C-540/23

Európska komisia , v zastúpení: pôvodne Ș. Ciubotaru, C. Ehrbar a A. Spina, neskôr C. Ehrbar a A. Spina, splnomocnení zástupcovia,

žalobkyňa,

ďalší účastníci konania:

Covington & Burling LLP , so sídlom v Saint‑Josse‑ten‑Noode (Belgicko),

Bart Van Vooren , bydliskom v Meise (Belgicko),

v zastúpení: P. Diaz Gavier, advocaat,

generálny advokát: M. Szpunar,

tajomník: A. Calot Escobar,

so zreteľom na písomnú časť konania,

po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní z 12. júna 2025,

vyhlásil tento

Rozsudok

3

Odôvodnenia 2 a 4 nariadenia č. 1049/2001 uvádzajú:

„(2)

Otvorenosť umožňuje občanom tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a zaručuje, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi. Otvorenosť prispieva k posilneniu princípov demokracie a úcty k základným právam, ako to ustanovuje článok 6 [ZEÚ] a Charta základných práv Európskej únie.

…

(4)

…“

5

Podľa článku 4 ods. 1 a 3 tohto nariadenia:

„1. Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana:

…

b)

Článok 58 nariadenia (ES) č. 178/2002 Európskeho parlamentu a Rady z 28. januára 2002, ktorým sa ustanovujú všeobecné zásady a požiadavky potravinového práva, zriaďuje Európsky úrad pre bezpečnosť potravín a stanovujú postupy v záležitostiach bezpečnosti potravín ( Ú. v. ES L 31, 2002, s. 1 ; Mim. vyd. 15/006, s. 463), zmeneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 652/2014 z 15. mája 2014 ( Ú. v. EÚ L 189, 2014, s. 1 ), v odseku 1 stanovuje:

„Komisii pomáha Stály výbor pre rastliny, zvieratá, potraviny a krmivá…. Tento výbor je výborom v zmysle nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 182/2011 [zo 16. februára 2011, ktorým sa ustanovujú pravidlá a všeobecné zásady mechanizmu, na základe ktorého členské štáty kontrolujú vykonávanie vykonávacích právomocí Komisie ( Ú. v. EÚ L 55, 2011, s. 13 )]…“

Nariadenie č. 1925/2006

7

Článok 8 nariadenia (ES) č. 1925/2006, zmeneného nariadením Komisie (EÚ) 2019/650 z 24. apríla 2019 ( Ú. v. EÚ L 110, 2019, s. 21 ), nazvaný „Zakázané a obmedzené látky alebo látky podliehajúce skúmaniu Spoločenstva“, v odsekoch 1 a 2 stanovuje:

„1. Postup ustanovený v tomto článku sa uplatní, ak sa do potravín pridávajú iné látky ako vitamíny alebo minerálne látky alebo prísady, ktoré obsahujú inú látku ako vitamíny a minerálne látky, alebo sa takéto látky používajú pri ich výrobe za podmienok, v dôsledku ktorých by nastal značne zvýšený príjem týchto látok v porovnaní s príjmom, ktorý možno rozumne očakávať za bežných podmienok konzumácie vyváženej a pestrej stravy a/alebo ktorý by inak mohol pre spotrebiteľov predstavovať možné ohrozenie.

3. Ak sa odkazuje na tento odsek, uplatňuje sa článok 5a ods. 1 až 4 a článok 7 rozhodnutia 1999/468/ES [Rady z 28. júna 1999, ktorým sa ustanovujú postupy pre výkon vykonávacích právomocí prenesených na Komisiu ( Ú. v. ES L 184, 1999, s. 23 ; Mim. vyd. 01/003, s. 124),] so zreteľom na jeho článok 8.“

Nariadenie č. 182/2011

9

Podľa odôvodnení 6, 10 a 19 až 21 nariadenia č. 182/2011:

„(6)

V prípade základných aktov, na základe ktorých sa pri prijímaní vykonávacích aktov Komisiou vyžaduje kontrola členských štátov, by sa na účely takejto kontroly mali zriadiť výbory zložené zo zástupcov členských štátov, ktorým predsedá Komisia.

(20)

Komisia by mala viesť register obsahujúci informácie o činnosti výboru. Pravidlá týkajúce sa ochrany utajovaných dokumentov, ktoré platia pre Komisiu, by sa následne mali vzťahovať aj na používanie registra.

(21)

Rozhodnutie [1999/468] by sa malo zrušiť. V záujme zabezpečenia prechodu z režimu stanoveného v rozhodnutí [1999/468] na režim podľa tohto nariadenia by sa každý odkaz v existujúcich právnych predpisoch na postupy stanovené v uvedenom rozhodnutí, s výnimkou regulačného postupu s kontrolou stanoveného v článku 5a uvedeného rozhodnutia, mal považovať za odkaz na príslušné postupy stanovené v tomto nariadení. Účinok článku 5a rozhodnutia [1999/468] by sa mal predbežne zachovať na účely existujúcich základných aktov, v ktorých sa na tento článok odkazuje.“

10

Článok 2 tohto nariadenia, nazvaný „Výber postupov“, v odseku 2 stanovuje:

„1. Všeobecné ustanovenia uvedené v tomto článku sa uplatňujú na všetky postupy uvedené v článkoch 4 až 8.

2. Komisii pomáha výbor zložený zo zástupcov členských štátov. Výboru predsedá zástupca Komisie. …

3. Predseda predkladá výboru návrh vykonávacích aktov, ktoré má Komisia prijať.

…

4. Kým výbor nevydá stanovisko, môže každý člen výboru navrhovať zmeny a doplnenia a predseda môže predkladať zmenené a doplnené znenia návrhu vykonávacieho aktu.

Predseda sa snaží nájsť riešenia, ktoré majú čo najširšiu podporu vo výbore. …

„1. Ak sa uplatňuje konzultačný postup, výbor vydá stanovisko, pričom tak v prípade potreby urobí na základe hlasovania. …

2. Komisia rozhodne o návrhu vykonávacieho aktu, ktorý sa má prijať, pričom v maximálnej miere zohľadní závery diskusie prebiehajúcej vo výbore a vydané stanovisko.“

13

Podľa článku 9 uvedeného nariadenia, nazvaného „Rokovací poriadok“:

„1. Každý výbor prijme jednoduchou väčšinou všetkých svojich členov svoj rokovací poriadok, a to na návrh predsedu a na základe štandardného rokovacieho poriadku, ktorý vypracuje Komisia po porade s členskými štátmi. Komisia uverejní štandardný rokovací poriadok v Úradnom vestníku Európskej únie .

Existujúce výbory prispôsobia podľa potreby svoje rokovacie poriadky štandardnému rokovaciemu poriadku.

b)

programy zasadnutia výborov;

c)

súhrnné záznamy a zoznamy orgánov a organizácií, ku ktorým patria osoby menované členskými štátmi na účely zastupovania;

d)

návrhy vykonávacích aktov, ku ktorým majú výbory vydať stanovisko;

h)

štatistické údaje o činnosti výborov.

2. Komisia uverejňuje aj výročnú správu o činnosti výborov.

3. Európsky parlament a Rada majú v súlade s platnými pravidlami prístup k informáciám uvedeným v odseku 1.

4. Komisia sprístupní dokumenty uvedené v odseku 1 písm. b), d) a f) Európskemu parlamentu a Rade a informuje ich o tom, že tieto dokumenty sú k dispozícii, a to súbežne s ich zaslaním členom výboru.

5. Odkazy na všetky dokumenty uvedené v odseku 1 písm. a) až g), ako aj informácie uvedené v odseku 1 písm. h) sa zverejňujú v registri.“

17

Článok 13 toho istého nariadenia, nazvaný „Prechodné ustanovenia: prispôsobenie existujúcich základných aktov“ uvádza:

„1. Ak sa v základných aktoch prijatých pred nadobudnutím účinnosti tohto nariadenia ustanovuje vykonávanie vykonávacích právomocí Komisiou v súlade s rozhodnutím [1999/468], uplatňujú sa tieto pravidlá:

a)

ak sa v základnom akte odkazuje na článok 3 rozhodnutia [1999/468], uplatňuje sa konzultačný postup uvedený v článku 4 tohto nariadenia;

…

Podľa odôvodnenia 7a rozhodnutia 1999/468, zmeneného rozhodnutím Rady 2006/512/ES zo 17. júla 2006 ( Ú. v. EÚ L 200, 2006, s. 11 ):

„V prípade opatrení so všeobecnou pôsobnosťou, ktorých cieľom je zmeniť a doplniť nepodstatné prvky aktu prijatého podľa postupu uvedeného v článku 251 [ES] okrem iného vypustením niektorých z týchto prvkov alebo doplnením nových nepodstatných prvkov, je potrebné uplatniť regulačný postup s kontrolou. Tento postup musí obidvom zložkám legislatívneho orgánu umožniť uskutočnenie predbežnej kontroly pred prijatím takýchto opatrení. Podstatné prvky legislatívneho aktu môže meniť a dopĺňať iba zákonodarca na základe zmluvy.“

19

Článok 5a tohto rozhodnutia, nazvaný „Regulačný postup s kontrolou“, v odsekoch 1 až 4 stanovoval:

„1. Komisii pomáha Regulačný výbor s kontrolou zložený zo zástupcov členských štátov, ktorému predsedá zástupca Komisie.

2. Zástupca komisie predloží výboru návrh opatrení, ktoré sa majú prijať. Výbor vydá stanovisko k návrhu v rámci lehoty, ktorú môže stanoviť predseda podľa naliehavosti záležitosti. V prípade rozhodnutí, ktoré má Rada prijať na návrh Komisie, prijme výbor stanovisko väčšinou ustanovenou v článku 205 ods. 2 a 4 [ES]. Hlasy zástupcov členských štátov v rámci výboru sú vážené spôsobom uvedeným v danom článku. Predseda nehlasuje.

ak v lehote troch mesiacov od obdržania návrhu Európsky parlament alebo Rada vznesú námietku proti prijatiu návrhu opatrení, Komisia tieto opatrenia neprijme. V tomto prípade môže Komisia výboru predložiť zmenený a doplnený návrh opatrení alebo predložiť legislatívny návrh na základe zmluvy;

d)

ak počas tejto lehoty Európsky parlament ani Rada nevzniesli námietku proti prijatiu návrhu opatrení, Komisia tieto opatrenia prijme.

4. Ak opatrenia predpokladané Komisiou nie sú v súlade so stanoviskom výboru alebo ak výbor neposkytol žiadne stanovisko, uplatňuje sa tento postup:

a)

Komisia bezodkladne predloží Rade návrh týkajúci sa opatrení, ktoré sa majú prijať, a súčasne ho postúpi Európskemu parlamentu;

e)

Európsky parlament, uznášajúci sa väčšinou svojich členov v lehote štyroch mesiacov od zaslania návrhu v súlade s písm. a), môže vzniesť námietku proti prijatiu uvedených opatrení,…

f)

ak Európsky parlament v tejto lehote vznesie námietku proti prijatiu navrhovaných opatrení, tieto opatrenia sa neprijmú. …

g)

ak počas uvedenej lehoty Európsky parlament nevzniesol námietku proti prijatiu navrhovaných opatrení, tieto opatrenia prijme Rada alebo Komisia, a to v závislosti od prípadu.“

„1. Žiadosti o prístup k dokumentom výboru sa predkladajú v súlade s nariadením [č. 1049/2001]. O žiadostiach o prístup k týmto dokumentom rozhoduje Komisia podľa jej rokovacieho poriadku, ktorý bol zmenený a doplnený rozhodnutím [Komisie] 2001/937/ES, ESUO, Euratom [z 5. decembra 2001, ktorým sa mení jej rokovací poriadok ( Ú. v. ES L 345, 2001, s. 94 )]. …

2. Rokovania výboru sú dôverné.

3. Dokumenty predložené členom výboru, expertom a zástupcom tretích strán sú dôverné…, okrem prípadov keď sa k týmto dokumentom poskytne prístup podľa odseku 1 alebo keď ich iným spôsobom zverejní Komisia.

4. Členovia výboru, ako aj experti a zástupcovia tretích strán, sú povinní zachovávať dôvernosť stanovenú v tomto článku. Predseda zabezpečí, aby experti a zástupcovia tretích strán boli oboznámení s povinnosťou zachovávať dôvernosť, ktorá sa od nich vyžaduje.“

Okolnosti predchádzajúce sporu

22

V tomto liste Komisia uviedla, že ako dokumenty, na ktoré sa vzťahuje žiadosť bolo identifikovaných 21 dokumentov…. Prístup k týmto dokumentom bol zamietnutý na základe výnimky týkajúcej sa ochrany rozhodovacieho procesu stanovenej v článku 4 ods. 3 druhom pododseku nariadenia [č. 1049/2001].

5.

E‑mailom z 29. januára 2021 pán Van Vooren podal opakovanú žiadosť podľa článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 v nadväznosti na pôvodnú zamietavú odpoveď.

6.

Dňa 15. februára 2021 Komisia informovala [žalobcov v prvostupňovom konaní] e‑mailom adresovaným pánovi Van Voorenovi, že lehota na prijatie rozhodnutia o opakovanej žiadosti bola predĺžená o ďalších 15 pracovných dní, teda do 12. marca 2021.

7.

25

Na podporu svojej žaloby títo žalobcovia uviedli päť žalobných dôvodov, pričom prvý, uvedený ako hlavný, sa týkal porušenia článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, druhý sa v podstate týkal nepreukázania skutočnosti, že sprístupnenie požadovaných dokumentov by narušilo rozhodovací proces a že toto narušenie by bolo vážne, v treťom žalobnom dôvode sa poukazovalo na to, že Komisia sa nesprávne odvolávala na nariadenie č. 182/2011 pri odôvodnení odmietnutia sprístupnenia požadovaných dokumentov, štvrtý žalobný dôvod sa týkal skutočnosti, že Komisia sa nesprávne odvolávala na vzorový rokovací poriadok, aby odôvodnila zamietnutie prístupu k požadovaným dokumentom, a piaty žalobný dôvod sa týkal porušenia zásady transparentnosti a narušenia demokratickej legitímnosti vykonávacích aktov prijatých postupom ustanoveným nariadením č. 182/2011.

26

Konkrétne svojím prvým žalobným dôvodom žalobcovia v prvostupňovom konaní tvrdili, že článok 4 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1049/2001 sa vzhľadom na svoje znenie nevzťahuje na ich žiadosť o prístup k dokumentom. Na jednej strane sa ich žiadosť týkala hlasov 22 členských štátov v prospech návrhu nariadenia Komisie, ktorým sa mení príloha III k nariadeniu č. 1925/2006, pokiaľ ide o botanické druhy obsahujúce deriváty hydroxyantracénu. Toto hlasovanie však nepredstavovalo „rokovania a predbežné porady“, ale bolo ich výsledkom. Bolo „vonkajšie“ vo vzťahu k „vnútornému“ rozhodovaciemu procesu, ktorý je ako jediný chránený predmetnou výnimkou. Na druhej strane hlas v rámci uvedeného hlasovania nevyjadruje názor jednotlivého člena výboru, ale predstavuje akt, ktorým sa vykonáva zvrchovaná právomoc v mene členského štátu.

Všeobecný súd pripomenul, že výbor Scopaff, ktorý je zložený zo zástupcov členských štátov a predsedá mu zástupca Komisie, je stálym výborom, ktorý v súlade s článkom 14 ods. 1 nariadenia č. 1925/2006 pomáha Komisii pri výkone jej vykonávacích právomocí. V tejto súvislosti v bodoch 40 a 41 napadnutého rozsudku Všeobecný súd konštatoval, že hoci je hlasovanie členských štátov vyjadrením ich zvrchovaných práv, prebehlo v rámci tohto výboru s cieľom umožniť Komisii vypracovať stanovisko, a to predtým, ako bol návrh nariadenia, ktorý viedol k prijatiu nariadenia č. 2021/468, predložený Parlamentu a Rade. Ako sa uvádza v bodoch 42 a 43 napadnutého rozsudku, výsledok odovzdania týchto jednotlivých hlasov mal vplyv na vnútorný rozhodovací proces Komisie, a preto sa tieto hlasy musia považovať vo vzťahu k tomuto návrhu nariadenia za prípravné úkony, ktoré mala táto inštitúcia zohľadniť v rámci svojho vnútorného rozhodovacieho procesu, a teda za úkony vykonané v rámci „rokovaní a predbežných porád“ v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001.

29

Vzhľadom na to, že podmienky uplatniteľnosti tohto ustanovenia boli splnené, Všeobecný súd zamietol prvý žalobný dôvod uvedený žalobcami v prvostupňovom konaní. V tejto súvislosti v bode 44 napadnutého rozsudku spresnil, že otázka, či samotné hlasovanie členských štátov predstavuje rokovania alebo výsledok rokovaní, je irelevantná, keďže hlasovania predstavujú prinajmenšom poslednú fázu rokovaní uskutočnených v rámci Komisie. Všeobecný súd v tejto súvislosti odkázal na rozsudok zo 14. septembra 2022, Pollinis France/Komisia ( T‑371/20 a T‑554/20 , EU:T:2022:556 ), ktorý podľa bodu 45 napadnutého rozsudku potvrdil, že v riadne odôvodnených prípadoch môže Komisia odmietnuť prístup k dokumentom týkajúcim sa jednotlivých stanovísk členských štátov v rámci výboru Scopaff.

33

Pokiaľ ide po druhé o vzorový rokovací poriadok, na ktorý sa odvoláva Komisia v spornom rozhodnutí, Všeobecný súd v bode 63 napadnutého rozsudku konštatoval, že ustanovenia rokovacieho poriadku výboru, a dokonca ani ustanovenia vzorového rokovacieho poriadku neumožňujú priznať dokumentom, ktorých sa týka žiadosť o prístup, ochranu, ktorá by išla nad rámec toho, čo je stanovené v nariadení č. 1049/2001.

34

Po tretie Všeobecný súd konštatoval, že Komisia sa tiež nesprávne opierala o článok 10 ods. 1 nariadenia č. 182/2011, aby odôvodnila svoje zamietnutie prístupu k požadovaným dokumentom. Hoci podľa bodu 67 napadnutého rozsudku je pravda, že toto ustanovenie stanovuje len vedenie registra činnosti dotknutého výboru na účely zaznamenávania celkového výsledku hlasovania, a nie zaznamenávania jednotlivých hlasov členských štátov, nič to nemení na tom, že uvedené ustanovenie sa týka len obsahu tohto registra, a nie prístupu verejnosti k dokumentom, ktoré sa vzťahujú na tieto činnosti.

35

V druhom rade, pokiaľ ide o riziko, ktoré podľa Komisie so sebou prináša zverejnenie požadovaných dokumentov, a najmä riziko narušenia vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi v rámci komitológie, Všeobecný súd v bodoch 73 a 74 napadnutého rozsudku dospel k záveru, že dôvody uvádzané Komisiou boli abstraktné a založené na predpoklade, že komitológia chráni dôvernosť jednotlivých stanovísk členských štátov, čo je predpoklad, ktorý je podľa Všeobecného súdu nesprávny.

zrušil napadnutý rozsudok,

–

zamietol všetky žalobné dôvody, ktorým Všeobecný súd vyhovel v prvostupňovom konaní,

–

rozhodol s konečnou platnosťou o spore,

–

zamietol odvolanie,

–

potvrdil napadnutý rozsudok v celom rozsahu a

–

uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

39

sám rozhodol s konečnou platnosťou, že jednotlivé hlasy členských štátov v rámci komitológie musia byť bez výnimky zverejnené, alebo

–

subsidiárne vrátil vec Všeobecnému súdu a

–

ak vráti vec Všeobecnému súdu, rozhodol, že o trovách tohto konania sa rozhodne neskôr, alebo ak vo veci rozhodne s konečnou platnosťou, uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

41

42

Na podporu svojho vzájomného odvolania žalobcovia v prvostupňovom konaní uvádzajú jediný odvolací dôvod založený na tom, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď usúdil, že v prejednávanej veci sa uplatňuje článok 4 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1049/2001, a navrhujú preto zrušenie napadnutého rozsudku v celom rozsahu.

Argumentácia účastníkov konania

43

Svojím jediným odvolacím dôvodom žalobcovia v prvostupňovom konaní tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bodoch 35 až 47 napadnutého rozsudku rozhodol, že jednotlivé hlasy členských štátov, ako boli vyjadrené v rámci výboru Scopaff, treba považovať za hlasy v rámci rokovaní a predbežných porád v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Tvrdia, že ak by sa pripustilo, že tieto hlasy spadajú do týchto rokovaní a predbežných porád, znamenalo by to, že iba konečný akt procesu, akým je ten v prejednávanej veci, teda nariadenie č. 2021/468, nespadá do pôsobnosti tohto ustanovenia nariadenia č. 1049/2001.

44

Komisia túto argumentáciu spochybňuje.

Posúdenie Súdnym dvorom

48

Ako vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 jasne rozlišuje v závislosti od okolnosti, či je konanie skončené, alebo nie. Na jednej strane podľa prvého pododseku tohto odseku 3 patrí do pôsobnosti výnimky týkajúcej sa ochrany rozhodovacieho procesu každý dokument, ktorý inštitúcia vypracovala pre svoju vnútornú potrebu, alebo dostala, a vzťahuje sa na otázku, o ktorej ešte táto inštitúcia nerozhodla (rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia, C‑506/08 P , EU:C:2011:496 , bod 78 ).

49

Na druhej strane vzhľadom na to, že ak je už rozhodnutie prijaté, požiadavky ochrany rozhodovacieho procesu sú menej prísne (rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia, C‑506/08 P , EU:C:2011:496 , bod 80 ), v druhom pododseku uvedeného odseku 3 normotvorca Únie ohraničil uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 prísnymi podmienkami. Táto výnimka sa teda vzťahuje výlučne na určité druhy dokumentov, a to na dokumenty obsahujúce stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutej inštitúcii, a podmienkou umožňujúcou odôvodniť zamietnutie je to, že zverejnenie by mohlo „vážne“ narušiť rozhodovací proces inštitúcie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. júna 2012, Komisia/Agrofert Holding, C‑477/10 P , EU:C:2012:394 , bod 77 ).

53

Po skončení hlasovania v tomto výbore, ktorý pomáha Komisii v súlade s článkom 58 nariadenia č. 178/2002 a článkom 5a ods. 1 rozhodnutia 1999/468, a vzhľadom na kladné stanovisko uvedeného výboru, ktoré z hlasovania vyplynulo, Komisia podľa článku 5a ods. 3 písm. a) uvedeného rozhodnutia predložila tento návrh nariadenia Parlamentu a Rade na kontrolu.

54

Ako Všeobecný súd správne konštatoval v bode 43 napadnutého rozsudku, hlasy, ktorých sa týkala žiadosť žalobcov v prvostupňovom konaní a na základe ktorých dotknutý výbor prijal stanovisko predtým, ako Komisia predložila svoj návrh nariadenia Parlamentu a Rade, predstavujú „stanovisko“ v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, ktoré nemožno ako také považovať za konečný výsledok predmetného rozhodovacieho procesu.

55

V prvom rade totiž, ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 62 svojich návrhov, nič v nariadení č. 1049/2001 neumožňuje vylúčiť z pôsobnosti článku 4 ods. 3 druhého pododseku tohto nariadenia dokumenty, ktoré nie sú označené ako „stanovisko“, ale ktoré má dotknutá inštitúcia k dispozícii a sú určené pre vnútornú potrebu v rámci rokovaní a predbežných porád tejto inštitúcie. Vzhľadom na to, že nemožno spochybniť, že hlasy, ktorých sa týka žiadosť žalobcov v prvostupňovom konaní, konkretizujú stanoviská členských štátov v rámci výboru Scopaff k opatreniam plánovaným Komisiou na účely zmeny prílohy III k nariadeniu č. 1925/2006, treba teda tieto hlasy považovať za stanoviská v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001.

59

Treba však pripomenúť, ako uviedol generálny advokát v bode 67 svojich návrhov, že účelom nariadenia č. 1049/2001 je podľa jeho článku 1 písm. a) v spojení s jeho odôvodnením 4 poskytnúť verejnosti čo najširšie právo na prístup k dokumentom inštitúcií. Toto právo síce nepochybne podlieha – aj v prípade dokumentov týkajúcich sa činnosti inštitúcie v jej postavení normotvorcu – určitým obmedzeniam z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu, avšak vzhľadom na to, že tieto výnimky sa odchyľujú od zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom, treba ich vykladať a uplatňovať reštriktívne (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. januára 2025, Komisia/Pollinis France, C‑726/22 P , EU:C:2025:17 , bod 62 a citovanú judikatúru).

60

Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné zamietnuť jediný odvolací dôvod, ktorý uviedli žalobcovia v prvostupňovom konaní, a v dôsledku toho aj vzájomné odvolanie v celom rozsahu.

O hlavnom odvolaní

61

V prvej časti prvého odvolacieho dôvodu Komisia vytýka Všeobecnému súdu, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri uplatnení zásady koherentného výkladu nariadenia č. 1049/2001, ktorý by bol v súlade s inými odvetvovými predpismi, ktoré sa priamo netýkajú prístupu k dokumentom, a tým porušil svoju povinnosť odôvodnenia.

64

S odvolaním sa konkrétne na body 64 a 67 napadnutého rozsudku Komisia zastáva názor, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že článok 10 ods. 1 nariadenia č. 182/2011 a článok 10 ods. 2 vzorového rokovacieho poriadku nie sú relevantné v oblasti prístupu k dokumentom. Tieto ustanovenia sú podľa nej relevantné pre uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 a mali byť zohľadnené v rámci analýzy týkajúcej sa existencie rizika narušenia rozhodovacieho procesu tejto inštitúcie. Na podporu týchto tvrdení sa Komisia odvoláva na rozsudky z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau ( C‑139/07 P , EU:C:2010:376 , body 58 a 59 ); z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia ( C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P , EU:C:2010:541 , bod 79 a nasl.); z 28. júna 2012, Komisia/Agrofert Holding ( C‑477/10 P , EU:C:2012:394 ), ako aj zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia ( C‑514/11 P a C‑605/11 P , EU:C:2013:738 , body 59 až 64 ).

65

Vzhľadom na tieto rozsudky sa Komisia domnieva, že skutočnosť, že pravidlá komitológie stanovujú, že súhrnné záznamy z rokovaní uskutočnených na základe týchto pravidiel musia uvádzať výsledok hlasovania bez uvedenia jednotlivých stanovísk členov, je súčasťou relevantných „objektívnych dôvodov“, ktoré treba zohľadniť pri konkrétnom posúdení dôvernosti dokumentov týkajúcich sa jednotlivých hlasov. Keďže Všeobecný súd nevysvetlil dôvody, pre ktoré sa odchýlil od rozsudkov uvedených v predchádzajúcom bode tohto rozsudku, podľa Komisie porušil aj svoju povinnosť odôvodnenia.

Zo znenia týchto ustanovení v ich vzájomnej súvislosti, ako aj z článku 10 nariadenia č. 182/2011, na ktorý odkazuje článok 10 ods. 2 vzorového rokovacieho poriadku, jasne vyplýva, že jednotlivé stanoviská členov dotknutého výboru, ako aj dokumenty odovzdané týmto členom obsahujú citlivé informácie. Komisia v tejto súvislosti zdôrazňuje rozdiel medzi článkom 13 ods. 2 vzorového rokovacieho poriadku, ktorý je formulovaný v absolútnych pojmoch, na jednej strane a článkom 13 ods. 3, ktorý výslovne uvádza výnimky týkajúce sa dokumentov vymieňaných so zástupcami tretích strán v rámci komitologických výborov na strane druhej. Hoci Komisia pripúšťa, že „hlavnou zásadou je transparentnosť“, domnieva sa, že z uvedeného rozdielu, ako aj z ustanovení nariadenia č. 182/2011 vyplýva, že normotvorca Únie zamýšľal priznať „rokovaniam“ v rámci komitológie, ako aj jednotlivým stanoviskám vyjadreným členmi týchto výborov zvýšenú ochranu. Tieto pravidlá nemožno vylúčiť len z dôvodu, že dokumenty odovzdané v rámci komitológie patria do pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001.

68

Komisia okrem toho s odkazom na bod 63 napadnutého rozsudku tvrdí, že pravidlá, akým je článok 339 ZFEÚ, nepredstavujú lex specialis umožňujúci odchýliť sa od požiadaviek stanovených nariadením č. 1049/2001, ale môžu a musia byť zohľadnené v rámci jeho uplatnenia, keďže uvedené nariadenie nestanovuje vopred a in abstracto osobitnú úroveň transparentnosti uplatniteľnú na činnosti Únie a neobmedzuje rôzne právne alebo skutkové okolnosti, ktoré by mohli byť vzaté do úvahy na účely preukázania in concreto , že zverejnenie dokumentu môže poškodiť záujmy, ktoré môžu byť chránené článkom 4 tohto nariadenia.

Dvoma časťami svojho prvého odvolacieho dôvodu, ktoré treba preskúmať spoločne, Komisia v podstate na jednej strane spochybňuje výklad ustanovení nariadenia č. 182/2011 a vzorového rokovacieho poriadku, ku ktorému dospel Všeobecný súd. Podľa tejto inštitúcie tieto ustanovenia zakotvujú dôvernosť práce výboru, ako je Scopaff, a najmä dôvernosť stanovísk vyjadrených členskými štátmi v rámci tohto výboru. Na druhej strane Komisia spochybňuje súvislosť, ktorú Všeobecný súd identifikoval medzi týmito ustanoveniami a ustanoveniami nariadenia č. 1049/2001.

72

Touto argumentáciou pritom Komisia v podstate žiada Súdny dvor, aby v prejednávanej veci uznal existenciu všeobecnej domnienky dôvernosti, a teda nezverejnenia niektorých dokumentov týkajúcich sa komitológie, najmä dokumentov týkajúcich sa jednotlivých stanovísk členských štátov vyjadrených počas práce výborov, akým je Scopaff.

73

Treba pripomenúť, že na účely odôvodnenia zamietnutia prístupu k dokumentu, o ktorého zverejnenie sa žiada, podľa ustálenej judikatúry v zásade nestačí, že tento dokument spadá do rámca činnosti uvedenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001. Dotknutá inštitúcia musí tiež poskytnúť vysvetlenie, pokiaľ ide o to, ako by prístup k uvedenému dokumentu mohol konkrétne ohroziť záujem chránený výnimkou upravenou v tomto článku, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva (pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P , EU:C:2010:376 , bod 53 , a z 27. februára 2014, Komisia/EnBW, C‑365/12 P , EU:C:2014:112 , bod 64 , ako aj citovanú judikatúru).

77

V prejednávanej veci v prvom rade, ako správne uviedol Všeobecný súd v bode 67 napadnutého rozsudku, článok 9 ods. 2 nariadenia č. 182/2011 v spojení s odôvodnením 19 tohto nariadenia spresňuje, že právo na prístup k dokumentom patriacim do jeho pôsobnosti sa vykonáva v rámci nariadenia č. 1049/2001. Ako v tejto súvislosti vyplýva z toho istého bodu napadnutého rozsudku, článok 10 ods. 1 nariadenia č. 182/2011, ktorý len uvádza prvky, ktoré musia byť zahrnuté do registra činnosti výboru, akým je Scopaff, je irelevantný, keďže toto ustanovenie neobsahuje žiadne osobitné pravidlo týkajúce sa prístupu k týmto prvkom alebo iným dokumentom.

78

V druhom rade, ako Všeobecný súd pripomenul v bodoch 63 až 68 napadnutého rozsudku, ustanovenia vzorového rokovacieho poriadku nemožno vykladať ani v tom zmysle, že vylučujú prístup verejnosti k jednotlivým stanoviskám členských štátov. Konkrétne okolnosť, že článok 10 ods. 2 tohto rokovacieho poriadku stanovuje, že súhrnný záznam z práce výborov neuvádza tieto jednotlivé stanoviská, nemôže nijako predurčovať, ako správne uviedol Všeobecný súd v bode 64 tohto rozsudku, prístup verejnosti na požiadanie k dokumentom obsahujúcim tieto jednotlivé stanoviská. Pokiaľ ide o článok 13 uvedeného rokovacieho poriadku, obsahuje ustanovenia, ktoré výslovne upravujú vzťahy medzi týmto rokovacím poriadkom a nariadením č. 1049/2001. Podľa odseku 1 tohto článku 13 totiž žiadosti o prístup k dokumentom výborov Komisia bez výnimky vybavuje v súlade s nariadením č. 1049/2001.

79

Je pravda, ako Všeobecný súd zdôraznil v bode 66 napadnutého rozsudku, že odsek 2 uvedeného článku 13 stanovuje, že „rokovania“ výborov majú dôvernú povahu. Treba však konštatovať, že odsek 3 toho istého článku 13, podľa ktorého sa na dokumenty odovzdané členom výboru, expertom a zástupcom tretích strán vzťahuje režim stanovený nariadením č. 1049/2001 bez ohľadu na ich dôvernú povahu, neobsahuje žiadnu výnimku.

83

Po prvé v rozsudku z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau ( C‑139/07 P , EU:C:2010:376 ), Súdny dvor konštatoval, že všeobecné domnienky, aké sú uvedené v bode 74 tohto rozsudku, môžu vyplývať z právnej úpravy uplatniteľnej na konania o preskúmaní štátnej pomoci, ako aj z judikatúry týkajúcej sa práva nahliadať do dokumentov založených v príslušnom administratívnom spise. Ako Súdny dvor konštatoval v bode 56 tohto rozsudku, nariadenie Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES ( Ú. v. ES L 83, 1999, s. 1 ; Mim. vyd. 08/001, s. 339), uplatniteľné vo veci, v ktorej bol vyhlásený uvedený rozsudok, nepriznáva „dotknutým osobám žiadne právo na prístup k dokumentom založeným v administratívnom spise Komisie“ v rámci konania o preskúmaní štátnej pomoci. To však nie je prípad nariadenia č. 182/2011 ani vzorového rokovacieho poriadku, ktoré, ako vyplýva z bodov 77 a 78 tohto rozsudku, odkazujú buď výslovne, alebo v podstate na režim prístupu k dokumentom stanovený nariadením č. 1049/2001.

84

86

Po štvrté právny rámec uplatniteľný na komitológiu nemožno porovnávať ani s pravidlami upravujúcimi sprístupnenie vyjadrení predložených inštitúciou v rámci súdneho konania. Podľa judikatúry nie je stanovené všeobecné právo tretích osôb na prístup k vyjadreniam predloženým Súdnemu dvoru v rámci takýchto konaní (rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P , EU:C:2010:541 , bod 99 ).

87

Napokon judikatúra, na ktorú sa odvoláva Komisia na podporu svojej argumentácie, nemôže byť v prejednávanej veci uplatniteľná vzhľadom na osobitnú povahu konania, ktorého sú požadované dokumenty súčasťou.

88

Ako v tejto súvislosti vyplýva z článku 2 ods. 2 písm. a) nariadenia č. 182/2011, výbory, akým je Scopaff, pomáhajú Komisii najmä pri prijímaní vykonávacích aktov všeobecnej pôsobnosti. Okrem toho podľa odôvodnenia 7a rozhodnutia 1999/468 regulačný postup s kontrolou uplatnený v prejednávanej veci musí umožniť obom zložkám legislatívneho orgánu uskutočniť kontrolu pred prijatím opatrení, ktorých cieľom je zmeniť a doplniť nepodstatné prvky aktu prijatého riadnym legislatívnym postupom.

O druhom odvolacom dôvode

Argumentácia účastníkov konania

92

Druhý odvolací dôvod sa skladá z dvoch častí.

93

V prvej časti druhého odvolacieho dôvodu Komisia vytýka Všeobecnému súdu, že porušil svoju povinnosť odôvodnenia a že nedostatočne posúdil dôvody, o ktoré sa opiera sporné rozhodnutie.

97

Žalobcovia v prvostupňovom konaní túto argumentáciu spochybňujú.

Posúdenie Súdnym dvorom

98

Dvoma časťami svojho druhého odvolacieho dôvodu, ktoré treba preskúmať spoločne, Komisia v podstate vytýka Všeobecnému súdu, že v rámci svojho posúdenia existencie rizika vážneho narušenia rozhodovacieho procesu tejto inštitúcie nevykonal celkové posúdenie dôkazov, ktoré predložila. Všeobecný súd konkrétne odmietol relevantnosť jednak článku 4 ods. 3 ZEÚ a jednak komitologických pravidiel týkajúcich sa dôvernosti práce výborov, akým je výbor Scopaff. Za týchto okolností Všeobecný súd okrem toho údajne porušil svoju povinnosť odôvodnenia.

99

To platí najmä pre okolnosť, na ktorú sa odvoláva Komisia, že Všeobecný súd neposúdil ako samostatné tvrdenie jej argument založený na článku 4 ods. 3 ZEÚ, na ktorý sa Všeobecný súd v každom prípade výslovne odvolal v bode 72 napadnutého rozsudku. Všeobecný súd totiž v bodoch 73 a 74 tohto rozsudku uviedol bez toho, aby to Komisia spochybnila v štádiu tohto odvolania, že negatívne dôsledky uvedené v spornom rozhodnutí, pokiaľ ide o spoluprácu členských štátov, nemajú nijakú konkrétnu súvislosť s osobitnými okolnosťami predmetného rozhodovacieho procesu, pričom tieto negatívne dôsledky sa zakladajú na predpoklade, že komitológia chráni dôvernosť jednotlivých stanovísk členských štátov vo vzťahu ku každej žiadosti o prístup k dokumentom, čo je predpoklad, ktorý je nesprávny, ako bolo pripomenuté v bode 100 tohto rozsudku.

103

Napokon treba zamietnuť tvrdenie Komisie založené na tom, že Všeobecný súd nepreskúmal skutočnosť, že postup prijímania nariadenia č. 2021/468 nebol úplne ukončený, čo podľa Komisie vyplýva zo sporného rozhodnutia.

107

Na jednej strane totiž treba konštatovať, že najmä z bodu 25 a z výroku napadnutého rozsudku vyplýva, že v tomto rozhodnutí sa Komisia, ktorá vo svojom odvolaní nenamieta skreslenie v tejto súvislosti, odvolala na druhý pododsek článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001, a nie na prvý pododsek tohto odseku 3, ktorý sa týka ochrany stále prebiehajúceho rozhodovacieho procesu. Ako uviedol generálny advokát v bode 114 svojich návrhov, keďže sa Komisia opiera o tento druhý pododsek, nemôže sa odvolávať na údajné neukončenie konania pri tvrdení, že zverejnenie požadovaných dokumentov by vážne narušilo jej rozhodovací proces.

108

Na druhej strane a v každom prípade bolo nariadenie č. 2021/468 prijaté 18. marca 2021, teda pred prijatím sporného rozhodnutia 7. apríla toho istého roku. Nemožno teda konštatovať, že postup prijímania tohto nariadenia nebol v čase prijatia tohto rozhodnutia úplne ukončený.

109

112

Keďže Komisia nemala vo svojom hlavnom odvolaní úspech a žalobcovia v prvostupňovom konaní navrhli uložiť tejto inštitúcii povinnosť nahradiť trovy konania, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania súvisiace s hlavným odvolaním.

113

Keďže žalobcovia v prvostupňovom konaní nemali úspech vo svojom vzájomnom odvolaní a Komisia navrhla uložiť týmto účastníkom konania povinnosť nahradiť trovy konania, je opodstatnené uložiť im povinnosť nahradiť trovy konania súvisiace so vzájomným odvolaním.

114

Článok 140 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ktorý je tiež uplatniteľný na konanie o odvolaní podľa článku 184 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku, stanovuje, že členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, znášajú svoje vlastné trovy konania.

Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania súvisiace s hlavným odvolaním.

3.

Covington & Burling LLP a pán Bart Van Vooren sú povinní nahradiť trovy konania súvisiace s vedľajším odvolaním.

4.

Holandské kráľovstvo znáša svoje vlastné trovy konania.

Podpisy