T-590/23

62023TJ0590

ROZSUDOK

VŠEOBECNÉHO SÚDU (deviata komora)

z 29. októbra 2025 ( *1 )

„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Pracovné dokumenty Generálneho sekretariátu Rady týkajúce sa dvoch legislatívnych návrhov prejednávaných v čase podania žiadosti o prístup k dokumentom – Čiastočné zamietnutie prístupu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu rozhodovacieho procesu – Žaloba o neplatnosť – Neuverejnenie dokumentov, ku ktorým bol na základe žiadosti povolený prístup, v registri Rady – Neexistencia napadnuteľného aktu – Neprípustnosť“

Vo veci T‑590/23,

Emilio De Capitani , bydliskom v Bruseli (Belgicko), v zastúpení: O. Brouwer, T. van Helfteren a N. Piga, advokáti,

Švédske kráľovstvo , v zastúpení: C. Meyer‑Seitz, splnomocnená zástupkyňa,

vedľajší účastníci konania,

proti

Rade Európskej únie , v zastúpení: L. Atzeni, X. Chamodraka a J. Rurarz, splnomocnené zástupkyne,

žalovanej,

ktorú v konaní podporuje:

so zreteľom na uznesenie z 20. marca 2025, ktorým sa Rade nariaďuje predložiť dokumenty, ku ktorým žalobcovi odmietla prístup, a na predloženie týchto dokumentov Radou 3. apríla 2025,

so zreteľom na písomné otázky a žiadosti o predloženie dokumentov adresované žalobcovi a Rade 13. marca 2025 a 10. apríla 2025 a na ich odpovede,

po pojednávaní z 30. apríla 2025,

vyhlásil tento

Rozsudok

1

4

Ako vyplýva z listu Generálneho sekretariátu Rady z 24. apríla 2023, sporné dokumenty vypracoval Generálny sekretariát Rady v rámci preskúmania dvoch legislatívnych návrhov v Rade, ktoré sa pripravovali v čase podania pôvodnej žiadosti. Každý z nich obsahuje súhrn pripomienok delegácií členských štátov k týmto návrhom.

5

Konkrétne dokument WK 1505/2023 adresovaný pracovnej skupine Rady pre azyl a vypracovaný v rámci legislatívneho postupu 2020/0279 (COD) sa týka návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o riadení azylu a migrácie a o zmene smernice Rady 2003/109/ES a návrhu nariadenia, ktorým sa zriaďuje Fond pre azyl a migráciu (ďalej len „návrh nariadenia o riadení azylu a migrácie“).

6

Dokument WK 1513/2023 adresovaný radcom Rady pre spravodlivosť a vnútorné veci (Azyl) a vypracovaný v rámci legislatívneho postupu 2016/0132 (COD) sa týka zmeneného návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o zriadení systému Eurodac na porovnávanie biometrických údajov pre účinné uplatňovanie nariadenia o riadení azylu a migrácie a nariadenia o presídlení, na zistenie totožnosti neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti a o žiadostiach orgánov členských štátov na presadzovanie práva a Europolu o porovnanie s údajmi v systéme Eurodac na účely presadzovania práva a o zmene nariadení (EÚ) 2018/1240 a (EÚ) 2019/818 (ďalej len „zmenený návrh nariadenia Eurodac“).

Skutkové okolnosti v období po podaní žaloby

10

Rada a Európsky parlament prijali 14. mája 2024 legislatívne akty, ktoré sú súčasťou paktu o migrácii a azyle, a tým ukončili legislatívne postupy, v rámci ktorých boli sporné dokumenty vypracované.

11

Rada 11. a 12. septembra 2024 klasifikovala sporné dokumenty ako verejné na základe článku 11 ods. 6 prílohy II k jej rozhodnutiu z 1. decembra 2009, ktorým sa prijíma jej rokovací poriadok ( Ú. v. EÚ L 325, 2009, s. 35 , ďalej len „rokovací poriadok“), takže odteraz môžu byť automaticky sprístupnené každému, kto o to požiada.

Návrhy účastníkov konania

–

uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

13

Rada navrhuje, aby Všeobecný súd:

–

zamietol druhý žalobný návrh žalobcu ako neprípustný,

–

zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom odmieta prístup k sporným dokumentom,

–

uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.

15

Francúzska republika navrhuje, aby Všeobecný súd:

16

Švédske kráľovstvo v podstate vyhlasuje, že podporuje prvý žalobný návrh žalobcu.

Právny stav

17

Na podporu svojej žaloby žalobca uvádza štyri žalobné dôvody.

18

Štvrtý žalobný dôvod je založený na nesprávnom právnom posúdení a porušení článkov 2 a 12 nariadenia č. 1049/2001 a zásady legislatívnej transparentnosti uvedenej v článku 15 ods. 2 ZFEÚ v rozsahu, v akom Rada v napadnutom rozhodnutí implicitne a/alebo výslovne a pretrvávajúco rozhodla, že legislatívne dokumenty zverejnené na žiadosť občana neuverejní priamo v registri.

22

Treba konštatovať, že v žalobe nie sú výslovne uvedené žalobné dôvody vzťahujúce sa na každý zo žalobných návrhov.

23

Z písomností účastníkov konania vyplýva, že štvrtý žalobný dôvod a tvrdenia uvedené v rámci tretej časti prvého žalobného dôvodu, ktoré sa týkajú toho, že Rada neuverejnila dokumenty WK v registri, sa v podstate vzťahujú na druhý žalobný návrh žalobcu, ako to žalobca potvrdil na pojednávaní.

24

O predmete druhého žalobného návrhu

27

Ako bolo uvedené v bode 12 vyššie, žalobca svojím druhým žalobným návrhom navrhuje, aby Všeobecný súd zrušil „implicitné alebo pretrvávajúce výslovné rozhodnutie“ Rady neuverejniť priamo v registri legislatívne dokumenty, ku ktorým bol povolený prístup na základe žiadosti o prístup podľa nariadenia č. 1049/2001.

28

Rada tvrdí, že tento žalobný návrh nie je návrhom na zrušenie aktu podľa článku 263 ZFEÚ, ale skôr návrhom na vydanie deklaratórneho rozsudku alebo nanajvýš žalobou na nečinnosť podanou v podstate na základe článku 265 ZFEÚ.

29

Po preštudovaní tvrdení žalobcu treba konštatovať, že svojím druhým žalobným návrhom sa žalobca v podstate domáha zrušenia napadnutého rozhodnutia na základe článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ v rozsahu, v akom podľa neho toto rozhodnutie implicitne odmieta uverejnenie dokumentov uvedených v pôvodnej žiadosti v registri, ku ktorým mu bol povolený prístup, čím odráža údajnú prax Rady nezverejňovať dokumenty WK.

O prípustnosti druhého žalobného návrhu

33

Za predpokladu, že druhý žalobný návrh sa má považovať za podaný na základe článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, Rada a Francúzska republika tvrdia, že otázka uverejnenia dokumentov WK v registri, ku ktorým mal žalobca prístup v odpovedi na pôvodnú žiadosť, nie je výslovne ani implicitne riešená v napadnutom rozhodnutí. Toto rozhodnutie sa týkalo len odmietnutia prístupu k sporným dokumentom. Žalobca však neidentifikoval žiadny iný akt, ktorý by sa týkal údajného rozhodnutia Rady neuverejniť priamo v registri dokumenty, ku ktorým mu bol povolený prístup, alebo akýkoľvek iný dokument. Z toho vyplýva, že pokiaľ ide o druhý žalobný návrh žalobcu, napadnuteľný akt chýba.

34

V každom prípade Rada a Francúzska republika pripomínajú, že na to, aby sa žalobca mohol domáhať zrušenia rozhodnutia podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, musí preukázať, že je priamo dotknutý neuverejnením dotknutých dokumentov v registri, a preukázať osobný záujem na zrušení tohto rozhodnutia.

38

Žalobca tvrdí, že žiadateľ o dokumenty má právo na uverejnenie uvedených dokumentov v registri a na ich prístupnosť na základe článkov 11 a 12 nariadenia č. 1049/2001, a teda na základe rozhodnutia, ktorým sa povoľuje prístup k týmto dokumentom na základe žiadosti podanej na základe článku 2 ods. 1 uvedeného nariadenia. Podľa žalobcu by požiadavka, aby žiadateľ o dokumenty napadol údajný „akt neuverejnenia“, znamenala, že by musel preukázať, že je týmto aktom priamo a osobne dotknutý. Takáto požiadavka by však bola zjavne neprimeraná a bránila by právu verejnosti na prístup k dokumentom zapísaným v registri, ako aj právu žalobcu na účinné súdne preskúmanie, pokiaľ ide o toto neuverejnenie.

39

Žalobca dodáva, že skutočnosť, že v odpovedi na pôvodnú žiadosť skutočne dostal určité dokumenty WK, ho nemôže zbaviť práva napadnúť „čiastkové rozhodnutie“ Rady neuverejniť tieto dokumenty v registri.

40

Na základe toho žalobca dospel k záveru, že jeho druhý žalobný návrh, ako aj tvrdenia uvedené na jeho podporu sú prípustné.

44

Okrem toho Súdny dvor nevylúčil, že za určitých osobitných okolností sa zásada pripomenutá v bode 43 vyššie nemusí uplatniť, takže mlčanie alebo nečinnosť inštitúcie možno výnimočne považovať za rozhodnutie, ktoré má povahu implicitného rozhodnutia o zamietnutí (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. decembra 2004, Komisia/Greencore, C‑123/03 P , EU:C:2004:783 , bod 45 ).

45

V prejednávanej veci je teda potrebné určiť, či mlčanie Rady v napadnutom rozhodnutí týkajúce sa uverejnenia dokumentov WK v registri, ku ktorým bol žalobcovi povolený prístup, môže predstavovať implicitné rozhodnutie Rady o odmietnutí pristúpiť k takémuto uverejneniu na základe jednej z dvoch hypotéz uvedených v bodoch 43 a 44 vyššie.

46

V tejto súvislosti treba na jednej strane uviesť, že žalobca sa neodvolával na existenciu osobitných okolností umožňujúcich výnimočne považovať mlčanie Rady za implicitné rozhodnutie o odmietnutí.

50

V tejto súvislosti treba uviesť, že Súdny dvor už rozhodol, že nariadenie č. 1049/2001 priamo nespája právo na prístup k dokumentom stanovené v jeho článku 2 ods. 1 s povinnosťou inštitúcií zriadiť verejný register stanovenou v článku 11 uvedeného nariadenia. Prostredníctvom žiadosti o prístup k dokumentom preto nemožno presadzovať splnenie povinnosti registrácie dokumentov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. októbra 2014, Strack/Komisia, C‑127/13 P , EU:C:2014:2250 , bod 44 ).

51

Ako tvrdí Rada, úvahy uvedené v bode 50 vyššie možno preniesť na povinnosti stanovené v článku 12 nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorého „pokiaľ je to možné, orgány v súlade so svojimi vlastnými pravidlami priamo sprístupnia dokumenty verejnosti v elektronickej forme alebo prostredníctvom registra“ (článok 12 ods. 1), najmä „legislatívne dokumenty, [ktoré] majú byť [by mali byť – neoficiálny preklad ] podľa [s výhradou – neoficiálny preklad ] článkov 4 a 9 [uvedeného nariadenia] priamo prístupné“ (článok 12 ods. 2).

52

Článok 12 nariadenia č. 1049/2001 tak opisuje správnu prax, ktorú musia dotknuté inštitúcie prijať, pokiaľ ide o sprístupňovanie dokumentov verejnosti, a nepredstavuje spojenie s právom zaručeným článkom 2 ods. 1 uvedeného nariadenia. Okrem toho, ako uvádza Rada, článok 12 toho istého nariadenia neukladá dotknutým inštitúciám bezpodmienečnú povinnosť, keďže tento článok stanovuje na jednej strane, že tieto inštitúcie „pokiaľ je to možné“ priamo sprístupnia dokumenty verejnosti, a na druhej strane, že legislatívne dokumenty by mali byť s výhradou článkov 4 a 9 nariadenia č. 1049/2001 priamo prístupné.

56

V každom prípade treba uviesť, že žalobca v pôvodnej žiadosti nepožiadal Radu o uverejnenie dokumentov WK, ku ktorým žiadal prístup, v registri. V opakovanej žiadosti sa žalobca obmedzil na to, že vzal na vedomie úplný alebo čiastočný prístup, ktorý Rada povolila k niektorým požadovaným dokumentom WK, bez toho, aby tvrdil, že tieto dokumenty by mali byť priamo uvedené v registri alebo aby žiadal o uverejnenie v tomto zmysle.

57

Vzhľadom na vyššie uvedené treba vyvodiť záver, že Rada v napadnutom rozhodnutí implicitne neodmietla uverejnenie dokumentov, ku ktorým mal žalobca prístup v odpovedi na prvú žiadosť, v registri.

58

Druhý žalobný návrh žalobcu sa preto musí zamietnuť ako neprípustný z dôvodu neexistencie napadnuteľného aktu.

61

Ako bolo uvedené v bode 18 vyššie, prvý žalobný dôvod sa v podstate skladá z troch častí.

– O prvej časti týkajúcej sa výkladu výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 z hľadiska článku 15 ods. 2 ZFEÚ a článku 16 ods. 8 ZEÚ

62

Žalobca pripomína, že článok 15 ods. 2 ZFEÚ, ako aj článok 16 ods. 8 ZEÚ posilnili právo občanov Únie na informácie a právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie, keďže tieto ustanovenia stanovujú, že spolunormotvorcovia zasadajú verejne, keď rokujú a hlasujú o návrhu legislatívneho aktu.

63

66

Rada podporovaná Francúzskou republikou spochybňuje tvrdenia žalobcu.

67

Treba pripomenúť, že podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán dostal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie tohto dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.

68

Žalobca sa v podstate domnieva, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 sa stal obsolentným, pokiaľ ide o legislatívne dokumenty, keďže bol prijatý na základe Zmluvy o ES, a teda nezohľadňuje zmeny zavedené článkom 15 ods. 2 ZFEÚ a článkom 16 ods. 8 ZEÚ, ktoré ukladajú legislatívnu transparentnosť, keďže stanovujú, že počas rokovania a hlasovania o návrhu legislatívneho aktu sú „zasadnutia Rady verejné“.

72

Na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, totiž článok 15 ods. 3 ZFEÚ nevylučuje zo svojej pôsobnosti dokumenty, ktoré patria do spoločnej legislatívnej funkcie Parlamentu a Rady (pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. januára 2023, De Capitani/Rada, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , bod 46 ).

73

Článok 15 ods. 3 piaty pododsek ZFEÚ stanovuje, že Parlament a Rada zabezpečia zverejnenie dokumentov týkajúcich sa legislatívnych postupov „v súlade s podmienkami ustanovenými v nariadení uvedenom v druhom pododseku“ uvedeného odseku. Hoci toto ustanovenie zdôrazňuje zásadu zverejňovania legislatívnych dokumentov, nestanovuje, že tieto dokumenty musia byť zverejnené vo všetkých prípadoch a bez výnimky, o čom svedčí odkaz na „podmienky“, ktoré môžu nariadenia stanoviť na tento účel (rozsudok z 25. januára 2023, De Capitani/Rada, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , bod 45 ).

74

V dôsledku toho inštitúcie Únie môžu na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 odmietnuť prístup k určitým dokumentom legislatívnej povahy v riadne odôvodnených prípadoch (pozri rozsudok z 25. januára 2023, De Capitani/Rada, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , bod 57 a citovanú judikatúru).

Žalobca poznamenáva, že zverejnenie sporných dokumentov by európskym občanom umožnilo pochopiť zámer Rady týkajúci sa veľmi naliehavej otázky, a to otázky migrácie, ktorá bola označená za jednu z kľúčových priorít Komisie, a teda mala významný vplyv na európske voľby v roku 2024. Okrem toho je podľa žalobcu patová situácia, v ktorej sa Parlament ocitol z dôvodu neschopnosti Rady prijať pozíciu k zmenenému návrhu nariadenia Eurodac, ako aj k iným legislatívnym návrhom týkajúcim sa migrácie, dokonalou ukážkou toho, ako nedostatok legislatívnej transparentnosti bráni demokratickému procesu.

78

Žalobca zdôrazňuje, že sporné dokumenty nie sú bez bezprostredného politického záväzku, ako to tvrdí Rada pred Všeobecným súdom.

79

Okrem toho žalobca uvádza, že tvrdenia, ktoré Francúzska republika uviedla pred Všeobecným súdom, týkajúce sa obsahu a citlivosti sporných dokumentov a predmetných legislatívnych postupov (pozri body 88 až 91 nižšie) sú oveľa podrobnejšie ako napadnuté rozhodnutie, ktoré dôkladne neposúdilo opakovanú žiadosť. V každom prípade sa žalobca domnieva, že tvrdenia uvedené Francúzskou republikou neumožňujú odôvodniť odmietnutie prístupu k sporným dokumentom.

80

83

Rada podporovaná Francúzskou republikou odpovedá, že ako je preukázané v napadnutom rozhodnutí, zverejnenie sporných dokumentov by rozumne predvídateľným a nie čisto hypotetickým spôsobom mohlo vážne narušiť jej rozhodovací proces, čo odlišuje prejednávanú vec od veci skúmanej v rozsudku z 25. januára 2023, De Capitani/Rada ( T‑163/21 , EU:T:2023:15 ).

84

Podľa Rady existuje zásadný rozdiel medzi na jednej strane výmenami informácií bez bezprostredného politického záväzku v rámci pracovných skupín zo strany úradníkov a expertov delegácií členských štátov pôsobiacich na technickej úrovni a na druhej strane politickou pozíciou schválenou buď na úrovni Coreperu, alebo na úrovni Rady, ktorá umožňuje začatie trialógov a ktorá sa vždy odráža vo verejnom dokumente. V tejto súvislosti Rada uvádza, že všeobecné smerovanie sa vždy uverejňuje ab initio v súlade s článkom 11 ods. 5 prílohy II k rokovaciemu poriadku a že jej pôvodný mandát na rokovanie, ak je schválený na úrovni Coreperu, sa tiež uverejňuje, ako sa uvádza v bode 1 písm. e) prílohy pripojenej k poznámke ST 9493/20. Je to práve zámer „Rady“ týkajúci sa veľmi naliehavej otázky, ktorý by podľa žalobcu zverejnenie sporných dokumentov umožnilo európskym občanom pochopiť.

85

Podľa Rady konkrétne posúdenie dokumentu môže viesť k záveru, že zverejnenie predbežných výmen informácií uvedených v bode 84 vyššie by vzhľadom na ich špecifický obsah a osobitný kontext rozhodovacieho procesu, ktorého sa týkajú, mohlo ohroziť efektívnosť jej rozhodovacieho procesu.

89

Francúzska republika vysvetľuje, že sporné dokumenty boli vypracované v osobitne citlivej etape rokovania o predmetných legislatívnych aktoch, že dosiahnutie dohody v rámci Rady a a fortiori medzi Parlamentom a Radou predpokladá osobitne citlivé kompromisy a že zverejnenie sporných dokumentov, ktoré odhaľujú roztrieštenosť stanovísk členských štátov, by určite ohrozilo dosiahnutie kompromisu v rámci trialógov.

90

Okrem toho Francúzska republika poznamenáva, že sporné dokumenty obsahovali skutočnosti, ktoré boli svojou povahou obzvlášť citlivé. Podľa Francúzskej republiky tak dokument WK 1513/2023 obsahoval citlivé bezpečnostné prvky týkajúce sa obmedzení a problémov spojených s fungovaním systému Eurodac v jeho vtedy platnom znení.

91

Okrem toho Francúzska republika tvrdí, že informácie uvedené v sporných dokumentoch mohli byť použité aktérmi nepriateľskými voči európskym záujmom, a to spôsobom, ktorý nie je hypotetický a rozumne predvídateľný, aby sa pokúsili zmariť úspešné ukončenie rokovaní o celom pakte o migrácii a azyle alebo politicky oslabiť členský štát.

95

Ak inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie, ktorým bola predložená žiadosť o prístup k dokumentu, rozhodne o zamietnutí tejto žiadosti na základe jednej z výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, v zásade jej prislúcha poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne ohroziť záujem chránený touto výnimkou, pričom riziko takéhoto ohrozenia musí byť rozumne predvídateľné, a nie čisto hypotetické (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15 , EU:T:2018:167 , bod 62 a citovanú judikatúru).

96

Takto teda uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 predpokladá, že sa preukáže, že prístup k požadovaným dokumentom môže narušiť konkrétne a účinne ochranu rozhodovacieho procesu dotknutej inštitúcie a že toto riziko narušenia je rozumne predvídateľné a nielen čisto hypotetické (pozri rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15 , EU:T:2018:167 , bod 63 a citovanú judikatúru).

97

Podľa judikatúry narušenie rozhodovacieho procesu v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 je „vážne“, keď konkrétne zverejnenie predmetných dokumentov má podstatný dosah na rozhodovací proces. Posúdenie závažnosti závisí od celkových okolností prípadu, najmä od negatívnych účinkov na rozhodovací proces, ktoré inštitúcia uvádza v súvislosti so zverejnením uvedených dokumentov (pozri rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15 , EU:T:2018:167 , bod 64 a citovanú judikatúru).

„[Sporné] dokumenty sa týkajú prebiehajúcej reformy spoločného európskeho azylového systému. V tejto citlivej oblasti v súčasnosti prebiehajú rokovania s Parlamentom […] o [zmenenom návrhu] nariadenia Eurodac, zatiaľ čo rokovania o [návrhu nariadenia o] riadení azylu a migrácie sa práve začali. Oba dokumenty obsahujú prvky predstavujúce pozíciu členských štátov vo forme predbežných alebo priebežných interných pripomienok k legislatívnym spisom, z ktorých jeden je v počiatočnej fáze postupu trialógu. Zverejnenie týchto pripomienok by odhalilo kompromisy, o ktoré sa delegácie usilujú alebo ktoré prijali, a navrhované alebo zamýšľané alternatívy, ako aj strategické prístupy pre rokovania Rady, čo by oslabilo a sťažilo jej rokovaciu pozíciu a malo by negatívny vplyv na jej budúce rokovania s Parlamentom […]. V tejto súvislosti a vzhľadom na obsah oboch [sporných] dokumentov sa Rada domnieva, že ich zverejnenie by konkrétne a skutočne narušilo rozhodovací proces inštitúcie.“

101

Ako uvádza Fínska republika, odôvodnenia uvedené v napadnutom rozhodnutí sa môžu vzťahovať na akýkoľvek dokument WK vypracovaný v rámci pracovnej skupiny Rady a obsahujúci pozíciu členských štátov v legislatívnych postupoch kvalifikovaných ako citlivé.

102

Napadnuté rozhodnutie totiž neopisuje konkrétny obsah sporných dokumentov, ani neobsahuje odôvodnenie uvedené Francúzskou republikou, ktoré je pripomenuté v bodoch 88 až 91 vyššie, takže takéto odôvodnenie nemožno zohľadniť v rámci analýzy zákonnosti napadnutého rozhodnutia.

103

Samotná zmienka v napadnutom rozhodnutí o citlivej povahe rokovaní alebo o politickom význame dotknutej oblasti pritom nemôže odôvodniť odmietnutie prístupu k sporným dokumentom. Aj keď sa totiž týkajú záležitostí určitého významu, ktoré sa možno vyznačujú politickou a právnou zložitosťou, z uvedeného rozhodnutia nevyplýva, že by obsah sporných dokumentov bol mimoriadne citlivej povahy v tom zmysle, že by bol v prípade ich zverejnenia ohrozený základný záujem Únie alebo členských štátov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. januára 2023, De Capitani/Rada, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , bod 76 a citovanú judikatúru).

107

V druhom rade Rada v napadnutom rozhodnutí uviedla, že sporné dokumenty obsahovali predbežné alebo priebežné interné pripomienky k legislatívnym spisom, z ktorých jeden bol v počiatočnej fáze postupu trialógu.

108

Pokiaľ ide o tento druhý dôvod, Rada pred Všeobecným súdom vysvetľuje, že pripomienky členských štátov boli predložené v skorom štádiu na technickej úrovni a že boli bez politického záväzku. Okrem toho Rada tvrdí, že zverejnenie niektorých predbežných pripomienok vypracovaných vo veľmi skorom štádiu na technickej úrovni predstavovalo rozumne predvídateľné riziko narušenia vzájomnej dôvery vytvorenej medzi technickými expertmi členských štátov a mohlo veľmi sťažiť pozíciu uvedených členských štátov v dotknutých legislatívnych postupoch, keďže tieto predbežné pripomienky mohli vyjadrovať obavy, návrhy alebo pozície, ktoré tie isté členské štáty neskôr zmenili z dôvodu technických alebo politických diskusií alebo ktoré neboli v súlade s konečnou pozíciou Rady.

112

Okrem toho členovia pracovných skupín Rady majú mandát od členských štátov, ktoré zastupujú, a vyjadrujú pozíciu svojho členského štátu v Rade počas rokovaní o konkrétnom legislatívnom návrhu, keď Rada koná ako spolunormotvorca. Skutočnosť, že uvedené pracovné skupiny nie sú oprávnené prijať konečné stanovisko tejto inštitúcie, však neznamená, že ich práce nie sú súčasťou bežného legislatívneho postupu, ani to, že dokumenty, ktoré vypracovávajú, majú „technickú“ povahu a nie politickú, na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca (pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. januára 2023, De Capitani/Rada, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , bod 95 ).

113

Navyše je návrh z hľadiska svojej povahy predurčený na diskusiu a nemá zostať nezmenený po tejto diskusii. Verejná mienka dokáže tiež pochopiť, že predkladateľ návrhu môže následne zmeniť jeho obsah. Práve z týchto dôvodov si bude osoba žiadajúca prístup k legislatívnym dokumentom v rámci prebiehajúceho postupu plne vedomá predbežnej povahy informácií, ktoré sú v nich obsiahnuté, a skutočnosti, že sa budú pravdepodobne meniť a dopĺňať počas diskusií v rámci prípravných prác pracovnej skupiny Rady, až kým sa nedosiahne dohoda o texte ako celku (pozri rozsudok z 25. januára 2023, De Capitani/Rada, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , bod 79 a citovanú judikatúru).

114

Zverejnenie stanovísk každej delegácie členských štátov preto nemôže mať samo osebe vplyv na vzájomnú dôveru medzi technickými expertmi uvedených delegácií, ani na rokovaciu pozíciu členských štátov v legislatívnych postupoch.

Pokiaľ ide o tento tretí dôvod, Rada pred Všeobecným súdom vysvetľuje, že výmeny informácií vyjadrené v sporných dokumentoch odhalili ťažkosti, ktoré bolo potrebné vyriešiť predtým, ako Rada mohla zaujať svoju počiatočnú pozíciu umožňujúcu začatie trialógov a že rokovania o legislatívnych návrhoch boli zložité. Rada tiež uvádza, že uverejnenie pripomienok členského štátu, ktoré obsahujú kritiku mandátu na rokovanie alebo všeobecného smerovania Rady, môže spôsobiť, že členské štáty sa ocitnú v ťažkej situácii, ak budú musieť následne vykonávať predsedníctvo Rady a obhajovať toto všeobecné smerovanie. Podľa Rady je stručnosť vysvetlenia uvedeného v napadnutom rozhodnutí odôvodnená najmä potrebou neohroziť tieto citlivé záujmy, ktoré má výnimka vzťahujúca sa na ochranu rozhodovacieho procesu chrániť. Francúzska republika dodáva, že v sporných dokumentoch boli uvedené tak „červené čiary“ niektorých členských štátov, ako aj flexibilita iných členských štátov a že zverejnenie týchto informácií by mohlo znížiť možnosť vyjadrenia niektorých členských štátov.

118

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa judikatúry, ak členské štáty vyjadrujú v rámci pracovných skupín Rady svoje stanovisko k danému legislatívnemu návrhu a k vývoju, ktorý sú ochotné v jeho prípade akceptovať, skutočnosť, že tieto prvky budú následne na základe žiadosti komunikované, nemôže sama osebe tvoriť prekážku lojálnej spolupráce, ktorú sú členské štáty a inštitúcie povinné zachovávať medzi sebou podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ (pozri rozsudok z 25. januára 2023, De Capitani/Rada, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , bod 83 a citovanú judikatúru).

Záver

122

Keďže sa vyhovelo druhej časti prvého žalobného dôvodu, treba vyhovieť prvému žalobnému návrhu žalobcu a zrušiť tak napadnuté rozhodnutie bez toho, aby bolo potrebné preskúmať tvrdenia tretej časti prvého žalobného dôvodu, ktoré sa týkajú tohto žalobného návrhu, alebo druhý a tretí žalobný dôvod, ktoré boli tiež uvedené na jeho podporu.

O trovách

123

Podľa článku 134 ods. 3 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu, ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania. Ak sa to však zdá oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, Všeobecný súd môže rozhodnúť, že účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.

rozhodol takto:

1.

Rozhodnutie Rady Európskej únie SGS 23/002579 zo 14. júla 2023 sa zrušuje.

2.

V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.

3.

Sampol Pucurull

Perišin

Rozsudok

bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 29. októbra 2025.

Podpisy

( *1 ) Jazyk konania: angličtina.