C-58/24

62024CC0058

NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY

LAILA MEDINA

prednesené 11. septembra 2025 ( 1 )

Vec C‑58/24

NE,

JU,

RJ,

DZ

proti

An Bord Pleanála,

Minister for Housing, Local Government and Heritage (Ireland),

1.

Tieto návrhy sa týkajú návrhu na začatie prejudiciálneho konania o výklade smernice o biotopoch ( 2 ) a smernice EIA ( 3 ). Tento návrh podal High Court (Vyšší súd, Írsko) v rámci konania podaného skupinou fyzických osôb ( 4 ) proti rozhodnutiu o výnimke udelenej írskymi orgánmi podľa článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch s cieľom uľahčiť výstavbu obytných jednotiek v bývalom kláštore Carmelite v Delgany (grófstvo Wicklow, Írsko). ( 5 ) Tento kláštor je v súčasnosti lokalitou veľkej kolónie netopierov, ktoré sú prísne chránenými druhmi uvedenými v prílohe IV k smernici o biotopoch ( 6 ).

2.

Tento návrh vychádza zo skutočnosti, že žalobcovia vo veci samej nespochybnili platnosť predmetného rozhodnutia o výnimke v lehote, ktorú podľa vnútroštátneho súdu stanovuje írske právo. Predmetná výnimka – ktorá je podľa názoru tohto súdu „absurdná“ – bola napadnutá spolu s rozhodnutím o povolení po uplynutí tejto lehoty. Vnútroštátny súd sa domnieva, že návrh na zrušenie rozhodnutia o výnimke by mal byť považovaný za oneskorený a mal by byť zamietnutý, s výhradou akýchkoľvek pravidiel práva Únie, ktoré by si mohli vyžadovať opačné riešenie.

3.

„…

2. Každá strana, v rámci svojho vnútroštátneho práva, zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti:

a)

majúci dostatočný záujem alebo, alternatívne,

b)

ak pretrváva porušovanie ich práva [namietajúci porušovanie práva – neoficiálny preklad ] v prípadoch, kde to právne predpisy strany upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku, mali prístup k procesu preskúmania pred súdom a/alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia, podliehajúc článku 6 a v prípadoch stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3, a iným relevantným ustanoveniam tohto dohovoru.

Článok 12 ods. 1 smernice o biotopoch je formulovaný takto:

„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na vytvorenie systému prísnej ochrany živočíšnych druhov uvedených v prílohe IV písm. a) v prostredí ich prirodzeného pohybu a zakážu:

…

b)

úmyselné rušenie týchto druhov najmä počas obdobia párenia, odchovu mláďat, hibernácie a sťahovania;

…

v záujme ochrany divokej fauny a flóry a ochrany prirodzených biotopov;

…

c)

v záujme zdravia a bezpečnosti ľudskej populácie alebo z iných nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane tých, ktoré majú spoločenský alebo hospodársky charakter a priaznivé dôsledky primárneho významu na životné prostredie;

…“

7.

…“

2. Smernica EIA

8.

Článok 1 smernice EIA stanovuje:

„1. Táto smernica sa vzťahuje na posudzovanie vplyvov tých verejných a súkromných projektov na životné prostredie, ktoré môžu mať pravdepodobne významný vplyv na životné prostredie.

2. Na účely tejto smernice sa uplatňujú nasledujúce definície:

‚povolenie‘ znamená rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa [projektu] realizovať projekt;

…

g)

‚posudzovanie vplyvov na životné prostredie‘ je proces, ktorý pozostáva z:

i)

prípravy správy o hodnotení vplyvov na životné prostredie navrhovateľom [projektu]

9.

Článok 2 smernice EIA stanovuje:

„1. Členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že pred udelením povolenia sa pre projekty, ktoré pravdepodobne budú mať významné vplyvy na životné prostredie okrem iného z dôvodu ich charakteru, veľkosti alebo umiestnenia, bude vyžadovať povolenie a budú posúdené z hľadiska ich vplyvov na životné prostredie. Tieto projekty sú definované v článku 4.“

10.

Článok 4 smernice EIA stanovuje:

„…

Členské štáty môžu rozhodnúť uplatňovať oba postupy uvedené v písmenách a) a b).

…

4. Ak členské štáty rozhodnú, že budú vyžadovať rozhodnutie pre projekty uvedené v prílohe II, predloží navrhovateľ [projektu] informácie o vlastnostiach projektu a jeho pravdepodobných významných vplyvoch na životné prostredie. Podrobný zoznam informácií, ktoré sa majú predložiť, je špecifikovaný v prílohe IIA.…

…“

11.

Článok 6 smernice EIA stanovuje:

Článok 11 smernice EIA zahŕňa pravidlá týkajúce sa žalôb proti rozhodnutiam podliehajúcim účasti verejnosti podľa smernice EIA:

„1. Členské štáty zaistia, aby v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym systémom, dotknutá verejnosť:

a)

ktorá má dostatočný záujem, alebo

b)

ak pretrváva porušovanie práva v prípadoch, kde to právne predpisy členského štátu upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,

13.

Článok 84 ods. 21 Rules of the Superior Courts (rokovací poriadok vyšších súdov) ( 9 ) stanovuje:

„(1) Žiadosť o povolenie podania návrhu na súdne preskúmanie správneho rozhodnutia sa musí podať v lehote troch mesiacov od dátumu prijatia napadnutého rozhodnutia.

…

(3) Bez ohľadu na pravidlo uvedené v bode 1 môže Súdny dvor na návrh podaný na tento účel predĺžiť lehotu, v ktorej možno podať návrh na preskúmanie správneho rozhodnutia, ale predĺži túto lehotu len vtedy, ak je presvedčený, že:

a)

žiadateľ nemohol primerane očakávať takéto predĺženie

…“

III. Skutkový stav, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky

14.

Dňa 17. januára 2020 sa spoločnosť Drumakilla Limited ( 10 ) v súvislosti so stavebným povolením obrátila na National Parks and Wildlife Service (Národná služba pre parky a voľne žijúce rastliny a živočíchy, Írsko) so žiadosťou o rozhodnutie o výnimke podľa článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch. Táto žiadosť sa týkala netopierov, ktoré sú prísne chránenými druhmi podľa prílohy IV k uvedenej smernici, najmä v rámci skupiny živočíchov Microchiroptera . Rozhodnutie o výnimke bolo vydané 4. marca 2020, a následne bolo 21. júla 2020 zmenené tak, aby zahŕňalo aj ušiaka obyčajného ( Plecotus auritus ).

15.

High Court (Vyšší súd, Írsko), teda vnútroštátny súd, ktorý v prejednávanej veci podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, zamietol návrh na zrušenie rozhodnutia o stavebnom povolení. Naopak, v rámci návrhu na zrušenie rozhodnutia o výnimke odročil pojednávanie na účely ďalších vyjadrení.

19.

V tejto súvislosti sa vnútroštátny súd domnieva po prvé, že sa v rozhodnutí o výnimke uvádza, že neexistujú uspokojivé alternatívy k jej udeleniu, materiály ukazujú, že vôbec neboli zvážené alternatívy s nižším vplyvom na prísne chránené druhy alebo alternatívna možnosť neudelenia povolenia. Z toho možno vyvodiť, že je pravdepodobné, že sa takéto posúdenie alternatív vôbec nevykonalo. Okrem toho vnútroštátny súd spresňuje, že v rozhodnutí o výnimke sa uvádza, že sa vydáva v záujme ochrany dotknutých druhov, pričom tento záver je podľa neho „zjavne nerozumný a naozaj absurdný“.

20.

Po druhé vnútroštátny súd zdôrazňuje, že v írskom práve neexistujú osobitné právne predpisy, ktoré by spresňovali lehotu na napadnutie platnosti rozhodnutia o výnimke, pričom odkazuje na všeobecné právne predpisy týkajúce sa súdneho preskúmania. V tejto súvislosti vnútroštátny súd vysvetľuje, že podľa článku 84 ods. 21 RSC musí byť žiadosť o povolenie podania návrhu na súdne preskúmanie správneho rozhodnutia podaná v lehote troch mesiacov odo dňa, keď vznikli dôvody na podanie návrhu, alebo na základe dodatočnej žiadosti žalobcov odo dňa, keď sa žalobca o napadnutom rozhodnutí dozvedel alebo sa o ňom mal dozvedieť.

21.

Za týchto okolností High Court (Vyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1.

Má článok 11 [smernice EIA] v spojení so zásadou širokého prístupu k spravodlivosti podľa článku 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru za následok, že v prípade, že projekt v zmysle článku 1 ods. 2 písm. a) [smernice EIA], ktorý je predmetom žiadosti o povolenie (ďalej len ‚primárne povolenie‘), nemôže byť vykonaný bez toho, aby navrhovateľ projektu nezískal najskôr iné povolenie (ďalej len ‚sekundárne povolenie‘), a v prípade, že si príslušný orgán na vydávanie primárneho povolenia pre takýto projekt zachováva schopnosť posúdiť vplyv projektu na životné prostredie prísnejšie, než ako sa vykonalo v rámci sekundárneho posúdenia, sa má s takýmto sekundárnym povolením (ak bolo vydané pred primárnym povolením) zaobchádzať tak, že je súčasťou povoľovacieho postupu na iné účely než v súvislosti s rozsahom záležitostí, ktoré sa majú zohľadniť alebo posúdiť podľa [smernice EIA], a to buď vo všeobecnosti, alebo v prípade, že sekundárnym povolením je rozhodnutie prijaté podľa článku 16 ods. 1 [smernice o biotopoch], ktorým sa navrhovateľovi projektu na účely uskutočnenia projektu povoľuje výnimka z uplatniteľných opatrení na ochranu druhu?

2.

Ak je odpoveď na prvú otázku kladná a ak je odpoveď na druhú otázku vo všeobecnosti záporná, má [smernica EIA] v spojení s článkom 47 Charty základných práv (Európskej únie, ďalej len „Charta“)] a/alebo so zásadou širokého prístupu k spravodlivosti podľa článku 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru za následok, že časová lehota, ktorá sa stanovuje vo vnútroštátnom práve členského štátu na začatie konania na určenie práva podľa uvedenej smernice, musí byť primerane predvídateľná, ale v súlade s článkom 11 ods. 2 [smernice EIA] nemusí byť výslovne uvedená v právnych predpisoch a/alebo v praktických informáciách, ktoré sa poskytujú verejnosti o prístupe k správnemu alebo súdnemu preskúmaniu podľa článku 11 ods. 5 [smernice EIA], a/alebo s konečnou platnosťou presne určená na základe vnútroštátnej judikatúry, tak, že na odpoveď na druhú otázku nemá vplyv ustanovenie vnútroštátneho práva členského štátu týkajúce sa predvídateľnej časovej lehoty všeobecnej povahy, ktoré sa týka žalôb podľa verejného práva vo všeobecnosti vrátane začatia konania, ktorý sám napadne rozhodnutie prijaté podľa článku 16 ods. 1 [smernice o biotopoch], ktorým sa navrhovateľovi projektu povoľuje výnimka z uplatniteľných opatrení na ochranu druhu na účely uskutočnenia projektu, hoci je to v dotknutom vnútroštátnom práve skôr implicitné než explicitné?

4.

Ak je odpoveď na prvú otázku kladná a buď je odpoveď na druhú otázku kladná, alebo odpoveď na tretiu otázku záporná, má článok 16 ods. 1 [smernice o biotopoch] za následok, že príslušný orgán nemôže dospieť k záveru, že neexistuje žiadna ‚uspokojivá alternatíva‘ k rozhodnutiu, ktorým sa navrhovateľovi projektu povoľuje výnimka z uplatniteľných opatrení na ochranu druhu na účely uskutočnenia projektu v zmysle článku 1 ods. 2 písm. a) [smernice EIA], ak príslušný orgán v skutočnosti nezohľadní alternatívy, ako je iné miesto alebo návrh, alebo zamietnutie výnimky?

Svojimi otázkami vnútroštátny súd žiada o objasnenie výkladu článku 11 smernice EIA a článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch, najmä s ohľadom na zásadu širokého prístupu k spravodlivosti stanovenú v článku 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru.

27.

Konkrétne sa vnútroštátny súd svojimi prvými tromi otázkami pýta, či sa má smernica EIA, konkrétne jej článok 11 ods. 2, vykladať v tom zmysle, že ak navrhovaný projekt nemožno povoliť bez predchádzajúceho rozhodnutia o udelení výnimky podľa článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch, toto rozhodnutie treba považovať za súčasť povoľovacieho postupu, a to najmä na účely iné než tie, ktoré sa týkajú rozsahu záležitostí posudzovaných podľa smernice EIA (prvá otázka). Vnútroštátny súd kladie túto otázku s cieľom objasniť, či lehota na napadnutie zákonnosti rozhodnutia o výnimke môže uplynúť pred dátumom prijatia rozhodnutia o povolení, najmä ak žalobca nenapadne platnosť rozhodnutia o primárnom povolení z dôvodu vád v rozhodnutí o výnimke (druhá otázka). Naproti tomu za predpokladu, že lehota na napadnutie zákonnosti rozhodnutia o výnimke môže začať plynúť pred dátumom prijatia rozhodnutia o povolení, vnútroštátny súd sa pýta, či táto lehota musí byť výslovne uvedená v právnych predpisoch alebo v praktických informáciách podľa článku 11 ods. 5 smernice o EIA, alebo či ju možno jednoducho primerane predvídať (tretia otázka).

28.

Svojimi dvoma poslednými otázkami sa vnútroštátny súd v podstate pýta, i) či článok 16 ods. 1 smernice o biotopoch vyžaduje účinné preskúmanie alternatívnych riešení pred prijatím rozhodnutia o výnimke (štvrtá otázka), a ii) či toto ustanovenie bráni tomu, aby príslušný orgán dospel k záveru, že je v záujme ochrany divokej fauny a flóry, ako aj ochrany prirodzených biotopov prijať rozhodnutie, ktorým sa navrhovateľovi projektu povoľuje výnimka z ustanovení článku 12 tejto smernice na účely realizácie navrhovaného projektu (piata otázka).

31.

Na úvod pripomínam, že podľa článkov 2 a 6 smernice EIA si niektoré projekty pozostávajúce z realizácie stavieb ( 12 ) vyžadujú pred udelením stavebného povolenia príslušnými orgánmi i) posúdenie vplyvu na životné prostredie a ii) účasť verejnosti.

32.

Pokiaľ ide o posudzovanie vplyvov na životné prostredie, ide predovšetkým o správu o všetkých možných významných vplyvoch projektu na životné prostredie. ( 13 ) Toto posudzovanie je systematické ( 14 ) pre typ projektov uvedených v prílohe I smernice EIA ( 15 ), zatiaľ čo v prípade projektov uvedených v prílohe II tejto smernice, vrátane projektov na rozvoj miest, ako je to vo veci samej, táto smernica ponecháva na členských štátoch, aby určili, či projekt musí byť posudzovaný. ( 16 ) Pre tento typ projektu však navrhovateľ projektu musí poskytnúť informácie opisujúce vlastnosti projektu a jeho pravdepodobné významné vplyvy na životné prostredie. ( 17 ) Okrem toho, ak projekt môže ovplyvniť prísne chránené druhy podľa smernice o biotopoch, judikatúra Súdneho dvora stanovuje, že tento vplyv sa musí posúdiť pri posudzovaní vplyvov projektu na životné prostredie. ( 18 )

33.

Pokiaľ ide o účasť verejnosti, táto sa týka procesu, v rámci ktorého má dotknutá verejnosť definovaná v článku 1 ods. 2 písm. e) smernice EIA, možnosť vyjadriť svoje názory, aby boli zohľadnené v konečnom rozhodnutí (povolení). Hlavným cieľom účasti verejnosti je zabezpečiť, aby bola dotknutá verejnosť účinne zapojená do rozhodovacích postupov ovplyvňujúcich životné prostredie už v počiatočnom štádiu, čo prispeje k informovanosti verejnosti o environmentálnych otázkach a posilní podporu verejnosti pre prijímané rozhodnutia. ( 19 ) Tento cieľ je ešte posilnený zárukou, že dotknutá verejnosť musí mať prístup k prístup k opravným prostriedkom, s cieľom napadnúť rozhodnutia, skutky alebo nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení smernice EIA o účasti verejnosti. ( 20 ) Teba uviesť, že výnimky z pravidiel práva Únie týkajúcich sa ochrany druhov musia byť sprístupnené dotknutej verejnosti. ( 21 )

Treba poznamenať, že v rozsudku Namur‑Est Environnement Súdny dvor konštatoval, že výnimka udelená podľa článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch predstavuje predbežné rozhodnutie ( 22 ), ktoré obsahuje len čiastočné posúdenie vplyvov, ktoré môže mať projekt na prísne chránené druhy. ( 23 ) Preto sa Súdny dvor domnieval, že rozhodnutie o výnimke musí byť nevyhnutne prijaté pred povolením tohto projektu. ( 24 ) Okrem toho Súdny dvor rozhodol, že ak členský štát zverí právomoc posúdiť vplyvy projektu podľa smernice o biotopoch inému orgánu, než je orgán, ktorý má právomoc povoliť tento projekt, toto čiastočné posúdenie nemôže prejudikovať celkové posúdenie, ktoré musí orgán príslušný na povolenie projektu vykonať. ( 25 ) Na základe toho Súdny dvor dospel k záveru, že rozhodnutie o výnimke patrí do postupu povoľovania projektu, pokiaľ na jednej strane tento projekt nemožno realizovať bez toho, aby jeho navrhovateľ projektu získal rozhodnutie o výnimke, a na druhej strane pokiaľ si orgán príslušný na povolenie uvedeného projektu zachováva možnosť prísnejšieho posúdenia jeho vplyvu na životné prostredie, než ako to bolo v uvedenom rozhodnutí. ( 26 )

36.

Hoci sa rozsudok Namur‑Est Environnement týkal projektu, ktorý podlieha povinnosti úplného posúdenia vplyvu na životné prostredie podľa článku 4 ods. 1 smernice EIA, ( 27 ) závery Súdneho dvora v tomto rozsudku sa musia uplatniť v prípade, keď je na členskom štáte, aby podľa článku 4 ods. 2 určil, či sa projekt musí podrobiť tomuto posúdeniu (screeningu), ako je to vo veci samej.

37.

V tejto súvislosti chcem v prvom rade uviesť, že cieľom úplného, ako aj predbežného posúdenia vplyvov je zabezpečiť, aby boli environmentálne aspekty začlenené do rozhodovacieho procesu stanoveného smernicou EIA, spolu s účasťou verejnosti, ( 28 ) vrátane tých, ktoré sa uskutočňujú na základe informácií, ktoré je podľa tejto smernice oprávnená poskytnúť verejnosť, ktorej sa daný projekt môže týkať. ( 29 )

41.

Otázkou zostáva, či v prípade, ak sa má rozhodnutie o výnimke považovať za súčasť postupu udeľovania povolenia v zmysle rozsudku Súdneho dvora vo veci Namur‑Est Environnement, môže vnútroštátne právo vyžadovať, aby bolo toto rozhodnutie napadnuté pred uplynutím premlčacej lehoty stanovenej na napadnutie rozhodnutia o povolení.

42.

V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že podľa smernice EIA členské štáty disponujú mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o určenie procesných podmienok, za ktorých môže byť prijaté konečné rozhodnutie o povolení. ( 32 ) To znamená, že nemusia stanoviť jednotné konanie, v ktorom sa rozhodne o všetkých vplyvoch projektu na životné prostredie prostredníctvom jediného povolenia. Naopak, Súdny dvor uviedol, že členské štáty sú oprávnené rozdeliť rôzne právomoci týkajúce sa posudzovania vplyvov projektu medzi niekoľko rôznych orgánov tým, že každému z nich pridelia rozhodovacie právomoci v danej oblasti. ( 33 ) Z toho vyplýva, že v rámci posudzovania vplyvov projektu spadajúceho do pôsobnosti smernice EIA, vrátane kontrolného postupu, je možné prijať samostatné rozhodnutia, čo nevyhnutne znamená, že môžu byť napadnuté v rôznych štádiách podľa vnútroštátneho práva, v súlade s procesnými pravidlami stanovenými pre každý z týchto opravných prostriedkov.

43.

Súdny dvor však tiež spresnil, že táto voľná úvaha členských štátov musí zodpovedať požiadavkám stanoveným smernicou EIA a musí zaručiť plné dodržiavanie cieľov stanovených touto smernicou. ( 34 ) Najmä keďže Súdny dvor výslovne vyložil článok 16 smernice o biotopoch v tom zmysle, že výnimka udelená na základe tohto ustanovenia predstavuje predbežné rozhodnutie na účely konaní vymedzených v smernici EIA, ktoré nemôže prejudikovať následné rozhodnutie o povolení príslušného orgánu, tento výklad sa podľa môjho názoru nemôže obmedziť na hmotnoprávne úvahy, ako sa v podstate pýta vnútroštátny súd. Ako vysvetlím nižšie, rozsudok Súdneho dvora vo veci Namur‑Est Environnement musí mať nevyhnutne aj procesné dôsledky, vrátane pravidiel týkajúcich sa obmedzenia lehoty na napadnutie rozhodnutia o výnimke, a to najmä z hľadiska dotknutej verejnosti.

47.

Ak by teda nebolo možné napadnúť rozhodnutie o výnimke po zapojení dotknutej verejnosti do rozhodovacieho procesu, ktorý viedol k prijatiu rozhodnutia o povolení, táto verejnosť by bola zbavená možnosti uplatniť svoje práva na účasť, ako to uznáva judikatúra Súdneho dvora v súvislosti so smernicou EIA, ako aj svoje právo na prístup k súdnemu preskúmaniu. V podstate by to znamenalo, že by nebol dosiahnutý cieľ zabezpečiť účinný prístup k spravodlivosti, ktorý je zaručený článkom 11 smernice EIA a v článku 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru. ( 41 )

48.

Okrem toho, pokiaľ výnimka prijatá podľa článku 16 smernice o biotopoch predstavuje predbežné rozhodnutie podliehajúce následnému posúdeniu príslušným orgánom, ktorý udeľuje povolenie, táto výnimka nemôže z hľadiska dotknutej verejnosti nadobudnúť svoj plný účinok dovtedy, kým tento orgán neprijme svoje konečné rozhodnutie. V skutočnosti má výnimka potrebný účinok až v tomto okamihu, ako Írsko vo svojich pripomienkach zrejme uznáva, keďže dovtedy sa nemôže vykonávať žiadna stavebná činnosť.

49.

Povinnosť dotknutej verejnosti napadnúť rozhodnutie o výnimke, ktoré je súčasťou postupu udeľovania povolenia predtým, ako príslušný orgán rozhodne o potrebe posúdenia vplyvov na životné prostredie podľa článku 4 ods. 2 smernice EIA, tak predstavuje riziko porušenia zásady efektivity. V takejto situácii by sa totiž dotknutá verejnosť musela zúčastniť konania pred vnútroštátnym súdom predčasne bez možnosti predložiť úplnú argumentáciu. Zároveň existuje aj riziko, že tento súd vykoná neúplné súdne posúdenie predmetného rozhodnutia o výnimke. Tieto skutočnosti by spoločne ovplyvnili celkový cieľ zabezpečiť účinné preskúmanie všetkých relevantných aspektov, ktoré majú vplyv na ochranu prísne chránených druhov, a teda na jeden z hlavných cieľov smernice EIA.

Vyššie uvedená téza nemá vplyv na po prvé požiadavku, aby osoby, ktorým je rozhodnutie o výnimke určené, ako sú investori, napadli platnosť tohto rozhodnutia v skoršom štádiu. Poukazujem napríklad na to, že rozsudok zo 6. júla 2023, Hellfire Massy Residents Association ( C‑166/22 , EU:C:2023:545 ), sa týkal vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá v podstate kriminalizuje tie isté činnosti, ktoré sú vymenované v článku 12 smernice o biotopoch, okrem prípadu udelenia výnimky. V takom prípade by procesné pravidlo, ako je to, o ktoré ide vo veci samej a ktoré počíta lehotu na napadnutie platnosti rozhodnutia od dátumu jeho prijatia alebo od dátumu, kedy sa o ňom mohla osoba dozvedieť, nemalo byť podľa zásady efektivity spochybňované. No z dôvodov, ktoré už boli vysvetlené v bodoch 46 až 50 vyššie, ktoré sa týkajú práva na účasť verejnosti a práva na prístup k spravodlivosti dotknutej verejnosti, musia vnútroštátne pravidlá o počítaní lehôt zabezpečiť, aby táto verejnosť mala možnosť konať pred súdom po vydaní povolenia.

52.

Po druhé podľa môjho názoru záver vyvodený v rámci tejto analýzy nemožno spochybniť s odvolaním sa na zásadu právnej istoty, ako naznačuje vnútroštátny súd. Tým, že sa zabezpečí, aby opravné prostriedky podané dotknutou verejnosťou proti rozhodnutiu o výnimke mohli byť podané len vtedy, i) ak príslušný orgán z celkového hľadiska určí, či projekt musí byť predmetom posúdenia vplyvov na životné prostredie, a ii) keď bola zabezpečená skutočná účasť dotknutej verejnosti, môže byť poskytnutá väčšia právna istota v rámci celého postupu.

B.

O štvrtej a piatej prejudiciálnej otázke

56.

Z analýzy prvej a druhej prejudiciálnej otázky vyplýva, že ak sa uplatnia konštatovania Súdneho dvora v rozsudku Namur‑Est Environnement, lehota na napadnutie zákonnosti rozhodnutia o výnimke nemôže vo vzťahu k dotknutej verejnosti uplynúť pred dátumom udelenia povolenia. Vzhľadom na to, že toto je predpokladom pre štvrtú a piatu prejudiciálnu otázku, pokiaľ by sa Súdny dvor stotožnil s mojou analýzou, mal by poskytnúť odpoveď aj na tieto otázky.

57.

Pripomínam, že štvrtou a piatou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd snaží objasniť podmienky, ktoré musia byť z hmotnoprávneho hľadiska splnené na účely udelenia rozhodnutia o výnimke podľa článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch. Konkrétne sa vnútroštátny súd po prvé pýta, či toto ustanovenie vyžaduje účinné preskúmanie alternatív k požadovanej výnimke, napríklad pokiaľ ide o určenie miesta dotknutých druhov alebo jednoducho možnosť neudeliť výnimku vôbec. Po druhé sa vnútroštátny súd pýta, či článok 16 ods. 1 smernice o biotopoch bráni tomu, aby príslušný orgán prijal rozhodnutie o výnimke na účely realizácie navrhovaného projektu z dôvodu, že tento projekt je v záujme ochrany divokej fauny a flóry, ako aj ochrany prirodzených biotopov, ako to urobil orgán príslušný vo veci samej.

61.

Súdny dvor okrem toho spresnil, že dôkazné bremeno týkajúce sa existencie týchto podmienok pre každú výnimku nesie orgán, ktorý prijíma rozhodnutie o výnimke. ( 45 ) Okrem toho, keďže článok 16 smernice o biotopoch predstavuje výnimku zo systému ochrany upraveného uvedenou smernicou, ktorá sa má vykladať reštriktívne. ( 46 ) Toto ustanovenie sa tiež musí uplatňovať iba konkrétne a jednotlivo, aby spĺňalo presne vymedzené požiadavky a reagovalo na osobitné situácie. ( 47 )

62.

Okrem toho treba zdôrazniť, že podľa judikatúry Súdneho dvora musí byť preskúmanie vykonané príslušným orgánom sprevádzané splnením ďalšej relevantnej formálnej povinnosti. Pri rozhodovaní o žiadosti o výnimku musí totiž príslušný orgán poskytnúť presné a dostatočné odôvodnenie odkazujúce na dôvody, podmienky a požiadavky stanovené v článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch ( 51 ), a najmä na neexistenciu iného uspokojivého riešenia umožňujúceho dosiahnuť ciele uvádzané na podporu predmetnej výnimky. ( 52 ) Treba pripomenúť, že táto povinnosť je podstatná najmä na účely výkonu práva dotknutej verejnosti na prístup k spravodlivosti, ako je opísané v prvej časti týchto návrhov. Dodržanie povinnosti odôvodnenia totiž musí dotknutej verejnosti umožniť v rámci uplatňovania opatrení na ochranu druhov pochopiť dôvody, na základe ktorých príslušný orgán po skončení konania o výnimke prijal svoje rozhodnutie, a teda rozhodnúť za najlepších možných podmienok a s plnou znalosťou veci, či je užitočné podať proti takým rozhodnutiam žalobu na súd. Odôvodnenie zároveň musí umožniť tomuto súdu vykonať súdne preskúmanie a posúdiť najmä to, či rozhodnutie je alebo nie je postihnuté vadou. ( 53 )

64.

V prejednávanej veci zo samotného návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že nebola preskúmaná žiadna alternatívna možnosť s nižším dopadom na prísne chránené druhy, a ani samotná alternatíva vôbec neudeliť povolenie na projekt. Vnútroštátny súd konkrétne uvádza, že rozhodnutie o výnimke, o ktoré ide vo veci samej, sa obmedzilo na konštatovanie, že „neexistuje uspokojivé riešenie“. Hoci prináleží vnútroštátnemu súdu, aby v tejto súvislosti vykonal konečné posúdenie, z týchto informácií možno vyvodiť, že príslušný orgán si, ako sa zdá, zjavne nesplnil povinnosti, ktoré vyplývajú z článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch, a to povinnosť preskúmať existenciu uspokojivých alternatívnych riešení a povinnosť poskytnúť v tejto súvislosti presné a dostatočné odôvodnenie, ako to výslovne vyžaduje judikatúra Súdneho dvora. ( 54 )

68.

Vzhľadom na vyššie uvedené zastávam názor, že článok 16 ods. 1 smernice o biotopoch sa má vykladať v tom zmysle, že na účely udelenia výnimky podľa tohto ustanovenia musí príslušný orgán vykonať účinné preskúmanie alternatívnych riešení a uviesť konkrétne dôvody, na základe ktorých sa výnimka uplatňuje. Okrem toho sa príslušný orgán nemôže odvolávať na dôvod udelenia výnimky stanovený v článku 16 ods. 1 písm. a) smernice o biotopoch na povolenie navrhovaného projektu, o aký ide vo veci samej, najmä ak nebolo uvedené žiadne odôvodnenie, ktoré by vysvetľovalo, ako projekt prispeje k ochrane dotknutých druhov a zachovaniu ich prirodzeného biotopu.

V. Návrh

69.

Na základe vyššie uvedenej analýzy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil High Court (Vyšší súd, Írsko), takto:

1.

( 3 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie ( Ú. v. EÚ L 26, 2012, s. 1 ; ďalej len „smernica EIA“).

( 4 ) Ďalej len „žalobcovia vo veci samej.

( 5 ) Ďalej len „navrhovaný projekt“.

( 6 ) Pozri aj „Akčný plán Únie na ochranu všetkých druhov netopierov v Európskej únii (2018 – 2024)“ a „Doplňujúci dokument“ z 13. januára 2023, k dispozícii na adrese https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71‑92a7‑49eb‑9c63‑6cb0fadf29dc/library/2b8bfe05‑4fa6‑43d5‑b82a‑c6d484cb82e4/details.

( 7 ) Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, podpísaný v Aarhuse 25. júna 1998 a schválený v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 ( Ú. v. EÚ L 124, 2005, s. 1 , ďalej len „Aarhuský dohovor“).

( 8 ) Ďalej len „rozsudok Namur‑Est Environnement“.

( 15 ) Pozri článok 4 ods. 1 smernice EIA. Posudzovanie vplyvov na životné prostredie sa vyžaduje v prípade projektov, ako sú atómové elektrárne, rozsiahle železničné trate, diaľnice, cesty prvej triedy, zariadenie na zneškodňovanie odpadu spaľovaním a priehrady s určitou kapacitou. Toto ustanovenie sa vzťahovalo na projekt, ktorého sa týkal rozsudok Namur‑Est Environnement.

( 16 ) Pozri článok 4 ods. 2 smernice EIA, v ktorom sa stanovuje, že takéto určenie sa môže vykonať prostredníctvom analýzy každého jednotlivého prípadu alebo prostredníctvom prahových kritérií.

( 17 ) Pozri článok 4 ods. 3 smernice EIA a jej prílohy II a II.A.

( 18 ) Rozsudok vo veci Namur‑Est Environnement (bod 52).

( 19 ) Pozri odôvodnenia 16 a 17 a článok 9 ods. 1 písm. b) smernice EIA.

( 20 ) Pozri článok 11 ods. 1 a 3 smernice EIA.

( 27 ) Tamže (bod 48).

( 28 ) Pozri článok 8a ods. 1 písm. b) smernice EIA. Ako výkladový prvok v tejto súvislosti pozri aj článok 11 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že požiadavky na ochranu životného prostredia musia byť okrem iného začlenené do vykonávania činností Únie.

( 29 ) V tejto súvislosti pozri odôvodnenie 7 smernice EIA.

( 30 ) Pozri najmä bod 3 tejto prílohy pod názvom „Typ a vlastnosti potenciálneho vplyvu“.

( 31 ) Pozri bod 35 vyššie.

( 32 ) Pozri rozsudok z 3. marca 2011, Komisia/Írsko ( C‑50/09 , EU:C:2011:109 , body 72 až 74 ).

( 39 ) Rozsudok Namur‑Est Environnement (bod 79 a bod 2 výroku). Súdny dvor konkrétne konštatoval, že účasť verejnosti je v tejto súvislosti účinná po prvé, ak prebehne pred prijatím rozhodnutia, ktoré má prijať orgán príslušný na povolenie tohto projektu, po druhé, že umožní verejnosti vyjadriť sa účinným a úplným spôsobom ku všetkým vplyvom uvedeného projektu na životné prostredie a po tretie, že orgán príslušný na povolenie takého zámeru môže tuto účasť v plnom rozsahu zohľadniť.

( 40 ) Pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 8. novembra 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK ( C‑243/15 , EU:C:2016:838 , body 46 až 49 ), v ktorom Súdny dvor rozhodol, že účasť verejnosti musí byť zabezpečená v rámci postupu rozhodovania o vplyvoch na životné prostredie.

( 41 ) Pozri analogicky rozsudok zo 7. novembra 2013, Gemeinde Altrip a i. ( C‑72/12 , EU:C:2013:712 , bod 37 ). Pozri tiež rozsudok zo 16. apríla 2015, Gruber ( C‑570/13 , EU:C:2015:231 ).

( 42 ) Pozri článok 16 ods. 1 písm. a) smernice o biotopoch.

( 43 ) Pozri článok 16 ods. 1 písm. c) smernice o biotopoch.

( 44 ) Rozsudok z 11. júla 2024, WWF Österreich a i. ( C‑601/22 , EU:C:2024:595 , bod 49 a citovaná judikatúra).

( 51 ) Tamže (bod 25 a citovaná judikatúra).

( 52 ) Tamže (bod 30).

( 53 ) Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 15. júna 2023, Eco Advocacy ( C‑721/21 , EU:C:2023:477 , bod 33 ). Okrem toho je odôvodnenie relevantné aj pre orgán, ktorá vykonáva posúdenie vplyvu projektu na životné prostredie a prijíma rozhodnutia o povolení podľa smernice EIA, ako je vysvetlené v prvej časti týchto návrhov.

( 54 ) Presne takýto prístup opísala vláda Írska v Guidance on the strict protection of certain animal and plant species under the Habitats Directive in Ireland [Usmernenie o prísnej ochrane určitých druhov živočíchov a rastlín podľa smernice o biotopoch v Írsku], s. 11 a 12, ktoré je k dispozícii na https://www.npws.ie/sites/default/files/files/strict‑protection‑of‑certain‑animal‑and‑plant‑species.pdf.

( ) Pozri analogicky rozsudok z 10. októbra 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola ( C‑674/17 , EU:C:2019:851 , body 66 a 69 ).