C-224/24

proti

Ministero dell’Interno,

Ministero della Transizione Ecologica,

Comitato tecnico regionale delle Marche,

Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015,

za účasti:

2. Smernica 2012/18 je treťou verziou smernice „Seveso“( 3 ), ktorej názov je odvodený od priemyselnej katastrofy, ku ktorej došlo v roku 1976 v blízkosti mesta Seveso (Taliansko). Keďže ide o jednu z najzávažnejších environmentálnych katastrof v histórii, podnietila vtedajšieho normotvorcu EHS, aby prijal pravidlá určené na predchádzanie takýmto katastrofám a zmiernenie ich následkov.

3. Smernica 2012/18 ukladá rôzne povinnosti podnikom, v ktorých sú prítomné nebezpečné látky v množstvách, ktoré sú rovnaké alebo vyššie ako množstvá uvedené v jej prílohe I. Podľa prítomných množstiev možno podniky klasifikovať ako „podniky nižšej úrovne“ alebo „podniky vyššej úrovne“ (čo vedie k dodatočným povinnostiam).

4. Problematika vyplývajúca z prejednávanej veci má teda v štruktúre smernice 2012/18 veľký význam, pretože má priamy vplyv na klasifikáciu podnikov, ktoré patria do pôsobnosti tejto smernice, a v takýchto prípadoch na druh povinností, ktoré musia tieto podniky dodržiavať.

II. Právny rámec

5. Tieto návrhy sa týkajú najmä výkladu článku 3 bodu 12 smernice 2012/18, ktorý stanovuje definíciu „prítomnosti nebezpečných látok“ a jeho znenie je uvedené v bode 18 nižšie.

6. V týchto návrhoch budem odkazovať aj na odôvodnenia 1 až 6, 26 a 29, a tiež na články 1, 7, 8 a 10 až 12 smernice. Nebudem však odkazovať na ustanovenia smernice 2008/98/ES( 4 ) a smernice 2010/75/EÚ.( 5 ) Hoci tieto právne normy sú uvedené v prvej prejudiciálnej otázke, nezdá sa, že by boli relevantné v rámci tohto konania.

11. Bufarini s týmto záverom nesúhlasila. Podľa nej jej zariadenie nepatrí do pôsobnosti legislatívneho dekrétu č. 105. Pripomína, že zaviedla systém riadenia zásob a kontroly neprekročenia limitov stanovených právnou úpravou.

12. Bufarini následne napadla rozhodnutie RTV na Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Regionálny správny súd, Marche, Taliansko). Rozsudkom z 23. júna 2021 uvedený súd túto žalobu zamietol.

13. Bufarini podala proti uvedenému rozsudku odvolanie na Consiglio di Stato (Štátna rada). V roku 2022 tento súd prerušil konanie a položil Súdnemu dvoru tri prejudiciálne otázky. Tretia prejudiciálna otázka sa týkala výkladu článku 3 bodu 12 smernice 2012/18.

14. Týchto otázok sa týkala vec C‑144/22, o ktorej Súdny dvor rozhodol uznesením z 15. decembra 2022, Società Eredi Raimondo Bufarini.( 7 ) V tomto uznesení však Súdny dvor konštatoval, že nie je potrebné odpovedať na tretiu otázku, keďže bola položená len pre prípad, že by Súdny dvor odpovedal kladne na prvú otázku (ktorá sa týkala rozsahu povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ), čo však neurobil.

15. V rámci toho istého vnútroštátneho konania Consiglio di Stato (Štátna rada) rozhodla 21. marca 2024 prerušiť konanie a predložiť Súdnemu dvoru druhý návrh na začatie prejudiciálneho konania. V tomto konaní boli formulované tieto otázky:

„1. Bráni vymedzenie pojmu ‚prítomnosť nebezpečných látok‘ v [článku 3 bode 12] smernice [2012/18] praxi, podľa ktorej sa stanovenie množstva nebezpečných látok prítomných v zariadení na spracovanie odpadu ponecháva na prevádzkový postup zavedený prevádzkovateľom (a prípadne schválený na základe povolenia uvedeného v článku 23 smernice [2008/98] alebo v článku 4 smernice [2010/75]), ktorý klasifikuje odpad ako ‚zmes‘ podľa [článku 3 bodu 11] smernice [2012/18], predpokladá neustále monitorovanie množstva nebezpečných látok prítomných v zariadení a zabezpečuje, aby nedošlo k prekročeniu nižšej a vyššej úrovne, ktoré sa stanovujú v stĺpci 2 a v stĺpci 3 prílohy I k smernici [2012/18]?

18. Toto ustanovenie znie:

„‚prítomnosť nebezpečných látok‘ je skutočná alebo predpokladaná prítomnosť nebezpečných látok v podniku alebo nebezpečných látok, pri ktorých sa možno oprávnene domnievať, že by mohli vzniknúť v prípade straty kontroly nad procesmi vrátane skladovacích činností v ktoromkoľvek zariadení v rámci podniku v množstvách, ktoré sú rovné alebo vyššie ako kvalifikačné množstvá uvedené v časti 1 alebo časti 2 prílohy I“.( 8 )

19. Z toho vyplýva, že nebezpečné látky v zmysle tejto smernice sa považujú za prítomné v podniku – za predpokladu, že ich množstvá sú rovnaké alebo vyššie ako množstvá uvedené v prílohe I – v troch prípadoch: i) keď sú skutočne prítomné; ii) keď možno ich prítomnosť predpokladať, alebo iii) keď možno odôvodnene predpokladať, že môžu vzniknúť pri strate kontroly nad procesmi v podniku.

20. Klasifikácia podniku podľa jedného z troch scenárov sa v zásade musí vykonať pred začatím akejkoľvek činnosti zahŕňajúcej spracovanie nebezpečných látok. Ako už bolo uvedené, v prejednávanej veci je relevantná druhá z týchto situácií.

21. V podstate ide o to, či vnútroštátne orgány (teda RTV) správne usúdili, že v prípade, o aký ide vo veci samej, sa „predpokladané“ množstvá mali určiť na základe maximálnej kapacity podniku v súlade s environmentálnym povolením. Toto stanovisko obhajovala aj Komisia v tomto konaní.

22. Bufarini sa naopak domnieva, že na určenie „predpokladanej prítomnosti“ nebezpečných látok sa prevádzkovateľ môže odvolávať na mechanizmus, ktorý stanovuje nepretržité monitorovanie množstva nebezpečných látok nachádzajúcich sa v zariadení a zaručuje, že prahové hodnoty stanovené smernicou 2012/18 nebudú prekročené. Zdôrazňuje, že v jej podniku sa skladujú a spracúvajú nebezpečné látky aj látky, ktoré nie sú nebezpečné.

28. Môj výklad pojmu „predpokladané“ je tiež viac v súlade so znením článku 3 bodu 12 smernice 2012/18, pokiaľ ide o tretiu situáciu, v ktorej sa nebezpečné látky považujú za prítomné v podniku: ak „sa možno oprávnene domnievať , že by mohli vzniknúť v prípade straty kontroly nad procesmi… v rámci podniku“. Táto časť ustanovenia tiež naznačuje, že samotná teoretická možnosť, že nebezpečné látky môžu byť prítomné v množstvách, ktoré sú rovnaké alebo vyššie ako množstvá uvedené v prílohe I, nestačí na uplatnenie smernice 2012/18.

29. V každom prípade, ak by uplatnenie smernice malo byť vyvolané samotnou spôsobilosťou podniku skladovať, spracovať alebo vyrábať nebezpečné látky, možno odôvodnene očakávať, že normotvorca Únie by príslušné ustanovenia formuloval zodpovedajúcim spôsobom. Použitie výrazu „predpokladaná prítomnosť“ na vyjadrenie maximálnej celkovej kapacity sa javí ako jazykovo a pojmovo nepresné, najmä v kontexte legislatívneho nástroja, ktorého ustanovenia mali byť podľa názoru samotného normotvorcu Únie „jasné, súdržné a zrozumiteľné, aby pomohli zlepšiť vykonávanie a vykonateľnosť“.( 12 )

30. Výklad pojmu „predpokladaný“ navrhovaný RTV a Komisiou nemá oporu v systematickom ani v teleologickom výklade ustanovení smernice 2012/18.

31. Pokiaľ ide o kontext , nepresvedčili ma tvrdenia predložené Komisiou, podľa ktorých je nevyhnutný výklad pojmu „predpokladaný“ založený na kapacite, keďže viaceré povinnosti stanovené v smernici 2012/18 je potrebné splniť vopred, teda pred prvým výskytom nebezpečných látok v podniku. Komisia odkazuje najmä na povinnosti vypracovať a uplatňovať program prevencie závažných havárií (článok 8 smernice), vypracovať bezpečnostnú správu (článok 10 smernice) a vypracovať havarijný plán, ako aj poskytnúť súvisiace informácie príslušným vnútroštátnym orgánom (článok 12 smernice).( 13 )

36. Logicky by to malo platiť aj v situáciách, keď, ako tvrdí Bufarini, existuje mechanizmus, ktorý neustále monitoruje množstvo nebezpečných látok v podniku, aby sa zabezpečilo, že nedôjde k prekročeniu limitov stanovených v prílohe I smernice 2012/18. Ak by omylom v určitom okamihu mohlo dôjsť k prekročeniu limitov, podnietilo by to prevádzkovateľa konať s cieľom znížiť množstvo pod limity stanovené v prílohe I. Ani v týchto prípadoch nedochádza k dlhodobej zmene množstva nebezpečných látok, s ktorými sa zaobchádza, a to ani v prípade, že prevádzkovateľ nestihne okamžite reagovať. Tieto situácie teda nepatria do pôsobnosti ustanovení uvedených Komisiou.( 14 )

37. Pokiaľ ide ďalej o teleologický výklad ustanovení smernice 2012/18, chcem poukázať na nasledujúce súvislosti.

38. V prvom rade je pravda, že konečným cieľom smernice je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia a životného prostredia.( 15 ) Jej pôsobnosť je však obmedzená – ako sa uvádza najmä v odôvodneniach 1 až 6 a v jej článku 1 – na „prevenci[u] závažných havárií… a obmedzovani[e] ich následkov“.( 16 ) Nie je to nástroj zameraný na všetky priemyselné havárie s prítomnosťou nebezpečných látok, ale len na tie, ktoré predstavujú závažné nebezpečenstvo pre ľudské zdravie a životné prostredie. Jeho cieľom nie je ani znížiť riziká na nulu (čo je, prirodzene, nemožné) alebo sa k tomu priblížiť.( 17 )

39. Netreba zabúdať na to, že aj v prípade poruchy kontrolných mechanizmov, ako sú tie, ktoré opisuje Bufarini, teda poruchy, ktorá môže viesť k tomu, že množstvá nebezpečných látok dočasne presiahnu prahové hodnoty stanovené v prílohe I, by takáto udalosť sama osebe nespôsobila priamo haváriu, a už vôbec nie závažnú haváriu. Je to tak najmä v prípade, keď si prevádzkovateľ zachová schopnosť rýchlo a účinne zasiahnuť s cieľom znížiť príslušné množstvá a obnoviť bezpečné podmienky. Z toho vyplýva, že rizikový profil podniku by sa výrazne nezvýšil za predpokladu, že sa okamžite vykonajú vhodné zmierňujúce opatrenia. Táto skutočnosť zdôrazňuje význam zohľadnenia existujúcich technických záruk, ako aj operatívnej reakcie prevádzkovateľa pri posudzovaní potenciálnych rizík podľa smernice 2012/18.

44. Samozrejme súhlasím s obavami Komisie, pokiaľ ide o potrebu vyhnúť sa situáciám, v ktorých by sa prevádzkovatelia, ktorí nekonali v dobrej viere alebo jednoducho boli nedbanliví, mohli ľahko vyhnúť povinnostiam, ktoré im vyplývajú zo smernice 2012/18. Výklad pojmu „predpokladaná prítomnosť“, ktorý by hospodárskym subjektom de facto dal voľnú ruku, aby sa mohli oprieť o svoje subjektívne očakávania a odhady, by narušil účinnosť systému ochrany zavedeného smernicou 2012/18.

45. Uplatniteľnosť smernice 2012/18 na daný podnik alebo jeho kvalifikácia ako podniku „nižšej úrovne“ alebo podniku „vyššej úrovne“ musia byť podľa môjho názoru založené na objektívnych údajoch, ktoré môžu príslušné orgány rýchlo a ľahko overiť. V opačnom prípade by systém kontroly a sankcií stanovený normotvorcom Únie nefungoval správne.( 20 )

46. Podľa článku 20 ods. 1 smernice 2012/18 „členské štáty zabezpečia, aby príslušné orgány zaviedli systém kontrol“. Cieľom týchto kontrol je predovšetkým umožniť príslušným orgánom, aby „prijali nevyhnutné opatrenia v prípade nedodržiavania“ tejto smernice (odôvodnenie 26 smernice). Okrem toho článok 28 smernice 2012/18, ako sa uvádza v jej odôvodnení 29, ukladá členským štátom povinnosť stanoviť a skutočne vykonávať účinné, primerané a odrádzajúce sankcie za porušenie vnútroštátnych ustanovení prijatých na základe tejto smernice.

47. V tejto súvislosti zastávam názor, že systém, aký navrhuje spoločnosť Bufarini, by mohol byť za určitých okolností primeraný na zabezpečenie, aby „predpokladaná prítomnosť“ nebezpečných látok v podniku zostala pod prahovými hodnotami stanovenými v prílohe I. Tento systém spočíva vo vytvorení mechanizmu, ktorý neustále monitoruje množstvo nebezpečných látok prítomných v podniku a umožňuje prevádzkovateľovi okamžite zasiahnuť, ak existuje riziko, že by tieto látky mohli prekročiť prahové hodnoty stanovené v prílohe I.

B. O druhej prejudiciálnej otázke

52. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či vnútroštátna právna úprava môže vyžadovať, aby sa oznámenie uvedené v článku 7 ods. 1 smernice 2012/18 vykonalo špecifickým spôsobom, čím sa vylúčia formy oznamovania založené na novších technológiách. Vnútroštátny súd v tejto súvislosti odkazuje na technológie používané spoločnosťou Bufarini a inými prevádzkovateľmi, ktoré zaviedli monitorovacie mechanizmy, ako sú uvedené vyššie.

53. Dôvody, ktoré viedli vnútroštátny súd k položeniu tejto otázky, mi nie sú úplne jasné. Okrem toho nerozumiem, aký vplyv by odpoveď na túto otázku mohla mať na konanie, ktoré v súčasnosti prebieha pred vnútroštátnym súdom.

54. Problém, ktorý je podstatou konania vo veci samej, spočíva, pokiaľ tomu dobre rozumiem, v tom, že je potrebné ozrejmiť, aká metóda sa má použiť na určenie, či podnik spadá do pôsobnosti smernice 2012/18 z dôvodu, že nebezpečné látky sa v podniku skutočne nachádzajú alebo sa tam môžu nachádzať v množstve, ktoré sa rovná alebo presahuje limity stanovené v prílohe I k smernici 2012/18. Bufarini tvrdí, že metóda, ktorú v tejto súvislosti používa, je v súlade s ustanoveniami smernice. To by znamenalo, že jej podnik nepatrí do pôsobnosti smernice.

55. Určenie spôsobu, akým má prevádzkovateľ podať oznámenie podľa článku 7 smernice 2012/18 – za predpokladu, že by sa toto ustanovenie uplatňovalo na spoločnosť Bufarini –, sa zdá byť irelevantné, pokiaľ ide o problematiku v konaní vo veci samej. Tento záver platí o to viac, ak sa na prvú prejudiciálnu otázku odpovie spôsobom, ktorý som navrhol vyššie.

1 Jazyk prednesu: angličtina.

2 Smernica, ktorou sa mení a dopĺňa a následne zrušuje smernica Rady 96/82/ES (Ú. v. EÚ L 197, 2012, s. 1).

3 Jej prvá verzia pochádza z roku 1982: Smernica Rady 82/501/EHS z 24. júna 1982 o nebezpečenstvách veľkých havárií pri určitých priemyselných činnostiach (Ú. v. ES L 230, 1982, s. 1).

4 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc (Ú. v. EÚ L 312, 2008, s. 3).

5 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 24. novembra 2010 o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia) (Ú. v. EÚ L 334, 2010, s. 17).

6 GURI č. 161 zo 14. júla 2015.

13 Treba uviesť, že články 10 a 12 smernice 2012/18 sa uplatňujú len na podniky vyššej úrovne.

14 Inak to však môže byť v prípade, ak množstvá nemožno rýchlo znížiť. V týchto prípadoch môže zlyhanie monitorovacieho systému viesť nielen k uloženiu sankcií (pozri bod 48 vyššie), ale dokonca k uplatneniu smernice 2012/18.

15 Pozri najmä odôvodnenia 2 až 4 a 6, ako aj článok 1 smernice 2012/18.

16 Kurzívou zvýraznil generálny advokát. V tejto súvislosti pozri tiež rozsudok zo 17. júna 1999, Komisia/Taliansko (C‑336/97, EU:C:1999:314, bod 20 a citovanú judikatúru).

17 Pozri napríklad OECD: Usmerňujúce zásady OECD týkajúce sa prevencie chemických havárií, pripravenosti a reakcie na ne – tretie vydanie, 2023, s. 15: „Opatrenia prijaté priemyselným odvetvím na riešenie rizík chemických havárií by mali byť primerané tak, aby sa tieto riziká čo najviac znížili.“ Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

18 V tejto súvislosti je zaujímavé, že Komisia v nedávnej správe uviedla, že podľa jej osobitnej databázy sa väčšina havárií (vrátane „závažných havárií“) zaznamenaných v období rokov 2019 až 2022 stala v podnikoch vyššej úrovne. Pozri správu Komisie Európskemu parlamentu a Rade o vykonávaní a efektívnom fungovaní smernice [2012/18] o kontrole nebezpečenstiev závažných havárií s prítomnosťou nebezpečných látok v rokoch 2019 – 2022, [COM(2025) 508 final, z 19. septembra 2025, s. 13].