C-482/23

62023CJ0482

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (druhá komora)

zo 16. októbra 2025 ( *1 )

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Prístup na medzinárodný trh autokarovej a autobusovej dopravy – Nariadenie (ES) č. 1073/2009 – Článok 2 body 4 a 7 a článok 15 písm. b) – Kabotážna preprava autobusmi a autokarmi v rámci príležitostnej dopravy – Vnútroštátne vykonávacie opatrenia, ktorými sa zavádza obdobie maximálne siedmich po sebe nasledujúcich dní v jednom kalendárnom mesiaci – Miera voľnej úvahy – Proporcionalita“

Vo veci C‑482/23,

ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 26. júla 2023,

Dánskemu kráľovstvu , v zastúpení: pôvodne D. Elkan, J. F. Kronborg a C. Maertens, splnomocnené zástupkyne, neskôr D. Elkan a C. Maertens, splnomocnené zástupkyne,

žalovanému,

ktorého v konaní podporujú:

Island , v zastúpení: V. B. Eggertsdóttir, H. Jónsson, I. Óskarsdóttir a N. G. Sigurðardóttir, splnomocnení zástupcovia,

Nórske kráľovstvo , v zastúpení: T. Aalia a E. Eikeland, splnomocnení zástupcovia,

vedľajší účastníci konania,

vyhlásil tento

Rozsudok

1

Európska komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Dánske kráľovstvo si tým, že nepovolilo kabotážnu prepravu autokarmi a autobusmi v rámci príležitostnej dopravy, pokiaľ sa preprava neuskutoční v období siedmich po sebe nasledujúcich dní v tom istom kalendárnom mesiaci, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 15 písm. b) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 z 21. októbra 2009 o spoločných pravidlách prístupu na medzinárodný trh autokarovej a autobusovej dopravy a o zmene a doplnení nariadenia (ES) č. 561/2006 ( Ú. v. EÚ L 300, 2009, s. 88 ).

Právny rámec

Právo Únie

‚kabotážna preprava‘ je vnútroštátna preprava v prenájme alebo za úhradu, ktorá sa vykonáva dočasne v hostiteľskom členskom štáte v súlade s týmto nariadením;

…“

3

Článok 8 tohto nariadenia, nazvaný „Všeobecná zásada“, stanovuje:

„1. Každý dopravca vykonávajúci prepravu v prenájme alebo za úhradu, ktorý je držiteľom licencie Spoločenstva a ktorého vodič, ak je štátnym príslušníkom tretieho štátu, je držiteľom osvedčenia vodiča, je za podmienok ustanovených v tejto kapitole oprávnený vykonávať kabotážnu prepravu.

2. Dopravcovia uvedení v odseku 1 môžu po dodaní tovaru prepravovaného v rámci medzinárodnej prepravy z iného členského štátu alebo z tretej krajiny do hostiteľského členského štátu uskutočniť s tým istým vozidlom alebo v prípade jazdnej súpravy s motorovým vozidlom toho istého vozidla najviac tri následné kabotážne prepravy. Posledná vykládka počas kabotážnej prepravy pred opustením hostiteľského členského štátu sa musí uskutočniť do siedmich dní od poslednej vykládky v hostiteľskom členskom štáte počas dovozu v rámci medzinárodnej prepravy.

Na zabezpečenie jednotného rámca pre medzinárodnú prepravu osôb autokarmi a autobusmi v Spoločenstve by sa toto nariadenie malo uplatňovať na každú medzinárodnú prepravu na území Spoločenstva. …

(4)

Sloboda poskytovania služieb je základnou zásadou spoločnej dopravnej politiky a vyžaduje, aby dopravcovia zo všetkých členských štátov mali zabezpečený prístup na medzinárodné dopravné trhy bez diskriminácie na základe štátnej príslušnosti alebo miesta usadenia.

…

(10)

Dopravcovia, ktorí nie sú usadení v danom členskom štáte, by mali mať možnosť vykonávať vnútroštátnu osobnú cestnú dopravu, ale mali by sa zohľadniť špecifické charakteristiky každého druhu týchto služieb. Na výkon takejto kabotážnej prepravy by sa mali vzťahovať právne predpisy Spoločenstva, ako napríklad nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 z 15. marca 2006 o harmonizácii niektorých právnych predpisov v sociálnej oblasti, ktoré sa týkajú cestnej dopravy [ Ú. v. EÚ L 102, 2006, s. 1 ], a vnútroštátne právo platné v určených oblastiach v hostiteľskom členskom štáte.“

…

4.

‚príležitostná doprava‘ je doprava, ktorá nespadá pod definíciu pravidelnej dopravy, vrátane osobitnej pravidelnej dopravy, ktorej hlavnou vlastnosťou je, že prepravuje skupinu cestujúcich vytvorenú z podnetu zákazníka alebo samotného dopravcu;

…

7.

‚kabotážna preprava‘ je buď:

Kapitola V toho istého nariadenia, nazvaná „Kabotáž“, obsahuje články 14 a 15.

8

Článok 14 uvedeného nariadenia s názvom „Všeobecná zásada“ znie takto:

„Každý dopravca vykonávajúci cestnú osobnú dopravu v prenájme alebo za úhradu, ktorý je držiteľom licencie Spoločenstva, je oprávnený za podmienok stanovených v tejto kapitole a bez diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti dopravcu alebo miesta, kde je usadený, vykonávať kabotážnu prepravu podľa článku 15.“

9

Podľa článku 15 nariadenia č. 1073/2009 s názvom „Povolená kabotážna preprava“:

Od 1. novembra 2019 Dánske kráľovstvo uplatňuje správnu prax, podľa ktorej dánske orgány vykladajú pojem „dočasne“, použitý v definícii pojmu „kabotážna preprava“ v článku 2 bode 7 nariadenia č. 1073/2009, tak, že nemôže označovať obdobie dlhšie ako „sedem po sebe nasledujúcich dní v tom istom kalendárnom mesiaci“ (ďalej len „sporná správna prax“). Táto prax je opísaná v tlačovej správe ministerstva dopravy z 11. októbra 2019 s názvom „Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for Busser“ („Dánsko sprísňuje výklad pravidiel Únie v oblasti kabotáže autobusmi a autokarmi“).

Konanie pred podaním žaloby

11

Podľa Komisie sporná správna prax spočívajúca v obmedzení kabotážnej prepravy autobusom alebo autokarom na dánskom území v prípade dopravcu, ktorý nie je usadený v tomto členskom štáte, na obdobie siedmich po sebe nasledujúcich dní v tom istom kalendárnom mesiaci nie je v súlade s cieľom sledovaným nariadením č. 1073/2009 a porušuje zásadu proporcionality.

12

V nadväznosti na komunikáciu s dánskou vládou Komisia 9. júna 2021 zaslala Dánskemu kráľovstvu výzvu, v ktorej uviedla, že uplatnením spornej správnej praxe si tento členský štát nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 15 písm. b) nariadenia č. 1073/2009.

O žalobe

Argumentácia účastníkov konania

16

Komisia, podporovaná Dozorným úradom EZVO, pripomína, že nariadenie č. 1073/2009 stanovuje podrobné pravidlá uplatňovania zásady slobodného poskytovania služieb v oblasti osobnej autokarovej a autobusovej dopravy, pričom uvedená zásada je zakotvená v primárnom práve.

17

V súlade s ustanoveniami tohto nariadenia môžu dopravcovia Európskej únie slobodne poskytovať príležitostné služby cestnej osobnej dopravy dočasne v iných členských štátoch, než je členský štát, v ktorom sú usadení, len pod podmienkou, že sú držiteľmi licencie Spoločenstva.

21

Zo znenia tohto nariadenia, podľa ktorého sú dopravcovia oprávnení „dočasne“ prepravovať osoby autokarmi a autobusmi v hostiteľskom členskom štáte, totiž vyplýva, že v každom jednotlivom prípade treba posúdiť, či bola činnosť dotknutého dopravcu vykonávaná dočasne. Pravidlo, aké zaviedla napadnutá správna prax, preto nemôže nahradiť mieru voľnej úvahy, ktorá nevyhnutne z takéhoto individuálneho posúdenia vyplýva.

22

Komisia dodáva, že nariadenie č. 1073/2009 výslovne neumožňuje členským štátom prijať vykonávacie opatrenia, pokiaľ ide o príležitostnú kabotážnu prepravu. Okrem toho, hoci je pravda, že niektoré ustanovenia nariadenia môžu napriek ich priamej uplatniteľnosti vo vnútroštátnych právnych poriadkoch vyžadovať, aby členské štáty na ich vykonanie prijali vykonávacie opatrenia, táto prax v prejednávanej veci nespĺňa podmienky, ktoré musia byť v tejto súvislosti splnené, ako vyplývajú z judikatúry, najmä z rozsudku z 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter ( C‑316/10 , EU:C:2011:863 , bod 41 ).

23

26

V prejednávanej veci pritom sporná správna prax umožnila presne identifikovať prípady, v ktorých sa činnosť zahraničného dopravného podniku v Dánsku vykonáva „dočasne“. Je v súlade s cieľom nariadenia č. 1073/2009, ktorým je zabezpečiť voľný pohyb služieb v oblasti dopravy a zároveň zaistiť, aby sa kabotážna preprava nevykonávala tak, aby predstavovala trvalú alebo nepretržitú činnosť.

27

Pokiaľ ide o okolnosť, že táto prax vychádza skôr z obdobia pozostávajúceho z počtu dní než z počtu prepráv, Dánske kráľovstvo tvrdí, že normotvorca Únie na účely spresnenia rozsahu pojmu „dočasne“ uvedeného v nariadení č. 1072/2009 o kabotážnej preprave tovaru tiež zaviedol pravidlo odkazujúce na obdobie siedmich dní. Kabotážna preprava tovaru na jednej strane a kabotážna preprava autokarmi a autobusmi na druhej strane sú založené na rovnakých zásadách.

28

Na záver Dánske kráľovstvo poukazuje na to, že sporná správna prax rešpektuje zásadu proporcionality. Táto prax predstavuje opatrenie umožňujúce zabezpečiť, aby kabotáž autokarmi a autobusmi nebola vykonávaná nepretržite a v takom rozsahu, že podnik nerezident v skutočnosti opustí územie hostiteľského štátu len veľmi zriedka alebo ho dokonca neopustí nikdy, takže činnosť stratí svoju dočasnú povahu.

Posúdenie Súdnym dvorom

32

Komisia svojou žalobou vytýka Dánskemu kráľovstvu, že si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 15 písm. b) nariadenia č. 1073/2009, keďže nepovolilo kabotážnu prepravu autokarmi a autobusmi v rámci príležitostnej dopravy, pokiaľ sa táto preprava neuskutoční v období siedmich po sebe nasledujúcich dní v tom istom kalendárnom mesiaci. V každom prípade sporná správna prax nie je v súlade s cieľom sledovaným týmto nariadením a porušuje zásadu proporcionality.

33

Na účely rozhodnutia o dôvodnosti tejto žaloby treba v prvom rade pripomenúť, že v súlade s ustálenou judikatúrou, podľa článku 288 ZFEÚ a z dôvodu povahy nariadení a tiež ich funkcie v systéme prameňov práva Únie, majú ustanovenia nariadení vo všeobecnosti bezprostredný účinok vo vnútroštátnych právnych poriadkoch, a to bez toho, aby vnútroštátne orgány museli prijať vykonávacie predpisy. Niektoré z týchto ustanovení však na svoje vykonávanie môžu vyžadovať prijatie vykonávacích predpisov členskými štátmi (pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. januára 2001, Monte Arcosu, C‑403/98 , EU:C:2001:6 , bod 26 ; z 12. apríla 2018, Komisia/Dánsko, C‑541/16 , EU:C:2018:251 , bod 27 , a z 30. mája 2024, Expedia, C‑663/22 , EU:C:2024:433 , bod 40 ).

34

Ako však Súdny dvor rozhodol v súvislosti s porovnateľnými ustanoveniami týkajúcimi sa pojmu kabotáž v rámci prepravy tovaru uvedeného v článku 2 bode 6 a článku 8 nariadenia č. 1072/2009, treba overiť, či členské štáty disponujú mierou voľnej úvahy pri prijímaní vnútroštátnych opatrení na vykonanie nariadenia č. 1073/2009, hoci ich na to uvedené nariadenie výslovne neoprávňuje (pozri analogicky rozsudok z 12. apríla 2018, Komisia/Dánsko, C‑541/16 , EU:C:2018:251 , bod 34 ).

38

Predovšetkým treba overiť, ako tvrdí Dánske kráľovstvo, či pojem „kabotážna preprava“, v rozsahu povolenom nariadením č. 1073/2009, skutočne nie je dostatočne presný, takže prijatie vnútroštátnych vykonávacích opatrení na spresnenie rozsahu tohto pojmu je zrejme odôvodnené.

39

V tejto súvislosti treba na jednej strane uviesť, že článok 2 bod 7 tohto nariadenia definuje pojem „kabotážna preprava“ najmä ako „vnútroštátnu osobnú cestnú dopravu v prenájme alebo za úhradu, ktorú dočasne vykonáva dopravca v hostiteľskom členskom štáte“, pričom však podmienku dočasnosti nijako nespresňuje.

40

Preto treba konštatovať, že členské štáty môžu prijať vnútroštátne opatrenia na vykonanie nariadenia č. 1073/2009, a konkrétne článku 2 bodov 4 a 7, ako aj článku 15 písm. b) tohto nariadenia na účely spresnenia rozsahu pojmu „kabotážna preprava“ v zmysle uvedeného nariadenia.

44

V druhom rade treba pripomenúť, že ak členské štáty prijímajú vykonávacie opatrenia k nariadeniu, sú povinné dodržiavať zásadu proporcionality, ktorá sa vzťahuje najmä na ich legislatívne a regulačné orgány pri uplatňovaní práva Únie a vyžaduje, aby prostriedky použité v určitom ustanovení boli vhodné na dosiahnutie cieľa sledovaného predmetnou právnou úpravou Únie a nešli nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10 , EU:C:2011:863 , body 50 až 52 ; z 12. apríla 2018, Komisia/Dánsko, C‑541/16 , EU:C:2018:251 , bod 50 , a z 30. mája 2024, Expedia, C‑663/22 , EU:C:2024:433 , bod 43 ).

45

Pokiaľ ide po prvé o vhodnosť dotknutej správnej praxe na dosiahnutie cieľa sledovaného nariadením č. 1073/2009, Dánske kráľovstvo tvrdí, že táto prax dokáže zaručiť voľný pohyb služieb v oblasti dopravy a zároveň zabezpečiť, aby sa kabotážna preprava nevykonávala tak, že by vlastne bola trvalou alebo nepretržitou činnosťou v hostiteľskom členskom štáte.

46

Z toho vyplýva, že sporná správna prax je vhodná na dosiahnutie cieľa sledovaného ustanoveniami nariadenia č. 1073/2009 týkajúcimi sa kabotáže.

50

Pokiaľ ide po druhé o otázku, či sporná správna prax nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa, treba uviesť, že uvedená prax obmedzuje kabotážnu prepravu autokarmi a autobusmi na sedem po sebe nasledujúcich dní v rámci toho istého kalendárneho mesiaca.

51

Z toho vyplýva, že hoci uvedená prax má za následok, že dotknutý dopravca musí dodržať obdobie nečinnosti, ktorého dĺžka sa mení v závislosti od okamihu kalendárneho mesiaca, keď sa táto kabotážna preprava uskutočňuje, jej cieľom nie je zakázať vykonávanie iných činností autokarovej a autobusovej dopravy, akými sú napríklad medzinárodná preprava do členského štátu, v ktorom je dopravca usadený, alebo do iných členských štátov, po ktorých prípadne nasleduje kabotážna preprava autokarmi a autobusmi v týchto iných členských štátoch. Dopravcovia teda môžu počas obdobia nečinnosti pokračovať vo vykonávaní takýchto činností [pozri analogicky rozsudok zo 4. októbra 2024, Litva a i./Parlament a Rada (Balík mobility), C‑541/20 až C‑555/20 , EU:C:2024:818 , body 832 , 833 a 852 ].

52

V dôsledku toho treba dospieť k záveru, že sporná správna prax neporušuje zásadu proporcionality.

56

Za týchto okolností treba konštatovať, že Komisia nepreukázala, že Dánske kráľovstvo si tým, že nepovolilo kabotážnu prepravu autokarmi a autobusmi v rámci príležitostnej dopravy, pokiaľ sa preprava neuskutoční v období siedmich po sebe nasledujúcich dní v rámci toho istého kalendárneho mesiaca, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 15 písm. b) nariadenia č. 1073/2009.

57

Žalobu Komisie treba preto zamietnuť.

O trovách

Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.

Podpisy

( *1 ) Jazyk konania: dánčina.