C-354/24

proti

Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu,

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tallinna Halduskohus (Správny súd Tallinn, Estónsko)]

„ Prejudiciálne konanie – Telekomunikačné služby – Smernica (EÚ) 2018/1972 – Článok 40 ods. 1 a článok 41 ods. 1 – Bezpečnosť sietí a služieb – Funkcie 5G – Povoľovací postup – ,Vysokorizikoví‘ dodávatelia hardvéru a softvéru – Zákaz ‚vysokorizikového‘ hardvéru a softvéru z dôvodov národnej bezpečnosti – Článok 4 ods. 2 ZEÚ – Článok 17 ods. 1 Charty – Proporcionalita – Intenzita preskúmania – Pozitívne opatrenia v prípade vplyvu alebo kontroly tretieho štátu “

I. Úvod

II. Právny a skutkový rámec prejednávanej veci a prejudiciálne otázky

A. Základné informácie o telekomunikačnej infraštruktúre a technológiách 5G

5. Pochopenie pozadia tohto prípadu si vyžaduje minimálnu úroveň vysvetlenia infraštruktúry, na ktorej sú založené funkcie 5G. Práve tým začnem.

6. Mobilná telekomunikačná sieť sa tradične skladá z dvoch častí. Prvou a ústrednou časťou tejto infraštruktúry je jadrová sieť . Obsahuje centrálne zariadenia, ktoré riadia celú sieť, a je navrhnutá ako hlavný kanál na prepojenie všetkých koncových bodov prevádzky, ktorý združuje a prenáša sieťovú prevádzku vysokou rýchlosťou.( 3 ) Druhou časťou tejto infraštruktúry je mobilná rádiová sieť . Skladá sa zo základňových staníc, ktoré rozdeľujú väčšiu oblasť služieb na „bunky“ a ku ktorým sa môžu pripojiť mobilné zariadenia, akými sú mobilné telefóny, cez mobilnú sieť členského štátu.( 4 ) Táto časť mobilnej siete sa niekedy označuje ako „okrajová“ sieť.

7. Telekomunikačná technológia sa delí na „generácie“. 2G, 3G a 4G sú po sebe idúce generácie technológie neanalógových mobilných sietí. Piata generácia tejto technológie – 5G – je navrhnutá tak, aby v budúcnosti nahradila súčasnú normu 4G.( 5 ) Technológia 5G sa vyznačuje vysokými rýchlosťami a kapacitou dát, ako aj nižšou latenciou (oneskorením).

8. Európska komisia považuje technológiu 5G za dôležitú súčasť budovania vysokorýchlostných a vysokokapacitných sietí v Európskej únii v záujme hospodárstva a celej spoločnosti.( 6 )

13. Uvedená žiadosť bola podaná na základe elektroonilise side seadus (estónsky zákon o elektronických komunikáciách; ďalej len „ESS“).( 10 ) Predkladajúci vnútroštátny súd vysvetľuje, že ESS okrem iného preberá EKEK.

14. Kapitola 8 ESS stanovuje určité požiadavky na poskytovanie elektronických komunikačných služieb v Estónsku. Jeho § 87 2 ods. 1 požaduje, aby komunikačné podniky zaviedli vhodné technické a organizačné opatrenia na riadenie rizík súvisiacich s bezpečnosťou a integritou komunikačnej služby a siete. Ustanovenie § 87 3 ods. 1 ESS stanovuje, že hardvér a softvér používaný pri poskytovaní komunikačných služieb v komunikačnej sieti nesmie predstavovať riziko pre národnú bezpečnosť. V dôsledku toho § 87 3 ods. 6 ESS stanovuje, že komunikačný podnik je povinný požiadať TTJA o povolenie na používanie hardvéru alebo softvéru v komunikačnej sieti.

15. Podľa § 87 3 ods. 2 ESS sa ohrozenie národnej bezpečnosti stanovuje na základe vysokého rizika, ktoré predstavuje výrobca alebo poskytovateľ služieb údržby alebo podpory (bod 1), alebo na základe rizika vyplývajúceho z technických vlastností alebo konfigurácie hardvéru či softvéru (bod 2). Vysoká rizikovosť výrobcu alebo poskytovateľa údržby či podporných služieb sa hodnotí na základe 12 kritérií uvedených v § 87 3 ods. 3 ESS.( 11 )

16. Ak sa zistí, že hardvér alebo softvér predstavuje riziko pre národnú bezpečnosť, § 196 5 ESS stanovuje určité pevné prechodné obdobia: do 31. december 2025 pre technológiu 5G( 12 ) a do 31. december 2029 pre hardvér a softvér 2G, 3G, a 4G.( 13 )

20. Žalobou z 1. decembra 2022 žalobkyňa napadla rozhodnutia KJN a TTJA (spoločne len „sporné rozhodnutia“) na predkladajúcom vnútroštátnom súde. Žalobkyňa okrem iného tvrdí, že KJN a TTJA nepreukázali existenciu rizika pre estónsku národnú bezpečnosť, pravdepodobnosť, že sa údajné riziko naplní, ani potenciálny rozsah škôd vyplývajúcich zo sporného hardvéru a softvéru. Tento účastník konania tiež tvrdí, že vzhľadom na krátke prechodné obdobie sporné rozhodnutia predstavujú retroaktívny zákaz sporného hardvéru a softvéru, ktorý má za následok vyvlastnenie majetku žalobkyne. To následne musí viesť k náhrade. Žalobkyňa navyše spochybňuje platnosť sporných rozhodnutí na základe toho, že zákon, na základe ktorého boli tieto rozhodnutia prijaté, nebol oznámený Komisii, a preto je nezlučiteľný so smernicou (EÚ) 2015/1535 (ďalej len „smernica TRIS“).( 16 ) Nakoniec tvrdí, že sporné rozhodnutia predstavujú obmedzenie slobody poskytovať elektronické komunikačné siete a služby, ktorá je upravená v článku 12 ods. 1 EKEK, a že akékoľvek obmedzenie tejto slobody musí byť riadne odôvodnené, čo príslušné orgány neurobili.

21. KJN a TTJA tieto tvrdenia spochybňujú. V podstate tvrdia, že sporné rozhodnutia sú založené na posúdení rizika, na účely ktorého je postačujúca pravdepodobnosť a predvídateľnosť rizika. Tieto rozhodnutia patria do výlučnej právomoci Estónska, ktorá podlieha len obmedzenému súdnemu preskúmaniu. KJN a TTJA tiež poukazujú na to, že prechodné obdobie stanovené v sporných rozhodnutiach predstavuje maximálne obdobie povolené ustanoveniami § 196 5 ESS. Nakoniec títo účastníci konania nesúhlasia s tým, že sporné rozhodnutia sú nezlučiteľné so smernicou TRIS a EKEK.

6. Ide v prípade, že sa používanie hardvéru alebo softvéru, ktorý sa v komunikačnej sieti nachádzal a aktívne používal už pred zavedením požiadavky na povolenie, povolí na obdobie kratšie, ako je životnosť tohto hardvéru alebo softvéru, a predmetný hardvér alebo softvér bol nadobudnutý legálnym spôsobom, o zbavenie majetku v zmysle článku 17 ods. 1 druhej vety Charty základných práv Európskej únie [(ďalej len ‚Charta‘)]?“

23. Písomné pripomienky predložila Súdnemu dvoru žalobkyňa, česká, dánska, estónska, španielska, francúzska, talianska, fínska a švédska vláda, ako aj Komisia. Žalobkyňa, KJN, estónska, dánska, nemecká, španielska, francúzska, talianska, fínska a švédska vláda a Komisia boli vypočuté na pojednávaní, ktoré sa konalo 11. novembra 2025.

III. Analýza

24. Moja analýza bude mať takúto štruktúru.

25. Prvé dve otázky predkladajúceho vnútroštátneho súdu sa týkajú pôsobnosti EKEK. Prvou otázkou sa teda pýta, či legislatívny systém, ktorý vyžaduje povolenie ex ante na používanie hardvéru a softvéru v elektronických komunikačných sieťach a službách, akým je systém zavedený prostredníctvom ESS, patrí do vecnej pôsobnosti EKEK. Tejto otázke sa budem venovať v časti III.A. Druhou otázkou sa vnútroštátny súd následne pýta, či sú takéto opatrenia napriek tomu vylúčené z pôsobnosti tejto smernice v dôsledku toho, že sú prijaté z dôvodov národnej bezpečnosti. Touto otázkou sa budem zaoberať v časti III.B. V súvislosti s obomi otázkami dospejem k záveru, že EKEK sa v prejednávanej veci uplatní.

26. Keďže sa EKEK uplatňuje, treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sporné opatrenia predstavujú obmedzenie slobody poskytovať elektronické komunikačné siete a služby v zmysle článku 12 ods. 1 EKEK. Na túto otázku odpoviem kladne v časti III.C. To ma privedie k štvrtej otázke, v ktorej ide o to, či tieto opatrenia mali byť oznámené Komisii, a ak áno, aké dôsledky vyplývajú z ich neoznámenia. Tejto otázke sa budem venovať v časti III.D.

A. O prvej otázke

29. Svojou prvou otázkou sa predkladajúci vnútroštátny súd v podstate pýta, či príslušné ustanovenia ESS, na základe ktorých boli sporné opatrenia prijaté, patria do pôsobnosti EKEK.

30. Účastníci, ktorí predložili pripomienky v tomto konaní, majú rozdielne stanoviská, pokiaľ ide o odpoveď na túto otázku. Žalobkyňa, estónska a francúzska vláda a Komisia sa v podstate domnievajú, že EKEK sa uplatní na sporné opatrenia v prejednávanej veci. Estónska vláda podporovaná Komisiou konkrétne vysvetľuje, že prijatím ESS bol vlastne vykonaný EKEK. Dánska, česká, talianska, švédska a fínska vláda zastávajú opačný názor a v podstate sa domnievajú, že EKEK sa neuplatní, keďže sporné povoľovacie opatrenie bolo prijaté s cieľom chrániť národnú bezpečnosť Estónska. Španielska vláda zas tvrdí, že opatrenia prijaté na ochranu národnej bezpečnosti nepatria do pôsobnosti EKEK, to však členské štáty nezbavuje povinnosti dodržiavať EKEK, ktorý sa v prejednávanej veci uplatní.

31. Domnievam sa, že EKEK sa uplatňuje a že sporné opatrenia patria do vecnej pôsobnosti tejto smernice.

32. EKEK je hlavným legislatívnym aktom v oblasti elektronických komunikácií. Stanovuje harmonizovaný právny rámec s cieľom zabezpečiť vnútorný trh s elektronickými komunikačnými sieťami a službami.( 17 ) Na dosiahnutie tohto cieľa sa usiluje odstrániť prekážky týkajúce sa poskytovania elektronických komunikačných sietí a služieb zákazom obmedzení uvalených členskými štátmi a prijatím spoločných pravidiel.( 18 )

33. Tento rámec platí aj pre mobilné siete, ktoré sú predmetom prejednávanej veci.( 19 )

39. Túto definíciu treba chápať spolu s definíciami pojmov „elektronická komunikačná sieť“( 21 ) a „elektronická komunikačná služba“.( 22 )

40. Prvý z týchto pojmov je formulovaný široko a zahŕňa okrem iného fyzické zariadenia potrebné na poskytovanie tejto siete (a teda aj v nich obsiahnutý hardvér a softvér).( 23 ) Druhý pojem sa vzťahuje na prenos signálov cez fyzickú infraštruktúru, čo podľa výkladu Súdneho dvora zahŕňa aj softvér používaný okrem iného na prístup k internetu.( 24 )

41. Z toho vyplýva, že pojem „bezpečnosť sietí“, ako je vymedzený v článku 2 bode 21 EKEK, treba chápať v tom zmysle, že zahŕňa bezpečnosť hardvérových aj softvérových prvkov elektronickej komunikačnej siete.

42. Článok 41 ods. 1 EKEK stanovuje, že na účely vykonávania článku 40 ods. 1 členské štáty zabezpečia, aby príslušné orgány mali právomoc vydávať záväzné pokyny vrátane pokynov na opatrenia nevyhnutné na zabránenie vzniku bezpečnostného incidentu, ak sa zistila „závažná hrozba“.

43. Nijaké ďalšie ustanovenie neupravuje pravidlá, ktoré musia členské štáty v tomto smere prijať. Právo Únie teda ponecháva na členské štáty rozhodnutie o tom, ako splniť tieto požiadavky na zaistenie bezpečnosti ich sietí a služieb.

44. V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, pripomienok žalobkyne a pripomienok estónskej vlády a KJN potvrdených na pojednávaní vyplýva, že cieľom sporných pravidiel je implementovať EKEK, najmä jeho článok 40 ods. 1 a článok 41 ods. 1, do estónskeho práva.

50. Posledná veta článku 4 ods. 2 ZEÚ stanovuje, že národná bezpečnosť ostáva vo výlučnej zodpovednosti každého členského štátu. Túto myšlienku odráža aj článok 1 ods. 3 písm. c) EKEK, ktorý stanovuje, že touto smernicou nie sú dotknuté opatrenia prijaté členskými štátmi na účely zabezpečenia verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, ako aj obrany.

51. Preto napriek terminologickým rozdielom medzi týmito dvoma ustanoveniami( 25 ) súhlasím s Komisiou a francúzskou vládou v tom, že článok 1 ods. 3 písm. c) EKEK je v podstate vyjadrením článku 4 ods. 2 ZEÚ.

52. Mali by sa tieto dve ustanovenia chápať tak, že opatrenia prijaté na účely národnej bezpečnosti by mali byť vylúčené z pôsobnosti EKEK?

53. Žalobkyňa, estónska, španielska a francúzska vláda a Komisia sa domnievajú, že hoci o opatreniach na ochranu svojej národnej bezpečnosti môžu rozhodovať výlučne členské štáty, nezbavuje ich to povinnosti dodržiavať EKEK. Článok 4 ods. 2 ZEÚ a článok 1 ods. 3 písm. c) EKEK teda nemajú za účinok vylúčenie sporného povoľovacieho opatrenia z pôsobnosti práva Únie. Dánska, česká, talianska, švédska a fínska vláda zastávajú opačný názor a zdôrazňujú, že keďže sporné opatrenia boli prijaté s cieľom chrániť národnú bezpečnosť Estónska, účinkom článku 4 ods. 2 ZEÚ a článku 1 ods. 3 písm. c) EKEK je vylúčenie uplatnenia práva Únie.

54. Podľa môjho názoru judikatúra Súdneho dvora už vysvetľuje, že článok 4 ods. 2 ZEÚ nevylučuje opatrenia národnej bezpečnosti z pôsobnosti práva Únie.( 26 )

55. Naopak, toto ustanovenie potvrdzuje, že Európska únia nemá právomoc rozhodovať o tom, čo je potrebné na ochranu bezpečnosti členských štátov a ako ju chrániť. Napriek tomu, aj keď podľa článku 4 ods. 2 ZEÚ národná bezpečnosť zostáva výlučnou zodpovednosťou každého členského štátu, „samotná skutočnosť, že vnútroštátne opatrenie bolo prijaté na účely ochrany národnej bezpečnosti, nemôže mať za následok neuplatniteľnosť práva Únie a oslobodiť členské štáty od povinnosti nevyhnutne dodržiavať toto právo“.( 27 )

61. Na základe vyššie uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na druhú otázku záporne a vysvetlil, že článok 4 ods. 2 ZEÚ a článok 1 ods. 3 písm. c) EKEK sa majú vykladať v tom zmysle, že opatrenie požadujúce povolenie hardvéru a softvéru na poskytovanie verejnej alebo verejne dostupnej elektronickej komunikačnej siete alebo služby nie je vylúčené z pôsobnosti EKEK, aj keď bolo toto opatrenie prijaté s cieľom chrániť záujmy národnej bezpečnosti.

C. O tretej otázke

62. Z mojich odpovedí na prvé dve otázky vyplýva, že ESS a sporné rozhodnutia, ktoré boli prijaté na jeho základe, patria do pôsobnosti EKEK. To ma privádza k tretej otázke.

63. Svojou treťou otázkou sa predkladajúci vnútroštátny súd v podstate pýta, či vnútroštátne opatrenie, ktoré požaduje predchádzajúce povolenie na používanie hardvéru a softvéru, predstavuje obmedzenie slobody poskytovať elektronické komunikačné siete a služby v zmysle článku 12 ods. 1 EKEK.

64. Žalobkyňa sa domnieva, že na túto otázku treba odpovedať kladne. Tvrdí, že článok 12 ods. 1 EKEK požaduje, aby členské štáty zaručili slobodu poskytovať elektronické komunikačné služby, ktorú povoľovací postup upravený v ESS obmedzuje. Estónska, španielska, francúzska a talianska vláda, ako aj Komisia s týmto postojom nesúhlasia. V podstate tvrdia, že povoľovací postup stanovený v ESS funguje ako predpoklad slobody poskytovať elektronické komunikačné služby, a nie ako obmedzenie, keďže sloboda poskytovať elektronické komunikačné služby podľa článku 12 ods. 1 EKEK „podlieh[a] podmienkam stanoveným v tejto smernici“. Ďalej tvrdia, že keďže bezpečnosť elektronických komunikačných sietí a služieb predstavuje jednu z týchto podmienok, členské štáty sú oprávnené zaviesť taký povoľovací postup, aký je predmetom sporu vo veci samej.( 34 )

70. Článok 12 ods. 1 EKEK ukladá negatívnu integráciu (t. j. zakazuje opatrenia členských štátov, ktoré vytvárajú prekážky slobody poskytovať elektronické komunikačné siete a služby)( 36 ) a zároveň uznáva potrebu pozitívnej integrácie (t. j. harmonizácie potreby zaistiť bezpečnosť ako podmienku poskytovania elektronických komunikačných sietí a služieb).

71. Aj keď je však stanovená potreba bezpečnosti sietí a služieb, pozitívna integrácia v súvislosti s bezpečnosťou týchto sietí a služieb neprebieha na úrovni Únie.

72. EKEK nestanovuje opatrenia, ktoré by takúto bezpečnosť zaručovali. Túto voľbu ponecháva členským štátom tým, že im prostredníctvom článku 40 ods. 1 a článku 41 ods. 1 ukladá prijímať také rozhodnutia.

73. Inými slovami, aj keď podľa EKEK bezpečnosť sietí a služieb predstavuje podmienku poskytovania takýchto sietí a služieb, predchádzajúce povolenie na používanie hardvéru a softvéru pri ich poskytovaní takou podmienkou nie je.

74. Naopak, ak by sa akékoľvek opatrenie, ktoré členský štát zvolí na zabezpečenie bezpečnosti sietí a služieb, automaticky pokladalo za podmienku riadneho fungovania vnútorného trhu elektronických komunikačných sietí a služieb, znamenalo by to, že členské štáty by mohli ľahko vytvárať prekážky voľného pohybu.( 37 )

75. Takéto automatické vylúčenie zo súdneho preskúmania primeranosti opatrení zvolených členskými štátmi by nebolo v súlade so zámerom článku 12 ods. 1 EKEK, ktorým je brániť ukladaniu prekážok slobody poskytovať elektronické komunikačné siete a služby.

82. Výsledné preskúmanie primeranosti, ktoré zahŕňa úvahy týkajúce sa národnej bezpečnosti, je záležitosťou predkladajúceho vnútroštátneho súdu. Nežiada o usmernenie v súvislosti s týmto konkrétnym aspektom článku 12 ods. 1 EKEK. V rámci svojej navrhovanej odpovede na piatu otázku však poskytnem usmernenie, ktoré môže byť pre predkladajúci vnútroštátny súd užitočné aj v tomto ohľade.

83. Na základe vyššie uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na tretiu otázku kladne: článok 12 ods. 1 EKEK sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny legislatívny balík, ktorý požaduje povolenie správneho orgánu na používanie hardvéru a softvéru pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí a služieb, predstavuje obmedzenie slobody poskytovať takéto siete a služby v zmysle tohto ustanovenia. Takéto obmedzenie možno odôvodniť dôvodmi stanovenými v článku 52 ods. 1 ZFEÚ.

D. O štvrtej otázke

84. Tretia veta článku 12 ods. 1 EKEK požaduje, aby členské štáty riadne zdôvodnili akékoľvek obmedzenie slobody poskytovať elektronické komunikačné siete a služby a aby takéto obmedzenie oznámili Komisii.

85. Vzhľadom na toto ustanovenie sa predkladajúci vnútroštátny súd svojou štvrtou otázkou pýta, aké dôsledky treba vyvodiť z neoznámenia obmedzenia práva uvedeného v článku 12 ods. 1 EKEK, akým je v prejednávanej veci legislatívny balík požadujúci povolenie ex ante na používanie hardvéru a softvéru v elektronickej komunikačnej sieti. Najdôležitejšia je otázka tohto súdu, či nesplnenie takejto oznamovacej povinnosti má za následok neuplatniteľnosť opatrenia.

90. Po prvé smernica TRIS výslovne vylučuje svoje uplatnenie v oblasti elektronických komunikačných sietí a služieb. Jej článok 1 ods. 3 stanovuje, že táto smernica „sa nevzťahuje na predpisy súvisiace so záležitosťami, na ktoré sa vzťahuje právna úprava Únie pre oblasť telekomunikačných služieb v zmysle smernice[, ktorá bola predchodcom EKEK]“.

91. Na účely technických predpisov a noriem týkajúcich sa elektronických komunikačných sietí a služieb preto EKEK predstavuje lex specialis vo vzťahu k smernici TRIS.

92. Po druhé, ako vysvetľuje Komisia, nemožno nájsť analógiu medzi neoznámením podľa článku 12 ods. 1 EKEK na jednej strane a na druhej strane nedodržaním oznamovacieho postupu stanoveného smernicou TRIS a príslušnou judikatúrou, podľa ktorej neoznámenie technickej normy vedie k jej neuplatniteľnosti vo vzťahu k jednotlivcom.( 43 )

93. Je to preto, že na rozdiel od smernice TRIS článok 12 ods. 1 EKEK nepodmieňuje uplatňovanie podmienok týkajúcich sa poskytovania elektronických komunikačných sietí a služieb schválením Komisie ani uplynutím minimálneho časového obdobia.

94. Preto neoznámenie obmedzenia slobody poskytovať elektronické komunikačné siete a služby podľa článku 12 ods. 1 EKEK neznamená nemožnosť uplatniť postup povoľovania stanovený v ESS na žalobkyňu.

95. Z vyššie uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na štvrtú otázku tak, že neoznámenie obmedzenia slobody poskytovať elektronické komunikačné siete Komisii v zmysle článku 12 ods. 1 EKEK nevedie k neuplatniteľnosti neoznámených vnútroštátnych ustanovení.

101. V tomto ohľade je dôležité zdôrazniť, že predkladajúci vnútroštátny súd nežiada odpoveď v súvislosti s primeranosťou sporných rozhodnutí prijatých na základe ESS. Skôr sa tento súd pýta, či môže byť povoľovací postup upravený v ESS, na ktorom sú sporné rozhodnutia založené, odôvodnený, ak neukladá príslušným orgánom povinnosť najprv posúdiť, či je hrozba pre národnú bezpečnosť skutočná, skôr než zamietnu žiadosť o povolenie z týchto dôvodov. Len ak je ESS z tohto pohľadu považovaný za platný, vzniká otázka, či je spôsob jeho uplatnenia primeraný.

102. Opatrenie, ktoré predstavuje obmedzenie slobody poskytovať elektronické komunikačné siete a služby v zmysle článku 12 ods. 1 EKEK, môže byť odôvodnené dôvodmi uvedenými v článku 52 ods. 1 ZFEÚ; t. j. verejným poriadkom, verejnou bezpečnosťou a verejným zdravím.

103. V prejednávanej veci estónska vláda odôvodňuje obmedzenia zavedené ESS dôvodmi národnej bezpečnosti (vo význame bezpečnosti jej telekomunikačnej infraštruktúry), a na základe toho, že týmito opatreniami sa vykonáva EKEK, najmä jeho článok 40 ods. 1 a článok 41 ods. 1.

104. Je nesporné, že bezpečnosť komunikačných sietí má v súčasných demokratických spoločnostiach značný význam: bezpečná a dôveryhodná telekomunikačná infraštruktúra je nielen nevyhnutná na účinné uplatňovanie viacerých hodnôt a základných práv Únie vrátane hodnoty demokracie a slobody prejavu, ale tiež zabezpečuje sociálnu stabilitu vzhľadom na to, ovplyvnením alebo narušením telekomunikačnej infraštruktúry členských štátov môže ovplyvniť iné odvetvia hospodárstva a každodenný život občanov Únie vo všeobecnosti.( 45 )

111. Vzhľadom na to treba na piatu otázku položenú predkladajúcim vnútroštátnym súdom odpovedať v tom zmysle, že článok 12 ods. 1 EKEK vyžaduje, aby vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje požiadavku na predchádzajúce povolenie používania hardvéru a softvéru s cieľom chrániť bezpečnosť elektronických komunikačných sietí a služieb, ukladala orgánom oprávneným rozhodnúť o udelení takéhoto povolenia povinnosť posúdiť, či sporný hardvér a softvér, ktorého používanie sa požaduje, predstavuje skutočné riziko pre bezpečnosť siete, čo môže zahŕňať zohľadnenie použitia, na ktoré je takéto zariadenie určené, či sa riziká spojené s krajinou sídla výrobcu premietajú na výrobcu a či sa riziká spojené s výrobcom premietajú do konkrétneho hardvéru a softvéru.

112. Podľa môjho chápania, ktoré musí overiť predkladajúci vnútroštátny súd, ESS stanovuje presné kritériá, na základe ktorých môžu príslušné vnútroštátne orgány dospieť k záveru, že existuje riziko pre národnú bezpečnosť. Zdá sa, že na tento účel sa berie do úvahy okrem iného existencia hrozby týkajúcej sa výrobcu a tretej krajiny, v ktorej je tento výrobca usadený.( 53 )

113. Vnútroštátny súd bude musieť pri posudzovaní sporných rozhodnutí preskúmať, či tieto kritériá boli skutočne zohľadnené pri hodnotení rizík v konkrétnej situácii prejednávanej veci, ktoré viedlo k časovému obmedzeniu povolenia na používanie.

114. Keďže ide o hĺbkové znalosti technických, politických a bezpečnostných aspektov súvisiacich s konkrétnou situáciou, posúdenie existencie rizika vo vzťahu ku konkrétnemu výrobcovi, jeho zariadeniu alebo používaniu tohto zariadenia nemôžu vykonať súdy Únie. Napriek tomu, keď je vnútroštátny súd požiadaný o preskúmanie opatrení, ktorými je používanie určitého hardvéru a softvéru zakázané z dôvodov národnej bezpečnosti, príslušné orgány musia byť schopné poskytnúť primerané vysvetlenia dôvodov na konštatovanie takéhoto rizika;( 54 ) v prípade potreby si to môže vyžadovať použitie rôznych súdnych postupov.( 55 )

119. Estónska vláda vysvetľuje, že jej príslušné orgány zohľadnili toto posúdenie a že na základe spoločnej identifikácie rizika na úrovni Únie aj na úrovni členských štátov považovali za nevyhnutné obmedziť vystavenie zariadeniam okrem iného spoločnosti Huawei, dodávateľa sporného hardvéru a softvéru, pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí a služieb.

120. Preto sa mi zdá rozumné konštatovať, že ESS a sporné rozhodnutia, ktoré boli prijaté na jeho základe, napriek tomu, že predstavujú obmedzenie slobody poskytovať elektronické komunikačné siete a služby, sledujú legitímny cieľ: ktorý spočíva v predchádzaní skutočnému riziku pre bezpečnosť sietí. To však musí posúdiť predkladajúci vnútroštátny súd.

F. O šiestej otázke

121. Z vnútroštátneho spisu vyplýva, že sporný hardvér a softvér žalobkyňa pred vydaním sporných rozhodnutí používala na funkcie 2G až 4G pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí a služieb. Z vysvetlenia žalobkyne tiež vyplýva, že zariadenia pre funkcie 5G s cieľom zahrnúť tieto zariadenia do svojej okrajovej siete si obstarala pred zavedením požiadavky na získanie povolenia v ESS. Nakoniec z návrhu predkladajúceho vnútroštátneho súdu a vysvetlení účastníkov konania vyplýva, že sporné rozhodnutia umožnili používanie sporného hardvéru a softvéru na kratšie obdobie, než je životnosť tohto zariadenia.

122. V tomto smere sa predkladajúci vnútroštátny súd svojou šiestou otázkou pýta, či s ohľadom na tieto okolnosti sporné rozhodnutia vedú k zbaveniu majetku v zmysle druhej vety článku 17 ods. 1 Charty, pričom v takom prípade by žalobkyňa mohla mať nárok na primeranú náhradu.

127. Z judikatúry Súdneho dvora tiež vyplýva, že ochrana poskytovaná článkom 17 ods. 1 Charty je široká a zahŕňa okrem majetku s hospodárskou hodnotou aj záujmy spojené s využívaním licencie alebo povolenia na používanie.( 61 )

128. Vo veci samej sa sporné rozhodnutia týkajú žiadosti o povolenie na používanie určitého hardvéru a softvéru pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí a služieb. Tejto žiadosti bolo vyhovené len čiastočne v rozsahu maximálnej možnej doby stanovenej v ESS: t. j. do 31. decembra 2029 pre funkcie 2G až 4G a do 31. decembra 2025 pre funkcie 5G.

129. V dôsledku toho, keďže nedošlo k zásahu do podstaty tohto majetku, žalobkyňa ho nebola zbavená.( 62 ) Sporné rozhodnutia totiž predstavujú obmedzenie používania majetku žalobkyne v zmysle tretej vety článku 17 ods. 1 Charty.( 63 )

130. V takom prípade žalobkyňa v zásade nemá nárok na náhradu.

131. Obmedzenie užívania majetku je však možné len v rozsahu, v akom je to nevyhnutné pre všeobecný záujem. Na účely prejednávanej veci bude toto posúdenie podobné tomu, ktoré je potrebné na odôvodnenie zásahu do slobody poskytovať elektronické komunikačné siete a služby podľa článku 12 ods. 1 EKEK.

132. Predkladajúci vnútroštátny súd však nepožiadal o usmernenie, ako vykonať takéto posúdenie proporcionality.

138. Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na šiestu otázku v tom zmysle, že obmedzenie používania hardvéru alebo softvéru, ktorý sa v elektronickej komunikačnej sieti nachádzal už pred zavedením požiadavky na povolenie používania, podľa ktorého sa používanie povoľuje na kratšie obdobie, než je životnosť tohto hardvéru alebo softvéru, nepredstavuje zbavenie majetku v zmysle druhej vety článku 17 ods. 1 Charty.

IV. Návrh

139. Navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Tallinna Halduskohus (Správny súd Tallinn, Estónsko), takto:

1. Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1972 z 11. decembra 2018, ktorou sa stanovuje európsky kódex elektronických komunikácií,

sa má vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje na vnútroštátny legislatívny balík, ktorý na zaistenie bezpečnosti vnútroštátnej elektronickej komunikačnej siete a jej služieb vyžaduje, aby prevádzkovateľ, ktorý chce poskytovať takúto sieť a službu, získal povolenie na používanie hardvéru a softvéru vo svojej komunikačnej sieti.

2. Článok 4 ods. 2 ZEÚ a článok 1 ods. 3 písm. c) smernice 2018/1972

5. Článok 12 ods. 1 smernice 2018/1972 a zásada proporcionality

sa majú vykladať v tom zmysle, že vyžadujú, aby vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje požiadavku na predchádzajúce povolenie používania hardvéru a softvéru s cieľom chrániť bezpečnosť elektronických komunikačných sietí a služieb, ukladala orgánom oprávneným rozhodnúť o udelení takéhoto povolenia povinnosť posúdiť, či sporný hardvér a softvér, ktorého používanie sa požaduje, predstavuje skutočné riziko pre bezpečnosť siete, čo môže zahŕňať zohľadnenie použitia, na ktoré je takéto zariadenie určené, či sa riziká spojené s krajinou sídla výrobcu premietajú na výrobcu a či sa riziká spojené s výrobcom premietajú do konkrétneho hardvéru a softvéru.

6. Obmedzenie používania hardvéru alebo softvéru, ktorý sa v elektronickej komunikačnej sieti nachádzal už pred zavedením požiadavky na povolenie používania, podľa ktorého sa používanie povoľuje na kratšie obdobie, než je životnosť tohto hardvéru alebo softvéru, nepredstavuje zbavenie majetku v zmysle druhej vety článku 17 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie.

1 Jazyk prednesu: angličtina.

2 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 11. decembra 2018, ktorou sa stanovuje európsky kódex elektronických komunikácií (Ú. v. EÚ L 321, 2018, s. 36).

6 Komisia tento postoj vyjadrila už v roku 2016 a neskôr naň nadviazala. Pozri Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov 5G pre Európu: akčný plán, COM(2016) 588 final, s. 4, v ktorom Komisia vysvetľuje, že „na zabezpečenie vedúceho postavenia Európy a včasné využitie výhod vyplývajúcich z nových trhových príležitostí, ktoré prináša technológia 5G, a to nielen v odvetví telekomunikácií, ale aj v celom hospodárstve a spoločnosti, je najdôležitejší ambiciózny harmonogram zavedenia technológie 5G“.

7 Komisia v bode 2 písm. a) odporúčaní Komisie (EÚ) 2019/534 z 26. marca 2019 Kybernetická bezpečnosť sietí 5G (Ú. v. EÚ L 88, 2019, s. 42) (ďalej len „odporúčania o kybernetickej bezpečnosti“) definuje „siete 5G“ ako „súbory všetkých príslušných prvkov sieťovej infraštruktúry pre mobilné a bezdrôtové komunikačné technológie používané na pripojenie a služby s pridanou hodnotou s pokročilými výkonnostnými charakteristikami, ako sú veľmi vysoká rýchlosť a kapacita prenosu dát, malé oneskorenie komunikácie, ultravysoká spoľahlivosť či podpora veľkého počtu pripojených zariadení. Môžu zahŕňať tradičné sieťové prvky založené na predchádzajúcich generáciách mobilných a bezdrôtových komunikačných technológií ako 4G alebo 3G. Sieťami 5G by sa mali rozumieť všetky príslušné časti siete.“

8 Pozri napríklad osobitnú správu Európskeho dvora audítorov z roku 2022, v ktorej sa uvádza, že „ku koncu roka 2018 sa odhadovalo, že na celom svete sa používa 22 miliárd hybridných zariadení. Podľa prognózy sa tento počet do roku 2030 zvýši na približne 50 miliárd, čím vznikne rozsiahla sieť navzájom prepojených zariadení zahŕňajúca všetko od smartfónov po kuchynské spotrebiče. Očakáva sa, že globálna spotreba údajov vyskočí z 12 exabajtov mobilných prevádzkových údajov mesačne v roku 2017 na viac ako 5 000 exabajtov do roku 2030.“ Pozri Európsky dvor audítorov, „Zavádzanie sietí 5G v EÚ: oneskorenie v zavádzaní sietí, pričom bezpečnostné otázky zostávajú nevyriešené“, Osobitná správa 03/2022, Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2022, s. 7, k dispozícii na adrese: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_03/SR_Security‑5G‑networks_SK.pdf.

11 Ide o týchto dvanásť kritérií: 1. Výrobca alebo poskytovateľ služieb údržby alebo podpory má registrované sídlo alebo ústredie v krajine… ktorá nie je členským štátom Európskej únie, Severoatlantickej aliancie [(NATO)] alebo Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj [(OECD)]. 2. V krajine sídla výrobcu alebo poskytovateľa služieb údržby alebo podpory sa nedodržiavajú zásady demokratického právneho štátu alebo ľudské práva. 3. V krajine sídla výrobcu alebo poskytovateľa služieb údržby alebo podpory nie je chránené duševné vlastníctvo, osobné údaje alebo obchodné tajomstvá osôb z iných krajín. 4. Krajina sídla výrobcu alebo poskytovateľa služieb údržby alebo podpory prejavuje agresívne správanie v kybernetickom priestore. 5. Členské štáty Európskej únie, NATO alebo OECD pripisujú krajine sídla výrobcu alebo poskytovateľa služieb údržby alebo podpory kybernetické útoky. 6. Výrobca alebo poskytovateľ služieb údržby alebo podpory podlieha vláde alebo štátnemu orgánu krajiny svojho sídla alebo inej cudzej krajiny, ktorá nemá nezávislú súdnu kontrolu. 7. Krajina sídla výrobcu alebo poskytovateľa služieb údržby alebo podpory alebo iná cudzia krajina ho môže nútiť konať spôsobom, ktorý ohrozuje národnú bezpečnosť Estónska. 8. Hospodárska činnosť výrobcu alebo poskytovateľa služieb údržby alebo podpory nie je založená na trhovej hospodárskej súťaži alebo na to nie sú v krajine jeho sídla vytvorené primerané podmienky. 9. Vlastnícka štruktúra, organizačná štruktúra alebo riadiaca štruktúra výrobcu alebo poskytovateľa služieb údržby alebo podpory nie je transparentná. 10. Financovanie výrobcu alebo poskytovateľa služieb údržby alebo podpory nie je transparentné. 11. Výrobky alebo služby výrobcu alebo poskytovateľa služieb údržby alebo podpory vykazujú zraniteľné miesta a neboli zavedené primerané bezpečnostné opatrenia na ich odstránenie. 12. Výrobca alebo poskytovateľ služieb údržby alebo podpory nie je schopný zabezpečiť plynulé dodávky výrobkov alebo služieb s výnimkou prípadu vyššej moci.

18 Ako uvádza odôvodnenie 5 EKEK, sloboda poskytovať elektronické komunikačné siete a služby by mala podliehať len podmienkam stanoveným v tejto smernici.

19 Pozri článok 2 bod 1 EKEK.

20 Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.

21 Pozri článok 2 bod 1 EKEK.

22 Pozri článok 2 bod 4 EKEK.

23 Pojem „elektronická komunikačná sieť“ je vymedzený v článku 2 bode 1 EKEK ako „prenosové systémy, ktoré môžu ale nemusia byť založené na trvalej infraštruktúre alebo centralizovanej administratívnej kapacite, prípadne prepájacie alebo smerovacie zariadenie a iné prostriedky vrátane neaktívnych prvkov siete, ktoré umožňujú prenos signálov po vedení, rádiovými, optickými alebo inými elektromagnetickými prostriedkami, vrátane družicových sietí, pevných (s prepájaním okruhov a paketov vrátane internetu) a mobilných sietí, elektrických káblových systémov v rozsahu, v ktorom sa používajú na prenos signálov, sietí používaných na rozhlasové a televízne vysielanie a sietí káblovej televízie bez ohľadu na typ prenášaných informácií“.

27 Pokiaľ ide o nedávnu judikatúru, pozri rozsudok z 29. júla 2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, bod 62 a tam citovaná judikatúra).

28 V tomto zmysle predstavuje prejednávaná vec zaujímavý príklad „sekuritizácie“ práva Únie. Pokiaľ ide o rozvoj „bezpečnostného duopolu“ medzi členskými štátmi a politickými inštitúciami Únie, kde sa politické smerovanie prelína s akciami na národnej úrovni a úrovni EÚ, pozri PILNIOK, A.: Governance of the European Security Union. In: DIETRICH, J.‑H., PILNIOK, A.: European Security Union: Law and Policies . Beck/Hart/Nomos, 2024, s. 18 a 19.

29 Pozri okrem iného odporúčanie o kybernetickej bezpečnosti z roku 2019 a oznámenie Komisie, Implementácia nástrojov pre kybernetickú bezpečnosť 5G [ neoficiálne znenie ] [C(2023) 4049 final] (ďalej len „oznámenie o implementácii nástrojov 5G“).

30 Pozri NIS Cooperation Group (skupina pre spoluprácu v oblasti sieťovej a informačnej bezpečnosti), „EU coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks“ (Koordinované posúdenie rizík EÚ v oblasti kybernetickej bezpečnosti sietí 5G), 2019 (ďalej len „koordinované posúdenie rizík“), k dispozícii na adrese: https://digital‑strategy.ec.europa.eu/en/news/eu‑wide‑coordinated‑risk‑assessment‑5g‑networks‑security. Pozri tiež NIS Cooperation Group (skupina pre spoluprácu v oblasti sieťovej a informačnej bezpečnosti) „Cybersecurity of 5G networks, EU Toolbox of risk mitigating measures“ (Kybernetická bezpečnosť sietí 5G, nástroje EÚ na opatrenia na zmiernenie rizík), 2020 (ďalej len „nástroje 5G“), k dispozícii na adrese: https://digital‑strategy.ec.europa.eu/en/library/cybersecurity‑5g‑networks‑eu‑toolbox‑risk‑mitigating‑measures.

37 Predstavte si situáciu, v ktorej by členský štát rozhodol, že na zaistenie bezpečnosti sietí musí byť akýkoľvek hardvér a softvér používaný v takýchto sieťach vyrobený podnikmi usadenými v tomto štáte. Takéto protekcionistické opatrenie by bolo jasne v rozpore so slobodou poskytovať siete a služby, ale dalo by sa odôvodniť, ak by sa EKEK vykladal tak, že akékoľvek opatrenie prijaté s cieľom dosiahnuť cieľ spočívajúci v bezpečnosti sietí a služieb sa automaticky považuje za prijateľné a je vylúčené z ďalšieho skúmania.

38 Pozri napríklad rozsudok z 23. februára 1995, Bordessa a i. (C‑358/93 a C‑416/93, EU:C:1995:54, bod 25).

39 Pozri napríklad rozsudok zo 4. decembra 1986, Komisia/Nemecko (205/84, EU:C:1986:463, bod 28).

40 Pozri napríklad rozsudok zo 14. marca 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, bod 14).

41 Pozri napríklad rozsudok z 1. júna 2010, Blanco Pérez a Chao Gómez (C‑570/07 a C‑571/07, EU:C:2010:300, bod 54).

42 Estónska vláda sa odvoláva na technické oznámenie tohto návrhu, ktoré Komisia prijala 20. októbra 2020, k dispozícii na adrese: https://technical‑regulation‑information‑system.ec.europa.eu/sk/notification/15441.

49 Pozri analogicky rozsudok z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia (C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 343) (ktorý vysvetľuje, že opatrenie nemôže uniknúť akémukoľvek preskúmaniu súdmi Únie len preto, že akt, ktorý ho stanovuje, sa týka národnej bezpečnosti).

50 Pozri analogicky rozsudok z 26. februára 2019, X (Sprostredkovateľské spoločnosti so sídlom v tretích krajinách) (C‑135/17, EU:C:2019:136, bod 90 a tam citovaná judikatúra).

51 Pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. marca 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, bod 22), a z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18, EU:C:2020:476, body 86 a 93).

52 Pozri analogicky rozsudok z 10. marca 2016, Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154, bod 104) (ktorý vysvetľuje, že v oblasti prania špinavých peňazí môže posúdenie vysokorizikovej povahy zákazníka zahŕňať typ zákazníka, krajinu, produkt alebo spornú transakciu).

53 Pozri v tomto ohľade poznámku pod čiarou 11 vyššie.

54 Pozri analogicky rozsudok z 21. novembra 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, body 13 a 14).

61 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. júla 2025, INTERZERO a i. (C‑254/23, EU:C:2025:569, body 145 a 146 a tam citovaná judikatúra).

62 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, body 82 a 88 a tam citovaná judikatúra).

63 Pozri analogicky rozsudok z 10. júla 2025, INTERZERO a i. (C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 146 a tam citovaná judikatúra) (ktorý vysvetľuje, že „záujmy spojené s využívaním licencie sú majetkovými záujmami, ktoré si vyžadujú ochranu priznanú v tomto článku 1 Protokolu č. 1 [k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd]“, takže „odňatie ex lege povolenia umožňujúceho jeho držiteľovi vykonávať hospodársku činnosť predstavuje obmedzenie vlastníckeho práva zaručeného v tomto článku, ktoré ako opatrenie upravujúce užívanie majetku spadá pod druhý odsek uvedeného článku“).

64 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. júla 2025, INTERZERO a i. (C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 155 a tam citovaná judikatúra).

65 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. júla 2025, INTERZERO a i. (C‑254/23, EU:C:2025:569, body 155 a 156 a tam citovaná judikatúra).

66 Z novšej judikatúry pozri rozsudok z 18. decembra 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, bod 168 a tam citovaná judikatúra).