T-126/23

žalobkyňa,

proti

Európskej agentúre pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci (EU‑OSHA) , v zastúpení: E. Ortega Urretavizcaya, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci M. Troncoso Ferrer, L. Lence de Frutos a F.‑M. Hislaire, advokáti,

žalovanej,

VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá rozšírená komora),

v zložení: predseda komory S. Papasavvas, sudcovia R. da Silva Passos, S. Gervasoni (spravodajca), N. Półtorak a I. Reine,

so zreteľom na odvolanie, ktoré podala žalobkyňa proti tomuto uzneseniu, a uznesenie z 27. júla 2023, VC/EU‑OSHA [C‑456/23 P(R)‑R, neuverejnené, EU:C:2023:612], prijaté na základe článku 160 ods. 7 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ktorým bol nariadený odklad výkonu článkov 1 až 3 a 5 napadnutého rozhodnutia až do vydania uznesenia, ktorým sa skončí konanie o nariadení predbežných opatrení, alebo uznesenia, ktorým sa rozhodne o odvolaní, podľa toho, ktoré z nich bude vydané skôr,

so zreteľom na uznesenie z 24. októbra 2023, VC/EU‑OSHA [C‑456/23 P(R), neuverejnené, EU:C:2023:831], ktorým bolo zrušené uznesenie zo 14. júla 2023, VC/EU‑OSHA (T‑126/23 R, neuverejnené, EU:T:2023:405), v rozsahu, v akom ním bol zamietnutý návrh na odklad výkonu článkov 1 až 3 a 5 napadnutého rozhodnutia, a ktorým sa rozhodlo o tomto návrhu tak, že bol tiež zamietnutý,

so zreteľom na postúpenie prejednávanej veci štvrtej rozšírenej komore Všeobecného súdu,

so zreteľom na ustanovenie ďalšieho sudcu na doplnenie komory v dôsledku prekážky na strane jedného z jej členov,

so zreteľom na návrh na prijatie opatrenia na zabezpečenie priebehu konania podaný žalobkyňou 23. apríla 2024, pripomienky EU‑OSHA k tomuto návrhu podané 10. mája 2024 a späťvzatie návrhu žalobkyňou z 13. mája 2024,

po pojednávaní zo 16. mája 2024,

Dňa 11. mája 2021 EU‑OSHA uverejnila oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania EUOSHA/2021/OP/F/SE/0144 na poskytovanie internetových služieb a služieb týkajúcich sa informačných a komunikačných technológií. Táto zákazka bola rozdelená na tri časti.

3

V ten istý deň Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Národná komisia pre trhy a hospodársku súťaž, Španielsko; ďalej len „CNMC“) prijala rozhodnutie, v ktorom konštatovala, že žalobkyňa sa podieľala na jedinom a pokračujúcom porušení práva hospodárskej súťaže, pričom jej uložila pokutu a zakázala jej uzatvárať zmluvy so španielskymi orgánmi verejnej správy (ďalej len „rozhodnutie CNMC“). Podľa CNMC v období od marca 2009 do mája 2017 bola žalobkyňa spolu s inými podnikmi zapojená do siete spolupráce, v ktorej si účastníci vymieňali citlivé obchodné informácie a vyvíjali spoločné stratégie na vylúčenie hospodárskej súťaže v určitých verejných obstarávaniach na poskytovanie poradenských služieb španielskym orgánom verejnej správy a iným verejnoprávnym inštitúciám.

4

Dňa 21. júna 2021 žalobkyňa predložila ponuku týkajúcu sa druhej časti zákazky, ktorej predmetom bolo poskytovanie podporných a poradenských služieb týkajúcich sa riadenia projektov.

5

Dňa 11. apríla 2022 Audiencia Nacional (Vrchný súd s celoštátnou pôsobnosťou) rozhodol, že výkon rozhodnutia CNMC sa odkladá (ďalej len „vnútroštátne rozhodnutie o odklade výkonu“).

9

Dňa 13. júla 2022 výbor zvolaný v súlade s článkom 143 nariadenia o rozpočtových pravidlách (ďalej len „výbor“) oznámil žalobkyni predbežnú právnu kvalifikáciu jej konania v zmysle článku 136 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

10

Žalobkyňa predložila pripomienky k uvedenej predbežnej kvalifikácii 22. augusta 2022.

11

zápis názvu žalobkyne do databázy systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia uvedeného v článku 142 ods. 1 nariadenia o rozpočtových pravidlách počas obdobia vylúčenia (článok 3),

–

uverejnenie určitých informácií týkajúcich sa vylúčenia žalobkyne z účasti na postupoch verejného obstarávania na internetovej stránke Komisie tri mesiace po oznámení spomenutého rozhodnutia v súlade s článkom 140 nariadenia o rozpočtových pravidlách (článok 4) a

–

oznámenie uvedeného rozhodnutia žalobkyni (článok 5).

13

–

subsidiárne nahradil opatrenie spočívajúce vo vylúčení peňažnou sankciou a/alebo zrušil článok 4 napadnutého rozhodnutia,

–

uložil EU‑OSHA povinnosť nahradiť trovy konania.

15

EU‑OSHA navrhuje, aby Všeobecný súd

Žalobkyňa uvádza na podporu svojej žaloby päť žalobných dôvodov. Prvým žalobným dôvodom napáda nerešpektovanie vnútroštátneho rozhodnutia o odklade výkonu a druhým žalobným dôvodom posúdenie nápravných opatrení prijatých žalobkyňou. Tretí žalobný dôvod je založený na porušení zásady proporcionality pri prijímaní sankcie spočívajúcej vo vylúčení. Prostredníctvom štvrtého žalobného dôvodu žalobkyňa napáda zverejnenie vylúčenia. Prostredníctvom piateho žalobného dôvodu, ktorý sa uvádza subsidiárne, žalobkyňa vytýka EU‑OSHA, že neposúdila možnosť uložiť jej peňažnú sankciu ako alternatívu k vylúčeniu.

O prvom žalobnom dôvode založenom na nerešpektovaní vnútroštátneho rozhodnutia o odklade výkonu

O prvej časti založenej na porušení článku 106 ods. 2 predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách, článku 136 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách, článku 4 ods. 3 ZEÚ a článku 325 ods. 1 ZFEÚ

17

18

Žalobkyňa sa navyše opiera o článok 325 ZFEÚ týkajúci sa boja proti podvodom a o článok 4 ods. 3 ZEÚ, ktorý stanovuje zásadu lojálnej spolupráce, s cieľom zdôrazniť zjavný rozpor, ktorý existuje medzi vnútroštátnym rozhodnutím o odklade výkonu a napadnutým rozhodnutím a ktorý vyplýva zo zjavného nedostatku koordinácie medzi príslušnými orgánmi pri ochrane finančných záujmov Únie, ktorú však tieto ustanovenia vyžadujú.

19

Na úvod treba poznamenať, že procesné pravidlá sa uplatňujú v zásade na všetky konania, ktoré prebiehajú v okamihu nadobudnutia ich účinnosti, na rozdiel od hmotnoprávnych predpisov, ktoré sa spravidla vykladajú tak, že sa vzťahujú na skutočnosti existujúce pred nadobudnutím ich účinnosti [pozri v tomto zmysle rozsudky z 12. novembra 1981, Meridionale Industria Salumi a i., 212/80 až 217/80 , EU:C:1981:270 , bod 9 ; zo 6. júla 1993, CT Control (Rotterdam) a JCT Benelux/Komisia, C‑121/91 a C‑122/91 , EU:C:1993:285 , bod 22 , a z 26. marca 2015, Komisia/Moravia Gas Storage, C‑596/13 P , EU:C:2015:203 , bod 33 ]. Ustanoveniami uplatniteľnými na predmetné konanie o vylúčení sú teda ustanovenia nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré nadobudlo účinnosť v roku 2018, zatiaľ čo hmotnoprávnymi ustanoveniami uplatniteľnými na toto vylúčenie sú ustanovenia predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré bolo účinné ku dňu jediného a pokračujúceho porušenia spôsobujúceho vylúčenie, ktoré sa skončilo v roku 2017.

20

Navyše treba poznamenať, že článok 106 predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách a článok 136 nariadenia o rozpočtových pravidlách sú totožné, pokiaľ ide o ich ustanovenia relevantné pre prejednávaný prípad.

Okrem toho podľa ich odseku 2 prvého a druhého pododseku, ak neexistuje konečný rozsudok či v relevantných prípadoch konečné správne rozhodnutie podľa odseku 1 písm. c), zodpovedný povoľujúci úradník vylúči osobu alebo subjekt na základe predbežnej právnej kvalifikácie konania tejto osoby alebo tohto subjektu, a to so zreteľom na preukázané skutočnosti alebo iné zistenia obsiahnuté v odporúčaní výboru. Táto predbežná kvalifikácia nemá vplyv na posudzovanie konania dotknutej osoby alebo dotknutého subjektu príslušnými orgánmi členských štátov podľa ich vnútroštátneho práva. Zodpovedný povoľujúci úradník preskúma svoje rozhodnutie o vylúčení osoby alebo subjektu a/alebo o uložení peňažnej sankcie bezodkladne po oznámení konečného rozsudku alebo konečného správneho rozhodnutia tejto osobe alebo tomuto subjektu. V prípadoch, keď sa v konečnom rozsudku alebo konečnom správnom rozhodnutí nestanovuje dĺžka trvania vylúčenia, zodpovedný povoľujúci úradník stanoví toto trvanie na základe preukázaných skutočností a zistení a so zreteľom na odporúčanie výboru.

23

25

Z toho vyplýva, že neexistencia konečného rozsudku alebo rozhodnutia, ktorým sa konštatuje predmetné protiprávne konanie, nebráni tomu, aby príslušný orgán prijal opatrenie spočívajúce vo vylúčení s cieľom chrániť finančné záujmy Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 9. februára 2022, Elevolution – Engenharia/Komisia, T‑652/19 , neuverejnený, EU:T:2022:63 , bod 76 , a z 21. decembra 2022, Vialto Consulting/Komisia, T‑537/18 , neuverejnený, EU:T:2022:852 , bod 142 ).

26

Z toho tiež vyplýva vôľa normotvorcu Únie umožniť príslušnému orgánu Únie vykonať svoje vlastné posúdenie úkonov, ktoré vykonal dotknutý hospodársky subjekt, bez čakania na vydanie rozsudku súdom (pozri analogicky rozsudok z 19. júna 2019, Meca, C‑41/18 , EU:C:2019:507 , bod 31 ). Tak je to v prípade účinnosti režimu vylúčenia, ktorá vyžaduje, aby sa uplatnil čo najskôr, bez toho, aby bolo potrebné čakať na konečný rozsudok (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. februára 2022, Elevolution – Engenharia/Komisia, T‑652/19 , neuverejnený, EU:T:2022:63 , bod 77 ).

27

Okolnosti, ktoré možno v tejto súvislosti vziať do úvahy, sú navyše spresnené, pričom tento výpočet nie je taxatívny, tak v článku 106 ods. 2 štvrtom pododseku predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách, ako aj v článku 136 ods. 2 štvrtom pododseku nariadenia o rozpočtových pravidlách (pozri bod 23 vyššie) a sú založené predovšetkým na vyšetrovacích činnostiach iných subjektov Únie alebo členských štátov, takže je nepodstatné, že dotknutý orgán Únie pred prijatím prípadného rozhodnutia o vylúčení sám nevykoná vyšetrovanie.

29

Pritom treba v prvom rade uviesť, že EU‑OSHA skutočne zohľadnila – pričom v tejto súvislosti sa riadila konštatovaniami, ktoré sú uvedené v odporúčaní výboru – odklad výkonu rozhodnutia CNMC, a to v reakcii na tvrdenie žalobkyne založené na takom odklade výkonu. V odôvodneniach 35 až 37 napadnutého rozhodnutia najprv pripomenula toto tvrdenie a následne uviedla dôvody, pre ktoré podľa jej názoru tento odklad výkonu v prejednávanom prípade nebráni uplatneniu predpisov Únie. EU‑OSHA konkrétne konštatovala, že vzhľadom na to, že vo vnútroštátnom rozhodnutí o odklade výkonu sa nezaujalo stanovisko k fumus boni iuris , toto rozhodnutie nevyvoláva pochybnosti týkajúce sa platnosti a zákonnosti rozhodnutia CNMC a je založené na úvahách, ktoré nesúvisia s týmto správnym konaním a ktoré zodpovedajú inému cieľu, než je cieľ sledovaný vnútroštátnou sankciou. Ďalej uviedla, že toto rozhodnutie o odklade výkonu vzhľadom na svoju podstatu nie je konečné, a preto ním nie je viazaná.

30

V druhom rade treba rovnako uviesť, že EU‑OSHA správne konštatovala, že odklad výkonu rozhodnutia CNMC nebráni tomu, aby sa konštatovania uvedené v tomto rozhodnutí vzali do úvahy pri preukazovaní existencie závažného odborného pochybenia žalobkyne a prijímaní opatrenia spočívajúceho vo vylúčení.

31

Po prvé totiž skutočnosti, ktoré sa vytýkajú žalobkyni, nie sú založené len na predpokladoch alebo domnienkach, ale boli konštatované na základe okolností vyplývajúcich z vyšetrovania, ktoré viedla CNMC (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2022, Vialto Consulting/Komisia, T‑537/18 , neuverejnený, EU:T:2022:852 , bod 143 ; pozri analogicky tiež rozsudok z 21. decembra 2023, Infraestruturas de Portugal a Futrifer Indústrias Ferroviárias, C‑66/22 , EU:C:2023:1016 , bod 78 ).

Okrem toho je nepodstatné, že vnútroštátnym rozhodnutím o odklade výkonu sa okrem zaplatenia pokuty uloženej rozhodnutím CNMC odkladá aj výkon zákazu uzatvárať zmluvy so španielskymi orgánmi verejnej moci, ktorý bol tiež uložený žalobkyni uvedeným rozhodnutím. Je pravda, že je to zákaz, ktorý je podobný vylúčeniu nariadenému napadnutým rozhodnutím, a to tým skôr, že podľa tvrdení žalobkyne sa určité zákazy uzatvárať zmluvy neukladajú alebo neuplatňujú, ak dotknutý hospodársky subjekt prijal nápravné opatrenia alebo opatrenia na zabezpečenie dodržiavania predpisov, ktorých cieľom je nahradiť škodu spôsobenú jeho protiprávnym konaním. Dôvod odkladu výkonu zákazu uzatvárať zmluvy však – ako vyplýva z bodu 32 vyššie – nezávisí od konštatovaní a úvah uvedených v rozhodnutí CNMC, a preto ich nespochybňuje. Aj keby teda rozdiel v predmete konania o vylúčení upraveného právnymi predpismi Únie a vnútroštátneho konania sám osebe – ako tvrdí žalobkyňa – nestačil na vylúčenie toho, aby EU‑OSHA vzala do úvahy vnútroštátne rozhodnutie o odklade výkonu (pozri bod 28 vyššie), faktom zostáva, že v prejednávanom prípade dôvody odkladu výkonu rozhodnutia CNMC nespochybňujú vecnú správnosť skutkových okolností, na základe ktorých bolo v napadnutom rozhodnutí nariadené vylúčenie žalobkyne. Z vnútroštátneho rozhodnutia o odklade výkonu navyše nevyplýva žiadna informácia týkajúca sa prijatia nápravných opatrení žalobkyňou ani odôvodnenia odkladu výkonu prijatím takých opatrení.

34

Zo zváženia medzi rozhodnutím CNMC a vnútroštátnym rozhodnutím o odklade výkonu, ktoré EU‑OSHA správne vykonala v prejednávanom prípade, navyše vyplýva, že jej nemožno vytýkať rozpor medzi odôvodnením napadnutého rozhodnutia a odôvodnením vnútroštátneho rozhodnutia o odklade výkonu ani neexistenciu koordinácie s vnútroštátnymi orgánmi, ktorá by bola v rozpore so zásadou lojálnej spolupráce stanovenou v článku 4 ods. 3 ZEÚ a s bojom proti podvodom upraveným v článku 325 ZFEÚ.

Podľa ustálenej judikatúry zásada účinnej súdnej ochrany práv osôb podliehajúcich súdnej právomoci vyplývajúcich z práva Únie, na ktorú sa odvoláva článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá vychádza z ústavných tradícií spoločných členským štátom, bola zakotvená v článkoch 6 a 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 a v súčasnosti je potvrdená v článku 47 Charty (pozri rozsudok z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16 , EU:C:2018:117 , bod 35 a citovanú judikatúru).

38

Z judikatúry rovnako vyplýva, že účinky podania opravného prostriedku na správnom alebo súdnom orgáne sú veľmi úzko späté s výkonom a ochranou základných práv v oblasti súdnej ochrany, ktorých rešpektovanie právny poriadok Únie takisto zabezpečuje, a že vnútroštátna právna úprava, ktorá by vôbec nezohľadňovala účinky, ktoré má podanie opravného prostriedku na správnom alebo súdnom orgáne na možnosť zúčastniť sa verejného obstarávania, by mohla spôsobiť porušenie základných práv dotknutých osôb (pozri analogicky rozsudok z 9. februára 2006, La Cascina a i., C‑226/04 a C‑228/04 , EU:C:2006:94 , bod 38 ).

39

Nemožno pritom konštatovať, že v prejednávanom prípade nebolo zohľadnené vnútroštátne rozhodnutie o odklade výkonu a bola porušená súdna ochrana žalobkyne.

40

42

Uplatnenie tejto právomoci pritom nie je v rozpore s článkom 47 Charty. Existencia prostriedku nápravy proti napadnutému rozhodnutiu na súde Únie, ktorú žalobkyňa nespochybňuje a ktorú potvrdzuje prejednávaná žaloba, totiž práve umožňuje zaručiť súdnu ochranu žalobkyne. Všeobecný súd je v prejednávanom prípade najmä oprávnený tak zrušiť napadnuté rozhodnutie, ako aj opätovne ho preskúmať na základe svojej neobmedzenej právomoci uznanej v článku 143 ods. 9 nariadenia o rozpočtových pravidlách (rozsudok z 9. februára 2022, Elevolution – Engenharia/Komisia, T‑652/19 , neuverejnený, EU:T:2022:63 , bod 80 ; pozri tiež bod 127 nižšie). Sudca Všeobecného súdu rozhodujúci o nariadení predbežných opatrení navyše zaručuje predbežnú ochranu, keďže môže nariadiť odklad výkonu napadnutého rozhodnutia, najmä ak sa domnieva, ako to bolo v prejednávanom prípade, že na prvý pohľad nemožno vylúčiť, že EU‑OSHA mala vyvodiť dôsledky z vnútroštátneho rozhodnutia o odklade výkonu (uznesenie zo 14. júla 2023, VC/EU‑OSHA, T‑126/23 R , neuverejnené, EU:T:2023:405 , bod 51 ).

43

Preto vnútroštátnemu rozhodnutiu o odklade výkonu netreba priznať rovnaký účinok ako konečným rozhodnutiam alebo rozsudkom, ktoré vyžadujú, aby orgány Únie vylúčili danú osobu alebo daný subjekt v súlade s článkom 136 ods. 1 nariadenia o rozpočtových pravidlách alebo prípadne povolili ich účasť na postupoch zadávania verejných zákaziek Únie. Ak by výkonu právomoci orgánov Únie týkajúcej sa vylúčenia bránila samotná skutočnosť, že bol podaný opravný prostriedok s odkladným účinkom proti vnútroštátnemu rozhodnutiu, ktoré môže slúžiť ako základ pre vylúčenie, alebo že došlo k odkladu výkonu tohto rozhodnutia, táto právomoc by bola zbavená potrebného účinku (pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok z 19. júna 2019, Meca, C‑41/18 , EU:C:2019:507 , body 37 a 38 ).

Podľa žalobkyne napadnuté rozhodnutie obsahuje závažné nesprávne posúdenia a porušuje článok 106 ods. 7 písm. a) predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách a článok 136 ods. 6 písm. a) nariadenia o rozpočtových pravidlách, lebo na základe dôkazov, ktoré žalobkyňa predložila v konaní na EU‑OSHA, EU‑OSHA mala považovať za preukázané, že žalobkyňa prijala dostatočné nápravné opatrenia. EU‑OSHA od nej v prípade každého z nápravných opatrení vyžadovala úplne prehnaný a neprimeraný dôkaz, pričom jej neposkytla akúkoľvek možnosť opraviť alebo doplniť vyžiadané informácie. Žalobkyňa v tejto súvislosti vyjadruje poľutovanie, že výbor nevykonal samostatné posúdenie týchto opatrení a že sa opieral o hodnotenie CNMC, ktoré je však založené na iných dokumentoch. Navyše sa domnieva, že širokú mieru voľnej úvahy pri zadávaní verejných zákaziek nemožno uplatniť na sankčné rozhodnutie, ktoré prekračuje rámec konkrétneho postupu verejného obstarávania a spôsobuje významnú škodu, ktorá nevyplýva len z neudelenia zákazky.

47

Žalobkyňa dodáva, že vzhľadom na to, že Všeobecný súd má neobmedzenú právomoc preskúmať napadnuté rozhodnutie podľa článku 143 ods. 9 nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktorý je založený na článku 261 ZFEÚ, v tomto konaní predkladá nové dokumenty, ktoré preukazujú, že prijaté nápravné opatrenia sú spoľahlivé. V tejto súvislosti poukazuje na to, že nápravné opatrenia nie sú prvkami predstavujúcimi porušenie, vo vzťahu ku ktorým Všeobecný súd nemá právomoc. Podľa žalobkyne sú uvedené dokumenty v každom prípade bez ohľadu na túto neobmedzenú právomoc relevantné pre uskutočnenie preskúmania zákonnosti napadnutého rozhodnutia, keďže sa týkajú nápravných opatrení prijatých pred napadnutým rozhodnutím.

51

Pred preskúmaním tvrdení žalobkyne, ktorými žalobkyňa napáda posúdenie prijatých nápravných opatrení, ktoré vykonala EU‑OSHA, je potrebné objasniť povahu právomoci a intenzitu preskúmania, ktoré môže vykonať Všeobecný súd vo vzťahu k týmto posúdeniam, ktoré sú medzi účastníkmi konania tiež sporné.

O povahe právomoci a intenzite preskúmania nápravných opatrení Všeobecným súdom

52

Podľa článku 143 ods. 9 nariadenia o rozpočtových pravidlách:

„Súdny dvor Európskej únie má neobmedzenú právomoc preskúmať rozhodnutie, ktorým povoľujúci úradník vylúčil osobu alebo subjekt, ktoré sú uvedené v článku 135 ods. 2, a/alebo uložil peňažnú sankciu príjemcovi finančných prostriedkov, vrátane zrušenia vylúčenia, skrátenia alebo predĺženia jeho trvania a/alebo zrušenia, zníženia alebo zvýšenia uloženej peňažnej sankcie. …“

V prejednávanom prípade pritom – v rozpore s tým, čo tvrdí žalobkyňa – treba konštatovať, že preskúmanie nápravných opatrení je súčasťou posúdenia tohto konania. Podľa článku 106 ods. 7 písm. c) predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách a článku 136 ods. 6 písm. a) nariadenia o rozpočtových pravidlách zodpovedný povoľujúci úradník „nesmie vylúčiť“ osobu alebo subjekt, ak daná osoba alebo daný subjekt „prijali nápravné opatrenia… v rozsahu, ktorý je dostatočný na to, aby preukázali svoju spoľahlivosť“. Toto ustanovenie teda stanovuje nemožnosť vylúčiť zo zadávania zákaziek hospodársky subjekt, ktorý prijal určité nápravné opatrenia preukazujúce jeho spoľahlivosť (rozsudok z 27. júna 2017, NC/Komisia, T‑151/16 , EU:T:2017:437 , bod 58 ). V súlade s cieľom ochrany finančných záujmov Únie, ktorý sleduje sankcia spočívajúca vo vylúčení (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2022, Vialto Consulting/Komisia, T‑537/18 , neuverejnený, EU:T:2022:852 , body 159 a 164 ; pozri tiež bod 25 vyššie), totiž nie je opodstatnené vylúčiť hospodársky subjekt, ktorý sa dopustil porušenia a ktorý sa stal opäť spoľahlivým. V tomto prípade bolo pôvodne zistené závažné odborné pochybenie napravené do takej miery, že už nemôže slúžiť ako základ pre vylúčenie. Preto sa posúdenie, ktoré treba vykonať vo vzťahu k nápravným opatreniam, rovná overeniu, či stále trvá závažné odborné pochybenie, ktoré v prejednávanom prípade vyplýva z porušenia konštatovaného vnútroštátnym orgánom, a či sa toto pochybenie môže opakovať, čo je súčasťou posúdenia konania dotknutého hospodárskeho subjektu a skutkových okolností, ktoré s ním priamo súvisia, a nie posúdenia sankcie, ktorá mu bola uložená.

Po prvé je potrebné – vzhľadom na jednotlivé stanoviská, ktoré v tejto súvislosti zaujali účastníci konania – spresniť, že uvedené preskúmanie zákonnosti je obmedzené na overenie dodržiavania právnych predpisov, najmä procesných právnych predpisov a právnych predpisov týkajúcich sa odôvodnenia, vecnej správnosti skutkového stavu, ako aj neexistencie zjavne nesprávneho posúdenia a zneužitia právomoci (pozri rozsudok z 15. februára 2023, RH/Komisia, T‑175/21 , neuverejnený, EU:T:2023:77 , bod 30 a citovanú judikatúru). Pokiaľ ide o preskúmanie existencie zjavne nesprávneho posúdenia, ktorým sa vyznačuje akt inštitúcie, súdom Únie, je potrebné spresniť, že na preukázanie zjavného pochybenia tejto inštitúcie pri posúdení komplexného skutkového stavu, ktoré by odôvodnilo zrušenie uvedeného aktu, musia byť dôkazy, ktoré predložil žalobca, dostačujúce na to, aby sa posúdenie skutkového stavu v tomto akte stalo neprijateľným (pozri v tomto zmysle rozsudky z 12. decembra 1996, AIUFFASS a AKT/Komisia, T‑380/94 , EU:T:1996:195 , bod 59 , a z 28. februára 2012, Grazer Wechselseitige Versicherung/Komisia, T‑282/08 , EU:T:2012:91 , bod 158 ). S výhradou tohto preskúmania prijateľnosti neprináleží Všeobecnému súdu nahrádzať posúdenie zložitých ekonomických skutočností, ktoré vykonal pôvodca tohto rozhodnutia, svojím posúdením [rozsudky z 15. októbra 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08 , EU:C:2009:635 , bod 47 , a z 12. februára 2008, BUPA a i./Komisia, T‑289/03 , EU:T:2008:29 , bod 221 ].

59

Vzhľadom na to, že inštitúcie disponujú určitou mierou voľnej úvahy pri posudzovaní, či určité konanie možno kvalifikovať ako závažné odborné pochybenie (rozsudok z 15. februára 2023, RH/Komisia, T‑175/21 , neuverejnený, EU:T:2023:77 , bod 30 ; pozri tiež analogicky rozsudky zo 4. júla 2008, Entrance Services/Parlament, T‑333/07 , neuverejnený, EU:T:2008:250 , bod 59 , a z 9. februára 2022, Companhia de Seguros Índico/Komisia, T‑672/19 , neuverejnený, EU:T:2022:64 , bod 50 a citovanú judikatúru), a posúdenie nápravných opatrení je neoddeliteľnou súčasťou takého konania (pozri bod 55 vyššie), treba im tiež priznať určitú mieru voľnej úvahy pri posudzovaní nápravných opatrení.

63

V rozpore s tým, čo tvrdí žalobkyňa, z tejto judikatúry nemožno vyvodiť, že v prejednávanom prípade Všeobecný súd musí vziať do úvahy dokumenty, ktoré mu žalobkyňa predloží v rámci tohto konania, pričom neboli predtým predložené počas správneho konania na EU‑OSHA.

64

Podľa článku 2 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch [101 ZFEÚ] a [102 ZFEÚ] ( Ú. v. EÚ L 1, 2003, s. 1 ; Mim. vyd. 08/002, s. 205) je totiž v prípade sporu o existencii porušenia predpisov týkajúcich sa hospodárskej súťaže Komisia povinná preukázať porušenia, ktoré konštatuje, a zaobstarať dôkazy, ktorými môže z právneho hľadiska dostatočne preukázať existenciu skutočností zakladajúcich porušenie (pozri rozsudok z 8. septembra 2016, Lundbeck/Komisia, T‑472/13 , EU:T:2016:449 , bod 105 a citovanú judikatúru). Dotknutý podnik má potom možnosť preukázať opak, a to aj s odvolaním sa na skutočnosti, ktoré neboli uvedené počas správneho konania (pozri rozsudok z 9. júna 2016, PROAS/Komisia, C‑616/13 P , EU:C:2016:415 , bod 43 a citovanú judikatúru).

65

Platí to tým skôr, že článok 136 ods. 8 nariadenia o rozpočtových pravidlách upravuje prípad nápravných opatrení alebo dôkazov predložených po rozhodnutí o vylúčení, pričom v takom prípade stanovuje, že zodpovedný povoľujúci úradník bezodkladne preskúma toto rozhodnutie. Riadnemu výkonu spravodlivosti a inštitucionálnej rovnováhe by pritom odporovalo, ak by Všeobecný súd rozhodol o nových nápravných opatreniach alebo nových dôkazoch, ktoré boli prípadne predložené súčasne povoľujúcemu úradníkovi a ktoré by mohli viesť k tomu, aby tento úradník počas konania preskúmal napadnuté rozhodnutie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. mája 2020, Agmin Italy/Komisia, T‑290/18 , neuverejnený, EU:T:2020:196 , body 46 a 47 ). Také riziko je navyše v prejednávanom prípade skutočné, keďže žalobkyňa predložila EU‑OSHA 21. novembra 2023 počas tohto konania žiadosť o preskúmanie podľa článku 136 ods. 8 nariadenia o rozpočtových pravidlách, ku ktorej pripojila dôkazy, ktoré sú uvedené v prílohe k žalobe a k replike, pričom predtým neboli predložené EU‑OSHA.

67

Inak by to bolo v prípade, ak by EU‑OSHA neumožnila žalobkyni predložiť počas konania na EU‑OSHA všetky dôkazy, na ktoré sa chcela odvolať, s cieľom preukázať, že prijaté nápravné opatrenia preukazujú jej spoľahlivosť (pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok zo 7. júna 2023, TC/Parlament, T‑309/21 , napadnutý odvolaním, EU:T:2023:315 , bod 131 a citovanú judikatúru). V prejednávanej veci však nejde o taký prípad.

68

71

Ako vyplýva zo znenia týchto ustanovení, ktoré vyžadujú najmä „konkrétne… opatrenia… na nápravu… konania“, dotknutá osoba alebo dotknutý subjekt sa nemôže obmedziť na preukázanie prijatia nových interných predpisov alebo vytvorenie nových subjektov, ale musí preukázať ich uplatňovanie a ich účinnosť, ktoré ako jediné môžu „napraviť“ konanie, ku ktorému skutočne došlo do takej miery, že odôvodňuje vylúčenie. Preto nemožno vytýkať EU‑OSHA, že tým, že vyžadovala také dôkazy, uložila žalobkyni prehnanú a neprimeranú úroveň dokazovania, a to tým skôr, ak – ako treba pripomenúť – predmetný dôvod na vylúčenie sa opiera o zásadný prvok vzťahu medzi subjektom, ktorému bola zadaná zákazka, a verejným obstarávateľom, ktorým je spoľahlivosť uvedeného subjektu, pričom na tomto prvku je založená dôvera verejného obstarávateľa voči tomuto subjektu (pozri rozsudok z 21. decembra 2023, Infraestruturas de Portugal a Futrifer Indústrias Ferroviárias, C‑66/22 , EU:C:2023:1016 , bod 76 a citovanú judikatúru).

72

V prejednávanom prípade žalobkyňa predložila dôkazy s cieľom preukázať, že prijala nasledujúce nápravné opatrenia:

–

interné vyšetrovanie,

–

vylepšenie oznamovacieho kanálu,

–

existencia výborov pre riadenie a prevenciu rizík,

–

prijatie politík a postupov v oblasti etiky,

Podľa odôvodnení 57 až 61 napadnutého rozhodnutia sa EU‑OSHA domnieva, že akčný plán, ktorý predložila žalobkyňa s cieľom preukázať zavedenie interného vyšetrovania, neposkytuje nijaké informácie o tom, kedy sa uskutočnilo toto vyšetrovanie, aký postup sa použil, aký bol rozsah vyšetrovania, aké prostriedky pri ňom boli použité alebo kto ho uskutočnil a aké boli jeho právomoci. EU‑OSHA sa rovnako domnieva, že žalobkyňa tiež neposkytla informácie o výsledkoch vyšetrovania a najmä o opatreniach prijatých na základe neho, o zaručenej miere zodpovednosti, o vyvodených dôsledkoch a napokon o oznámení jeho výsledkov zamestnancom a vedeniu. Na základe toho EU‑OSHA dospela k záveru, že hoci je pravda, že uskutočnenie interného vyšetrovania môže byť vhodným prostriedkom na určenie pôvodu predmetného konania, v prejednávanom prípade nedostatok informácií o vyššie uvedených aspektoch bráni tomu, aby sa považovalo za plnohodnotné nápravné opatrenie.

75

Žalobkyňa zdôrazňuje, že akčný plán, ktorý predložila výboru, bol len prezentáciou informácií, ktoré boli podstatné pre uskutočnenie interného vyšetrovania, že toto vyšetrovanie trvalo aspoň tri mesiace, umožnilo získať údaje o procesoch a osobách zapojených do prešetrovaného konania a nadväzovali naň osobitné akčné plány určené na nápravu predmetného konania, ako aj prijatie disciplinárnych opatrení proti určeným zodpovedným osobám.

76

Je potrebné pripomenúť, že podľa článku 106 ods. 8 písm. a) predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách a neskôr článku 136 ods. 7 písm. a) nariadenia o rozpočtových pravidlách po nápravných opatreniach, ktoré môžu zabrániť vylúčeniu, ak je ich účelom určiť pôvod situácie vedúcej k vylúčeniu, musia nasledovať konkrétne opatrenia na nápravu tejto situácie alebo zamedzenie jej opätovného výskytu.

EU‑OSHA v odôvodneniach 62 a 63 napadnutého rozhodnutia konštatovala, že prepustenie alebo odstúpenie z funkcie osôb zapojených do predmetného konania sú pozitívne kroky, ak sú priamym výsledkom disciplinárnych konaní súvisiacich s týmto konaním, čo v prejednávanom prípade nebolo preukázané.

80

Žalobkyňa zdôrazňuje, že ukončenie činnosti dvoch osôb zapojených do predmetného konania bolo spomenuté v rozhodnutí CNMC, a tvrdí, že EU‑OSHA sa dopustila závažného nesprávneho posúdenia tým, že konštatovala, že toto opatrenie bolo nedostatočné, lebo nebolo výsledkom disciplinárneho konania, keďže podľa nej odrádzajúci účinok tohto opatrenia vyplýva z jeho oznámenia zamestnancom. V každom prípade žalobkyňa v prílohe k žalobe predkladá doplňujúce dokumenty, ktoré preukazujú ukončenie činnosti spoločníčky zodpovednej za sporné konanie.

81

Je potrebné poukázať na to, že z dokumentov predložených žalobkyňou nevyplýva žiadna súvislosť medzi ukončením činnosti dotknutých osôb a predmetným konaním. Je pravda, že podľa rozhodnutia CNMC, z ktorého žalobkyňa predovšetkým vychádzala, aspoň jeden zamestnanec žalobkyne ukončil činnosť 31. decembra 2018. V tomto rozhodnutí sa však vôbec neuvádza dôvod a povaha tohto ukončenia činnosti, prepustenia alebo odstúpenia z funkcie, čo neumožňuje vytvoriť súvislosť s predmetným konaním. Okrem toho táto súvislosť s predmetným konaním je o to menej pravdepodobná, že od začiatku interného vyšetrovania do ukončenia činnosti uplynuli takmer dva roky.

82

85

Žalobkyňa zdôrazňuje, že po prvé osobitný plán na zabezpečenie dodržiavania predpisov pre rokovacie konania bez uverejnenia z mája 2017 a nový akčný plán na posilnenie dodržiavania predpisov vo verejnom sektore z novembra 2017 sa stali konečnými a po druhé „osobitný spoločník pre kontrolu“ každý mesiac kontroluje projekty týkajúce sa poradenstva vo verejnom sektore, čo preukazujú tri správy o kontrole tohto spoločníka zaslané EU‑OSHA, ako aj všetky správy o kontrole z roku 2018 predložené v prílohe k žalobe. Tiež dodáva, že uskutočnila viaceré opatrenia zamerané na zamedzenie opätovného výskytu predmetného konania, čo preukazujú dokumenty predložené v prílohe k žalobe.

86

V prvom rade treba uviesť, že dokumenty predložené žalobkyňou s cieľom preukázať jej akčný plán z novembra 2017 sú „interný dokument“, v ktorom je uvedený tento dátum a v ktorom sú opísané rôzne opatrenia, ktorý neobsahuje údaj o jeho autorovi a dokonca ani zmienku o názve žalobkyne, a schematická prezentácia, v ktorej sú uvedené tieto opatrenia, s tým istým dátumom a názvom žalobkyne. Také dokumenty – pričom oba sú datované v deň prijatia plánu – neumožňujú spôsobiť neprijateľnosť pochybností EU‑OSHA, pokiaľ ide o skutočné uplatňovanie plánu z novembra 2017, a to tým skôr, že na rozptýlenie týchto pochybností žalobkyňa mohla predložiť dokumenty, ktoré by preukazovali uskutočnenie neskorších etáp stanovených v tomto pláne a podrobne opísaných v oboch dokumentoch, najmä oznámením „správy obsahujúcej závery, použitú metodiku a opis uskutočneného hodnotenia“, ktorej predloženie bolo stanovené v pláne.

EU‑OSHA v odôvodneniach 78 a 79 napadnutého rozhodnutia konštatovala, že žalobkyňa nepredložila podstatné dôkazy o skutočných činnostiach monitorovania opatrení prijatých v rámci programu na zabezpečenie dodržiavania predpisov.

90

Žalobkyňa sa domnieva, že príklad aktualizácie opatrení prijatých v rámci programu na zabezpečenie dodržiavania predpisov z 29. apríla 2019, ktorý bol predložený EU‑OSHA a ktorý preukazuje monitorovanie tohto programu, je dostatočným dôkazom, a v tomto konaní pre prípad, že Všeobecný súd to bude považovať za potrebné, predkladá dva e‑maily riaditeľa pre riziká adresované dotknutým zamestnancom, ktorými boli informovaní o aktualizácii týkajúcej sa najmä vzorov zmlúv týkajúcich sa najčastejších obchodných vzťahov.

91

V tejto súvislosti stačí uviesť, že žalobkyňa poskytla EU‑OSHA len e‑mail z 29. apríla 2019, v ktorom bolo ohlásené doplnenie „firemnej politiky týkajúcej sa darov a iných podobných výdavkov“, pričom k tomuto e‑mailu nepripojila prílohu, ktorá obsahovala aktualizovaný dokument. Pokiaľ neexistujú iné dokumenty, ktoré by bolo možné zohľadniť, vzhľadom na to, že neboli predložené EU‑OSHA, tento e‑mail sám osebe neumožňuje spochybniť konštatovanie nedostatku dôkazov o monitorovaní a aktualizácii programu na zabezpečenie dodržiavania predpisov žalobkyne, keďže sa týka len jedného aspektu tohto programu a navyše aspektu, na ktorý sa priamo nevzťahuje predmetné konanie, takže nemožno konštatovať, že „napráva“ porušenie, ktoré viedlo k jej vylúčeniu.

92

95

Z dôkazov predložených žalobkyňou možno vyvodiť, že v júli 2018 bol v podniku skutočne prijatý a propagovaný nový oznamovací postup.

96

Naopak e‑mail zaslaný zamestnancom žalobkyne 22. mája 2019, v ktorom boli vyzvaní, aby odpovedali na dotazník v rámci každoročného etického prieskumu, neumožňuje – keďže nebol poskytnutý pripojený dotazník – preukázať existenciu každoročného monitorovania uplatňovania nového postupu. Pokiaľ ide o údaje týkajúce sa prijatých oznámení a ich spracovania za rok 2021, ako sú spomenuté v žalobe, vôbec nie sú preukázané inak než odkazom na internetovú stránku žalobkyne. Aj keď je pritom taký odkaz v zásade prípustný (pozri uznesenie z 13. decembra 2023, Hamoudi/Frontex, T‑136/22 , neuverejnené, napadnuté odvolaním, EU:T:2023:821 , bod 51 a citovanú judikatúru), údaje, ktoré sú uvedené na internetovej stránke žalobkyne, v prejednávanom prípade nemožno zohľadniť, keďže neboli poskytnuté EU‑OSHA obsahovo ani odkazom na internetovú stránku, hoci dôkazné bremeno znáša žalobkyňa. V každom prípade treba uviesť, že v správe o vplyve („impact report“) z roku 2021, ktorá je dostupná na internetovej stránke žalobkyne, sa uvádza len počet oznámení prijatých v roku 2021 (18), skutočnosť, že sa týkali najmä „bezúhonnosti“ a že o všetkých sa rozhodlo ku dňu vypracovania správy, bez ďalších spresnení, čo neumožňuje preukázať uvádzaný podstatný nárast počtu oznámení ani neposkytuje konkrétne informácie o spracovaní týchto oznámení.

97

Z toho vyplýva, že žalobkyňa nepredložila údaje, ktoré by umožnili spôsobiť neprijateľnosť konštatovania EU‑OSHA týkajúceho sa nedostatku dôkazov o uplatňovaní a efektívnosti nového oznamovacieho postupu.

V tejto súvislosti stačí uviesť, že vzhľadom na jeho obsah, teda usmernenia, v ktorých navyše nie sú spomenuté výbory pre riadenie a prevenciu rizík, a dátum jeho prijatia v roku 2016, teda počas obdobia porušovania, dokument predložený žalobkyňou nepreukazuje, že tieto výbory predstavujú spolu s inými opatreniami nápravný mechanizmus spôsobilý preukázať spoľahlivosť žalobkyne.

101

V dôsledku toho nemožno konštatovať, že EU‑OSHA sa dopustila akéhokoľvek zjavne nesprávneho posúdenia, pokiaľ ide o jej posúdenie týkajúce sa efektívnosti výborov pre riadenie a prevenciu rizík žalobkyne.

– O postupoch a politikách v oblasti etiky

102

EU‑OSHA v odôvodneniach 80 až 87 napadnutého rozhodnutia konštatovala, že údaje predložené žalobkyňou neumožňujú preukázať skutočné uplatňovanie etického kódexu v podniku ani nezávislosť etického výboru alebo skutočne rozoberané otázky alebo opatrenia prijaté týmto výborom vo vzťahu k zamestnancom. Pokiaľ ide o ostatné politiky prijaté žalobkyňou, podľa EU‑OSHA nič nenasvedčuje tomu, že sa dodržiavali a uplatňovali v rámci podniku.

106

Čo sa týka napokon príručiek, sprievodcov a politík prijatých žalobkyňou na podporu etiky, dôkazy o ich existencii, ak boli skutočne predložené, alebo dokonca o ich šírení neumožňujú spochybniť konštatovanie EU‑OSHA týkajúce sa nedostatku dôkazov o ich skutočnom uplatňovaní. Okrem toho zvýšenie počtu šírených dokumentov nevyhnutne nepodporuje také skutočné uplatňovanie. Pokiaľ ide konkrétnejšie o príručku politík skupiny, v súvislosti s ktorou žalobkyňa namieta nedostatok odôvodnenia napadnutého rozhodnutia, treba spresniť, že EU‑OSHA ju vzala do úvahy a vyjadrila sa k nej spolu s inými politikami podniku v odôvodneniach 81 až 83 napadnutého rozhodnutia, pričom konštatovala, že ich samotné predloženie bez doplňujúcich dôkazov o ich uplatňovaní je nedostatočné.

107

EU‑OSHA sa teda pri posudzovaní uplatňovania postupov a politík v oblasti etiky v rámci žalobkyne nedopustila zjavného pochybenia.

– O vzdelávaní zamestnancov

108

V týchto dokumentoch však nie sú označení adresáti predmetných vzdelávacích kurzov ani preukázaná ich účinnosť. Ich údajný povinný charakter síce prispieva k väčšiemu rozšíreniu predmetného vzdelávania, ale sám osebe neumožňuje zistiť presnú mieru účasti a predovšetkým ani to, pre aké kategórie adresátov boli tieto kurzy určené, hoci skutočnosť, že sú zamerané na určité kategórie, je rozhodujúca pre ich účinnosť, a ani to, do akej miery boli poskytované poznatky osvojené, čo by sa mohlo preukázať predložením dôkazov týkajúcich sa vykonania testov po skončení vzdelávacích kurzov a výsledkov týchto testov.

112

EU‑OSHA sa preto tým, že konštatovala, že vzdelávacie kurzy poskytované žalobkyňou nepredstavujú dostatočné nápravné opatrenie, nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia.

113

Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že EU‑OSHA zjavne nepochybila pri posudzovaní nápravných opatrení prijatých žalobkyňou, a to tak v prípade, ak sa posudzujú izolovane, ako aj v prípade, ak sa posudzujú spoločne a v časovej postupnosti, vzhľadom na nedostatok dôkazov o ich uplatňovaní a ich účinnosti, ktorý sa týka všetkých opatrení.

114

117

Pokiaľ ide o priťažujúcu okolnosť týkajúcu sa závažnosti situácie a dosahu konania, žalobkyňa sa domnieva, že v tomto prípade nejde o závažnú situáciu a že nebolo možné vziať do úvahy údajne veľký dosah konania. V tejto súvislosti zdôrazňuje neexistenciu priamej ujmy pre finančné záujmy Únie, neexistenciu korupcie alebo podvodu, obmedzený územný rozsah predmetného konania, účasť jedinej spoločníčky žalobkyne, čas, ktorý uplynul od okamihu, keď došlo ku skutkovým okolnostiam, a neexistenciu priťažujúcej okolnosti týkajúcej sa vplyvu konania na hospodársku súťaž v nariadení o rozpočtových pravidlách, podľa ktorého sa berie do úvahy len rozpočtový vplyv. Podľa žalobkyne pritom skutočnosť, že je oprávnená zúčastňovať sa na postupoch verejného obstarávania vyhlásených inštitúciami a orgánmi Únie, nemôže ovplyvniť rozpočet Únie, keďže k spornému konaniu došlo v odvetví, ktoré sa nespravuje právnou úpravou Únie v oblasti verejného obstarávania.

118

Čo sa týka jej úlohy návodcu v súvislosti s predmetným konaním, žalobkyňa tvrdí, že EU‑OSHA sa dopustila závažného nesprávneho posúdenia, keďže predpokladala, že CNMC ju považovala za organizátora porušenia, a že táto okolnosť v každom prípade nie je uvedená v nariadení o rozpočtových pravidlách, lebo toto nariadenie odkazuje len na úmyselný charakter alebo mieru nedbanlivosti, ktoré v prejednávanej veci neboli preukázané.

119

Žalobkyňa v replike kritizuje, že EU‑OSHA doplnila vo svojom vyjadrení k žalobe nové priťažujúce okolnosti, ktoré neboli obsiahnuté v napadnutom rozhodnutí, a z toho vyvodzuje neprípustnosť príslušných tvrdení.

122

Okrem toho z ustálenej judikatúry týkajúcej sa sankčných predpisov vyplýva, že podľa zásady proporcionality akty inštitúcií nesmú ísť nad rámec toho, čo je primerané a nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa. Závažnosť porušení sa musí stanoviť v závislosti od viacerých okolností a žiadnej z nich nemožno pripísať neprimeranú dôležitosť v porovnaní s inými kritériami posúdenia. Zásada proporcionality v tomto kontexte vyžaduje, aby sa sankcia stanovila proporcionálne k okolnostiam, ktoré boli zohľadnené pri posúdení závažnosti porušenia, a aby sa tieto okolnosti uplatňovali koherentným a objektívne odôvodneným spôsobom (rozsudok z 9. februára 2022, Companhia de Seguros Índico/Komisia, T‑672/19 , neuverejnený, EU:T:2022:64 , bod 80 ; pozri v tomto zmysle analogicky tiež rozsudok zo 17. mája 2011, Arkema France/Komisia, T‑343/08 , EU:T:2011:218 , bod 63 a citovanú judikatúru).

123

Pri svojom posudzovaní proporcionality možného vylúčenia EU‑OSHA konštatovala, že musí vziať do úvahy posúdenie CNMC týkajúce sa účasti žalobkyne na kartelovej dohode, ktorá predstavuje závažné porušenie vnútroštátnych predpisov a predpisov Únie týkajúcich sa hospodárskej súťaže (odôvodnenie 99 napadnutého rozhodnutia), a hoci uznala neexistenciu priamej ujmy pre finančné záujmy Únie, konštatovala, že toto porušenie predstavuje určitú formu závažného odborného pochybenia, ktoré tiež spôsobuje riziká pre rozpočet Únie (odôvodnenie 101 napadnutého rozhodnutia). EU‑OSHA z toho vyvodila, že vylúčenie žalobkyne v prejednávanom prípade nie je neprimerané.

124

V prejednávanom prípade sa tvrdenie, ktorým žalobkyňa napáda proporcionalitu rozhodnutia o vylúčení na obdobie dvoch rokov s prihliadnutím na okolnosti prejednávaného prípadu, má vykladať v tom zmysle, že sa ním navrhuje, aby Všeobecný súd pri výkone svojej neobmedzenej právomoci preskúmal proporcionalitu sankcie spočívajúcej vo vylúčení a dĺžky jej trvania s prihliadnutím na uvádzané okolnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. júna 2022, LA International Cooperation/Komisia, T‑609/20 , EU:T:2022:407 , bod 158 ). Aj vzhľadom na subsidiárne uvedený návrh, ktorým žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd nahradil opatrenie spočívajúce vo vylúčení peňažnou sankciou, totiž tento žalobný dôvod treba vykladať v tom zmysle, že sa ním navrhuje, aby Všeobecný súd v prípade, ak konštatuje, že sankcia spočívajúca vo vylúčení je neprimeraná, nahradil túto sankciu menej prísnym opatrením, čo žalobkyňa potvrdila na pojednávaní v reakcii na otázku položenú Všeobecným súdom.

126

129

Pokiaľ ide v prvom rade o priťažujúcu okolnosť týkajúcu sa závažnosti situácie, na úvod treba uviesť, že z použitia slovného spojenia „vrátane“, ktoré predchádza zmienke o „dosahu na finančné záujmy a dobré meno Únie“ v uplatniteľných ustanoveniach (pozri bod 121 vyššie), vyplýva, že pri posudzovaní uvedenej priťažujúcej okolnosti možno zohľadniť nielen tento dosah. V dôsledku toho sa môže zohľadniť aj závažnosť konania (pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. júna 2022, LA International Cooperation/Komisia, T‑609/20 , EU:T:2022:407 , bod 159 , a z 21. decembra 2022, Vialto Consulting/Komisia, T‑537/18 , neuverejnený, EU:T:2022:852 , bod 160 ), ako bola zohľadnená v napadnutom rozhodnutí (odôvodnenia 99 a 101).

130

131

Napokon možno uviesť, že EU‑OSHA tiež vzala do úvahy neexistenciu priamej ujmy pre finančné záujmy Únie, na ktorú sa odvolala žalobkyňa (odôvodnenia 101 a 113 napadnutého rozhodnutia). Keďže však predmetné konanie predstavuje závažné odborné pochybenie, spôsobuje riziká pre rozpočet Únie, lebo by sa mohlo zopakovať v rámci budúcich postupov verejného obstarávania vyhlásených orgánmi Únie, ak by sa žalobkyňa rozhodla zúčastniť sa na nich (pozri odôvodnenia 101 a 107 napadnutého rozhodnutia). Z ustanovení uplatniteľných v prejednávanej veci totiž vyplýva, že ich účelom je zabrániť tomu, aby subjekty, ktoré sú nespoľahlivé, najmä z dôvodu, že porušili právo hospodárskej súťaže, mohli získať verejné zákazky Únie (pozri body 21 až 24 a 71 vyššie). Z toho navyše vyplýva, že v prejednávanom prípade je nepodstatný obmedzený územný rozsah predmetného konania, a to najmä vzhľadom na jeho imanentnú závažnosť.

132

V treťom rade, pokiaľ ide o poľahčujúcu okolnosť, ktorú podľa žalobkyne predstavujú nápravné opatrenia, ktoré prijala, na úvod treba spresniť, že v prejednávanom prípade EU‑OSHA nevzala do úvahy uvedené nápravné opatrenia – ktoré podľa jej názoru boli správne nasmerované – s cieľom vyvodiť z nich dostatočnú spoľahlivosť žalobkyne, ktorá by umožnila nevylúčiť ju (pozri druhý žalobný dôvod; pozri tiež odôvodnenia 102 a 103 napadnutého rozhodnutia), ale s cieľom skrátiť dĺžku trvania vylúčenia podľa článku 106 ods. 3 predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách a neskôr článku 136 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách (odôvodnenia 114 a 115 napadnutého rozhodnutia). V prejednávanej veci je teda potrebné preskúmať nápravné opatrenia prijaté žalobkyňou nie v rozsahu, v akom prispievajú k určeniu protiprávneho konania, ale v rozsahu, v akom prispievajú k stanoveniu sankcie za toto konanie, v dôsledku čoho je opodstatnené, aby Všeobecný súd uplatnil svoju neobmedzenú právomoc. Takto, aj keď sa uvádzajú tie isté nápravné opatrenia, ich EU‑OSHA zohľadnila vo svojej analýze na iné účely a navyše – na základe iných ustanovení – jednak s cieľom overiť existenciu konania, ktoré by odôvodnilo vylúčenie [článok 106 ods. 7 písm. c) predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách a článok 136 ods. 6 písm. a) nariadenia o rozpočtových pravidlách], a jednak s cieľom určiť dĺžku trvania vylúčenia (článok 106 ods. 3 predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách a článok 136 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách) (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. marca 2024, Westpole Belgium/Parlament, T‑640/22 , neuverejnený, EU:T:2024:188 , body 83 až 86 ), čo si tiež vyžaduje odlišné preskúmanie týchto dvoch posúdení Všeobecným súdom.

V súlade s článkom 85 rokovacieho poriadku je teda potrebné konštatovať neprípustnosť dôkazov predložených v prílohe repliky. Všetky tieto dôkazy sa totiž mohli predložiť skôr, keďže buď sú datované skôr než žaloba (prílohy C.1 a C.3), alebo napriek tomu, že sú datované neskôr, je v nich spomenutá výročná správa a výročný výkaz (prílohy C.2 a C.4), ktorých verzia z predchádzajúcich rokov sa mohla predložiť, alebo sú snímkou obrazovky, ktorá sa mohla zhotoviť skôr (príloha C.5). Navyše vzhľadom na to, že EU‑OSHA žalobkyni už v napadnutom rozhodnutí vytýkala nedostatok dôkazov o uplatnení uvádzaných nápravných opatrení, pričom cieľom týchto dôkazov je preukázať toto uplatnenie, také dôkazy nepredstavujú dôkazy o opaku, ktoré sú prípustné dokonca aj v štádiu repliky [pozri rozsudok z 5. októbra 2020, HeidelbergCement a Schwenk Zement/Komisia, T‑380/17 , EU:T:2020:471 , body 161 a 162 (neuverejnené) a citovanú judikatúru].

136

Naopak z dôvodov uvedených v bode 134 vyššie treba konštatovať, že dôkazy predložené po prvý raz v rámci tohto konania v prílohe k žalobe, pričom predtým neboli poskytnuté EU‑OSHA, sú prípustné.

137

Z preskúmania uvedených dôkazov pritom vyplýva, že potvrdzujú údaje, ktoré už boli preukázané dôkazmi, ktoré boli predtým poskytnuté EU‑OSHA (príloha A.31, pokiaľ ide o ukončenie činnosti zodpovednej spoločníčky), ktoré sa týkajú nových nápravných opatrení (uskutočnenie náhodných interných auditov a vytvorenie funkcie „osobitného poradcu pre riziká“ preukázané prílohami A.32 až A.34) a ktoré preukazujú dokonca existenciu určitých opatrení alebo začiatok zavádzania niektorých z nich do praxe (prílohy A.35 až A.48 týkajúce sa aktualizácie programu na zabezpečenie dodržiavania predpisov, postupov a politík v oblasti etiky a vzdelávania zamestnancov).

O štvrtom žalobnom dôvode založenom na uverejnení vylúčenia

141

Žalobkyňa tvrdí, že EU‑OSHA si pri rozhodovaní o uverejnení sankcie spočívajúcej vo vylúčení nesplnila povinnosť odôvodnenia, dopustila sa zjavne nesprávneho posúdenia a porušila zásadu proporcionality.

142

V prvom rade tvrdí, že odôvodnenie uverejnenia vylúčenia je stereotypné, a preto nie je v súlade s ustanoveniami nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré vyžaduje odôvodnenie týkajúce sa nevyhnutnosti uverejnenia za okolností konkrétneho prípadu a odrádzajúceho účinku tohto uverejnenia.

143

„Uverejnenie vylúčenia a peňažných sankcií

1. Ak je to nevyhnutné na posilnenie odrádzajúceho účinku vylúčenia a/alebo peňažnej sankcie, Komisia v prípadoch uvedených v článku 136 ods. 1 písm. c) až h) a s výhradou rozhodnutia zodpovedného povoľujúceho úradníka uverejní na svojom webovom sídle tieto informácie súvisiace s vylúčením a v relevantných prípadoch s peňažnou sankciou:

a)

meno dotknutej osoby alebo dotknutého subjektu, ktoré sú uvedené v článku 135 ods. 2;

b)

situáciu vyžadujúcu si vylúčenie;

2. Informácie uvedené v odseku 1 tohto článku sa neuverejnia, ak nastane ktorákoľvek z týchto okolností:

…

b)

ak by uverejnenie spôsobilo dotknutej osobe alebo dotknutému subjektu, ktoré sú uvedené v článku 135 ods. 2, neprimeranú škodu alebo ak by bolo inak neprimerané, a to na základe kritérií primeranosti stanovených v článku 136 ods. 3 a vzhľadom na výšku peňažnej sankcie;

…“

146

V odôvodneniach 119 až 121 napadnutého rozhodnutia sú totiž jasne a jednoznačne uvedené úvahy EU‑OSHA založené na závažnosti konania žalobkyne a na sledovanom cieli posilniť odrádzajúci účinok vylúčenia (pozri bod 146 vyššie), a tak tieto odôvodnenia v súlade s ustálenou judikatúrou umožňujú, aby sa žalobkyňa oboznámila s dôvodmi prijatého opatrenia a aby Všeobecný súd vykonal svoje preskúmanie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. júla 2008, Chronopost a La Poste/UFEX a i., C‑341/06 P a C‑342/06 P , EU:C:2008:375 , bod 88 a citovanú judikatúru). Okrem toho vzhľadom na špecifikáciu týkajúcu sa osobitnej závažnosti konania žalobkyne, ktorú treba vykladať najmä so zreteľom na odôvodnenia 40 až 44 napadnutého rozhodnutia, v ktorých sa spresňuje kvalifikácia skutkových okolností prejednávaného prípadu ako závažného odborného pochybenia, nemožno konštatovať, že také odôvodnenie má stereotypný charakter. To isté platí pre zmienku o potrebe posilniť odrádzajúci účinok vylúčenia, ktorá nie je bližšie spresnená, keďže taká potreba je nerozlučne spojená s osobitnou závažnosťou spáchaného porušenia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2022, Vialto Consulting/Komisia, T‑537/18 , neuverejnený, EU:T:2022:852 , bod 160 ).

149

Pokiaľ ide o dôvodnosť uverejnenia, na úvod treba spresniť, že v prípade závažného odborného pochybenia sa vylúčenie a uverejnenie navzájom dopĺňajú, keďže v konečnom dôsledku smerujú k tomu istému cieľu, ktorým je zabezpečiť, aby všetky dotknuté osoby upustili od prípadného porušovania predpisov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2022, Vialto Consulting/Komisia, T‑537/18 , neuverejnený, EU:T:2022:852 , body 152 a 171 ). Na doplnenie sankcie spočívajúcej vo vylúčení treba konštatovať, že v súlade s judikatúrou týkajúcou sa preskúmania zákonnosti sankcií preskúmanie vykonávané vo vzťahu k proporcionalite uverejnenia nemôže byť obmedzené, ale musí to byť podrobné preskúmanie tak zo skutkového, ako aj z právneho hľadiska (pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok z 9. júna 2021, DI/ECB, T‑514/19 , EU:T:2021:332 , bod 197 a citovanú judikatúru; pozri tiež bod 128 vyššie).

V prejednávanom prípade, pokiaľ ide v prvom rade o potrebu posilniť odrádzajúci účinok vylúčenia, treba pripomenúť, že taká potreba je nerozlučne spojená so závažnosťou predmetného konania (pozri bod 148 vyššie). Ako pritom vyplýva z preskúmania proporcionality vylúčenia, žalobkyňa v tomto konaní nespochybňuje spáchanie porušenia, ktoré sankcionovala CNMC, ani skutočnosti, ktoré preukazujú jeho imanentnú závažnosť (pozri bod 130 vyššie; pozri tiež bod 49 vyššie), na ktorej nič nemení existencia závažnejších prípadov vylúčenia. Navyše z analýzy nápravných opatrení prijatých žalobkyňou vyplýva, že hoci sú správne nasmerované, neumožňujú konštatovať, že žalobkyňa sa opäť stala spoľahlivou (pozri body 113 a 138 vyššie), pričom jej spoľahlivosť nemožno vyvodiť ani zo samotného času, ktorý uplynul od ukončenia porušenia. Okrem toho ani údajný obmedzený územný rozsah sporných skutočností, ani neexistencia priameho poškodenia finančných záujmov Únie, ani údajná zmena španielskych právnych predpisov, ktorou sa ruší typ verejnej zákazky, ktorá je predmetom sporného konania, nie sú rozhodujúce pre posúdenie potreby posilniť odrádzajúci účinok vylúčenia v zmysle článku 140 ods. 1 nariadenia o rozpočtových pravidlách, keďže toto odradenie má za cieľ zabrániť opakovaniu predmetného konania v rámci budúcich vzťahov danej osoby alebo daného subjektu s inštitúciami a orgánmi Únie. Pokiaľ ide o údajne mimoriadne nízke riziko, že žalobkyňa sa opäť dopustí predmetného konania, odhliadnuc od toho, že žalobkyňa ho odôvodňuje len zmenou španielskych právnych predpisov a nápravným opatrením spočívajúcim v ukončení činnosti spoločníčky zodpovednej za toto konanie, pričom obe tieto okolnosti boli vyššie zamietnuté, je potrebné pripomenúť, že odradenie nie je zamerané len na dotknutý podnik, ale aj na tretie osoby (pozri analogicky rozsudok z 29. novembra 2005, Union Pigments/Komisia, T‑62/02 , EU:T:2005:430 , bod 174 ). Z toho vyplýva, že EU‑OSHA sa tým, že konštatovala, že je potrebné posilniť odrádzajúci účinok vylúčenia prostredníctvom jeho uverejnenia, nedopustila nesprávneho posúdenia.

155

Rovnako by to bolo v prípade, ak by – ako žalobkyňa navrhla na pojednávaní – Všeobecný súd pri rozhodovaní o tomto žalobnom dôvode uplatnil svoju neobmedzenú právomoc. Bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť o prípustnosti tohto návrhu alebo o možnosti, aby Všeobecný súd nahradil posúdenie EU‑OSHA svojím vlastným posúdením, pokiaľ ide o uverejnenie vylúčenia na základe článku 143 ods. 9 nariadenia o rozpočtových pravidlách, totiž treba konštatovať, že vzhľadom na to, že žalobkyňa neuviedla doplňujúce skutočnosti na podporu svojho návrhu, a so zreteľom na vyššie preskúmané skutočnosti je uverejnenie vylúčenia žalobkyne odôvodnené.

O piatom žalobnom dôvode týkajúcom sa neposúdenia uplatnenia peňažnej sankcie ako alternatívy k vylúčeniu

156

Žalobkyňa subsidiárne v prvom rade vytýka EU‑OSHA, že neposúdila uplatnenie peňažnej sankcie ako alternatívy k vylúčeniu v súlade s článkom 106 ods. 13 písm. a) predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktorý sa podľa jej názoru uplatní v prejednávanej veci. Vo svojej replike z toho vyvodzuje, že napadnuté rozhodnutie je v tejto súvislosti poznačené zjavným nedostatkom odôvodnenia.

157

Len toto ustanovenie totiž stanovuje možnosť, aby zodpovedný povoľujúci úradník nahradil sankciu spočívajúcu vo vylúčení peňažnou sankciou, ak je vylúčenie neprimerané v prípade ktoréhokoľvek hospodárskeho subjektu, akým je žalobkyňa, zatiaľ čo článok 138 ods. 1 nariadenia o rozpočtových pravidlách povoľuje toto nahradenie len v prípade určitých hospodárskych subjektov, ktorými sú „príjemcovi[a] finančných prostriedkov, s ktorým[i] bol prijatý právny záväzok“. Podľa judikatúry tak v prípade vývoja právnej úpravy, ktorá sa týka sa správnych sankcií, smerujúceho k tomu, že niektoré aspekty novej právnej úpravy sú miernejšie, zatiaľ čo iné aspekty sú prísnejšie než v predchádzajúcej právnej úprave, je potrebné uplatniť zhovievavejšiu právnu úpravu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. júna 2017, NC/Komisia, T‑151/16 , EU:T:2017:437 , bod 55 a citovanú judikatúru), teda v prejednávanom prípade právnu úpravu obsiahnutú v predchádzajúcom nariadení o rozpočtových pravidlách.

161

Podľa článku 106 ods. 13 písm. a) predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách:

„13. S cieľom dosiahnuť odrádzajúci účinok môže verejný obstarávateľ, v relevantných prípadoch s prihliadnutím na odporúčanie výboru uvedeného v článku 108, uložiť peňažnú sankciu hospodárskemu subjektu, ktorý sa pokúsil získať prístup k finančným prostriedkom Únie prostredníctvom účasti alebo žiadosti o účasť na postupe obstarávania, pričom bol v jednej z nasledujúcich situácií vyžadujúcich vylúčenie, bez toho, aby ju oznámil v súlade s odsekom 10 tohto článku:

a)

pokiaľ ide o situácie uvedené v odseku 1 písm. c), d), e) a f) tohto článku, ako alternatívu k rozhodnutiu o vylúčení hospodárskeho subjektu, ak by bolo takéto vylúčenie neprimerané na základe kritérií uvedených v odseku 3 tohto článku“.

165

Z vyššie uvedeného vyplýva, že prejednávanú žalobu je potrebné zamietnuť.

O trovách

166

Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobkyňa nemala vo veci úspech, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania vrátane trov konania o nariadení predbežných opatrení v súlade s návrhom EU‑OSHA.

Z týchto dôvodov

Papasavvas

da Silva Passos

Gervasoni

Półtorak

Reine

Rozsudok

bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 2. októbra 2024.