných [ dôverné ] ( 9 ) a [ dôverné ] ( 10 ) nebolo v súlade s platnými pravidlami. Okrem toho uviedla, že keďže Bulharská republika nezačala žiadne vymáhanie a nevytvorila žiadny záznam v účtovnej knihe dlžníkov platobnej agentúry, jej systém riadenia a kontroly nebol v súlade s požiadavkami stanovenými právom Únie, a preto existovalo riziko pre dotknutý fond. Komisia preto navrhla vylúčiť z financovania z EPZF sumu 7656848,97 eura.

25

Listom z 18. decembra 2019 Bulharská republika v súlade s článkom 40 ods. 1 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 postúpila vec zmierovaciemu orgánu, ktorý vydal stanovisko 25. februára 2020.

26

Listom z 12. augusta 2020 Komisia zaslala Bulharskej republike svoje záverečné stanovisko, v ktorom ju informovala, že trvá na svojom stanovisku, ktoré vyjadrila vo svojom liste z 19. novembra 2019, a preto navrhla vylúčiť z financovania z EPZF sumu 7656848,97 eura.

27

Na podporu svojej žaloby Bulharská republika uvádzala päť žalobných dôvodov, ktoré sa v podstate týkali po prvé porušenia jej procesných práv pri vedení správneho konania, na konci ktorého bolo vydané sporné rozhodnutie; po druhé nedostatočného odôvodnenia; po tretie nesprávneho výkladu článku 54 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013, pokiaľ ide o stanovenie začiatku plynutia lehoty 18 mesiacov, v ktorej musí dotknutý členský štát požadovať od príjemcu vrátenie prípadnej neoprávnenej platby; po štvrté nesprávneho posúdenia Komisie v tom, že dospela k záveru, že platobná agentúra nekonala s náležitou starostlivosťou s cieľom vymôcť sumy zodpovedajúce výdavkom vystaveným riziku a že sa dopustila nedbanlivosti, keď nezačala správne konanie o vymáhaní v lehotách stanovených v článku 54 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013, a po piate toho, že suma výdavkov vylúčených z financovania Úniou sporným rozhodnutím nie je v súlade s článkom 54 nariadenia č. 1306/2013 ani so zásadou proporcionality.

30

Napadnutým rozsudkom Všeobecný súd žalobu zamietol.

Návrhy účastníkov v konaní na Súdnom dvore.

31

Bulharská republika navrhuje, aby Súdny dvor:

32

Komisia navrhuje odvolanie zamietnuť a uložiť Bulharskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.

O odvolaní

33

Bulharská republika uvádza na podporu svojho odvolania dva odvolacie dôvody.

34

Svojím prvým odvolacím dôvodom Bulharská republika vytýka Všeobecnému súdu, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri výklade článku 52 ods. 3 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013 a článku 34 nariadenia (EÚ) č. 908/2014 v spojení s článkom 52 ods. 1 a článkom 54 ods. 5 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013, ako aj porušenia povinnosti odôvodnenia stanovenej v článku 296 ZFEÚ, zásady riadnej správy vecí verejných a zásady lojálnej spolupráce, čím dospel k nesprávnemu záveru, že právo Bulharskej republiky na obranu a procesné záruky uplatniteľné v rámci postupu overovania súladu, ako aj povinnosť odôvodniť nápravné opatrenia, zásada riadnej správy vecí verejných a zásada lojálnej spolupráce boli dodržané. Tento členský štát dodáva, že odôvodnenie napadnutého rozsudku je nedostatočné a neprimerané, keďže Všeobecný súd neposúdil všetky skutočnosti relevantné pre spor a pripomienky, ktoré uvedený členský štát predložil.

37

V prvom rade uvedený členský štát tvrdí, že Všeobecný súd si tým, že v bodoch 47 až 49 napadnutého rozsudku konštatoval, že vzhľadom na zaslanie druhej pozvánky na bilaterálne stretnutie a konanie tohto stretnutia boli odstránené procesné vady týkajúce sa zmeny právneho základu finančnej opravy zo strany Komisie v súvislosti s výdavkami vystavenými riziku, zamenil kontradiktórne konanie stanovené v článku 52 ods. 3 nariadenia č. 1306/2013 v spojení s článkom 34 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 s odlišnými vecnými dôvodmi umožňujúcimi uložiť finančnú opravu, uvedenými v článku 52 ods. 1 a článku 54 ods. 5 nariadenia č. 1306/2013.

41

Po druhé Bulharská republika tvrdí, že Všeobecný súd v bodoch 61 a 62 napadnutého rozsudku nesprávne konštatoval, že povinnosť odôvodnenia bola dodržaná z dôvodu, že sa zúčastnila na kontradiktórnom konaní podľa článku 52 ods. 3 nariadenia č. 1306/2013.

42

V tejto súvislosti tento členský štát tvrdí, že článok 54 ods. 5 nariadenia č. 1306/2013 oprávňuje Komisiu prijať vykonávacie akty vylučujúce sumy z financovania Úniou, pokiaľ bol dodržaný postup stanovený v článku 52 ods. 3 tohto nariadenia, ktorý oprávňuje Komisiu na prijatie takýchto aktov aj v prípade neexistencie predchádzajúcej kontroly na mieste v zmysle článku 47 nariadenia č. 1306/2013, s výhradou dodržania práva na obhajobu a zásady kontradiktórnosti.

43

Bulharská republika z uvedeného vyvodzuje, že v prejednávanej veci mala Komisia prerušiť overovanie začaté zaslaním záverečných správ OLAF‑u a po overení dokumentov uvedených v článku 54 ods. 4 nariadenia č. 1306/2013 mala začať postup stanovený v odseku 5 tohto článku 54 tak, že v súlade s článkom 34 ods. 2 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 zašle oznámenie, ktorým informuje členský štát o svojich záveroch podľa článku 54 ods. 5 nariadenia č. 1306/2013, ktoré boli stanovené v nadväznosti na overenia uvedené v odseku 4 tohto článku 54.

47

Po štvrté Bulharská republika tvrdí, že Všeobecný súd neposúdil ani sa nevyjadril k dôkazom, ktoré predložila pred pojednávaním a ktoré sa týkali dodržiavania zásad lojálnej spolupráce a riadnej správy vecí verejných. Tieto skutočnosti preukazujú, že v iných prípadoch, v ktorých platobná agentúra dostala niekoľko záverečných správ týkajúcich sa kontrol vykonaných OLAF‑om, ktoré Komisia tiež zaslala bulharským orgánom, Komisia nezačala postup stanovený v článku 52 nariadenia č. 1306/2013. V tejto súvislosti Všeobecný súd neposúdil ani sa nevyjadril ku skutočnosti, že Komisia zjavne zmenila svoj prístup.

48

Podľa Bulharskej republiky by sporné rozhodnutie mohlo byť odôvodnene prijaté len vtedy, ak by záverečné správy OLAF‑u preukázali, že platobná agentúra nedodržala ustanovenia článku 54 ods. 5 písm. a) a c) nariadenia č. 1306/2013, zatiaľ čo v prejednávanej veci sa skutkové okolnosti týkali nezrovnalostí, ktorých sa dopustili príjemcovia poľnohospodárskych fondov Únie.

49

Komisia túto argumentáciu spochybňuje.

Komisia však… vyzvala Bulharskú republiku na druhé bilaterálne stretnutie. V tejto druhej výzve bolo predovšetkým uvedené, že niektoré platby by sa mohli považovať za neoprávnené na financovanie z prostriedkov EÚ, a obsahovala odporúčanie jednak neobnoviť platby, ktoré sa považujú za rizikové pre príslušný fond, a jednak vymáhať neoprávnené platby od ich príslušných príjemcov v súlade s článkom 54 nariadenia č. 1306/2013. Okrem toho druhá výzva na bilaterálne stretnutie obsahovala v prvom rade odkaz na článok 34 [vykonávacieho] nariadenia č. 908/2014; v druhom rade presné označenie nezrovnalostí, ktoré by v tejto fáze mohli odôvodniť finančnú opravu, a v treťom rade uvedenie nápravných opatrení, ktoré by sa mali zvážiť. V tomto rozsahu možno takúto výzvu považovať za výzvu, ktorou sa v podstate upravilo oznámenie o zisteniach zaslané Bulharskej republike 4. januára 2017.

…

46

… je potrebné uviesť, že práve z dôvodu, že Komisia čelila tomu, že Bulharská republika odmietla splniť časť predpokladaných nápravných opatrení, a to čo najskôr vymôcť sporné platby, v žiadosti o dodatočné informácie zaslanej 1. marca 2019 pripomenula Bulharskej republike požiadavky, ktoré vyplývajú z článku 54 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013. Pri tejto príležitosti Komisia predovšetkým zdôraznila, že Bulharská republika by mala požadovať vrátenie neoprávnených platieb od ich príjemcov do 18 mesiacov od oznámenia záverečných správ úradu OLAF v rámci dvoch vyšetrovaní realizovaných týmto úradom. Okrem toho odkaz na článok 54 nariadenia č. 1306/2013 neponechával žiadny priestor na pochybnosti o možnosti finančných oprav v prípade nedodržania tejto lehoty.“

54

Okrem toho, keďže článok 54 ods. 5 nariadenia č. 1306/2013 podmieňuje prijatie vykonávacieho rozhodnutia Komisiou na základe uvedeného ustanovenia len dodržaním postupu stanoveného v článku 52 ods. 3 tohto nariadenia, treba sa domnievať, podobne ako uviedol generálny advokát v bode 41 svojich návrhov, že postup vedúci k prijatiu vykonávacieho aktu na základe článku 54 ods. 5 uvedeného nariadenia možno uplatniť nezávisle od postupu založeného na článku 52 ods. 1 toho istého nariadenia.

55

Z uvedeného vyplýva, že v súlade s cieľom ochrany finančných záujmov rozpočtu Únie uvedeným v odôvodneniach 37 a 39 nariadenia č. 1306/2013 môže Komisia hneď, ako bolo konštatované porušenie povinnosti požadovať vymáhanie, prijať vykonávací akt podľa článku 54 ods. 5 uvedeného nariadenia pod podmienkou dodržania postupu stanoveného v článku 52 ods. 3 toho istého nariadenia.

56

Z tohto posledného uvedeného ustanovenia, ktoré definuje postup, ktorý sa má dodržať pred prijatím akéhokoľvek rozhodnutia o zamietnutí financovania, vyplýva, že prijatie takéhoto rozhodnutia je podmienené existenciou výmeny písomných oznámení medzi Komisiou a dotknutým členským štátom o výsledku kontrol vykonaných Komisiou s cieľom dosiahnuť dohodu o opatreniach, ktoré sa majú prijať. Ak sa nedosiahne dohoda, dotknutý členský štát môže požiadať o začatie zmierovacieho konania, na ktorého konci sa správa s odporúčaniami predloží Komisii, ktorá ju zohľadní pred prijatím rozhodnutia o zamietnutí financovania.

V prvej fáze Komisia oznámi svoje zistenia dotknutému členskému štátu, pričom uvedie nápravné opatrenia, ktoré by sa podľa nej mali prijať, a predbežnú výšku finančnej opravy, ktorú považuje za primeranú. V súlade s judikatúrou pripomenutou Všeobecným súdom v bode 37 napadnutého rozsudku musí toto oznámenie dostatočne presným spôsobom identifikovať všetky nezrovnalosti vytýkané dotknutému členskému štátu, na ktorých bola v konečnom dôsledku založená vykonaná finančná oprava. Iba takéto oznámenie môže zabezpečiť úplné oboznámenie sa s výhradami Komisie (pozri analogicky rozsudok z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, C‑24/11 P , EU:C:2012:266 , bod 31 ). Okrem toho v súlade s článkom 34 ods. 2 prvým pododsekom vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 musí uvedené oznámenie odkazovať na tento článok 34 a stanoviť, že bilaterálne stretnutie sa uskutoční do štyroch mesiacov od uplynutia lehoty na odpoveď, ktorú má dotknutý členský štát k dispozícii.

60

V prejednávanej veci Všeobecný súd v bode 42 napadnutého rozsudku uviedol, že Komisia v druhej výzve na bilaterálne stretnutie, ktorú zaslala Bulharskej republike, uviedla, že niektoré platby by sa mohli považovať za neoprávnené na financovanie Úniou. Komisia v nej jednak odporučila, aby sa platby, ktoré sa považujú za rizikové pre dotknutý fond, neobnovili a aby sa jednak vymáhali neoprávnené platby od ich príslušných príjemcov v súlade s článkom 54 nariadenia č. 1306/2013. Okrem toho Všeobecný súd konštatoval, že táto výzva obsahovala v prvom rade odkaz na článok 34 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014, v druhom rade presné označenie nezrovnalostí, ktoré by v tejto fáze mohli odôvodniť finančnú opravu, a v treťom rade uvedenie nápravných opatrení, ktoré by sa mali zvážiť.

64

Takýto výklad by totiž viedol k tomu, že Komisia by bola nútená čakať na koniec lehoty 18 mesiacov stanovenej v článku 54 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013, aby mohla začať kontradiktórne konanie stanovené v článku 34 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014, a najmä oznámiť dotknutému členskému štátu nápravné opatrenia, ktoré by podľa nej mali byť vykonané, čím by hrozilo, že sa zníži pravdepodobnosť účinného vymáhania neoprávnených platieb vyplývajúcich z nezrovnalostí alebo nedbanlivosti.

65

Treba dodať, že výklad, ktorý zastáva Bulharská republika, nie je odôvodnený požiadavkou ochrany práva na obranu, keďže, ako navyše overil Všeobecný súd v bode 49 napadnutého rozsudku, výklad, ktorý prijal, nezbavuje dotknutý členský štát možnosti účinne vyjadriť svoje stanovisko, pokiaľ ide o vymáhanie výdavkov vystavených riziku a uplatnenie článku 54 nariadenia č. 1306/2013.

66

Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že táto výhrada je založená na nesprávnom výklade článku 52 ods. 1 a článku 54 ods. 5 nariadenia č. 1306/2013, v dôsledku čoho ju treba zamietnuť ako nedôvodnú.

70

Bulharská republika preto nemôže Všeobecnému súdu vytýkať, že z uvedeného v bode 62 napadnutého rozsudku vyvodil, že nemohla tvrdiť, že nebola upozornená na dôvody, pre ktoré jej Komisia zamýšľala uložiť finančnú opravu týkajúcu sa výdavkov vystavených riziku ani že nemohla v tejto súvislosti pochopiť dôvody sporného rozhodnutia.

71

Vzhľadom na judikatúru pripomenutú Všeobecným súdom a bez toho, aby sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, mohol teda Všeobecný súd konštatovať, že Komisia neporušila svoju povinnosť odôvodnenia.

72

Druhá výhrada sa preto musí zamietnuť ako nedôvodná.

Vo štvrtom rade, pokiaľ ide o výhradu zhrnutú v bodoch 47 a 48 tohto rozsudku, podľa ktorej Všeobecný súd nepreskúmal niektoré dôkazy, ktoré preukazujú, že Komisia nedodržala zásady lojálnej spolupráce a riadnej správy vecí verejných, keď začala postup stanovený v článku 52 nariadenia č. 1306/2013, hoci v iných podobných prípadoch, ku ktorým došlo neskôr, sa tento postup nezačal, treba pripomenúť, že v rámci odvolania je cieľom preskúmania Súdnym dvorom najmä overiť, či Všeobecný súd z právneho hľadiska dostatočne odpovedal na všetky tvrdenia uvedené odvolateľom, a že dôvod založený na tom, že Všeobecný súd neodpovedal na tvrdenia uvedené v prvostupňovom konaní, v podstate znamená poukázať na porušenie povinnosti odôvodnenia, ktorá vyplýva z článku 36 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, uplatniteľného na Všeobecný súd na základe článku 53 prvého odseku tohto Štatútu a článku 117 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. februára 2025, OA/Parlament, C‑32/24 P , EU:C:2025:118 , bod 24 a citovanú judikatúru).

76

Táto povinnosť odôvodniť rozsudky teda neukladá Všeobecnému súdu povinnosť vypracovať také odôvodnenie, ktoré by vyčerpávajúcim spôsobom a jednotlivo rozoberalo všetky tvrdenia účastníkov sporu. Odôvodnenie teda môže byť implicitné, ak umožní dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi, z ktorých Všeobecný súd vychádzal, a Súdnemu dvoru poskytne dostatok podkladov potrebných na uskutočnenie preskúmania v rámci odvolania (rozsudok z 27. februára 2025, OA/Parlament, C‑32/24 P , EU:C:2025:118 , bod 25 a citovaná judikatúra).

Na druhej strane v rozsahu, v akom sa Bulharská republika touto výhradou domnieva, že Všeobecný súd sa nevyjadril k jej pripomienkam založeným na odôvodnení 29 a článku 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2020/2223 z 23. decembra 2020, ktorým sa mení nariadenie (EÚ, Euratom) č. 883/2013, pokiaľ ide o spoluprácu s Európskou prokuratúrou a účinnosť Európskeho úradu pre boj proti podvodom ( Ú. v. EÚ L 437, 2020, s. 49 ), treba pripomenúť ustálenú judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej podľa článku 256 ZFEÚ, článku 58 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, ako aj článku 168 ods. 1 písm. d) Rokovacieho poriadku Súdneho dvora musí odvolanie presne označovať napádané časti rozsudku, ktorého zrušenie sa navrhuje, ako aj právne tvrdenia, ktoré osobitným spôsobom podporujú tento návrh (rozsudok z 22. mája 2025, Trasta Komercbanka/ECB, C‑90/23 P , EU:C:2025:369 , bod 53 a citovaná judikatúra).

79

V prejednávanej veci však treba uviesť, že tvrdenia Bulharskej republiky založené na tomto odôvodnení 29 a tomto článku 2, uvedené v bode 48 odvolania, sa vyznačujú úplným nedostatkom jasnosti a súvislosti s odôvodnením napadnutého rozsudku, a preto sú zjavne neprípustné.

80

Vzhľadom na prechádzajúce úvahy treba prvý odvolací dôvod zamietnuť ako čiastočne neprípustný a čiastočne nedôvodný.

O druhom odvolacom dôvode

Bulharská republika najmä tvrdí, že Všeobecný súd v bode 76 napadnutého rozsudku usúdil, že ak by však zákonodarca Únie mal v úmysle stanoviť začiatok plynutia lehoty 18 mesiacov stanovenej na to, aby členské štáty od svojich príjemcov vymohli vrátenie neoprávnených platieb v čase formálneho ukončenia postupu overovania súladu, ako sa stanovuje v článku 52 nariadenia č. 1306/2013, výslovne by odkázal na „vykonávacie akty“.

84

Tento členský štát v tejto súvislosti tvrdí, že pokiaľ zákonodarca Únie v článku 54 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013 všeobecne definoval dokumenty, od doručenia ktorých začína plynúť lehota 18 mesiacov, je to z dôvodu rôznorodej povahy kontrol, záverov a správ, ktoré možno prijať v rámci postupu overovania súladu a postupu týkajúceho sa nezrovnalostí.

85

Bulharská republika okrem toho uvádza, že na rozdiel od toho, čo je uvedené v bode 77 napadnutého rozsudku, nespochybňuje, že Komisia je v zásade oprávnená rozhodnúť o začatí postupu overovania súladu a vylúčiť výdavky na základe informácií obsiahnutých v záverečných správach OLAF‑u.

86

Tento členský štát tvrdí, že Všeobecný súd v bodoch 73 až 81 napadnutého rozsudku nesprávne vyložil skutkové okolnosti prejednávanej veci v súvislosti s článkami 52 a 54 nariadenia č. 1306/2013, ktoré sa majú vykladať spoločne, keďže článok 54 tohto nariadenia odkazuje na článok 52 ods. 3 uvedeného nariadenia, pokiaľ ide o právo na obranu, a na informácie v rámci rozhodnutia, ktoré sa má prijať na základe článku 54 ods. 5 toho istého nariadenia.

90

Všeobecný súd nesprávne vyložil kombinované ustanovenia článku 52 ods. 1 a 3 nariadenia č. 1306/2013, keď usúdil, že tieto ustanovenia umožňujú Komisii prijať rozhodnutie podľa článku 54 ods. 5 tohto nariadenia, hoci v skutočnosti toto posledné uvedené ustanovenie ukladá Komisii len povinnosť dodržať kontradiktórne konanie stanovené v článku 52 ods. 3 uvedeného nariadenia na účely vylúčenia výdavkov na základe tohto článku 54 ods. 5 v prípade nedodržania lehoty stanovenej v článku 54 ods. 1 toho istého nariadenia alebo nedbanlivosti zo strany dotknutého členského štátu.

91

Komisia túto argumentáciu spochybňuje.

Posúdenie Súdnym dvorom

95

Ako totiž vyplýva z preskúmania prvého odvolacieho dôvodu, a najmä z bodov 53 až 55 tohto rozsudku, povinnosť požadovať vrátenie neoprávnených platieb v dôsledku nezrovnalostí alebo nedbanlivosti vzniká najmä od doručenia „správy o kontrole alebo podobného dokumentu, v ktorom sa uvádza existencia nezrovnalosti“ platobnej agentúre alebo orgánu povereného vymáhaním a postup vedúci k prijatiu vykonávacieho aktu na základe článku 54 ods. 5 nariadenia č. 1306/2013 možno vykonať nezávisle od postupu založeného na článku 52 ods. 1 tohto nariadenia.

96

V dôsledku toho Komisia môže v prípade, že zistí porušenie povinnosti, požadovať vymáhanie a bez toho, aby bola povinná najprv ukončiť konanie začaté na základe tohto posledného uvedeného ustanovenia, prijať vykonávací akt podľa článku 54 ods. 5 uvedeného nariadenia pod podmienkou dodržania postupu stanoveného v článku 52 ods. 3 toho istého nariadenia.

97

Za týchto podmienok nemožno tomuto odvolaciemu dôvodu vyhovieť.

Podľa článku 138 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku uplatniteľného na konanie o odvolaní na základe jeho článku 184 ods. 1 účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

101

Keďže Komisia navrhla uložiť Bulharskej republike povinnosť nahradiť trovy konania a Bulharská republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené rozhodnúť tak, že Bulharská republika znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Komisii.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:

1.

Odvolanie sa zamieta.

( 3 ) Vynechané dôverné údaje.

( 4 ) Vynechané dôverné údaje.

( 5 ) Vynechané dôverné údaje.

( 6 ) Vynechané dôverné údaje.

( 7 ) Vynechané dôverné údaje.

( 8 ) Vynechané dôverné údaje.