C-499/23

62023CJ0499

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (druhá komora)

z 13. novembra 2025 ( *1 )

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Voľný pohyb tovaru – Článok 35 ZFEÚ – Množstevné obmedzenia vývozu – Opatrenia s rovnakým účinkom – Stavebné materiály – Povinnosť oznamovať vývoz – Predkupné právo štátu – Článok 36 ZFEÚ – Odôvodnenie – Verejná bezpečnosť – Zásobovanie kritickej infraštruktúry stavebnými materiálmi – Kontrola vývozu do tretích krajín – Výlučná právomoc Únie – Spoločná obchodná politika – Nariadenie (EÚ) 2015/479 – Spoločné pravidlá pre vývozy – Smernica (EÚ) 2015/1535 – Postup pri poskytovaní informácií v oblasti technických predpisov a pravidiel vzťahujúcich sa na služby informačnej spoločnosti“

Vo veci C‑499/23,

ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 4. augusta 2023,

v zložení: predsedníčka druhej komory K. Jürimäe, predseda Súdneho dvora K. Lenaerts, vykonávajúci funkciu sudcu druhej komory, sudcovia F. Schalin, M. Gavalec (spravodajca) a Z. Csehi,

generálny advokát: M. Szpunar,

tajomník: C. Di Bella, referent,

so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 6. novembra 2024,

po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 6. februára 2025,

vyhlásil tento

z článku 2 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ, ako aj

–

z článku 5 ods. 1 a článku 6 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/1535 z 9. septembra 2015, ktorou sa stanovuje postup pri poskytovaní informácií v oblasti technických predpisov a pravidiel vzťahujúcich sa na služby informačnej spoločnosti ( Ú. v. EÚ L 241, 2015, s. 1 ).

Právny rámec

Medzinárodné právo

2

zákazy alebo obmedzenia vývozu uplatňované dočasne s cieľom predísť kritickému nedostatku potravín alebo iných výrobkov dôležitých pre vyvážajúcu zmluvnú stranu, alebo ho zmierniť;

…“

Právo Únie

Smernica 2008/114/ES

4

Smernica Rady 2008/114/ES z 8. decembra 2008 o identifikácii a označení európskych kritických infraštruktúr a zhodnotení potreby zlepšiť ich ochranu ( Ú. v. EÚ L 345, 2008, s. 75 ), ktorá sa uplatňuje ratione temporis v prejednávanej veci, bola s účinnosťou od 18. októbra 2024 zrušená smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2022/2557 zo 14. decembra 2022 o odolnosti kritických subjektov a o zrušení smernice Rady 2008/114/ES ( Ú. v. EÚ L 333, 2022, s. 164 ). V odôvodneniach 3 a 5 smernice 2008/114 sa uvádza:

Článok 2 tejto smernice stanovoval:

„Na účely tejto smernice:

a)

‚kritická infraštruktúra‘ je zložka, systém alebo ich časť nachádzajúca sa v členských štátoch, ktorá je nevyhnutná pre zachovanie základných funkcií spoločnosti, zdravia, ochrany, bezpečnosti, kvality života obyvateľov z ekonomického a sociálneho hľadiska, a ktorej narušenie alebo zničenie by malo závažné dôsledky v členskom štáte z dôvodu nemožnosti zachovať tieto funkcie;

b)

‚európska kritická infraštruktúra‘ alebo ‚ECI‘ je kritická infraštruktúra nachádzajúca sa v členských štátoch, ktorej narušenie alebo zničenie by malo závažné dôsledky minimálne v dvoch členských štátoch. Závažnosť dôsledkov sa posudzuje podľa prierezových kritérií. Toto zahŕňa účinky vyplývajúce z medzisektorových závislostí od iných typov infraštruktúry;

Každý členský štát a Komisia pokračujú v procese identifikácie potenciálnych ECI.“

Smernica 2015/1535

7

Článok 1 bod 1 smernice 2015/1535 stanovuje:

„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:

a)

‚iné požiadavky‘ sú požiadavky iné ako technická špecifikácia, ktoré sú kladené na výrobok s cieľom ochrany najmä spotrebiteľov alebo životného prostredia a ktoré ovplyvňujú životnosť výrobku po jeho uvedení na trh, ako napríklad podmienky používania, opätovného používania a spotreby alebo zneškodňovania v prípadoch, v ktorých môžu mať takéto podmienky významný vplyv na zloženie alebo povahu výrobku alebo na jeho odbyt;

…

g)

‚návrh technického predpisu‘ je znenie technickej špecifikácie, alebo inej požiadavky alebo pravidla o službách, vrátane administratívnych opatrení formulovaných s cieľom vydania alebo dosiahnutia vydania návrhu technického predpisu ako technického predpisu, pričom znenie je v štádiu prípravy a je v ňom ešte možné vykonať podstatné zmeny.“

8

Článok 5 ods. 1 tejto smernice stanovuje:

9

Článok 6 uvedenej smernice stanovuje:

„1. Členské štáty odložia prijatie návrhu technického predpisu o tri mesiace od dátumu, ako Komisia prijme oznámenie uvedené v článku 5 ods. 1.

…

7. Odseky 1 až 5 sa nevzťahujú na prípady, v ktorých:

a)

V odôvodneniach 3 až 6 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/479 z 11. marca 2015 o spoločných pravidlách pre vývozy ( Ú. v. EÚ L 83, 2015, s. 34 ) sa uvádza:

„(3)

Preto by mali byť ustanovené spoločné pravidlá na vývozy z Únie.

(4)

Vo všetkých členských štátoch sú vývozy takmer úplne liberalizované. Je preto možné prijať zásadu Únie, podľa ktorej vývozy do tretích krajín nie sú predmetom žiadnych kvantitatívnych obmedzení okrem výnimiek stanovených v tomto nariadení a bez toho, aby boli dotknuté takéto opatrenia, ktoré môžu členské štáty prijať v súlade so zmluvou.

(5)

12

Kapitola III uvedeného nariadenia, nazvaná „Ochranné opatrenia“, obsahuje články 5 až 7 tohto nariadenia. Článok 5 toho istého nariadenia stanovuje:

„1. Aby sa zabránilo kritickej situácii vyplývajúcej z nedostatku základných výrobkov alebo aby sa takáto situácia napravila a tam, kde si záujmy Únie vyžadujú okamžitý zásah, môže Komisia na žiadosť členského štátu alebo z vlastnej iniciatívy, berúc do úvahy povahu výrobkov a ostatné osobitosti danej transakcie, podmieniť vývoz výrobku predložením vývozného oprávnenia, ktorého udelenie je upravené ustanoveniami a limitmi, ktoré stanoví Komisia v súlade s postupom preskúmania uvedeným v článku 3 ods. 2 alebo v naliehavých prípadoch v súlade článkom 3 ods. 3.

2. Európsky parlament, Rada a členské štáty sa informujú o prijatých opatreniach. Takéto opatrenia sú účinné okamžite.

3. Opatrenia môžu byť obmedzené na vývozy do určitých krajín alebo na vývozy z určitých regiónov Únie. Nesmú však ovplyvniť výrobky, ktoré sú už na ceste k hraniciam Únie.

4. Ak členský štát požiadal o intervenciu Komisie, Komisia rozhodne podľa odseku 1 najneskôr do piatich pracovných dní odo dňa prijatia takej žiadosti.

b)

na umožnenie splnenia medzinárodných záväzkov uzavretých Úniou alebo všetkými členskými štátmi, najmä však tých, ktoré sa týkajú obchodu s primárnymi výrobkami.

2. Opatrenia uvedené v odseku 1 môžu byť obmedzené na vývozy do určitých krajín alebo na vývozy z určitých regiónov Únie. Nesmú však ovplyvniť výrobky, ktoré sú už na ceste k hraniciam Únie.

3. Ak sú zavedené kvantitatívne obmedzenia vývozov, je potrebné brať do úvahy najmä:

a)

objem tovaru vyvážaného podľa zmlúv uzavretých za bežných podmienok predtým, ako v zmysle tejto kapitoly nadobudlo platnosť ochranné opatrenie, oznámený Komisii príslušným členským štátom v súlade s jeho vnútroštátnymi právnymi predpismi, a

Nariadenie č. 402/2021

15

Ustanovenie § 1 a gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021. (VII. 8.) kormányrendelet [nariadenie vlády č. 402/2021 (VII. 8.) o registračných postupoch a ďalších opatreniach, ktoré sa majú prijať na oživenie hospodárstva, pokiaľ ide o vývoz surovín a výrobkov strategického významu pre záruku dodávok v odvetví stavebníctva], v znení platnom k poslednému dňu lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisko (ďalej len „nariadenie č. 402/2024“), stanovuje:

„1. Suroviny a výrobky strategického významu pre záruku dodávok v stavebnom odvetví uvedené v prílohe 1 (ďalej spolu len ‚stavebné materiály‘) možno, okrem výnimky stanovenej v odseku 2,

a) predať alebo

b) vyviezť z územia Maďarska do zahraničia

2. Ak oznámenie spĺňa formálne požiadavky stanovené v § 2, minister v prípade potreby postúpi oznámenia spolu s informáciami uvedenými v odseku 1 písm. b) splnomocnencovi vlády pre koordináciu opatrení v oblasti stavebného hospodárstva (ďalej len ‚splnomocnenec vlády‘), ktorý po konzultácii s príslušnými ministrami preskúma, či predaj alebo vývoz stavebných materiálov do zahraničia významne sťažuje alebo znemožňuje výstavbu, prevádzku, údržbu alebo rozvoj kritickej infraštruktúry, čím ohrozuje verejné služby alebo predstavuje riziko pre záruku dodávok v odvetví stavebníctva.

3. Splnomocnenec vlády v lehote 7 pracovných dní od doručenia oznámenia písomne informuje ministra o existencii okolností uvedených v odseku 2, o svojom stanovisku k okolnostiam uvedeným v odseku 2 a ak uvedené okolnosti existujú, informuje tiež ministra zodpovedného za dohľad nad majetkom štátu o svojom návrhu týkajúcom sa uplatnenia predkupného práva a práva na nákup; minister uplatní predkupné právo Maďarska a jeho právo na nákup spôsobom stanoveným v § 5.

4. Najneskôr do 10 pracovných dní od doručenia oznámenia minister:

a)

písomne potvrdí doručenie oznámenia, ak minister zodpovedný za dohľad nad štátnym majetkom neuplatní predkupné právo Maďarska a jeho právo na nákup;

b)

Podľa § 6/A uvedeného nariadenia:

„Ak oznamovateľ nesplnil oznamovaciu povinnosť stanovenú v tomto nariadení alebo nemá potvrdenie o doručení, polícia a štátne daňové a colné orgány mu uložia správnu pokutu až do výšky 40 % hodnoty stavebného materiálu bez [dane z pridanej hodnoty (DPH)], ktorý nebol oznámený alebo ku ktorému chýba potvrdenie o doručení.“

18

Ustanovenie § 9 toho istého nariadenia znie:

„1. Toto nariadenie – okrem výnimky stanovenej v odseku 2 – nadobúda účinnosť dňom nasledujúcim po jeho uverejnení.

2. Ustanovenie § 10 nadobúda účinnosť pätnástym dňom po uverejnení tohto nariadenia.“

Rozhodnutie vlády č. 1459/2021

21

Bod 2 az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021. (VII. 14.) kormányhatározat [rozhodnutie vlády č. 1459/2021 (VII. 14.) o vymenovaní a funkciách splnomocnenca vlády pre koordináciu opatrení v oblasti stavebného hospodárstva] stanovuje:

„Splnomocnenec vlády:

a)

je poverený koordináciou opatrení v oblasti stavebného hospodárstva, ktoré vláda prijala v rámci obnovy hospodárstva, a najmä:

22

Dňa 30. júna 2021 Maďarsko v rámci oznamovacieho postupu stanoveného v smernici 2015/1535 oznámilo Komisii návrh vládneho nariadenia o opatreniach, ktoré treba prijať na oživenie hospodárstva, pokiaľ ide o vývoz surovín a výrobkov strategického významu pre záruku dodávok v odvetví stavebníctva (ďalej len „oznámený návrh“).

23

S cieľom umožniť posúdenie oznámeného návrhu podľa relevantných ustanovení práva Únie si Komisia 8. júla 2021 vyžiadala od tohto členského štátu dodatočné informácie.

24

V ten istý deň bolo nariadenie č. 402/2021 uverejnené v maďarskom úradnom vestníku. Znenie ustanovení tohto nariadenia nebolo totožné so znením oznámeného návrhu.

28

Maďarsko vo svojej odpovedi z 2. septembra 2021 odôvodnilo prijatie nariadenia č. 402/2021 bez predchádzajúceho oznámenia Komisii tvrdením, že čelilo naliehavej situácii v súvislosti s pandémiou COVID‑19 a celosvetovým nedostatkom surovín, ktorý z toho vyplýval a vážne ovplyvnil stavebné práce v Maďarsku. V tejto súvislosti bolo účelom tohto nariadenia zabezpečiť, aby boli v tomto členskom štáte k dispozícii zásoby materiálu a výrobkov, ktoré sú nevyhnutné na zabezpečenie dodávok v odvetví stavebníctva, a aby bolo možné uspokojiť domáce potreby s cieľom zaručiť bezpečnosť kritickej infraštruktúry.

29

Dňa 23. septembra 2021 Komisia zaslala Maďarsku výzvu na odstránenie nedostatkov. Podľa tejto výzvy si tento členský štát tým, že prijal nariadenie č. 402/2021 a jeho následne zmeny, ako aj rozhodnutie vlády č. 1459/2021, nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článkov 35 a 36 ZFEÚ, z článku 2 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ, ako aj z článku 5 ods. 1 a článku 6 ods. 1 smernice (EÚ) 2015/1535.

30

Maďarsko vo svojej odpovedi na túto výzvu listom z 23. novembra 2021 tieto výhrady spochybnilo.

O žalobe

34

Na podporu svojej žaloby Komisia uvádza tri výhrady založené na porušení po prvé článkov 35 a 36 ZFEÚ, po druhé článku 2 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ a po tretie článku 5 ods. 1, ako aj článku 6 ods. 1 smernice 2015/1535.

35

Maďarsko navrhuje zamietnuť žalobu o nesplnenie povinnosti.

O prvej výhrade založenej na porušení článkov 35 a 36 ZFEÚ

Nariadenie č. 402/2021 totiž v tomto členskom štáte zavádza de iure rozdielne zaobchádzanie medzi domácim obchodom a zahraničným obchodom so stavebnými materiálmi. Vnútroštátne opatrenie by sa pritom nevyhlo zákazu uvedenému v článkoch 34 a 35 ZFEÚ len z dôvodu, že obmedzenie, ktoré vytvára, má malý význam, že množstevné obmedzenie spôsobené týmto opatrením má relatívne malý hospodársky význam alebo že uvedené opatrenie ovplyvňuje dovoz a vývoz alebo hospodárske subjekty len v obmedzenom rozsahu.

39

V tejto súvislosti Komisia tvrdí, že účinky opatrenia sa neobmedzujú na spôsob, akým ho vykonávajú vnútroštátne orgány. Samotná skutočnosť, že boli prijaté ustanovenia upravujúce možnosť obmedziť vývoz do iných členských štátov zavedením predkupného práva a práva na nákup, ako aj možnosti oddialiť vývoz až na desať pracovných dní, má ako taká odradzujúci účinok na hospodárske subjekty, na ktoré sa opatrenie vzťahuje.

40

Táto inštitúcia zastáva názor, že účinok nariadenia č. 402/2021 na voľný pohyb tovaru nie je ani príliš náhodný, ani nepriamy, pretože toto nariadenie jasne zaručuje Maďarsku predkupné právo alebo právo na nákup po posúdení vývozných oznámení.

41

44

Komisia sa tak na jednej strane domnieva, že Maďarsko nepreukázalo, že by opatrenia stanovené v nariadení č. 402/2021 boli vhodné na dosiahnutie sledovaných cieľov. Pokiaľ ide o pôsobnosť tohto nariadenia, neobmedzuje sa ani na stavebné materiály, v prípade ktorých bolo zistené riziko zásobovania, ani na materiály, ktoré sú skutočne nevyhnutné pre kritickú infraštruktúru. Okrem toho vývoj maďarského stavebného odvetvia je od roku 2016 pomerne stabilný a počas dvoch rokov po nadobudnutí účinnosti tohto nariadenia Maďarsko neuplatnilo svoje predkupné právo ani právo na nákup.

45

Na druhej strane Komisia uvádza, že v súlade so zásadou proporcionality musí byť systém kontroly ex ante , ktorý je odôvodnený a vhodný, založený na objektívnych a nediskriminačných kritériách, ktoré sú vopred známe dotknutým podnikom, aby ohraničovali výkon voľnej úvahy vnútroštátnych orgánov tak, aby nebola vykonávaná svojvoľne. Nariadenie č. 402/2021 pritom nestanovuje takéto objektívne a nediskriminačné kritériá.

46

Okrem toho Komisia zastáva názor, že kontrola stavebných materiálov a ich vývozu, ako aj zhromažďovanie súvisiacich informácií by sa mohli uskutočniť menej rušivými prostriedkami, napríklad uložením povinnosti poskytnúť v tejto súvislosti relevantné údaje. Táto inštitúcia sa preto domnieva, že Maďarsko nepreukázalo ani to, že opatrenia uložené napadnutým nariadením nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa, a preto mu treba vytknúť, že neuvažovalo o takýchto alternatívach.

50

Maďarsko sa v každom prípade domnieva, že nariadenie č. 402/2021 je odôvodnené dôvodmi verejnej bezpečnosti v zmysle článku 36 ZFEÚ, keďže jeho hlavným cieľom je chrániť kritickú infraštruktúru zaistením bezpečnosti jej zásobovania stavebnými materiálmi. Okrem toho definícia pojmu „infraštruktúra“, ktorú stanovuje toto nariadenie, je v podstate v súlade s definíciou uvedenou v smernici 2008/114.

51

Tento členský štát ďalej uvádza, že cieľom uvedeného nariadenia je tiež podporiť národné hospodárstvo tým, že reaguje na pokles výroby stavebných materiálov, nedostatok dodávok a nárast cien v dôsledku krízy spôsobenej pandémiou COVID‑19. Nepriamo by tiež umožnilo chrániť sociálne záujmy, ako je poskytovanie bývania a možnosť mladých ľudí založiť si rodinu.

52

Maďarsko pripomína, že členské štáty disponujú určitou mierou voľnej úvahy pri definovaní rozsahu základných potrieb spoločnosti a pri určovaní úrovne ochrany, ktorú považujú za primeranú, pričom tvrdí, že práve Komisii prináleží preukázať, že ustanovenia stanovené v nariadení č. 402/2021 sú v celom rozsahu nevhodné na účely cieľa sledovaného touto vnútroštátnou právnou úpravou, čo táto inštitúcia v prejednávanej veci neurobila.

55

Podľa článku 35 ZFEÚ sú množstevné obmedzenia vývozu a všetky opatrenia s rovnakým účinkom medzi členskými štátmi zakázané.

56

Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia vývozu predstavujú vnútroštátne opatrenia, ktoré sledujú alebo vyvolávajú špecifické obmedzenia vývozných tokov, a teda vytvárajú rozdielne podmienky zaobchádzania pre domáci obchod členského štátu a pre jeho zahraničný obchod tak, že vnútroštátna výroba alebo vnútorný obchod príslušného štátu sú osobitne zvýhodnené na úkor výroby alebo obchodu iných členských štátov (pozri rozsudky z 8. novembra 1979, Groenveld, 15/79 , EU:C:1979:253 , body 6 a 7 , ako aj zo 16. decembra 2008, Gysbrechts a Santurel Inter, C‑205/07 , EU:C:2008:730 , bod 40 ).

57

V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol, že články 34 a 35 ZFEÚ bránia tomu, aby sa vo vzťahoch v rámci Únie uplatňovala vnútroštátna právna úprava, ktorá zachováva požiadavku, hoci aj čisto formálnu, dovozných alebo vývozných licencií alebo akéhokoľvek iného podobného postupu (rozsudok z 15. decembra 1971, International Fruit Company a i., 51/71 až 54/71 , EU:C:1971:128 , bod 9 ). Uloženie akýchkoľvek osobitných formalít pri vývoze v dôsledku omeškania, ktoré spôsobuje, a odstrašujúceho účinku, ktorý má vo vzťahu k vývozcom, totiž predstavuje prekážku obchodu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. marca 1977, Komisia/Francúzsko, 68/76 , EU:C:1977:48 , bod 16 ).

61

Z toho vyplýva, že nariadenie č. 402/2021 po prvé tým, že ukladá dodatočnú administratívnu záťaž hospodárskym subjektom, ktoré chcú vyvážať takéto stavebné materiály, po druhé tým, že stanovuje, že nesplnenie oznamovacej povinnosti má za následok značnú správnu sankciu, po tretie tým, že spôsobuje predĺženie dodacích lehôt, ktoré môže dosiahnuť až desať pracovných dní, a po štvrté tým, že definitívne bráni vývozu v prípade uplatnenia predkupného práva a práva na nákup v prospech Maďarska, má za cieľ obmedziť vývoz stavebných materiálov, pričom zavádza rozdielne zaobchádzanie medzi domácim obchodom a zahraničným obchodom s týmito výrobkami a zabezpečuje tomuto členskému štátu výhodu na vnútornom trhu.

62

Vzhľadom na tento výslovný cieľ, ktorým je obmedziť vývozné toky, treba toto nariadenie kvalifikovať ako „opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia vývozu“ v zmysle článku 35 ZFEÚ bez toho, aby bolo potrebné skúmať účinky jeho ustanovení.

63

V každom prípade subsidiárne, pokiaľ ide o posúdenie účinkov ustanovení nariadenia č. 402/2021, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry každé opatrenie členského štátu, ktoré môže priamo alebo nepriamo, skutočne alebo potenciálne brániť obchodu v rámci Únie, sa má považovať za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia v zmysle tohto ustanovenia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. januára 2023, CIHEF a i., C‑147/21 , EU:C:2023:31 , bod 37 , ako aj citovanú judikatúru).

Okrem toho absencia odstrašujúceho účinku ustanovení tohto nariadenia nie je preukázaná ani údajmi uvedenými v tabuľke predloženej Maďarskom v prílohe B.1 jeho vyjadrenia k žalobe, z ktorej vyplýva, že pokiaľ ide o obdobie dvoch rokov po nadobudnutí účinnosti uvedeného nariadenia v porovnaní s obdobím dvoch rokov pred týmto nadobudnutím účinnosti, došlo k zvýšeniu objemu vývozu v prípade deviatich z pätnástich stavebných materiálov uvedených v tom istom nariadení a k zníženiu tohto objemu len v prípade šiestich z týchto materiálov. V prípade neexistencie iných dôkazov totiž nemožno vylúčiť, že objem vývozu by bol väčší, ak by nariadenie č. 402/2021 nebolo prijaté. Na základe týchto údajov možno len dospieť k záveru, že jeho účinkom nie je zabrániť všetkým vývozom stavebných materiálov, ktoré patria do jeho pôsobnosti (pozri analogicky rozsudok zo 17. septembra 2020, Hidroelectrica, C‑648/18 , EU:C:2020:723 , bod 32 ).

67

Z toho vyplýva, že ustanovenia nariadenia č. 402/2021 môžu mať určitý vplyv na vývozný obchod, a to tak priamo – najmä administratívnou záťažou, ktorú pre hospodárske subjekty predstavuje oznamovacia povinnosť a predĺženie dodacích lehôt v prípade vývozu –, ako aj nepriamo, keďže povinnosti stanovené týmito ustanoveniami môžu odradiť uvedené subjekty od vývozu stavebných materiálov. Preto a bez ohľadu na ich obmedzujúci cieľ nemožno obmedzujúce účinky vyplývajúce z týchto ustanovení považovať za príliš náhodné alebo príliš nepriame na to, aby sa v súlade s judikatúrou Súdneho dvora vyplývajúcou z rozsudkov zo 7. marca 1990, Krantz ( C‑69/88 , EU:C:1990:97 , body 10 a 11 ), ako aj z 13. októbra 1993, CMC Motorradcenter ( C‑93/92 , EU:C:1993:838 , body 10 až 12 ), mohli považovať za nepredstavujúce obmedzenie v zmysle článku 35 ZFEÚ.

Na tento účel treba overiť, či je toto opatrenie vhodné na zabezpečenie dosiahnutia tohto cieľa a nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie. V tomto kontexte treba okrem toho pripomenúť, že vnútroštátna právna úprava je vhodná na zabezpečenie dosiahnutia uvedeného cieľa len vtedy, ak skutočne zodpovedá úsiliu dosiahnuť ho koherentne a systematicky (pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i., C‑98/14 , EU:C:2015:386 , bod 64 , ako aj citovanú judikatúru).

71

Pokiaľ ide konkrétne o vnútroštátne opatrenie, ktoré je podľa dotknutého členského štátu odôvodnené cieľom verejnej bezpečnosti, Súdny dvor už rozhodol, že na účely článku 36 ZFEÚ je dôležité, aby toto opatrenie bolo skutočne odôvodnené objektívnymi okolnosťami zodpovedajúcimi požiadavkám verejnej bezpečnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. júla 1984, Campus Oil a i., 72/83 , EU:C:1984:256 , bod 36 ).

72

Súdny dvor tiež spresnil, že hoci členské štáty môžu v súlade so svojimi vnútroštátnymi potrebami voľne stanoviť požiadavky verejnej bezpečnosti, nič to nemení na tom, že v kontexte Únie, a najmä ako výnimka zo základnej slobody zaručenej Zmluvou o FEÚ, treba tieto dôvody chápať reštriktívne, takže ich rozsah nemôže každý členský štát určiť jednostranne bez preskúmania zo strany inštitúcií Únie. Na verejnú bezpečnosť sa tak možno odvolávať len v prípade skutočnej a dostatočne závažnej hrozby, ktorá sa dotýka základného záujmu spoločnosti [pozri v tomto zmysle rozsudky z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení), C‑78/18 , EU:C:2020:476 , bod 91 a citovanú judikatúru, ako aj z 13. júla 2023, Xella Magyarország, C‑106/22 , EU:C:2023:568 , body 66 a 67 ].

76

V prejednávanej veci však Maďarsko nepreukázalo, že by nariadenie č. 402/2021 vzhľadom na objektívne okolnosti skutočne a striktne zodpovedalo požiadavkám verejnej bezpečnosti.

77

Po prvé toto nariadenie sa totiž môže uplatňovať na veľký počet infraštruktúr v Maďarsku bez toho, aby bolo preukázané, že každá z nich má v skutočnosti zásadný význam pre spoločnosť, keďže uvedené nariadenie neobsahuje ani zoznam, v ktorom by boli vymenované infraštruktúry takéhoto významu, ani definíciu, či už priamo alebo odkazom na iný právny akt, pojmu „kritická infraštruktúra“, ktorá by umožnila jasne a taxatívne identifikovať dotknutú infraštruktúru.

78

Maďarsko tvrdí, že na základe zásady hierarchie noriem maďarského práva treba rozsah tohto pojmu na účely nariadenia č. 402/2021 považovať za rozsah definovaný v § 1 písm. j) a létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. törvény (zákon č. CLXVI z roku 2012 o identifikácii, označovaní a ochrane životne dôležitých systémov a zariadení, Magyar Közlöny 2012. évi 154. száma, s. 26099). Keďže týmto zákonom bola do maďarského právneho poriadku prebratá smernica 2008/114, táto posledná uvedená definícia zodpovedá definícii uvedenej v článku 2 písm. a) tejto smernice. V dôsledku toho je pojem „kritická infraštruktúra“ v zmysle nariadenia č. 402/2021 založený na objektívnych okolnostiach.

82

Po tretie treba konštatovať, že cieľom nariadenia č. 402/2021 nie je dosiahnuť bezpečnosť zásobovania kritickej infraštruktúry stavebným materiálom koherentným a systematickým spôsobom, pretože nestanovuje podmienky týkajúce sa zohľadnenia predaja týchto materiálov na vnútroštátnom trhu a ich dovozu do Maďarska s cieľom určiť úroveň ich zásob a nedostatku.

83

Z toho vyplýva, že tvrdenia Maďarska, podľa ktorých sú obmedzujúce opatrenia nachádzajúce sa v nariadení č. 402/2021 opodstatnené dôvodmi verejnej bezpečnosti v zmysle článku 36 ZFEÚ, ktoré sa týkajú bezpečnosti zásobovania kritickej infraštruktúry stavebným materiálom, treba zamietnuť.

84

V rozsahu, v akom Maďarsko tvrdí, že toto nariadenie prispieva tiež k oživeniu národného hospodárstva tým, že reaguje na pokles výroby stavebných materiálov, ako aj na zvýšenie ich cien v dôsledku krízy súvisiacej s pandémiou COVID‑19, a k ochrane sociálnych záujmov, ako je výstavba bývania a možnosť mladých ľudí založiť rodinu, treba na jednej strane pripomenúť, že čisto hospodárske dôvody súvisiace s podporou národného hospodárstva alebo s jeho riadnym fungovaním nemôžu odôvodniť obmedzenia niektorej zo základných slobôd zaručených Zmluvami (rozsudok z 13. júla 2023, Xella Magyarország, C‑106/22 , EU:C:2023:568 , bod 64 a citovaná judikatúra).

O druhej výhrade založenej na porušení článku 2 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ

Argumentácia účastníkov konania

88

Komisia, ktorá uvádza, že obmedzenia, ktoré stanovuje nariadenie č. 402/2021, sa uplatňujú na vývoz stavebných materiálov do tretích krajín, a predstavujú tak opatrenie patriace do spoločnej obchodnej politiky, tvrdí, že Maďarsko porušilo článok 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ, podľa ktorého má Únia výlučnú právomoc v oblasti spoločnej obchodnej politiky, ako aj článok 2 ods. 1 ZFEÚ, ktorý spresňuje, že len Únia môže vykonávať legislatívnu činnosť a prijímať právne záväzné akty, pričom členské štáty tak môžu urobiť len vtedy, ak ich na to splnomocní Únia, alebo ak ide o vykonanie aktov Únie.

89

Maďarsko tvrdí, že na nariadenie č. 402/2021 sa vzťahuje článok 10 nariadenia 2015/479, ktorý stanovuje, že opatrenia obmedzujúce vývoz prijaté členským štátom môžu byť odôvodnené jedným z dôvodov všeobecného záujmu uvedených v tomto článku 10.

93

Táto inštitúcia dodáva, že ochranné opatrenia prijaté na základe článkov 5 a 6 uvedeného nariadenia môžu byť obmedzené na určité miesta určenia alebo vývozy určitých regiónov Únie. Ochranné opatrenia prijaté „v záujme Únie“ by preto mohli slúžiť aj na ochranu potrieb členského štátu.

94

Maďarsko tvrdí, že nariadenie č. 402/2021 neporušuje výlučnú právomoc Únie v oblasti spoločnej obchodnej politiky a že toto nariadenie je zlučiteľné s článkom 2 ods. 1 a článkom 3 ods. 1 ZFEÚ.

95

Článok XI GATT z roku 1994 a právomoc Komisie prijať ochranné opatrenia podľa článkov 5 a 6 nariadenia 2015/479 nebránia tomu, aby členský štát prijal na základe článku 10 tohto nariadenia také opatrenie, akým je nariadenie č. 402/2021.

Posúdenie Súdnym dvorom

99

Článok 2 ods. 1 ZFEÚ stanovuje, že ak Zmluvy prenesú na Úniu výlučnú právomoc v určitej oblasti, len Únia môže vykonávať legislatívnu činnosť a prijímať právne záväzné akty, pričom členské štáty tak môžu urobiť len vtedy, ak ich na to splnomocní Únia, alebo ak ide o vykonanie aktov Únie.

100

Podľa článku 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ má Únia výlučnú právomoc v oblasti spoločnej obchodnej politiky.

101

Maďarsko však tvrdí, že toto nariadenie bolo prijaté v súlade s nariadením 2015/479, keďže zodpovedá dôvodom verejnej bezpečnosti, na ktoré sa vzťahuje článok 10 tohto nariadenia.

105

V tejto súvislosti článok 10 nariadenia 2015/479 stanovuje, že bez toho, aby boli dotknuté iné ustanovenia Únie, to isté nariadenie nevylučuje prijatie ani použitie kvantitatívnych obmedzení vývozov členským štátom na základe verejnej morálky, verejného záujmu a verejnej bezpečnosti alebo ochrany života a zdravia ľudí, zvierat alebo rastlín, národných pamiatok umeleckej, historickej alebo archeologickej hodnoty alebo práv priemyselného a obchodného vlastníctva.

106

Ako zdôraznil generálny advokát v bode 61 svojich návrhov, skutočnosť, že tento článok 10 a článok 36 ZFEÚ majú podobné znenie, naznačuje, že normotvorca Únie chcel rozšíriť možnosť členského štátu, ktorá je stanovená v článku 36 ZFEÚ, obmedziť vývoz v rámci Únie aj na vývoz do tretích krajín, a to za rovnakých podmienok.

107

Za týchto podmienok a bez toho, aby bolo potrebné preskúmať tvrdenia účastníkov konania týkajúce sa vzťahu medzi článkami 5 a 6 tohto nariadenia na jednej strane a jeho článkom 10 na druhej strane, ako aj ich tvrdenia založené na práve WTO, treba vyhovieť druhej výhrade Komisie.

O tretej výhrade založenej na porušení článku 5 ods. 1 a článku 6 ods. 1 smernice 2015/1535

Argumentácia účastníkov konania

111

Komisia Maďarsku na jednej strane vytýka, že nedodržalo trojmesačnú odkladnú lehotu stanovenú v článku 6 ods. 1 smernice 2015/1535. Uvádza, že tento členský štát ju informoval o oznámenom návrhu 30. júna 2021, a preto uvedený členský štát tým, že nariadenie č. 402/2021 prijal 8. júla 2021, teda pred uplynutím tejto odkladnej lehoty 1. októbra 2021, porušil tento článok 6 ods. 1.

112

Okrem toho tento členský štát uvádza, že nariadenie č. 402/2021 neoznámil v súlade so smernicou 2015/1535 z dôvodu tejto naliehavosti, pričom sa teda zaviazal neuplatňovať sankcie stanovené v tomto nariadení pre prípad nedodržania povinností, ktoré z neho vyplývajú.

Posúdenie Súdnym dvorom

116

Na úvod treba konštatovať, že medzi účastníkmi konania je nesporné, že v rámci formálneho postupu týkajúceho sa predchádzajúceho oznámenia, ktorý stanovuje smernica 2015/1535, Maďarsko 30. júna 2021 oznámilo Komisii ako „návrh technického predpisu“ v zmysle tejto smernice návrh vládneho nariadenia o opatreniach, ktoré treba prijať na oživenie hospodárstva, pokiaľ ide o vývoz surovín a výrobkov strategického významu pre záruku dodávok v odvetví stavebníctva.

117

V prvom rade treba uviesť, že od doručenia tohto oznámenia Komisii v súlade s článkom 6 ods. 1 smernice 2015/1535 začala plynúť trojmesačná odkladná lehota, počas ktorej tento návrh nemohol byť prijatý.

121

Maďarsko tvrdí, že naliehavé prijatie nariadenia č. 402/2021 bolo opodstatnené z dôvodov verejnej bezpečnosti v zmysle článku 6 ods. 7 písm. a) smernice 2015/1535, ktorý umožňuje odchýliť sa od povinnosti dodržať trojmesačnú odkladnú lehotu stanovenú v článku 6 ods. 1 tejto smernice. Uvádza, že v dôsledku obnovenia dopytu po stavebných materiáloch po pandémii COVID‑19 hrozilo, že v roku 2021 dôjde v Maďarsku k situácii nedostatku, a preto bolo potrebné prijať naliehavé opatrenia na zabránenie takejto situácii.

122

Toto tvrdenie treba zamietnuť.

123

Podľa článku 6 ods. 7 písm. a) smernice 2015/1535 členský štát totiž nie je povinný dodržať túto trojmesačnú odkladnú lehotu, ak je z naliehavých dôvodov spôsobených vážnymi a nepredvídateľnými okolnosťami súvisiacimi s ochranou verejného zdravia alebo verejnej bezpečnosti, ochranou zvierat alebo rastlín, ako aj kvôli pravidlám o službách a kvôli verejnej politike, najmä kvôli ochrane mladistvých, nútený pripraviť technické predpisy vo veľmi krátkom čase tak, aby ich mohol ihneď prijať a vykonať, čo neumožňuje uskutočniť konzultácie.

127

Takýto záväzok totiž nemožno zohľadniť na účely určenia, či sa členský štát v danej situácii mohol odvolávať na ustanovenia článku 6 smernice 2015/1535.

128

Za týchto podmienok treba konštatovať, že nariadenie č. 402/2021 bolo v rozpore s článkom 6 ods. 1 tejto smernice prijaté pred uplynutím trojmesačnej odkladnej lehoty.

129

V druhom rade podľa článku 5 ods. 1 tretieho pododseku smernice 2015/1535 členské štáty musia v súlade s podmienkami uvedenými v prvom a druhom pododseku tohto odseku opätovne oznámiť Komisii návrh technického predpisu, ak v ňom vykonajú také zmeny, ktoré majú za následok významnú zmenu jeho pôsobnosti, skrátenie časového plánu pôvodne predpokladaného pre jeho implementáciu, pridanie špecifikácií alebo požiadaviek alebo ich sprísnenie.

133

Keďže Maďarsko v prejednávanej veci nedodržalo túto povinnosť oznámenia zmeneného návrhu, treba konštatovať, že tento členský štát porušil toto ustanovenie.

134

Tretia výhrada je preto dôvodná.

135

Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že Maďarsko si tým, že zaviedlo postup uplatniteľný na vývoz surovín a stavebných materiálov, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú:

O trovách

136

Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla uložiť Maďarsku povinnosť nahradiť trovy konania a Maďarsko nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť mu povinnosť nahradiť trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:

1.

Maďarsko si tým, že zaviedlo postup uplatniteľný na vývoz surovín a stavebných materiálov, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú:

2.

Maďarsko je povinné nahradiť trovy konania.

Podpisy

( *1 ) Jazyk konania: maďarčina.