C-315/23

62023CJ0315

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (siedma komora)

zo 6. marca 2025 ( *1 )

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 260 ods. 2 ZFEÚ – Spracovanie odpadu – Smernica 2008/98/ES – Drvené kamenivo uložené na skládke v lokalite Biljane Donje (Chorvátsko) – Článok 5 ods. 1 – Pojem ‚vedľajší produkt‘ – Článok 13 – Povinnosť členských štátov dohliadať na ochranu zdravia ľudí a životného prostredia – Článok 15 ods. 1 – Povinnosť zabezpečiť spracovanie odpadu jeho držiteľom alebo inými poverenými osobami – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Nevykonanie – Peňažné sankcie – Paušálna pokuta – Penále“

Vo veci C‑315/23,

ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ, podaná 23. mája 2023,

v zložení: predseda prvej komory F. Biltgen (spravodajca), vykonávajúci funkciu predsedu siedmej komory, predsedníčka piatej komory M. L. Arastey Sahún a sudca J. Passer,

generálny advokát: P. Pikamäe,

tajomník: A. Calot Escobar,

so zreteľom na písomnú časť konania,

so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,

vyhlásil tento

zaviazal Chorvátsku republiku na základe článku 260 ods. 2 ZFEÚ na zaplatenie Komisii paušálnej pokuty zodpovedajúcej dennej sume 840 eur vynásobenej počtom dní, ktoré uplynuli odo dňa vyhlásenia rozsudku, ktorým sa konštatuje nesplnenie povinnosti, do dňa, keď tento členský štát dosiahne súlad s týmto rozsudkom, prípadne do dňa vyhlásenia rozsudku Súdneho dvora v prejednávanej veci, pričom minimálna výška paušálnej pokuty sa stanovuje na 392000 eur,

–

zaviazal Chorvátsku republiku zaplatiť Komisii denné penále vo výške 7560 eur za každý deň omeškania s vykonaním rozsudku, ktorým sa konštatuje nesplnenie povinnosti, odo dňa vyhlásenia rozsudku v prejednávanej veci až do dňa úplného vykonania rozsudku Komisia/Chorvátsko, a

–

uložil Chorvátskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.

Právny rámec

4

Článok 5 uvedenej smernice, nazvaný „Vedľajšie produkty“, v odseku 1 stanovuje:

„Látka alebo vec, ktorá je výsledkom výrobného procesu, ktorého primárnym cieľom nie je výroba tejto veci, sa môže považovať za vedľajší produkt a nie za odpad, ako sa uvádza v článku 3 bode 1, iba ak sú splnené tieto podmienky:

a)

ďalšie používanie látky alebo veci je isté;

b)

Podľa článku 13 tejto smernice s názvom „Ochrana zdravia ľudí a životného prostredia“:

„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť, aby sa nakladanie s odpadom vykonávalo bez ohrozovania zdravia ľudí, poškodzovania životného prostredia, a najmä:

a)

bez rizika pre vodu, ovzdušie, pôdu, rastliny alebo živočíchy;

b)

bez obťažovania okolia hlukom alebo zápachmi; a

7

Oznámenie Komisie 2023/C 2/01, nazvané „Finančné sankcie v konaniach o nesplnení povinnosti“, ( Ú. v. EÚ C 2, 2023, s. 1 ) (ďalej len „oznámenie z roku 2023“) stanovuje v bodoch 3 a 4 pravidlá týkajúce sa „penále“ a „paušálnej pokuty“.

8

Bod 3.2 tohto oznámenia, nazvaný „Uplatnenie koeficientu závažnosti (faktor vo výške od 1 do 20)“, znie:

„Nesplnenie povinnosti týkajúce sa nevyhovenia rozsudku… zo strany členského štátu sa vždy považuje za závažné. S cieľom prispôsobiť výšku sankcie osobitným okolnostiam veci Komisia určuje koeficient závažnosti na základe dvoch parametrov: dôležitosť porušených alebo netransponovaných pravidiel Únie a účinky nesplnenia povinnosti na všeobecné a osobitné záujmy.

… závažnosť nesplnenia povinnosti [sa] určuje koeficientom stanoveným Komisiou vo výške od minimálne 1 do maximálne 20.“

Bod 3.4 tohto oznámenia, nazvaný „Platobná schopnosť členského štátu“, stanovuje:

„…

Úroveň sankcie, ktorá má mať odradzujúci účinok, sa líši v závislosti od platobnej schopnosti členského štátu. Tento odradzujúci účinok je vyjadrený faktorom n. Je definovaný ako vážený geometrický priemer hrubého domáceho produktu (HDP)… dotknutého členského štátu v porovnaní s priemerom HDP členských štátov, ktorý má váhu dva, a počtu obyvateľov dotknutého členského štátu v porovnaní s priemerom populácie členských štátov, ktorý má váhu jedna. Predstavuje platobnú schopnosť členského štátu vo vzťahu k platobnej schopnosti ostatných členských štátov:

…

Komisia sa… rozhodla revidovať svoju metódu výpočtu faktora n, ktorá teraz vychádza najmä z HDP členských štátov a sekundárne z ich počtu obyvateľov ako demografického kritéria, čo umožňuje zachovať primeranú odchýlku medzi rôznymi členskými štátmi. Zohľadnením počtu obyvateľov členských štátov ako tretiny výpočtu faktora n sa v primeranej miere znižujú rozdiely medzi faktormi n členských štátov v porovnaní s výpočtom založeným výlučne na HDP členských štátov. Zároveň pridáva do výpočtu faktora n prvok stability, keďže je nepravdepodobné, že počet obyvateľov sa bude z roka na rok výrazne meniť. Naopak, HDP členského štátu môže podliehať vyšším ročným výkyvom, najmä v obdobiach hospodárskej krízy. Keďže HDP členského štátu stále predstavuje dve tretiny výpočtu, zostáva hlavným faktorom na účely posúdenia platobnej schopnosti daného členského štátu.

…“

vynásobením výsledku faktorom n,

–

vynásobením výsledku počtom dní trvania nesplnenia povinnosti…

…“

12

Bod 4.2.1 tohto oznámenia stanovuje:

„Pri výpočte paušálnej pokuty Komisia uplatňuje rovnaký koeficient závažnosti a rovnaký pevne stanovený faktor n ako pri výpočte penále…

Paušálna suma paušálnej pokuty je nižšia ako paušálna suma penále. …

Paušálna suma vzťahujúca sa na paušálnu pokutu je stanovená v bode 2 prílohy I.

…“

14

Príloha I k oznámeniu z roku 2023, nazvaná „Údaje použité na stanovenie finančných sankcií navrhnutých Súdnemu dvoru“, v bode 1 stanovuje, že paušálna suma penále uvedená v bode 3.1 tohto oznámenia je stanovená na 3000 eur za deň, v bode 2 stanovuje, že paušálna suma paušálnej pokuty uvedená v bode 4.2.2 uvedeného oznámenia je stanovená na 1000 eur za deň, a v bode 3 je faktor „n“ pre Chorvátsku republiku stanovený na 0,14. V bode 5 tejto prílohy I je uvedené, že minimálna paušálna pokuta stanovená pre Chorvátsku republiku je 392000 eur.

Chorvátska republika tým, že neprijala všetky opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie nakladania s odpadom uloženým na skládke v lokalite Biljane Donje spôsobom, ktorý neohrozuje zdravie ľudí a nepoškodzuje životné prostredie, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 smernice 2008/98, a

–

Chorvátska republika tým, že neprijala všetky opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie, aby držiteľ odpadu uloženého na skládku v lokalite Biljane Donje vykonával spracovanie odpadu sám alebo aby zabezpečil jeho spracovanie obchodníkom, zariadením alebo podnikom, ktorí vykonávajú činnosti spracovania odpadu, alebo zabezpečil jeho spracovanie prostredníctvom verejného alebo súkromného zariadenia na zber odpadu, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 15 ods. 1 smernice 2008/98.

Konanie pred podaním žaloby a konanie na Súdnom dvore

16

Listom z 28. mája 2019 Komisia požiadala Chorvátsku republiku, aby jej oznámila prijaté alebo plánované opatrenia spolu s podrobným časovým harmonogramom na dosiahnutie súladu s rozsudkom Komisia/Chorvátsko.

20

Podľa Chorvátskej republiky ak by z tohto znaleckého posudku vyplynulo, že predmetnú škvaru možno použiť ako stavebný materiál, mala by tri možnosti. Po prvé by sa drvené kamenivo mohlo najprv v zásade bezplatne poskytnúť miestnym a regionálnym orgánom na účely realizácie projektov vo verejnom záujme a tieto orgány by museli byť najprv vyzvané, aby prejavili záujem o kamenivo. Po druhé ak by o prvú možnosť nebol záujem alebo ak by nebol dostatočný záujem o všetko uvedené kamenivo, mohlo by sa predávať za poplatok miestnym alebo regionálnym celkom alebo právnickým osobám, ktoré vlastní alebo zriadil chorvátsky štát, na účely realizácie komerčných projektov alebo projektov, ktoré nie sú vo verejnom záujme, bez verejného obstarávania. Po tretie drvené kamenivo by sa mohlo predávať v rámci verejného obstarávania. Chorvátska republika tiež poukázala na to, že predmetná škvara by sa mohla pred použitím v stavebníctve spracovať, čo by si v prípade prvých dvoch možností vyžadovalo začatie nového verejného obstarávania, ktorého lehota by sa v prípade odvolania mohla predĺžiť. Okrem toho predpokladané trvanie spracovania predmetnej škvary by záviselo od rôznych faktorov a aj po tomto spracovaní by Chorvátska republika mohla s predmetnou škvarou nakladať v súlade s uvedenými tromi možnosťami, čo by si vyžadovalo dodržanie ďalších procesných krokov.

21

V prípade, že by zo záverov znaleckého posudku vyplynulo, že predmetnú škvaru, ktorá bola uložená na skládku, nie je možné použiť ako stavebný materiál, Chorvátska republika uviedla, že bude postupovať v súlade so zakon o gospodarenju otpadom (zákon o nakladaní s odpadom) z 15. júla 2021 ( Narodne novine , br. 84/2021, ďalej len „zákon o nakladaní s odpadom“). V prejednávanej veci by chorvátske orgány odovzdali predmetnú škvaru na spracovanie oprávnenej osobe alebo by ju dodali mimo Chorvátska v súlade s nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 zo 14. júna 2006 o preprave odpadu ( Ú. v. EÚ L 190, 2006, s. 1 ).

25

Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora zo 4. marca 2024 bolo konanie v tejto veci prerušené do vyhlásenia rozsudku vo veci C‑147/23. Po vyhlásení rozsudku z 25. apríla 2024, Komisia/Poľsko (Smernica o oznamovateľoch) ( C‑147/23 , EU:C:2024:346 ), predseda Súdneho dvora v ten istý deň nariadil obnovenie konania v prejednávanej veci.

O žalobe

O nesplnení povinnosti

Argumentácia účastníkov konania

26

Pokiaľ ide o úvahy, ktoré uviedla Chorvátska republika v rámci uvedeného konania pred podaním žaloby a ktoré sa týkali možného budúceho využitia predmetnej škvary, ktorá bola uložená na skládke v lokalite Biljane Donje, Komisia konštatuje, že s použitím tejto škvary ako stavebného materiálu počítal len tento členský štát.

30

Okrem toho skutočnosť, že Chorvátska republika vo svojej odpovedi na výzvu opísala pre prípad, ak by sa použitie uvedenej škvary na stavebné účely ukázalo ako nemožné, dodatočné opatrenia, ktoré vyžadujú jej právne predpisy v oblasti nakladania s odpadom, vrátane zahrnutia lokality Biljane Donje do plánu nakladania s odpadom, nijako nepopiera neistotu ohľadom použitia predmetnej škvary na stavebné účely. Tvrdenie, že táto škvara by mohla predstavovať odpad, by totiž bolo len špekuláciou, ktorá nepostačuje na to, aby sa skončilo porušenie článku 5 ods. 1 smernice 2008/98, ktoré bolo konštatované v rozsudku Komisia/Chorvátsko. Rovnako by na tento účel nepostačovalo oznámenie tohto členského štátu o určitých prípravných prácach, ako sú zmeny plánu nakladania s odpadom.

31

Komisia dospela k záveru, že porušenie článku 5 ods. 1 smernice 2008/98 pretrváva.

32

Komisia dospela k záveru, že porušenie článku 13 smernice 2008/98 pretrváva.

36

Vo svojej tretej výhrade Komisia vytýka Chorvátskej republike, že neprijala opatrenia potrebné na vykonanie rozsudku Komisia/Chorvátsko s cieľom ukončiť porušenie článku 15 ods. 1 smernice 2008/98, ako to konštatoval Súdny dvor v tomto rozsudku, tým, že tento členský štát neprijal opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby držiteľ odpadu uloženého na skládke v lokalite Biljane Donje spracoval odpad sám alebo aby ho dal spracovať obchodníkovi, zariadeniu alebo podniku, ktorý spracováva odpad, alebo verejnému alebo súkromnému zariadeniu na zber odpadu.

37

V tejto súvislosti Komisia pripomína, že v súlade s judikatúrou týkajúcou sa článku 8 smernice Rady 75/442/EHS z 15. júla 1975 o odpadoch ( Ú. v. ES L 194, 1975, s. 39 ; Mim. vyd. 15/001, s. 23), ktorá predchádzala smernici 2008/98, sú členské štáty povinné zabezpečiť sanáciu nelegálnych skládok.

38

Pokiaľ ide po prvé o výhradu založenú na porušení článku 5 ods. 1 smernice 2008/98, tento členský štát uvádza, že v priebehu konania na Súdnom dvore vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok Komisia/Chorvátsko, sa konštatovalo, že predmetná škvara predstavovala nerastné suroviny patriace Chorvátskej republike, a v dôsledku toho mali vnútroštátne orgány dodržiavať zakon o upravljanju državnom imovinom (zákon o správe verejného majetku) z 25. mája 2018 ( Narodne novine , br. 52/18), a najmä jeho článok 9. V súlade s týmto článkom, ktorý predpisuje racionálnu, transparentnú a verejnú správu verejného majetku s cieľom trvalo udržateľného rozvoja Chorvátskej republiky, a najmä vykonávanie všetkých úkonov týkajúcich sa verejného majetku v súlade s riadnym hospodárením a zásadami správy verejného majetku, sú chorvátske orgány povinné najprv konštatovať, že použitie predmetnej škvary pri výstavbe nebolo najvýhodnejšou a najrýchlejšou možnosťou sanácie skládky nachádzajúcej sa v lokalite Biljane Donje.

42

Ministerstvo hospodárstva a trvalo udržateľného rozvoja (Chorvátsko) s cieľom vykonať rozsudok Komisia/Chorvátsko začalo zároveň konanie o zaradení tejto skládky do zoznamu projektov sanácie v súlade so zákonom o nakladaní s odpadom práve pre prípad, že by sa po podrobnom preskúmaní vlastností predmetnej skládky škvary ukázalo, že jej ďalšie použitie ako stavebného materiálu nie je možné. V takom prípade by sa zabezpečilo bezpečné nakladanie s predmetnou škvarou v súlade so zákonom o nakladaní s odpadom.

43

Chorvátska republika uvádza, že vzhľadom na výsledky viacerých odborných posúdení, ktoré poukázali na obmedzenia opätovného použitia predmetnej škvary ako stavebného materiálu a na nemožnosť použiť túto škvaru na uzavretie neaktívnych povrchových baní, jej orgány dospeli k záveru, že všetky možnosti využitia predmetnej škvary ako vedľajšieho produktu boli vyčerpané, a v dôsledku toho bude skládka v lokalite Biljane Donje asanovaná v súlade so zákonom o nakladaní s odpadom. Tento členský štát tvrdí, že preto dospel k záveru, že predmetná škvara uložená na skládke v lokalite Biljane Donje je odpadom, a nie vedľajším produktom, a že s ňou tak treba zaobchádzať, čím si splnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 5 ods. 1 smernice 2008/98.

Chorvátska republika teda spochybňuje tvrdenie Komisie, že neprijala žiadne významné opatrenia na vykonanie rozsudku Komisia/Chorvátsko. Orgány tohto členského štátu neprestali prijímať opatrenia na nájdenie najlepšieho riešenia na likvidáciu predmetnej škvary spôsobom, ktorý je v súlade s požiadavkami ochrany zdravia a životného prostredia. Na základe záverov správy Chorvátskeho geologického inštitútu z júna 2018 o analýze kvality pôdy, ovzdušia, podzemných vôd a dažďovej vody zozbieranej z kontajnerov pre domácnosti v regióne Biljane Donje a jeho širšom okolí, z ktorej vyplynulo, že situácia je prijateľná, pokiaľ ide o analyzované potenciálne toxické organické a anorganické parametre, sa chorvátske orgány rozhodli vykonať ďalšie odborné posúdenia uvedené v bode 43 tohto rozsudku s cieľom zabezpečiť, aby sa predmetná škvara mohla opätovne použiť a účinne zneškodniť. Na základe záverov týchto ďalších odborných posúdení sa však dospelo k záveru, že predmetná skládka bude predmetom sanácie v súlade so zákonom o nakladaní s odpadom.

46

Chorvátska republika v tejto súvislosti pripomína, že bol stanovený podrobný časový harmonogram realizácie činností na účely zlikvidovania predmetného odpadu v lokalite Biljane Donje, ktoré sa má uskutočniť v období od augusta 2023 do augusta 2025.

47

Pokiaľ ide po tretie o výhradu založenú na porušení článku 15 ods. 1 smernice 2008/98, Chorvátska republika uvádza, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej vo výzve a ku dňu podania tejto žaloby už zahrnula projekt sanácie skládky v lokalite Biljane Donje do plánu nakladania s odpadom na obdobie rokov 2017 – 2022, ktorý bol zmenený v januári 2022. Okrem toho tento členský štát v novom pláne nakladania s odpadom na obdobie rokov 2023 – 2028 vypracoval projekt sanácie tejto skládky a určil všetky ďalšie kroky, ktoré sa majú vykonať v období od augusta 2023 do augusta 2025 s cieľom dokončiť sanáciu uvedenej skládky.

V tejto súvislosti je relevantným dátumom pre posúdenie, či došlo k nesplneniu povinnosti podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ, dátum uplynutia lehoty stanovenej vo výzve vydanej na základe tohto ustanovenia [rozsudok z 13. júna 2024, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu II), C‑123/22 , EU:C:2024:493 , bod 56 a citovaná judikatúra].

51

Keďže v prejednávanej veci Komisia vydala výzvu 23. septembra 2021, relevantným dátumom na posúdenie existencie nesplnenia povinnosti uvedeného v predchádzajúcom bode tohto rozsudku je dátum uplynutia lehoty stanovenej v tejto výzve, t. j. 23. november 2021.

52

Treba tiež pripomenúť, že výrok rozsudku o nesplnení povinnosti, ktorý opisuje nesplnenie povinnosti konštatované Súdnym dvorom, má osobitný význam pre určenie opatrení, ktoré je tento členský štát povinný prijať s cieľom úplne vyhovieť tomuto rozsudku. Výrok uvedeného rozsudku treba chápať v zmysle odôvodnenia toho istého rozsudku [rozsudok z 13. júna 2024, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu II), C‑123/22 , EU:C:2024:493 , bod 58 a citovaná judikatúra].

– O výhrade založenej na porušení článku 5 ods. 1 smernice 2008/98

56

V prejednávanej veci z odpovede Chorvátskej republiky z 23. novembra 2021 na výzvu, ktorá sa zhoduje s dátumom uplynutia lehoty stanovenej v tejto výzve, ako aj z jej vyjadrenia k žalobe vyplýva, že v deň uplynutia lehoty stanovenej v tejto výzve prebiehala analýza s cieľom určiť možné použitie predmetnej škvary ako stavebného materiálu a že závery odborníka povereného vykonaním tejto analýzy sa očakávali najneskôr 21. marca 2022. V tejto odpovedi uvedený členský štát predovšetkým uviedol, že výkon rozsudku Komisia/Chorvátsko bude závisieť od záverov odborného posúdenia týkajúceho sa vlastností predmetnej škvary. Následne uviedol rôzne možnosti, ktoré má k dispozícii v prípade, ak by sa v tomto odbornom posúdení dospelo k záveru, že táto škvara môže byť použitá ako stavebný materiál, a napokon uviedol, že ak by sa v uvedenom odbornom posúdení konštatovalo, že takéto opätovné použitie nie je možné, s uvedenom škvarou sa bude nakladať bezpečným spôsobom v súlade so zákonom o nakladaní s odpadom.

57

Z toho vyplýva, že Chorvátska republika k dátumu relevantnému na posúdenie trvania nesplnenia predmetnej povinnosti, t. j. k 23. novembru 2021, stále nepreukázala, že predmetná škvara predstavuje „odpad“ v zmysle článku 3 bode 1 smernice 2008/98 a že s ňou treba nakladať ako s odpadom, ale naďalej zvažovala možnosť ďalšieho použitia tejto škvary, pričom však nebola schopná preukázať, že by sa určite použila.

58

Toto konštatovanie nemožno vyvrátiť po prvé tvrdením tohto členského štátu, že bol povinný dodržiavať zákon o správe verejného majetku uvedený v bode 41 tohto rozsudku, ktorý nariaďuje dodržiavanie riadneho hospodárenia s verejným majetkom. Podľa ustálenej judikatúry sa členský štát nemôže dovolávať ustanovenia, postupov alebo situácií svojho vnútroštátneho právneho poriadku na odôvodnenie nesplnenia povinností vyplývajúcich z práva Únie [rozsudok z 20. júna 2024, Komisia/Bulharsko (Ochrana osobitne chránených území), C‑85/22 , EU:C:2024:535 , bod 74 a citovaná judikatúra].

– O výhrade založenej na porušení článku 13 smernice 2008/98

62

Podľa článku 13 smernice 2008/98 „členské štáty prijmú potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť, aby sa nakladanie s odpadom vykonávalo bez ohrozenia zdravia ľudí [a] poškodzovania životného prostredia“.

63

V bode 1 druhom odseku výroku rozsudku Komisia/Chorvátsko Súdny dvor rozhodol, že Chorvátska republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 smernice 2008/98, keď neprijala všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby sa s odpadom uloženým na skládke v lokalite Biljane Donje nakladalo bez ohrozenia zdravia ľudí a poškodzovania životného prostredia.

64

Toto konštatovanie nemožno vyvrátiť tvrdeniami Chorvátskej republiky.

68

Po prvé tvrdenie tohto členského štátu, podľa ktorého chorvátske orgány konali práveže v záujme ochrany zdravia ľudí a životného prostredia v súlade s účelom príslušných ustanovení smernice 2008/98, aby zabezpečili predpoklady pre účinnejšiu sanáciu skládky v lokalite Biljane Donje, aby sa predmetná škvara mohla opätovne použiť v stavebníctve, nemôže uspieť. Vzhľadom na judikatúru uvedenú v bode 65 tohto rozsudku toto tvrdenie skôr podporuje, než vyvracia výhradu Komisie týkajúcu sa porušenia článku 13 tejto smernice.

69

Po druhé podľa údajov, ktoré uviedla Chorvátska republika vo svojom vyjadrení k žalobe, boli závery odborného posúdenia, z ktorého vyplynulo, že predmetná škvara uložená na skládke v lokalite Biljane Donje nemôže byť použitá ako stavebný materiál, doručené 5. júla 2022. Z písomných vyjadrení tohto členského štátu tiež vyplýva, že až po predložení záverov tohto odborného posúdenia Chorvátsko dospelo k záveru, že po vyčerpaní všetkých možností opätovného použitia predmetnej škvary bude predmetná skládka asanovaná. Závery uvedeného odborného posúdenia, ako aj a fortiori opatrenia prijaté alebo plánované po vyčerpaní všetkých týchto možností opätovného použitia predmetnej škvary sa teda vzťahujú na obdobie po uplynutí lehoty stanovenej vo výzve, t. j. po 23. novembri 2021. Na účely posúdenia, či predmetné neplnenie povinnosti naďalej trvá, sú preto irelevantné.

70

73

V bode 1 treťom odseku výroku rozsudku Komisia/Chorvátsko Súdny dvor rozhodol, že Chorvátska republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 15 ods. 1 smernice 2008/98 tým, že neprijala opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby držiteľ odpadu uloženého na skládke v lokalite Biljane Donje spracoval odpad sám alebo ho dal spracovať obchodníkovi, zariadeniu alebo podniku, ktorí vykonávajú činnosti spracovania odpadu, alebo verejnému alebo súkromnému zariadeniu na zber odpadu.

74

V tejto súvislosti z bodov 68 a 69 rozsudku Komisia/Chorvátsko vyplýva, že k situácii, v ktorej predmetná škvara, ktorá predstavuje „odpad“ v zmysle článku 3 bodu 1 smernice 2008/98, nebola od jej uloženia v lokalite Biljane Donje v máji 2010 až do uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku Komisie z 18. novembra 2016 spracovaná takým spôsobom, ktorý by znížil jej negatívny vplyv na životné prostredie, mohlo dôjsť len preto, lebo Chorvátska republika neprijala a nevykonala záväzné opatrenia, ktoré by pôvodnému výrobcovi alebo držiteľovi uvedeného odpadu ukladali povinnosť spracovať ho sám alebo dať ho spracovať jednej z osôb uvedených v článku 15 ods. 1 smernice 2008/98.

75

Okrem toho Súdny dvor v bode 70 rozsudku Komisia/Chorvátsko pripomenul judikatúru, podľa ktorej sú jednak obce povinné dodržiavať pravidlá stanovené v článku 15 ods. 1 smernice 2008/98 a môžu byť požiadané, aby buď samy spracovali odpad zo skládok nachádzajúcich sa na ich území, alebo aby ho dali spracovať obchodníkovi, zariadeniu alebo podniku, ktorí vykonávajú činnosti spracovania odpadu, alebo súkromnému alebo verejnému zariadeniu na zber odpadu, a jednak je dotknutý členský štát povinný prijať opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby si obce plnili svoje povinnosti.

79

Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba konštatovať, že Chorvátska republika si tým, že neprijala všetky opatrenia, aby vyhovela rozsudku Komisia/Chorvátsko, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 260 ods. 1 ZFEÚ.

O peňažných sankciách

Argumentácia účastníkov konania

80

Vzhľadom na to, že Chorvátska republika neprijala opatrenia, aby vyhovela rozsudku Komisia/Chorvátsko, Komisia navrhuje na základe článku 260 ods. 2 ZFEÚ uložiť tomuto členskému štátu povinnosť zaplatiť paušálnu pokutu, ako aj denné penále.

Pokiaľ ide na jednej strane o dôležitosť pravidiel práva Únie, ktoré boli predmetom dotknutého porušenia, Komisia pripomína, že cieľom smernice 2008/98 je ochrana životného prostredia a zdravia ľudí prostredníctvom vhodných techník nakladania s odpadom, jeho zhodnocovania a recyklácie s cieľom znížiť tlak na zdroje a zlepšiť ich využívanie. V tejto súvislosti sa po prvé v článku 5 ods. 1 smernice stanovili podmienky, ktoré musia byť splnené, aby sa látka alebo predmet, ktoré sú výsledkom výrobného procesu, ktorého primárnym účelom nie je výroba uvedenej látky alebo predmetu, nepovažovali za odpad, ale za vedľajší produkt. Po druhé sa článkom 13 uvedenej smernice členským štátom uložila pozitívna povinnosť prijať potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby sa nakladanie s odpadom vykonávalo bez ohrozovania zdravia ľudí, bez poškodzovania životného prostredia, bez rizika pre vodu, ovzdušie, pôdu, rastliny alebo živočíchy a bez nepriaznivého vplyvu na krajinu. Po tretie článok 15 ods. 1 tej istej smernice vyžadoval, aby členské štáty zabezpečili, že pôvodní pôvodcovia odpadu alebo držitelia odpadu vykonávajú spracovanie odpadu sami, alebo prenechajú spracovanie obchodníkovi, zariadeniu alebo podniku, ktorí vykonávajú činnosti spracovania odpadu, alebo zabezpečujú, aby spracovanie zariadilo verejné alebo súkromné zariadenie na zber odpadu.

84

Pokiaľ ide na druhej strane o účinky predmetného porušenia na záujmy všeobecnej alebo osobitnej povahy, Komisia tvrdí, že predmetné porušenie je závažné, keďže Chorvátska republika si nesplnila viaceré základné povinnosti vyplývajúce zo smernice 2008/98, ktorej dodržiavanie je predpokladom na zabránenie škodám na životnom prostrední a ohrozeniu zdravia ľudí, ako aj na dosiahnutie cieľov politiky obehového hospodárstva.

88

Okrem toho je potrebné zohľadniť povahu porušenia a najmä skutočnosť, že Chorvátska republika namiesto toho, aby si splnila povinnosti vyplývajúce zo smernice 2008/98, ako to vyžaduje rozsudok Komisia/Chorvátsko, pokračovala v nesprávnom uplatňovaní práva Únie až štyri roky po vyhlásení tohto rozsudku a viac ako desať rokov po uskladnení predmetného odpadu.

89

Pokiaľ ide v druhom rade ide o dĺžku trvania porušenia, Komisia poznamenáva, že v súlade s bodom 3.3 oznámenia z roku 2023 je koeficient trvania vyjadrený ako multiplikačný koeficient vo výške od 1 do 3 a vypočítava sa v sadzbe 0,10 mesačne odo dňa prvého rozsudku Súdneho dvora, ktorým sa konštatuje porušenie. V prejednávanej veci by od 2. mája 2019, keď bol vyhlásený rozsudok Komisia/Chorvátsko, do 15. februára 2023, keď Komisia rozhodla o postúpení veci Súdnemu dvoru, uplynulo 45 mesiacov. Komisia preto navrhuje, aby sa koeficient dĺžky trvania predmetného porušenia stanovil na 3.

90

Pokiaľ ide v treťom rade o potrebu zabezpečiť, aby odrádzajúci účinok sankcie zohľadňoval platobnú schopnosť dotknutého členského štátu, Komisia uvádza, že v súlade s bodom 3.4 oznámenia z roku 2023 sa tento odrádzajúci účinok odráža vo faktore „n“, ktorý je pre Chorvátsku republiku stanovený na 0,14.

94

Pokiaľ ide po prvé o koeficient závažnosti predmetného porušenia, Chorvátska republika sa domnieva, že by mal byť stanovený na podstatne nižšej úrovni, ako je navrhovaný koeficient závažnosti 6.

95

Tento členský štát tvrdí, že si je vedomý cieľov environmentálnej politiky Európskej únie, že neustále presadzuje riešenia, ktoré majú najlepší celkový vplyv na životné prostredie v súlade s cieľmi smernice 2008/98, a že túto smernicu plne transponoval do svojich vnútroštátnych právnych predpisov.

96

Pokiaľ ide konkrétne o dôsledky nevykonania rozsudku Komisia/Chorvátsko na záujmy všeobecnej alebo osobitnej povahy, Chorvátska republika tvrdí, že analýzy vykonané v lokalite Biljane Donje neodhalili žiadne priame ohrozenie života a zdravia ľudí alebo životného prostredia v mieste a v blízkosti miesta, kde bola uložená predmetná škvara, a dodáva, že tvrdenia Komisie týkajúce sa rizika hospodárskych a iných škôd pre jednotlivcov a hospodárske subjekty sú všeobecného charakteru a nie sú podložené dôkazmi.

100

Okrem toho sa Chorvátska republika domnieva, že je potrebné zohľadniť skutočnosť, že jej orgány boli počas celého obdobia porušenia k dispozícii útvarom Komisie, aby poskytli všetky informácie týkajúce sa výkonu rozsudku Komisia/Chorvátsko, a preto konali v dobrej viere a v plnom súlade so zásadou lojálnej spolupráce.

101

Pokiaľ ide po tretie o jej platobnú schopnosť, Chorvátska republika tvrdí, že výnimočné okolnosti uvedené v bode 99 tohto rozsudku mali negatívny vplyv na jej hospodárske ukazovatele, a najmä na rast jej HDP. Okrem toho sa miera inflácie v tomto členskom štáte od konca roka 2021 výrazne zvýšila.

102

Pokiaľ ide o žiadosť o uloženie penále, Chorvátska republika tvrdí, že prijala opatrenia potrebné na vykonanie rozsudku Komisia/Chorvátsko. Najneskôr prijatím plánu nakladania s odpadom na obdobie rokov 2023 až 2028 a uznesenia chorvátskej vlády o sanácii skládky v lokalite Biljane Donje z 24. augusta 2023 jednoznačne potvrdila svoj zámer uskutočniť sanáciu tejto skládky. Tento členský štát dodáva, že k svojmu vyjadreniu k žalobe pripojil opatrenia, ktoré bude naďalej vykonávať až do konečného zneškodnenia predmetného odpadu.

Na úvod treba pripomenúť, že cieľom konania upraveného v článku 260 ods. 2 ZFEÚ je nabádať porušujúci členský štát k tomu, aby vykonal rozsudok určujúci nesplnenie povinnosti, a tak zabezpečil účinné uplatňovanie práva Únie, a že obe opatrenia upravené v tomto ustanovení, t. j. paušálna pokuta a penále, sledujú tento cieľ [rozsudok z 13. júna 2024, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu II), C‑123/22 , EU:C:2024:493 , bod 96 a citovaná judikatúra].

106

Podľa ustálenej judikatúry závisí uplatnenie paušálnej pokuty a penále od spôsobilosti každého z nich dosiahnuť sledovaný cieľ v závislosti od okolností konkrétneho prípadu a za týchto okolností nie je vylúčené použitie oboch stanovených druhov sankcií (rozsudok zo 17. septembra 2015, Komisia/Taliansko, C‑367/14 , EU:C:2015:611 , bod 114 a citovaná judikatúra).

107

Zatiaľ čo uloženie penále sa zdá byť vhodné najmä na to, aby členský štát čo najskôr ukončil neplnenie svojich povinností, ktoré by v prípade absencie takéhoto opatrenia malo tendenciu pretrvávať, uloženie paušálnej pokuty sa zakladá skôr na hodnotení dôsledkov, ktoré má nevykonanie povinností dotknutým členským štátom na súkromné a verejné záujmy, najmä ak nesplnenie povinnosti pretrvávalo počas dlhej doby po rozsudku, v ktorom bolo pôvodne určené (rozsudok zo 17. septembra 2015, Komisia/Taliansko, C‑367/14 , EU:C:2015:611 , bod 115 a citovaná judikatúra).

108

111

Podľa judikatúry Súdneho dvora uloženie paušálnej pokuty a prípadné stanovenie jej výšky v každom konkrétnom prípade závisí od všetkých relevantných skutočností, ktoré sa týkajú tak charakteristík zisteného nesplnenia povinnosti, ako aj samotného postoja dotknutého členského štátu, ktorého sa konanie začaté podľa článku 260 ZFEÚ týka. V tejto súvislosti tento článok priznáva Súdnemu dvoru širokú mieru voľnej úvahy pri rozhodovaní, či uloží, alebo neuloží túto sankciu, a prípadne pri stanovení jej výšky [rozsudok z 13. júna 2024, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu II), C‑123/22 , EU:C:2024:493 , bod 98 a citovaná judikatúra].

112

V prejednávanej veci Súdny dvor vzhľadom na právne a skutkové okolnosti, ktoré viedli ku konštatovaniu nesplnenia povinnosti, zastáva názor, že účinná prevencia pred opakovaním podobných porušení práva Únie v budúcnosti si môže vyžadovať prijatie odrádzajúceho opatrenia, akým je uloženie paušálnej pokuty.

113

V tejto súvislosti treba zohľadniť najmä skutočnosť, že Chorvátska republika ani počas konania pred podaním žaloby, ani počas konania na Súdnom dvore neurobila žiadny významný pokrok pre zabezpečenie úplného súladu s rozsudkom Komisia/Chorvátsko a že, ako vyplýva z bodu 59 tohto rozsudku, chorvátska vláda až po podaní tejto žaloby prijala rozhodnutie o uskutočnení sanácie skládky Biljane Donje. Okrem toho tento členský štát nespochybnil, že ku dňu ukončenia písomnej fázy konania na Súdnom dvore bol predmetný odpad stále uložený na skládke rovnakým spôsobom a na tom istom mieste a že k tomuto dňu boli sanačné práce len v prípravnej fáze.

117

Pokiaľ ide v druhom rade o závažnosť porušenia, treba poznamenať, že povinnosť zneškodňovať odpad bez ohrozenia ľudského života a poškodzovania životného prostredia patrí medzi samotné ciele politiky Európskej únie v oblasti životného prostredia, ako to vyplýva z článku 191 ZFEÚ (rozsudok zo 16. júla 2015, Komisia/Taliansko, C‑653/13 , EU:C:2015:478 , bod 36 a citovaná judikatúra). Pokiaľ ide konkrétne o články 5, 13 a 15 smernice 2008/98, tieto stanovujú, ako Komisia uviedla vo svojich písomných pripomienkach, základné povinnosti na dosiahnutie cieľa tejto smernice, ktorým je zabezpečiť ochranu životného prostredia a zdravia ľudí, najmä predchádzaním alebo znižovaním nepriaznivých vplyvov vzniku odpadu a nakladaniu s ním.

118

Z judikatúry Súdneho dvora okrem toho vyplýva, že poškodenie životného prostredia je neodmysliteľne spojené s prítomnosťou odpadu na skládke bez ohľadu na jeho povahu, bez ohľadu na to, či tento odpad je nebezpečný alebo toxický, a bez ohľadu na to, či zhromažďovanie odpadu ešte predtým, ako sa stane nebezpečným pre zdravie, predstavuje nebezpečenstvo pre životné prostredie (rozsudok Komisia/Chorvátsko, bod 62 a citovaná judikatúra). Súdny dvor tiež rozhodol, že ak porušenie a najmä nevykonanie rozsudku Súdneho dvora môžu poškodiť životné prostredie a ohroziť ľudské zdravie, takéto porušenie sa musí považovať za obzvlášť závažné [rozsudok zo 14. decembra 2023, Komisia/Rumunsko (Uzavretie skládok), C‑109/22 , EU:C:2023:991 , bod 61 ].

119

V prejednávanej veci je preto potrebné považovať konštatované nesplnenie povinnosti za obzvlášť závažné.

122

Po druhé so zreteľom na riziká, ktoré predmetné porušenie – vzhľadom na judikatúru uvedenú v bodoch 117 a 118 tohto rozsudku – predstavuje pre predmetné dôležité verejné záujmy týkajúce sa ochrany životného prostredia a zdravia ľudí, ani skutočnosť, že analýzy, ktoré získali chorvátske orgány, neodhalili žiadne priame ohrozenie života a zdravia ľudí alebo životného prostredia na skládke v lokalite Biljane Donje a v jej okolí, ani skutočnosť, že jednotlivcom a hospodárskym subjektom nebola spôsobená žiadna hospodárska alebo iná škoda, nemôžu viesť k menej prísnemu posúdeniu závažnosti predmetného porušenia.

123

125

Po piate vzhľadom na rôzne opatrenia prijaté od vyhlásenia rozsudku Komisia/Chorvátsko treba konštatovať, že Chorvátska republika pokračovala v rovnakom správaní ako v prípade, ktorý viedol k vyhláseniu daného rozsudku, keď dlhodobo tolerovala ukladanie veľmi veľkého množstva predmetnej škvary na skládke Biljane Donje s odôvodnením, že táto škvara by sa mohla použiť ako stavebný materiál, hoci takéto použitie bolo neisté. Za týchto okolností nemožno skutočnosť, že tento členský štát spolupracoval s útvarmi Komisie v rámci tohto konania, považovať za poľahčujúcu okolnosť.

126

Vzhľadom na to treba ako poľahčujúcu okolnosť zohľadniť skutočnosť, že rozsudok Komisia/Chorvátsko je prvým rozsudkom Súdneho dvora proti Chorvátskej republike podľa článku 258 ZFEÚ a že toto konanie je zároveň prvým konaním podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ proti tomuto členskému štátu, hoci k pristúpeniu uvedeného členského štátu k Únii došlo pomerne nedávno [pozri v tomto zmysle rozsudky z 30. mája 2013, Komisia/Švédsko, C‑270/11 , EU:C:2013:339 , bod 55 , a zo 14. decembra 2023, Komisia/Rumunsko (Uzavretie skládok), C‑109/22 , EU:C:2023:991 , bod 63 ].

127

Pokiaľ ide v treťom rade o platobnú schopnosť Chorvátskej republiky, Komisia navrhla zohľadniť HDP tohto členského štátu vo vzťahu k priemernému HDP členských štátov v dvoch tretinách výpočtu, ako aj počet obyvateľov tohto členského štátu vo vzťahu k priemernému počtu obyvateľov členských štátov ako demografické kritérium v jednej tretine výpočtu v súlade s bodmi 3.4 a 4.2 oznámenia z roku 2023.

– O penále

131

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je uloženie penále v zásade odôvodnené len vtedy, keď nesplnenie povinnosti spočívajúce v tom, že nebol vykonaný predchádzajúci rozsudok, trvá až do posúdenia skutkových okolností Súdnym dvorom [rozsudok z 13. júna 2024, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu II), C‑123/22 , EU:C:2024:493 , bod 135 a citovaná judikatúra].

132

V prejednávanej veci, ako je preukázané v bode 116 tohto rozsudku, konštatované nesplnenie pretrvávalo až do posúdenia skutkových okolností prejednávanej veci Súdnym dvorom.

133

Na účely stanovenia výšky penále medzi základné kritériá, ktoré je potrebné zohľadniť na zabezpečenie donucovacieho charakteru tohto penále, a aby sa právo Únie uplatňovalo jednotne a účinne, v zásade patria závažnosť porušení, ich trvanie a platobná schopnosť dotknutého členského štátu. Na účely uplatňovania týchto kritérií je potrebné zohľadniť najmä dôsledky, ktoré má nevykonanie povinností dotknutého členského štátu na súkromné a verejné záujmy, ako aj naliehavosť dosiahnutia toho, aby si dotknutý členský štát splnil svoje povinnosti [rozsudok z 13. júna 2024, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu II), C‑123/22 , EU:C:2024:493 , bod 141 a citovaná judikatúra].

137

V prejednávanej veci vyplývajú okolnosti, ktoré treba zohľadniť, najmä z dôvodov uvedených v bodoch 116 až 122 a 124 až 129 tohto rozsudku, ktoré sa týkajú závažnosti a dĺžky trvania predmetného porušenia, ako aj platobnej schopnosti Chorvátskej republiky. Okrem toho treba zohľadniť skutočnosť, že podľa prognóz tohto členského štátu sa úplné zneškodnenie predmetného odpadu očakáva až v auguste 2025, teda približne pätnásť rokov po jeho uskladnení v lokalite Biljane Donje.

138

Napokon nemožno vyhovieť návrhu Chorvátskej republiky na uloženie klesajúceho penále vypočítaného na polročnom základe. Keďže konštatované nesplnenie sa týka jedinej skládky, menší stupeň poškodenia životného prostredia a zdravia ľudí by bolo možné konštatovať až po úplnom vykonaní rozsudku Komisia/Chorvátsko týmto členským štátom.

139

Chorvátska republika si tým, že neprijala všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozsudku z 2. mája 2019, Komisia/Chorvátsko (Skládka Biljane Donje) ( C‑250/18 , EU:C:2019:343 ), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 260 ods. 1 ZFEÚ.

2.

Chorvátsko republika je povinná zaplatiť Európskej komisii paušálnu pokutu vo výške 1000000 eur.

3.

Chorvátska republika je povinná zaplatiť Európskej komisii penále vo výške 6500 eur za každý deň omeškania s vykonaním opatrení potrebných na vykonanie rozsudku z 2. mája 2019, Komisia/Chorvátsko (Skládka Biljane Donje) ( C‑250/18 , EU:C:2019:343 ), odo dňa vyhlásenia tohto rozsudku až do vykonania rozsudku z 2. mája 2019, Komisia/Chorvátsko (Skládka Biljane Donje) ( C‑250/18 , EU:C:2019:343 ), v prípade, že konštatované nesplnenie povinnosti uvedené v bode 1 výroku tohto rozsudku pretrváva k uvedenému dátumu.

4.