C-762/23

62023CJ0762

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (siedma komora)

z 5. júna 2025 ( *1 )

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Vyplácanie odchodného sudcom a prokurátorom pri odchode do dôchodku – Pozastavenie a zrušenie tohto vyplácania z dôvodov súvisiacich s potrebou odstrániť rozpočtový deficit – Článok 2 ZEÚ – Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ – Zásada nezávislosti sudcov – Právomoc zákonodarnej a výkonnej moci členských štátov s cieľom znížiť odmeňovanie sudcov – Podmienky“

Vo veci C‑762/23,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Curtea de Apel Bucureşti (Odvolací súd Bukurešť, Rumunsko) z 27. novembra 2023 a doručený Súdnemu dvoru 12. decembra 2023, ktorý súvisí s konaním:

proti

Curtea de Apel Bucureşti,

za účasti:

Consiliul Nažional pentru Combaterea Discriminării,

SÚDNY DVOR (siedma komora),

v zložení: predseda siedmej komory M. Gavalec (spravodajca), sudcovia Z. Csehi a F. Schalin,

–

Európska komisia, v zastúpení: Ș. Ciubotaru, K. Herrmann a F. Ronkes Agerbeek, splnomocnení zástupcovia,

so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,

vyhlásil tento

Rozsudok

1

Článok 66 Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (zákon č. 24/2000 o pravidlách legislatívnej techniky na vypracovanie normatívnych aktov) z 27. marca 2000 ( Monitorul Oficial al României , časť I, č. 260 z 21. apríla 2010) stanovuje:

„1. V osobitných prípadoch môže byť uplatňovanie normatívneho aktu pozastavené iným normatívnym aktom rovnakej alebo vyššej úrovne. V tejto situácii sa musí výslovne stanoviť dátum, ku ktorému dôjde k pozastaveniu, ako aj jeho trvanie.

…

3. Predĺženie pozastavenia alebo zmena či zrušenie pozastaveného ustanovenia alebo normatívneho aktu môže byť predmetom výslovného ustanovenia alebo normatívneho aktu s účinnosťou odo dňa uplynutia pozastavenia.

…“

Zákon o štatúte sudcov z roku 2004

„1. Sudcom a prokurátorom, ktorí v súdnictve odpracovali nepretržite 20 rokov, je pri odchode do dôchodku alebo pri skončení funkcie z iných dôvodov, ktoré im nemožno pripísať, vyplatený príplatok vo výške sedemnásobku hrubého mesačného príplatku za zaradenie do platovej triedy, ktorý je stanovený v súlade so zákonom.

2. Príplatok podľa odseku 1 sa prizná len raz v priebehu výkonu funkcie sudcu alebo prokurátora a v súlade so zákonom sa zaregistruje.

…“

Zákon č. 285/2010

6

Podľa dôvodovej správy k Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice (zákon č. 285/2010 o odmeňovaní zamestnancov platených z verejných prostriedkov za rok 2011) z 28. decembra 2010 ( Monitorul Oficial al României , časť I, č. 878 z 28. decembra 2010, ďalej len „zákon č. 285/2010“) „v roku 2010 sa napriek miernemu zlepšeniu hospodárskej situácie ukázalo, že finančné podmienky sú ťažšie, než sa pôvodne očakávalo, keďže ekonomická činnosť v Rumunsku sa v posledných mesiacoch vždy vyznačovala recesiou“.

9

Na základe Legea nr. 303/2022, privind statutul judecătorilor și procurorilor (zákon č. 303/2022 o štatúte sudcov a prokurátorov) z 15. novembra 2022 ( Monitorul Oficial al României , časť I, č. 1102 zo 16. novembra 2022, ďalej len „zákon o štatúte sudcov z roku 2022“), ktorý nadobudol účinnosť 16. decembra 2022, bol zrušený zákon o štatúte sudcov z roku 2004.

Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka

10

Žalobkyniam vo veci samej, ktoré sú bývalými sudkyňami, nebol v čase ich odchodu do dôchodku vyplatený príplatok vo výške sedemnásobku hrubého mesačného príplatku za zaradenie do platovej triedy, ktorý je stanovený v článku 81 ods. 1 zákona o štatúte sudcov z roku 2004 (ďalej len „odchodné“). Článok 13 ods. 1 zákona č. 285/2010 a ustanovenia, ktorými sa pozastavenie vyplácania odchodného nepretržite predlžovalo až do roku 2023 vrátane, mali v skutočnosti za následok pozastavenie vyplácania tohto odchodného na trinásť po sebe nasledujúcich rokov, až kým nebol 16. decembra 2022 zrušený na základe zákona o štatúte sudcov z roku 2022.

11

Vnútroštátny súd na úvod pripomína, že odchodné, ktorého cieľom bolo poďakovať sudcom za to, že svoju funkciu vykonávali nepretržite a za úctyhodných podmienok počas najmenej dvadsiatich rokov, bolo považované za mzdový príplatok alebo odmenu, pretože vyplývalo priamo z pracovnoprávneho vzťahu.

15

Tento súd uvádza, že o pozastavení vyplácania tohto odchodného na roky 2010 až 2022 sa rozhodlo z dôvodu potreby odstrániť nadmerný rozpočtový deficit Rumunska. V tejto súvislosti spresňuje, že dôvodové správy k viacerým mimoriadnym nariadeniam prijatým vládou, ktoré pozastavili vyplácanie odchodného, poukázali na riziko, že v prípade neprijatia opatrení na zníženie platov tohto typu prekročí rozpočtový deficit Rumunska hranicu 3 % hrubého domáceho produktu (HDP), ako je stanovená v článku 126 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkom 1 Protokolu (č. 12) o postupe pri nadmernom deficite, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a Zmluve o FEÚ, čo by mohlo viesť Komisiu k začatiu postupu proti tomuto členskému štátu z dôvodu nadmerného deficitu.

16

Hoci Curtea Constituțională (Ústavný súd, Rumunsko) usúdil, že právo na odchodné nepatrí do kategórie základných práv, takže rumunský zákonodarca mohol zrušiť jeho vyplácanie, vnútroštátny súd sa pýta, či dlhodobé pozastavenie takéhoto vyplácania, po ktorom nasleduje zrušenie takéhoto príplatku, neporušuje zásadu nezávislosti sudcov, ktorá vyplýva z článku 19 ZEÚ. Finančná stabilita sudcov, ako aj sudcov na dôchodku je totiž jednou zo záruk nezávislosti súdnictva. Túto skutočnosť navyše zdôrazňujú rôzne medzinárodné nástroje, najmä bod 54 odporúčania CM/Rec(2010)12 Výboru ministrov Rady Európy s názvom „O sudcoch: nezávislosť, efektívnosť a zodpovednosť“, prijatého 17. novembra 2010 (ďalej len „odporúčanie Výboru ministrov z roku 2010“), a bod 6.4 Európskej charty o štatúte sudcov, prijatej v Štrasburgu 10. júla 1998 Radou Európy.

19

Ako vyplýva z ustálenej judikatúry, hoci organizácia súdnictva v členských štátoch patrí do ich právomoci, stále platí, že pri výkone tejto právomoci sú členské štáty povinné dodržiavať povinnosti, ktoré im vyplývajú z práva Únie, najmä keď stanovujú pravidlá určovania platov sudcov (pozri v tomto zmysle rozsudky z 18. mája 2021, AsociažiaForumul Judecătorilor din România a i., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19 , EU:C:2021:393 , bod 111 , ako aj z 25. februára 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku a Adoreikė, C‑146/23 a C‑374/23 , EU:C:2025:109 , bod 33 ).

20

Článok 19 ZEÚ, ktorý vyjadruje hodnotu právneho štátu uvedenú v článku 2 ZEÚ, zveruje vnútroštátnym súdom a Súdnemu dvoru úlohu zaručiť plné uplatňovanie práva Únie vo všetkých členských štátoch, ako aj súdnu ochranu, ktorá osobám podliehajúcim súdnej právomoci z tohto práva vyplýva. Na tento účel je prvoradé zachovanie nezávislosti týchto orgánov. Táto požiadavka, ktorá je neoddeliteľne spojená s poslaním súdnictva, vychádza z podstaty práva na účinnú súdnu ochranu a základného práva na spravodlivý proces, ktoré má zásadný význam ako záruka ochrany všetkých práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, a ako záruka zachovania spoločných hodnôt členských štátov uvedených v článku 2 ZEÚ, najmä hodnoty právneho štátu (rozsudok z 25. februára 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku a Adoreikė, C‑146/23 a C‑374/23 , EU:C:2025:109 , body 47 a 48 , ako aj citovaná judikatúra).

21

Pojem „nezávislosť súdov“ najmä predpokladá, že dotknutý orgán vykonáva svoje súdne úlohy samostatne, nikomu hierarchicky nepodlieha alebo nie je podriadený a od nikoho neprijíma akékoľvek príkazy alebo inštrukcie, čím je chránený pred vonkajšími zásahmi alebo tlakmi, ktoré by mohli ohroziť nezávislosť rozhodovania jeho členov a ovplyvniť ich rozhodnutia. Rovnako ako neodvolateľnosť členov príslušného orgánu aj finančné ohodnotenie týchto členov platom vo výške zodpovedajúcej významu nimi vykonávanej funkcie predstavuje záruku, ktorá je inherentnou súčasťou nezávislosti sudcov (rozsudok z 25. februára 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku a Adoreikė, C‑146/23 a C‑374/23 , EU:C:2025:109 , bod 49 , ako aj citovaná judikatúra).

24

Ako Súdny dvor rozhodol v rozsudku z 25. februára 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku a Adoreikė ( C‑146/23 a C‑374/23 , EU:C:2025:109 , bod 65 ), zákonodarná a výkonná moc členského štátu sa môže odchýliť od vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá objektívne definuje pravidlá určenia platu sudcov, a to tým, že rozhodne o znížení výšky tohto platu s výhradou splnenia určitých požiadaviek.

25

Po prvé v súlade so zásadou právnej istoty musí byť opatrenie na zníženie platov sudcov alebo ich starobného dôchodku stanovené zákonom, objektívne, predvídateľné a transparentné. Tento zákon môže stanoviť účasť sociálnych partnerov, najmä organizácií zastupujúcich dotknutých sudcov. V tomto kontexte transparentnosť legislatívneho postupu prispieva k zabezpečeniu nezávislosti sudcov (rozsudok z 25. februára 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku a Adoreikė, C‑146/23 a C‑374/23 , EU:C:2025:109 , body 54 a 66 ).

26

Po druhé opatrenie spočívajúce v znížení platov sudcov alebo ich starobného dôchodku musí byť odôvodnené takým cieľom všeobecného záujmu, akým je požiadavka odstránenia nadmerného deficitu verejných financií v zmysle článku 126 ods. 1 ZFEÚ, pričom možnosť členského štátu odvolávať sa na takúto požiadavku nepredpokladá, aby bol voči nemu začatý postup na základe Protokolu (č. 12) o postupe pri nadmernom deficite, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a Zmluve o FEÚ (rozsudok z 25. februára 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku a Adoreikė, C‑146/23 a C‑374/23 , EU:C:2025:109 , body 67 a 68 , ako aj citovaná judikatúra).

30

Po tretie v súlade so zásadou proporcionality, ktorá predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie [rozsudok z 8. marca 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Priamy účinok), C‑205/20 , EU:C:2022:168 , bod 31 ], musí byť opatrenie na zníženie platov sudcov spôsobilé zaručiť dosiahnutie sledovaného cieľa všeobecného záujmu, musí sa obmedziť na to, čo je striktne nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa, a nesmie byť neprimerané uvedenému cieľu, čo znamená zvážiť význam tohto cieľa a závažnosť zásahu do zásady nezávislosti sudcov.

31

Z tohto dôvodu opatrenie takejto povahy, ktoré sa zdá vhodné na uskutočnenie cieľa všeobecného záujmu uvedeného v bode 26 tohto rozsudku, musí zostať výnimočné a dočasné, keďže sa nesmie uplatňovať nad rámec doby nevyhnutnej na dosiahnutie sledovaného legitímneho cieľa, akým je odstránenie nadmerného deficitu verejných financií. Okrem toho vplyv uvedeného opatrenia na odmeňovanie sudcov nesmie byť neprimeraný sledovanému cieľu (rozsudok z 25. februára 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku a Adoreikė, C‑146/23 a C‑374/23 , EU:C:2025:109 , body 73 a 74 ).

32

Vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy priznanú členským štátom pri zostavovaní ich rozpočtu a pri rozhodovaní medzi jednotlivými položkami verejných výdavkov, ako je pripomenutá v bode 22 tohto rozsudku, však členský štát môže prijať legislatívne opatrenie, ktorého účelom nie je odchýliť sa od základnej právnej úpravy stanovujúcej odmeňovanie sudcov s cieľom čeliť rozpočtovej kríze, ale zmeniť túto právnu úpravu do budúcnosti znížením ich odmien, aby z dlhodobého hľadiska zlepšil svoju rozpočtovú situáciu.

36

Posúdenie primeranosti odmeňovania sudcov predpokladá najmä zohľadnenie hospodárskej, sociálnej a finančnej situácie dotknutého členského štátu. Z tohto hľadiska je vhodné porovnať priemerný plat sudcov s priemernou mzdou v uvedenom štáte (rozsudok z 25. februára 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku a Adoreikė, C‑146/23 a C‑374/23 , EU:C:2025:109 , bod 62 ).

37

Úvahy uvedené v dvoch predchádzajúcich bodoch platia mutatis mutandis pre sudcov na dôchodku. Skutočnosť, že sudcovia, ktorí aktívne vykonávajú funkciu, majú záruku, že po odchode do dôchodku budú poberať dostatočne vysoký dôchodok, ich totiž môže chrániť pred rizikom korupcie počas obdobia výkonu ich funkcie.

38

V tejto súvislosti treba spomenúť bod 54 odporúčania Výboru ministrov z roku 2010, podľa ktorého „musia existovať záruky… pre vyplácanie starobného dôchodku, ktorý musí byť v rozumnom pomere k výške… platu [sudcov vo funkcii]“. Rovnako z bodu 6.4 Európskej charty o štatúte sudcov, ktorá je uvedená v bode 16 tohto rozsudku, vyplýva, že tento štatút musí zaručiť sudcom, „ktorí dosiahli zákonom stanovený vek odchodu do dôchodku a odpracovali určitý stanovený počet rokov, vyplácanie starobného dôchodku, ktorého úroveň musí byť čo najbližšia k úrovni ich posledného platu ako sudcu“.

V prvom rade treba v tejto súvislosti uviesť, že zrušenie článku 81 ods. 1 zákona o štatúte sudcov z roku 2004 prostredníctvom zákona o štatúte sudcov z roku 2022 bolo v prejednávanej veci odôvodnené potrebou znížiť nadmerný rozpočtový deficit dotknutého členského štátu, ako vyplýva najmä z dôvodovej správy k zákonu č. 285/2010, ako je uvedená v bode 6 tohto rozsudku. Všeobecnejšie, ako vyplýva z bodu 15 tohto rozsudku, vnútroštátny súd uvádza, že v dôvodových správach k viacerým mimoriadnym nariadeniam, ktoré prijala vláda a ktoré pozastavili vyplácanie odchodného, sa poukázalo na riziko, že rozpočtový deficit Rumunska prekročí prahovú hodnotu 3 % HDP, ako je stanovená v článku 126 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkom 1 Protokolu (č. 12) o postupe pri nadmernom deficite, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a Zmluve o FEÚ, ako aj na riziko, že tento členský štát bude musieť čeliť tomu, že v prípade neprijatia naliehavých opatrení na zníženie platov začne Komisia postup z dôvodu nadmerného deficitu.

42

V druhom rade zrušenie odchodného vedie k obmedzenému zníženiu výšky odmien rumunských sudcov. Okrem toho toto opatrenie nemá vplyv na hlavnú odmenu rumunských sudcov, ale na príplatok k odmene, ktorý bolo možné dostať len jednorazovo pri odchode do dôchodku. S výhradou overení, ktoré prináleží vykonať vnútroštátnemu súdu, sa teda zrušenie tohto odchodného nezdá byť neprimerané.

43

V treťom rade, ako Komisia zdôraznila vo svojich písomných pripomienkach, v rámci ktorých vychádzala z grafu č. 34 svojho oznámenia COM(2023) 309 final s názvom „Porovnávací prehľad EÚ v oblasti justície z roku 2023“, priemerný ročný plat rumunských sudcov predstavuje na začiatku kariéry 2,9‑násobok rumunskej priemernej ročnej hrubej mzdy, pričom v prípade sudcov najvyšších súdov dosahuje 5,8‑násobok rumunskej priemernej ročnej hrubej mzdy.

47

Okrem toho a s výhradou overení, ktoré prináleží vykonať vnútroštátnemu súdu, sa žalobkyne vo veci samej nemôžu odvolávať na akúkoľvek legitímnu dôveru, pokiaľ ide o zachovanie nároku na odchodné. Ako vyplýva z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva, „legitímne očakávanie, že majetok možno naďalej užívať, sa musí zakladať na ‚dostatočnom základe vo vnútroštátnom práve‘, napríklad ak je potvrdené ustálenou judikatúrou súdov alebo ak je založené na zákonnom ustanovení alebo právnom akte týkajúcom sa predmetného majetkového záujmu“ (rozsudok ESĽP, 23. septembra 2014, Valle Pierimpiè Società Agricola S.P.A. v. Taliansko, CE:ECHR:2014:0923JUD004615411, bod 38).

48

V prejednávanej veci pritom tak z judikatúry Curtea Constituțională (Ústavný súd) uvedenej v bode 16 tohto rozsudku, ako aj z článku 66 ods. 3 zákona č. 24/2000 uvedeného v bode 3 tohto rozsudku vyplýva, že od roku 2010 nemožno právo na priznanie odchodného považovať za právo, ktoré má dostatočný základ v rumunskom práve. Curtea Constituțională (Ústavný súd) totiž usúdil, že vzhľadom na to, že právo na odchodné nepredstavuje základné právo, rumunský zákonodarca mohol zrušiť jeho vyplácanie. Pokiaľ ide o tento článok 66 ods. 3, ten stanovuje, že zrušenie ustanovenia, ktorého uplatňovanie bolo pozastavené, môže byť predmetom výslovného ustanovenia s účinnosťou odo dňa uplynutia pozastavenia.

49

Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na položenú otázku odpovedať tak, že článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkom 2 ZEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že zásada nezávislosti sudcov nebráni tomu, aby právna úprava dotknutého členského štátu – podľa ktorej sa sudcom, ktorí v súdnictve odpracovali nepretržite dvadsať rokov, vyplácalo v čase ich odchodu do dôchodku alebo skončenia výkonu ich funkcie z iných dôvodov, ktoré im nemožno pripísať, odchodné pri odchode do dôchodku – bola zrušená po tom, čo bolo jej uplatňovanie nepretržite pozastavené na dlhé obdobie z dôvodov spojených najmä s potrebou odstrániť nadmerný rozpočtový deficit v tomto štáte.

zásada nezávislosti sudcov nebráni tomu, aby právna úprava dotknutého členského štátu – podľa ktorej sa sudcom, ktorí v súdnictve odpracovali nepretržite dvadsať rokov, vyplácalo v čase ich odchodu do dôchodku alebo skončenia výkonu ich funkcie z iných dôvodov, ktoré im nemožno pripísať, odchodné pri odchode do dôchodku – bola zrušená po tom, čo bolo jej uplatňovanie nepretržite pozastavené na dlhé obdobie z dôvodov spojených najmä s potrebou odstrániť nadmerný rozpočtový deficit v tomto štáte.

Podpisy

( *1 ) Jazyk konania: rumunčina.