C-662/23

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

proti

X,

SÚDNY DVOR (piata komora),

v zložení: predsedníčka piatej komory M. L. Arastey Sahún, sudcovia D. Gratsias, E. Regan, J. Passer (spravodajca) a B. Smulders,

generálna advokátka: L. Medina,

holandská vláda, v zastúpení: M.K. Bulterman a A. Hanje, splnomocnené zástupkyne,

–

česká vláda, v zastúpení: A. Edelmannová, M. Smolek, a J. Vláčil, splnomocnení zástupcovia,

–

francúzska vláda, v zastúpení: R. Bénard, B. Dourthe, O. Duprat‑Mazaré a B. Fodda, splnomocnení zástupcovia,

–

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 31 ods. 3 tretieho pododseku písm. b) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany ( Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60 ) v spojení s článkom 4 ods. 1 tejto smernice.

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (štátny tajomník pre spravodlivosť a bezpečnosť, Holandsko) a X, štátnym príslušníkom tretej krajiny, vo veci nevydania rozhodnutia tohto orgánu o žiadosti o udelenie povolenia na prechodný pobyt na základe azylu v šesťmesačnej zákonnej lehote.

Právny rámec

Právo Únie

Je v záujme členských štátov aj žiadateľov o medzinárodnú ochranu, aby sa o žiadosti o medzinárodnú ochranu rozhodlo čo najskôr bez toho, aby bolo dotknuté vykonanie primeraného a úplného posúdenia.“

4

Podľa článku 1, nazvaného „Účel“, tejto smernice:

„Účelom tejto smernice je stanoviť spoločné konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany podľa smernice [Európskeho parlamentu a Rady] 2011/95/EÚ [z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany ( Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9 )].“

5

Článok 4 uvedenej smernice s názvom „Zodpovedné orgány“ v odseku 1 stanovuje:

Ak sa o žiadosti rozhoduje v rámci konania stanoveného v nariadení [Európskeho parlamentu a Rady] (EÚ) č. 604/2013 [z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov ( Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 31 )], šesťmesačná lehota začína plynúť od okamihu, keď sa v súlade s uvedeným nariadením určí členský štát zodpovedný za jej posúdenie, žiadateľ sa zdržiava na území daného členského štátu a v jeho veci začal konať príslušný orgán.

Členské štáty môžu šesťmesačnú lehotu stanovenú v tomto odseku predĺžiť o obdobie, ktoré nepresiahne ďalších deväť mesiacov, ak:

…

b)

veľký počet štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti žiada o medzinárodnú ochranu súčasne, v dôsledku čoho je v praxi veľmi ťažké skončiť konanie v šesťmesačnej lehote;

…

b)

na požiadanie dostal informáciu o dôvodoch predĺženia lehoty a časovom rámci, v ktorom možno očakávať rozhodnutie o jeho žiadosti.

…“

Holandské právo

7

Ustanovenie § 42 Vreemdelingenwet 2000 (zákon o cudzincoch z roku 2000) z 23. novembra 2000 (Stb. 2000, č. 495), stanovuje:

…“

8

Štátny tajomník pre spravodlivosť a bezpečnosť prijal 21. septembra 2022 na základe § 42 ods. 4 písm. b) zákona o cudzincoch z roku 2000, ktorým sa do holandského práva preberá článok 31 ods. 3 tretí pododsek písm. b) smernice 2013/32, Besluit houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (rozhodnutie, ktorým sa mení obežník o cudzincoch z roku 2000, ďalej len „WBV 2022/22“), ktorý platí od 27. septembra 2022. Štátny tajomník pre spravodlivosť a bezpečnosť predĺžil prostredníctvom WBV 2022/22 o deväť mesiacov šesťmesačnú lehotu na posúdenie žiadosti o udelenie povolenia na prechodný pobyt na základe azylu. Toto rozhodnutie sa vzťahuje na všetky žiadosti podané pred 1. januárom 2023, v prípade ktorých k 27. septembru 2022 ešte neuplynula lehota na posúdenie.

Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

9

Dňa 10. apríla 2022 podal X, turecký štátny príslušník, žiadosť o medzinárodnú ochranu v Holandsku.

13

Rozsudkom zo 6. januára 2023 tento súd vyhlásil žalobu X za dôvodnú a rozhodol, že štátny tajomník pre spravodlivosť a bezpečnosť nepredĺžil lehotu na posúdenie žiadostí o udelenie povolenia na prechodný pobyt na základe azylu na základe WBV 2022/22 v súlade so zákonom. Týmto rozsudkom tento súd takisto nariadil tomuto orgánu, aby do ôsmich týždňov odo dňa vyhlásenia rozsudku uskutočnil prvé vypočutie a aby do ôsmich týždňov od tohto prvého vypočutia rozhodol o žiadosti X pod hrozbou pokuty vo výške 100 eur za každý deň omeškania.

14

Štátny tajomník pre spravodlivosť a bezpečnosť podal proti tomuto rozsudku odvolanie na Raad van State (Štátna rada, Holandsko), vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.

15

18

Tento súd poznamenáva, že pojem „súčasne“ v článku 31 ods. 3 treťom pododseku písm. b) smernice 2013/32 by pri širšom výklade znamenal „v krátkom časovom období“, pretože žiadosti o medzinárodnú ochranu sa v skutočnosti zriedka podávajú doslova súčasne. Podľa uvedeného súdu je však napriek tomu potrebné určiť časové rozpätie, počas ktorého dochádza k nárastu počtu takýchto žiadostí, čo by sa mohlo považovať za ich prudký nárast. Okrem toho Raad van State (Štátna rada) vzhľadom na oneskorenie pri zistení takéhoto nárastu poznamenáva, že toto ustanovenie možno účelne uplatniť až po uplynutí určitého času.

19

Vnútroštátny súd si kladie otázku, či smernica 2013/32, v kontexte širšieho výkladu, umožňuje predĺžiť lehotu na posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu, ak sa počet žiadostí zvyšuje len postupne, keďže v takom prípade má štátny tajomník pre spravodlivosť a bezpečnosť dostatok času a príležitostí na zvýšenie svojich kapacít na vybavenie týchto žiadostí. Tento výklad možno prijať, pretože zodpovedá cieľu smernice 2013/32, ktorým je, aby rozhodujúci orgán rozhodoval o žiadostiach o medzinárodnú ochranu čo najrýchlejšie, ale súčasne s náležitou starostlivosťou.

20

Okrem toho tento súd poznamenáva, že článok 31 ods. 2 smernice 2013/32 zohráva úlohu aj pri výklade jej článku 31 ods. 3 treťom pododseku písm. b), keďže stanovuje, že konanie o posúdení musí byť skončené čo najskôr bez toho, aby bolo dotknuté primerané a úplné posúdenie. Vzťah medzi týmito dvoma požiadavkami je preto dôležitý, ale nejasný.

„1.

a)

Môže rozhodujúci orgán využiť svoju právomoc predĺžiť šesťmesačnú lehotu v prípade nárastu veľkého počtu žiadostí o medzinárodnú ochranu, ktoré boli v zmysle článku 31 ods. 3 tretieho pododseku písm. b) smernice 2013/32 podané súčasne, ak k nárastu tohto veľkého počtu žiadostí o medzinárodnú ochranu došlo postupne v priebehu určitého obdobia, a v dôsledku toho je v praxi veľmi ťažké skončiť konanie v šesťmesačnej lehote? Ako sa má v tejto súvislosti vykladať slovo ‚súčasne‘?

b)

Na základe akých kritérií sa musí posudzovať, či ide o ‚veľký počet‘ žiadostí o medzinárodnú ochranu v zmysle článku 31 ods. 3 tretieho pododseku písm. b) smernice 2013/32?

2.

25

Ako vyplýva z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, konanie, ktoré upravuje článok 267 ZFEÚ predstavuje nástroj spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, prostredníctvom ktorého Súdny dvor poskytuje týmto súdom výklad práva Únie potrebný na vyriešenie sporov, ktoré prejednávajú. Odôvodnením návrhu na začatie prejudiciálneho konania nie je formulovanie poradných názorov na všeobecné alebo hypotetické otázky, ale potreba, ktorá je vnútorne spätá s efektívnym riešením určitého sporu. Ako vyplýva zo samotného znenia článku 267 ZFEÚ, požadované rozhodnutie o prejudiciálnej otázke musí byť „nevyhnutné“ na to, aby umožnilo vnútroštátnemu súdu „vydať rozsudok“ vo veci, ktorá mu bola predložená (rozsudok z 26. marca 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny, C‑558/18 a C‑563/18 , EU:C:2020:234 , body 44 a 45 , ako aj citovaná judikatúra).

26

Súdny dvor tak opakovane pripomenul, že zo znenia a systematiky článku 267 ZFEÚ vyplýva, že prejudiciálne konanie predovšetkým predpokladá, že pred vnútroštátnymi súdmi skutočne prebieha konanie, v rámci ktorého majú vydať rozhodnutie, pri ktorom budú môcť zohľadniť rozsudok v prejudiciálnom konaní (rozsudok z 26. marca 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny, C‑558/18 a C‑563/18 , EU:C:2020:234 , bod 46 , ako aj citovaná judikatúra).

27

Preto musí Súdny dvor overiť ex offo , či spor vo veci samej pretrváva (rozsudok z 13. septembra 2016, Rendón Marín, C‑165/14 , EU:C:2016:675 , bod 24 ).

O prejudiciálnych otázkach

O prvej a druhej otázke

31

Svojou prvou a druhou otázkou, ktoré je vhodné preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 31 ods. 3 tretí pododsek písm. b) smernice 2013/32 vykladať v tom zmysle, že šesťmesačnú lehotu stanovenú na posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu, uvedenú v tomto ustanovení, môže rozhodujúci orgán predĺžiť o deväť mesiacov v prípade postupného nárastu počtu takýchto žiadostí počas dlhšieho obdobia alebo či na účely uplatnenia tohto ustanovenia je lehota počas ktorej má dôjsť k nárastu tohto počtu, časovo obmedzená.

32

Článok 31 ods. 3 tretí pododsek písm. b) smernice 2013/32 stanovuje, že členské štáty môžu šesťmesačnú lehotu na posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu predĺžiť, ak veľký počet štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti žiada o medzinárodnú ochranu súčasne, v dôsledku čoho je v praxi veľmi ťažké skončiť konanie v tejto lehote.

36

Vzhľadom na to, ako uviedla generálna advokátka v bode 45 svojich návrhov, keďže žiadosti o medzinárodnú ochranu sa v praxi zriedka podávajú v presne rovnakom čase, takže aby toto ustanovenie nebolo zbavené akéhokoľvek užitočného účinku, pojem „súčasne“ treba chápať ako „v krátkom časovom období“, čo skôr naznačuje, že uvedené ustanovenie sa nevzťahuje na prípad postupného nárastu počtu takýchto žiadostí počas dlhšieho obdobia.

37

Po druhé, pokiaľ ide o podmienku, že žiadostí o medzinárodnú ochranu musí podať „veľký“ počet štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti, v obvyklom význame v bežnom jazyku sa pojem „veľký“ vzťahuje na „vysoký“ počet žiadateľov o medzinárodnú ochranu.

38

Keďže smernica 2013/32 neobsahuje žiadne kritériá, ktoré by umožňovali kvantifikovať takýto počet, a to ani v relatívnom vyjadrení, ako generálna advokátka v podstate zdôraznila v bodoch 46 a 48 svojich návrhov, posúdenie, či ide o „veľký počet“ takýchto žiadateľov, sa musí vykonať vzhľadom na obvyklý a predvídateľný tok žiadostí o medzinárodnú ochranu v dotknutom členskom štáte na základe súčasných a historických štatistických trendov. Na to, aby išlo o „veľký počet“ žiadostí o medzinárodnú ochranu podaných „súčasne“ v zmysle článku 31 ods. 3 tretieho pododseku písm. b) smernice 2013/32, musí preto rozhodujúci orgán na základe porovnávacej analýzy číselných údajov preukázať, že v krátkom časovom období došlo k výraznému nárastu počtu uvedených žiadostí v porovnaní s obvyklým a predvídateľným trendom v dotknutom členskom štáte.

42

Naopak, ak sa počet žiadostí o medzinárodnú ochranu postupne zvyšuje počas dlhšieho časového obdobia, dotknutý členský štát musí prijať opatrenia v súlade s článkom 4 ods. 1 smernice 2013/32, aby prispôsobil svoje kapacity vybaveniu takýchto žiadostí. Dĺžka lehoty, ktorá sa má zohľadniť na účely výkladu článku 31 ods. 3 tretieho pododseku písm. b) smernice 2013/32, teda nesmie presiahnuť čas nevyhnutný na to, aby členský štát zvýšil prostriedky, ktoré má rozhodujúci orgán k dispozícii na rozhodnutie, a aby mal opäť dostatočnú kapacitu na vybavenie týchto žiadostí v súlade s touto smernicou.

43

Po štvrté z odôvodnení 3 a 18 smernice 2013/32 vyplýva, že cieľom tejto smernice je vytvoriť spoločný európsky azylový systém, v ktorom by sa malo o žiadostiach o medzinárodnú ochranu rozhodovať čo najskôr bez toho, aby bolo dotknuté vykonanie primeraného a úplného posúdenia.

44

Je pravda, že možnosti predĺženia šesťmesačnej lehoty stanovené v článku 31 ods. 3 smernice 2013/32 boli zavedené s cieľom reagovať na osobitné situácie, ktoré odôvodňujú dlhšiu lehotu na posúdenie, aby bolo možné zaručiť primerané a úplné posúdenie týchto situácií.

48

Existuje teda obmedzenie obdobia, počas ktorého musí dôjsť k nárastu počtu žiadostí o medzinárodnú ochranu, aby sa naň vzťahoval článok 31 ods. 3 tretí pododsek písm. b) smernice 2013/32, pričom toto obdobie nesmie presiahnuť čas nevyhnutný na to, aby členský štát zvýšil prostriedky poskytnuté rozhodujúcemu orgánu a mal znovu dostatočnú kapacitu na vybavenie žiadostí o medzinárodnú ochranu prijatých v rámci šesťmesačnej lehoty stanovenej v tomto ustanovení v súlade s povinnosťami vyplývajúcimi z článku 4 ods. 1 tejto smernice. Tento potrebný čas sa musí posudzovať z hľadiska času nevyhnutného na nábor a odbornú prípravu spôsobilých pracovníkov, ktorí by primeraným a úplným spôsobom vybavili prijaté žiadosti o medzinárodnú ochranu.

49

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na prvú a druhú otázku odpovedať tak, že článok 31 ods. 3 tretí pododsek písm. b) smernice 2013/32 sa má vykladať v tom zmysle, že šesťmesačnú lehotu stanovenú na posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu, uvedenú v tomto ustanovení, môže rozhodujúci orgán predĺžiť o deväť mesiacov v prípade, že v krátkom časovom období dôjde k výraznému nárastu počtu týchto žiadostí v porovnaní s obvyklým a predvídateľným trendom v dotknutom členskom štáte, čo vylučuje situáciu charakterizovanú postupným nárastom počtu uvedených žiadostí počas dlhého obdobia.

O tretej otázke

50

Pokiaľ z tohto ustanovenia vyplýva, že dotknutý členský štát musí zabezpečiť, aby bol rozhodujúci orgán schopný vyrovnať sa s výkyvmi v počte žiadostí o medzinárodnú ochranu, ak počet takýchto žiadostí zodpovedá obvyklému a predvídateľnému trendu, znamená to, že tento členský štát poskytol prostriedky na to, aby tento orgán mal primeranú kapacitu na vybavenie. Naopak, ak nastanú nepredvídateľné okolnosti, ako napríklad prudký nárast počtu uvedených súčasne podaných žiadostí, nemožno očakávať, že členský štát splní svoje povinnosti v požadovanej šesťmesačnej lehote, pretože pôvodne poskytnuté prostriedky nemusia byť dostatočné a členský štát nemusí byť schopný okamžite reagovať na dodatočné potreby, najmä pokiaľ ide o personál, ktoré si tento nárast vyžaduje.

54

Hoci členské štáty musia zabezpečiť posilnenie ľudských zdrojov rozhodujúceho orgánu v prípade nárastu počtu žiadostí o medzinárodnú ochranu, nemožno očakávať, že budú schopné okamžite pokryť dodatočné personálne potreby vyplývajúce z výrazného zvýšenia počtu takýchto žiadostí v krátkom časovom období v porovnaní s obvyklým a predvídateľným trendom v dotknutom členskom štáte. Preto im musí byť poskytnutý čas potrebný na zvýšenie prostriedkov, ktoré má rozhodujúci orgán k dispozícii, a znovu musia mať dostatočnú kapacitu na vybavenie týchto žiadostí v súlade s touto smernicou. Preto sa v článku 31 ods. 3 treťom pododseku písm. b) smernice 2013/32 stanovuje možnosť predĺženia lehoty na posúdenie uvedených žiadostí o obdobie, ktoré nepresiahne ďalších deväť mesiacov.

55

Z toho vyplýva, že počet žiadostí o medzinárodnú ochranu čakajúcich na vybavenie v čase výrazného nárastu počtu týchto súčasne podaných žiadostí nemôže sám osebe predstavovať okolnosť odôvodňujúcu predĺženie podľa článku 31 ods. 3 tretieho pododseku písm. b) smernice 2013/32. Ak počet týchto žiadostí zostáva počas dlhého časového obdobia vysoký, prináleží členskému štátu, aby poskytol rozhodujúcemu orgánu primerané prostriedky na zabezpečenie dostatočnej kapacity na vybavenie v súlade s článkom 4 ods. 1 tejto smernice.

1.

Článok 31 ods. 3 tretí pododsek písm. b) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany

sa má vykladať v tom zmysle, že:

šesťmesačnú lehotu stanovenú na posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu, uvedenú v tomto ustanovení, môže rozhodujúci orgán predĺžiť o deväť mesiacov v prípade, že v krátkom časovom období dôjde k výraznému nárastu počtu týchto žiadostí v porovnaní s obvyklým a predvídateľným trendom v dotknutom členskom štáte, čo vylučuje situáciu charakterizovanú postupným nárastom počtu uvedených žiadostí počas dlhého obdobia.

2.

Článok 31 ods. 3 tretí pododsek písm. b) smernice 2013/32 v spojení s článkom 4 ods. 1 tejto smernice