C-759/23

PJ Carroll & Company Ltd,

Nicoventures Trading Ltd

proti

The Minister for Health,

Ireland,

The Attorney General,

generálny advokát: N. Emiliou,

tajomník: R. Stefanova‑Kamiševa, referentka,

so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 28. novembra 2024,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

–

PJ Carroll & Company Ltd a Nicoventures Trading Ltd, v zastúpení: C. Barrett, K. O’Connor, N. Skelton, solicitors, M. Schonberg a L. Van den Hende, advocaten,

–

talianska vláda, v zastúpení: S. Fiorentino a F. Meloncelli, splnomocnení zástupcovia,

–

Európska komisia, v zastúpení: E. Schmidt a F. van Schaik, splnomocnené zástupkyne,

po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 30. januára 2025,

vyhlásil tento

Právo Únie

Smernica 2014/40/EÚ

3

V odôvodneniach 19, 26 a 34 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES ( Ú. v. EÚ L 127, 2014, s. 1 ) sa uvádza:

„(19)

Vzhľadom na skutočnosť, že táto smernica sa zameriava na mladých ľudí, by sa tabakovým výrobkom s výnimkou cigariet a tabaku na vlastnoručné zhotovenie cigariet mala udeliť výnimka z určitých požiadaviek týkajúcich sa zložiek, ak nedochádza k podstatným zmenám okolností v súvislosti s objemami predaja alebo spotrebiteľským správaním mladých ľudí.

4

Podľa článku 2 tejto smernice, nazvaného „Vymedzenie pojmov“:

„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:

…

4.

‚tabakové výrobky‘ sú výrobky, ktoré sa môžu spotrebúvať a pozostávajú, hoci len čiastočne, z tabaku, a to tiež geneticky modifikovaného;

uvedie sa na trh po 19. máji 2014;

…

28.

‚podstatná zmena okolností‘ je zvýšenie objemu predaja určitej kategórie výrobkov najmenej o 10 % minimálne v piatich členských štátoch na základe údajov o predaji predložených v súlade s článkom 5 ods. [6] alebo zvýšenie miery prevalencie užívania v skupine spotrebiteľov do 25 rokov veku najmenej o 5 percentuálnych bodov minimálne v piatich členských štátoch v prípade príslušnej kategórie výrobkov, pričom sa vychádza z osobitnej správy Eurobarometra 385 z mája 2012 alebo z ekvivalentných štúdií o prevalencii; v každom prípade sa za podstatnú zmenu okolností nepovažuje, ak objemy predaja kategórie výrobkov na maloobchodnej úrovni nepresahuj[ú] 2,5 % celkového predaja tabakových výrobkov na úrovni Únie;

…“

5

…

7. Členské štáty zakazujú uvádzať na trh tabakové výrobky obsahujúce arómy v akýchkoľvek ich zložkách, ako napríklad vo filtroch, papieroch, baleniach, kapsuliach, alebo akékoľvek technické prvky umožňujúce zmenu vône alebo chuti dotknutých tabakových výrobkov alebo ich intenzity dymu. Filtre, papiere a kapsuly nesmú obsahovať tabak ani nikotín.

…

12. Na iné tabakové výrobky ako cigarety a tabak na vlastnoručné zhotovenie cigariet sa nevzťahujú zákazy stanovené v odsekoch 1 a 7. Komisia prijme delegované akty v súlade s článkom 27 s cieľom zrušiť uvedenú výnimku pre konkrétnu kategóriu výrobkov, ak dôjde podľa správy Komisie k podstatnej zmene okolností.

…“

7

9

Podľa článku 19 smernice 2014/40 s názvom „Oznamovanie nových kategórií tabakových výrobkov“:

„1. Členské štáty vyžadujú, aby výrobcovia a dovozcovia novej kategórie tabakových výrobkov predložili príslušným orgánom členských štátov oznámenie o každom takom výrobku, ktorý chcú uviesť na dotknutý vnútroštátny trh. Oznámenie sa predloží v elektronickej podobe šesť mesiacov pred predpokladaným uvedením na trh. Dopĺňa ho podrobný opis dotknutej novej kategórie tabakového výrobku, ako aj pokyny na jeho používanie a informácie o zložkách a emisiách v súlade s článkom 5. Pri predkladaní oznámenia o novej kategórii tabakového výrobku výrobcovia a dovozcovia príslušným orgánom poskytnú takisto:

…

2. Členské štáty vyžadujú, aby výrobcovia a dovozcovia novej kategórie tabakových výrobkov poskytli ich príslušným orgánom akékoľvek nové alebo aktualizované informácie o štúdiách, výskume a ďalších informáciách uvedených v odseku 1 písm. a) až c). Členské štáty môžu od výrobcov a dovozcov novej kategórie tabakových výrobkov požadovať, aby vykonávali dodatočné skúšky alebo predkladali dodatočné informácie. Členské štáty sprístupnia Komisii všetky informácie získané podľa tohto článku.

3. Členské štáty môžu zaviesť systém pre povoľovanie nových kategórií tabakových výrobkov. Členské štáty môžu od výrobcov a dovozcov vyberať primerané poplatky za toto povolenie.

…

b)

vývoju trhu týkajúceho sa nových kategórií tabakových výrobkov, pričom sa okrem iného zvážia oznámenia prijaté podľa článku 19;

c)

vývoju trhu, ktorý predstavuje podstatnú zmenu okolností;

…

1.

Článok 7 ods. 12 sa nahrádza takto:

‚12. Na iné tabakové výrobky ako cigarety, tabak na vlastnoručné zhotovenie cigariet a zahrievané tabakové výrobky sa zákazy stanovené v odsekoch 1 a 7 nevzťahujú. Komisia prijme delegované akty v súlade s článkom 27 s cieľom zrušiť uvedenú výnimku pre konkrétnu kategóriu výrobkov, ak dôjde podľa správy Komisie k podstatnej zmene okolností.

Na účely prvého pododseku «zahrievaný tabakový výrobok« predstavuje novú kategóriu tabakových výrobkov, pričom sa z neho zahrievaním uvoľňujú emisie obsahujúce nikotín a iné chemické látky, ktoré následne používateľ vdychuje, pričom ide v závislosti od ich vlastností o bezdymové tabakové výrobky alebo o tabakové výrobky na fajčenie.‘

2.

Článok 11 sa mení takto:

‚Členské štáty môžu tabakové výrobky na fajčenie s výnimkou cigariet, tabaku na vlastnoručné zhotovenie cigariet, tabaku do vodnej fajky a zahrievaných tabakových výrobkov vymedzených v článku 7 ods. 12 druhom pododseku vyňať z povinnosti uvádzať informačný odkaz stanovený v článku 9 ods. 2 a kombinované zdravotné varovania stanovené v článku 10. V takomto prípade sa okrem všeobecného varovania uvedeného v článku 9 ods. 1 na každom jednotkovom balení a vonkajšom obale takýchto výrobkov zobrazí jedno z textových varovaní uvedených v prílohe I. Všeobecné varovanie stanovené v článku 9 ods. 1 obsahuje odkaz na služby pomoci pri odvykaní od fajčenia uvedené v článku 10 ods. 1 písm. b).‘“

Vykonávacie rozhodnutie (EÚ) 2015/2186

12

Článok 2 ods. 1 vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2015/2186 z 25. novembra 2015, ktorým sa stanovuje formát odosielania a sprístupňovania informácií o tabakových výrobkoch ( Ú. v. EÚ L 312, 2015, s. 5 ), stanovuje:

„Členské štáty zabezpečia, aby výrobcovia a dovozcovia tabakových výrobkov odosielali informácie o zložkách, emisiách a objemoch predaja uvedené v článku 5 smernice [2014/40] vrátane informácií o zmenách a stiahnutí z trhu, a to v súlade s formátom uvedeným v prílohe.“

Írske právo

PJ Carroll sa domnieva, že Komisia nemala právomoc prijať delegovanú smernicu 2022/2100. Preto sa domnieva, že táto smernica je neplatná a že v dôsledku toho je právny predpis z roku 2023, ktorým sa táto smernica preberá do írskeho práva, protizákonný.

16

Dňa 11. januára 2023 High Court (Vyšší súd, Írsko), vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, povolil spoločnosti PJ Carroll iniciovať konanie o súdnom preskúmaní („judicial review“), v rámci ktorého sa okrem iného domáhal určenia, že právny predpis z roku 2023 je neplatný. Tento súd poznamenáva, že nemá právomoc konštatovať neplatnosť aktu Únie, a teda je potrebné sa najprv obrátiť na Súdny dvor. Uvedený súd sa totiž domnieva, že PJ Carroll uviedla tvrdenia, ktorými sa dá preukázať, že Komisia prijatím delegovanej smernice 2022/2100 protiprávne vykonala právomoci normotvorcu Únie v rozpore s článkom 290 ZFEÚ. Okrem toho táto inštitúcia platne neposúdila existenciu „podstatnej zmeny okolností“ v zmysle článku 2 bodu 28 smernice 2014/40.

17

Pokiaľ ide o platnosť delegovanej smernice 2022/2100, vnútroštátny súd v podstate uvádza, že Komisia tým, že v tejto delegovanej smernici definovala novú kategóriu tabakových výrobkov, a to konkrétne zahrievané tabakové výrobky, a tým, že rozhodla, že pre túto novú kategóriu výrobkov treba zrušiť uplatňovanie výnimiek stanovených v článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40, Komisia protiprávne vykonala politické rozhodnutie. Podľa názoru tohto súdu zákaz – na základe objemu predaja – kategórie tabakových výrobkov, ktorá v čase prijatia tejto smernice neexistovala a ktorá nebola predmetom osobitného politického ani zdravotného posudzovania zo strany normotvorcu Únie, patrí do výlučnej právomoci tohto normotvorcu, a nie Komisie.

Možno tak tvrdiť, že definícia novej kategórie výrobkov, ktoré patria tak medzi bezdymové tabakové výrobky, ako aj medzi tabakové výrobky na fajčenie, s cieľom bezodkladne zakázať aromatizovanú verziu týchto nových výrobkov, porušuje článok 290 ods. 1 druhý pododsek ZFEÚ. Komisia tým, že prijala takúto definíciu, totiž vyvinula normotvornú činnosť, pokiaľ ide o „podstatný prvok“ smernice 2014/40, keďže rozsah, obsah a cieľ, z ktorých takáto definícia vychádza, neboli v tejto smernici výslovne vymedzené. Na to, aby bola delegovaná smernica 2022/2100 platná, mala mať Komisia delegovanú právomoc, ktorá by jej umožňovala zrušiť výnimky stanovené v článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40 pre všetky nové kategórie tabakových výrobkov s arómou, ktoré spĺňajú podmienky objemu predaja stanovené v článku 2 bode 28 tejto smernice, a to bez ohľadu na ich obsah tabaku alebo ich vplyv na zdravie v porovnaní s existujúcimi výrobkami.

20

Pokiaľ ide o posúdenie toho, že došlo k „podstatnej zmeny okolností“ v zmysle článku 2 bodu 28 smernice 2014/40, vnútroštátny súd usudzuje, že Komisia vo svojej kvantitatívnej analýze objemov predaja v rámci skúmania toho, či stupeň rozšírenia zahrievaných tabakových výrobkov na trh mohol odôvodniť zákaz takýchto výrobkov s arómou, porovnávala prvky, ktoré nie sú porovnateľné.

21

Podľa názoru tohto súdu je jedným zo základných cieľov smernice 2014/40 vzhľadom na škodlivé účinky tabaku ochrana zdravia. Obsah tabaku v tabakových výrobkoch je preto hlavným problémom, z ktorého vychádzajú regulačné opatrenia stanovené v tejto smernici. Vo väčšom súlade s uvedeným cieľom by teda bol taký prístup, ktorý by sa zameriaval na celkový obsah tabaku vo výrobkoch a spočíval by v posúdení objemu predaja na tomto základe. Komisia sa pritom pri vypracovaní svojej metodiky nepokúsila harmonizovať kritériá merania obsahu tabaku v zahrievaných tabakových výrobkoch a cigaretách, ako aj v ostatných tabakových výrobkoch. Takáto harmonizácia však bola nevyhnutná na zabezpečenie toho, aby sa vyžadované porovnanie týkalo porovnateľných prvkov.

O prejudiciálnych otázkach

O prvej otázke

23

Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či je delegovaná smernica 2022/2100 neplatná z dôvodu, že Komisia prekročila právomoci, ktoré jej boli zverené článkom 7 ods. 12 a článkom 11 ods. 6 smernice 2014/40 v spojení s článkom 290 ZFEÚ, ako aj s článkom 2 bodom 14 a článkami 19 a 28 tejto smernice.

24

Článok 7 ods. 12 a článok 11 ods. 6 smernice 2014/40 splnomocňujú Komisiu na to, aby v prípade podstatnej zmeny okolností prijala delegované akty na účely zrušenia výnimiek, ktoré sa vzťahujú na určité tabakové výrobky uvedené v týchto ustanoveniach. Tieto výnimky sa týkajú jednak zákazu používania charakteristických aróm v týchto výrobkoch a zákazu aróm v ich zložkách, a jednak povinnosti umiestniť informačný odkaz a kombinované zdravotné varovania na jednotkové balenia alebo vonkajšie obaly uvedených výrobkov.

V tejto súvislosti je dôležité pripomenúť, že z článku 290 ods. 1 ZFEÚ vyplýva, že legislatívnym aktom možno delegovať na Komisiu právomoc prijímať všeobecne záväzné nelegislatívne akty, ktoré dopĺňajú alebo menia určité nepodstatné prvky tohto legislatívneho aktu. V súlade s druhým pododsekom tohto ustanovenia sú ciele, obsah, rozsah, ako aj trvanie delegovania právomoci výslovne vymedzené legislatívnym aktom udeľujúcim takéto delegovanie. Podľa ustálenej judikatúry z tejto požiadavky vyplýva, že priznanie delegovanej právomoci sa týka prijatia pravidiel, ktoré patria do takého právneho rámca, ktorý je definovaný základným legislatívnym aktom (pozri v tomto zmysle rozsudky z 18. marca 2014, Komisia/Parlament a Rada, C‑427/12 , EU:C:2014:170 , bod 38 ; zo 17. marca 2016, Parlament/Komisia, C‑286/14 , EU:C:2016:183 , bod 30 , ako aj z 26. júla 2017, Česká republika/Komisia, C‑696/15 P , EU:C:2017:595 , bod 49 ).

27

Okrem toho z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že podstatnými prvkami základného legislatívneho aktu sú tie, ktorých prijatie si vyžaduje uskutočniť politické rozhodnutia, ktoré patria do vlastnej zodpovednosti normotvorcu Únie, keďže pri ňom dochádza k zvažovaniu protichodných existujúcich záujmov na základe viacerých posúdení alebo toho, či umožňuje také významné zásahy do základných práv dotknutých osôb, že si nevyhnutne vyžaduje zapojenie normotvorcu Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. septembra 2012, Parlament/Rada, C‑355/10 , EU:C:2012:516 , body 65 , 76 a 77 , ako aj z 26. júla 2017, Česká republika/Komisia, C‑696/15 P , EU:C:2017:595 , bod 78 ).

31

Po tretie normotvorca Únie rozhodol podriadiť „nové tabakové výrobky“ požiadavkám stanoveným smernicou 2014/40, pričom podmienky uznania „nového tabakového výrobku“ sú uvedené v článku 2 bode 14 tejto smernice.

32

Treba pritom konštatovať, že keď Komisia prijala delegovanú smernicu 2022/2100 s cieľom zrušiť pre nové tabakové výrobky, ktorými sú zahrievané tabakové výrobky, uplatňovanie výnimiek stanovených v článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40, konala v súlade s regulačným rámcom zhrnutým v bodoch 28 až 31 tohto rozsudku a neuskutočnila žiadne politické rozhodnutie, ktoré patrí do vlastnej zodpovednosti normotvorcu Únie.

33

Po prvé sa totiž konštatovanie existencie týchto výrobkov a konštatovanie vývoja ich spotreby zakladá na objektívnych kritériách uvedených v článku 2 bodoch 14 a 28 smernice 2014/40.

37

Okrem toho, ako vysvetlil generálny advokát v bodoch 87 a 91 svojich návrhov, výkon delegovanej právomoci Komisie vo vzťahu k „novým kategóriám tabakových výrobkov“ umožňuje splniť dvojaký cieľ sledovaný smernicou 2014/40, ktorý spočíva v uľahčení riadneho fungovania vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami pri súčasnom zabezpečení vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, predovšetkým pokiaľ ide o mladých ľudí (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. mája 2016, Philip Morris Brands a i., C‑547/14 , EU:C:2016:325 , body 143 a 220 , ako aj z 22. novembra 2018, Swedish Match, C‑151/17 , EU:C:2018:938 , bod 67 ).

38

V tejto súvislosti nemožno súhlasiť s argumentáciou spoločnosti PJ Carroll, ktorá sa na podporu tvrdenia o neplatnosti delegovanej smernice 2022/2100 odvoláva na článok 168 ods. 5 ZFEÚ, podľa ktorého normotvorca Únie nemá možnosť harmonizovať zdravotnú politiku v oblasti tabaku a z ktorého vyplýva, že právomoc povoliť predaj určitých nových tabakových výrobkov, osobitne tých, ktoré predstavujú nižšie riziko pre zdravie v porovnaní s inými tabakovými výrobkami, je vyhradená členským štátom.

39

Je pravda, že podľa tohto ustanovenia normotvorca Únie síce môže prijať okrem iného opatrenia, ktorých priamym cieľom je ochrana verejného zdravia, pokiaľ ide o tabak, no nesmie sa pritom uskutočniť akákoľvek harmonizácia zákonov a iných právnych predpisov členských štátov.

43

Zo vzájomnej závislosti obidvoch cieľov sledovaných smernicou 2014/40 tak vyplýva, že Komisia mohla legitímne uplatniť svoju delegovanú právomoc na ten účel, aby boli „zahrievané tabakové výrobky“ podriadené všeobecnému režimu používania aróm, ako aj povinnosti označovania stanoveného smernicou 2014/40 (pozri analogicky rozsudok zo 4. mája 2016, Philip Morris Brands a i., C‑547/14 , EU:C:2016:325 , bod 222 ).

44

Okrem toho Komisia tým, že v delegovanej smernici 2022/2100 podriadila zahrievané tabakové výrobky zákazu aróm a povinnostiam označovania stanoveným smernicou 2014/40, v žiadnom prípade nebráni uplatňovaniu právomoci členských štátov, ako je táto vymedzená v článku 19 ods. 1 až 3 smernice 2014/40, vo vzťahu k „novým kategóriám tabakových výrobkov“. Tieto štáty majú naďalej možnosť predovšetkým podriadiť tieto výrobky systému predchádzajúceho povolenia.

45

Napokon, pokiaľ ide o povinnosť predložiť hodnotiacu správu stanovenú v článku 28 smernice 2014/40, je pravda, že Komisia musí podľa článku 28 ods. 2 prvého pododseku písm. b) a c) tejto smernice venovať zvláštnu pozornosť najmä vývoju trhu týkajúceho sa nových kategórií tabakových výrobkov a vývoju trhu, ktorý predstavuje podstatnú zmenu okolností.

Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či je delegovaná smernica 2022/2100 neplatná z dôvodu, že Komisia v rámci toho, ako dospela k záveru o existencii „podstatnej zmeny okolností“ v zmysle článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40 v spojení s článkom 2 bodom 28 tejto smernice, mala vychádzať z celkového obsahu tabaku v zahrievaných tabakových výrobkoch a nie z počtu predaných kusov.

49

Existencia „podstatnej zmeny okolností“ je požiadavkou na účely uplatnenia delegovanej právomoci Komisie, ktorá je stanovená tak v článku 7 ods. 12, ako aj v článku 11 ods. 6 smernice 2014/40.

50

Tento pojem je vymedzený v článku 2 bode 28 tejto smernice odkazom na objem predaja príslušnej kategórie tabakových výrobkov. V tomto ustanovení sa vôbec neuvádza hmotnosť tabaku alebo všeobecnejšie množstvo tabaku obsiahnutého v danej kategórii výrobkov. Uvedené ustanovenie naopak odkazuje na údaje týkajúce sa predaja predložené v súlade s článkom 5 ods. 6 uvedenej smernice. Zo znenia tohto druhého uvedeného ustanovenia pritom vyplýva, že členské štáty musia uložiť výrobcom a dovozcom povinnosť každoročne poskytovať údaje o ich objemoch predaja jednotlivých výrobkov podľa značky a typu, v kusoch alebo v kilogramoch.

51

Na jednej strane totiž z odôvodnení 19 a 26 tejto smernice vyplýva, že vzhľadom na to, že táto smernica kladie dôraz na mladých ľudí, tieto výnimky by sa už viac nemali uplatňovať vtedy, ak by sa mala zistiť podstatná zmena okolností z hľadiska predaja alebo spotrebiteľských návykov tejto kategórie obyvateľstva. Na druhej strane zo znenia odôvodnenia 34 uvedenej smernice v spojení s definíciou pojmu „tabakové výrobky“ uvedenou v článku 2 bode 4 tejto smernice vyplýva, že podľa názoru normotvorcu Únie má každý výrobok ktorý pozostáva, hoci len čiastočne, z tabaku, potenciál spôsobovať úmrtnosť, chorobnosť a zdravotné postihnutie.

55

Z tohto hľadiska nemožno usudzovať, že odkaz na hmotnosť tabaku obsiahnutého vo výrobku je na účely posúdenia vývoja spotrebiteľských zvykov mladých ľudí jedinou prípustnou metodikou. Z uvedeného vyplýva, že Komisia v rámci toho, ako dospela k záveru o existencii „podstatnej zmeny okolností“ v zmysle článku 7 ods. 12 a článku 11 ods. 6 smernice 2014/40, nemusela nevyhnutne vychádzať z celkového obsahu tabaku v zahrievaných tabakových výrobkoch.

56

Zo všetkých vyššie uvedených dôvodov vyplýva, že z preskúmania druhej otázky nevyplynula žiadna skutočnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť delegovanej smernice 2022/2100.

O trovách