C-418/24

Predbežné znenie

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

RIMVYDAS NORKUS

prednesené 9. októbra 2025( 1 )

Vec C ‑ 418/24 [Obadal] ( i )

TJ

Obsah

I. Úvod

A. Právny rámec

1. Právo Únie

2. Španielske právo

a) Ústava

II. Analýza

A. O rozsahu prejudiciálnych otázok a ich preformulovaní

B. Úvodné poznámky k obsahu a rozsahu doložky 5 rámcovej dohody

1. O dvoch typoch opatrení: preventívnych a sankčných

2. O rozlišovaní režimov, ktoré sa vzťahujú na preventívne a sankčné opatrenia

C. O zásade vyplývajúcej z judikatúry, podľa ktorej prináleží vnútroštátnym orgánom, aby prijali účinné, odradzujúce a primerané sankčné opatrenia na zaručenie potrebného účinku smernice 1999/70

2. Existujú vo vnútroštátnom právnom poriadku iné účinné, odradzujúce a primerané opatrenia, ktoré majú sankcionovať zneužívanie opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú?

a) O rovnocennej náhrade stanovenej pre osoby prepustené z dôvodu hospodárskej krízy alebo v prípadoch neplatného skončenia pracovnoprávneho vzťahu zo strany zamestnávateľa

1) Stručné pripomenutie judikatúry

2) Posúdenie

b) O úprave zodpovednosti

1) Stručné pripomenutie judikatúry

1. Je vnútroštátna judikatúra, ktorá nepriznáva postavenie „trvalého zmluvného zamestnanca“ vo verejnom sektore „netrvalým zamestnancom na dobu neurčitú“, čo je pojem, ktorý je španielskou sudcovskou konštrukciou, v súlade s doložkou 5 rámcovej dohody o práci na dobu určitú?( 2 ) Obsahuje vnútroštátny právny poriadok iné opatrenia, ktoré majú náležite sankcionovať zneužívanie opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú v zmysle tejto doložky orgánmi verejnej správy? To sú v podstate otázky, ktoré položil Súdnemu dvoru Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko) v prejednávanom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý sa týka výkladu uvedenej doložky.

2. Jadrom týchto otázok je znova jeden z dlhodobých sociálnych záujmov Európskej únie, a to záujem na ochrane pracovníkov na dobu určitú proti zneužívaniu. Minimálne ochranné ustanovenia stanovené rámcovou dohodou majú totiž zabrániť neistote v postavení zamestnancov,( 3 ) a teda ich oslabeniu spôsobenému tým, že sú dlhodobo zamestnaní na základe zmluvy na dobu určitú.( 4 ) Hrozí totiž, že táto kategória zamestnancov bude počas podstatnej časti svojej pracovnej kariéry zbavená výhody stability zamestnania, ktorá však predstavuje, ako vyplýva z rámcovej dohody, hlavný prvok ochrany pracovníkov.( 5 )

3. Od nadobudnutia účinnosti rámcovej dohody 10. júla 1999 boli na Súdny dvor podané mnohé návrhy na jej výklad,( 6 ) najmä vo veciach týkajúcich sa súladu vnútroštátnych opatrení, ktoré majú sankcionovať zneužívanie opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú s doložkou 5 tejto rámcovej dohody.( 7 )

2. Španielske právo

a) Ústava

8. Článok 14 Constitución española (španielska Ústava, ďalej len „Ústava“) stanovuje, že Španieli „sú si rovní pred zákonom a každá diskriminácia na základe pôvodu, rasy, pohlavia, náboženstva, zmýšľania alebo akejkoľvek inej podmienky alebo osobnej alebo spoločenskej okolnosti sa zakazuje“.

9. Článok 23 ods. 2 Ústavy stanovuje, že občania „majú za podmienok rovnosti právo na prístup k verejným funkciám a pracovným miestam vo verejnej službe, pokiaľ zákon nestanovuje inak“.

10. Článok 103 ods. 3 Ústavy okrem iného stanovuje, že zákon vymedzuje postavenie úradníkov a upravuje prístup k verejnej službe v súlade so zásadami zásluh a spôsobilosti.

b) Právna úprava týkajúca sa zmlúv na dobu určitú

13. V pätnástom dodatkovom ustanovení Zákonníka práce, ktoré sa týka „uplatňovania obmedzení týkajúcich sa trvania zmluvy na zmluvy na vykonanie konkrétnej úlohy alebo služby a na opakovane uzatvárané zmluvy vo verejnej správe“, sa uvádza, že porušením týchto obmedzení v „orgánoch verejnej správy a… vo verejnoprávnych subjektoch, ktoré sú s nimi prepojené alebo od nich závislé“, nie je dotknuté „uplatňovanie ústavných zásad rovnosti, zásluh a spôsobilosti pri prístupe k zamestnaniu vo verejnej správe a povinnosť obsadiť tieto pracovné miesta prostredníctvom bežných konaní v súlade s právnymi predpismi“, a teda platí, že „zamestnanec si zachováva pracovné miesto, ktoré zastával, až dovtedy, kým sa toto pracovné miesto obsadí prostredníctvom vyššie uvedených konaní, čím dochádza ku skončeniu pracovnoprávneho vzťahu, s výnimkou toho, že tento zamestnanec získa pracovné miesto vo verejnej správe po úspešnom absolvovaní príslušného výberového konania“.

2) EBEP

14. Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (konsolidované znenie zákona o služobnom poriadku zamestnancov vo verejnej službe), schválený Real Decreto Legislativo 5/2015 (kráľovský legislatívny dekrét č. 5/2015) z 30. októbra 2015( 13 ), v znení, ktoré sa uplatňuje na skutkový stav sporu vo veci samej (ďalej len „EBEP“), bol okrem iného zmenený prostredníctvom Real Decreto‑ley 14/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (kráľovský zákonný dekrét č. 14/2021 o naliehavých opatreniach na obmedzenie dočasného zamestnávania vo verejnej službe) zo 6. júla 2021( 14 ) a Ley 20/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (zákon č. 20/2021 o naliehavých opatreniach na obmedzenie dočasného zamestnávania vo verejnej službe) z 28. decembra 2021( 15 ).

d) pomocných zamestnancov.“

16. Podľa článku 11 ods. 1 a 3 EBEP:

„1. Zmluvným zamestnancom je každá osoba, ktorá na základe písomne uzatvorenej pracovnej zmluvy, bez ohľadu na pravidlá prijímania do zamestnania stanovené v pracovnom práve, vykonáva platenú prácu pre orgány verejnej správy. Zmluva môže byť v závislosti od dĺžky jej trvania trvalá, na dobu neurčitú alebo na dobu určitú.

…

3. Výberové konania na výber zmluvných zamestnancov sú verejné a vždy sa riadia zásadami rovnosti, zásluh a spôsobilosti. V prípade dočasných zmluvných zamestnancov sa riadia aj zásadou rýchlosti s cieľom reagovať na výslovne odôvodnené dôvody nevyhnutnosti a naliehavosti.“

17. Článok 55 ods. 1 EBEP znie:

„1. Orgány verejnej správy zodpovedajú za dodržiavanie ustanovení tohto služobného poriadku a predovšetkým dbajú na to, aby sa zabránilo akémukoľvek druhu nezrovnalostí pri prijímaní dočasných zmluvných zamestnancov a pri menovaní dočasných zamestnancov.

Orgány verejnej správy vo svojich príslušných oblastiach podporujú vypracovanie kritérií postupu na zaručenie dodržiavania tohto dodatkového ustanovenia, ako aj koordinovaný postup rôznych príslušných orgánov v personálnej oblasti.

2. Nezákonné úkony v tejto oblasti zakladajú zodpovednosť v súlade s predpismi platnými v každom orgáne verejnej správy.

3. Každý úkon, dohovor, dohoda alebo ustanovenie, ako aj opatrenia prijaté na ich základe alebo na ich vykonanie, ktorých obsah má priamo alebo nepriamo za následok, že administratíva nedodrží maximálne doby zamestnania ako dočasný zamestnanec, sú neplatné.

4. Nedodržanie maximálnej doby zamestnania zakladá pre dotknutého dočasného zamestnanca právo na finančnú náhradu vo výške 20‑násobku pevnej dennej mzdy za každý odpracovaný rok, pričom za obdobia kratšie ako jeden rok sa náhrada vypočíta pomerne podľa celých mesiacov, až do výšky dvanástich mesačných miezd. Právo na túto náhradu vzniká dňom skutočného ukončenia pracovnoprávneho vzťahu a jej suma sa vzťahuje výlučne na menovanie, pri ktorom došlo k nedodržaniu. Právo na náhradu nevzniká, ak pracovnoprávny vzťah skončí z disciplinárnych dôvodov alebo dobrovoľným odstúpením.

5. V prípade dočasných zmluvných zamestnancov zakladá nedodržanie maximálnych dôb zamestnania právo na finančnú náhradu uvedenú v tomto odseku bez toho, aby bolo dotknuté prípadné právo na náhradu z dôvodu nedodržania osobitnej pracovnoprávnej úpravy.

„1. Na účely stabilizácie pracovných miest na dobu určitú a v nadväznosti na ustanovenia článku 19 ods. 1 bodu 6 Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(zákon č. 3/2017 o všeobecnom štátnom rozpočte na rok 2017) z 27. júna 2017]( 16 ) a článku 19 ods. 1 bodu 9 Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(zákon č. 6/2018 o všeobecnom štátnom rozpočte na rok 2018) z 3. júla 2018]( 17 ), tento zákon povoľuje dodatočnú mieru zmeny pracovných miest obsadených pracovníkmi na dobu určitú na pracovné miesta obsadené úradníkmi, nazývanú ‚miera stabilizácie‘ [‚tasa de estabilización‘], ktorá zahŕňa pracovné miesta štrukturálnej povahy plánované v rozpočte, ktoré boli obsadené neprerušene a na dobu určitú aspoň počas troch rokov predchádzajúcich 31. decembru 2020, a to bez ohľadu na to, či tieto pracovné miesta sú alebo nie sú zaradené do zoznamov pracovných miest, tabuliek zamestnancov alebo iných foriem organizácie ľudských zdrojov uplatňovaných v rôznych orgánoch verejnej správy.

Bez toho, aby bolo dotknuté prvé prechodné ustanovenie, pracovné miesta, ktorých sa týkajú procesy stabilizácie pracovných miest stanovené v článku 19 ods. 1 bode 6 zákona č. 3/2017 o všeobecnom štátnom rozpočte na rok 2017 a v článku 19 ods. 1 bode 9 zákona č. 6/2018 o všeobecnom štátnom rozpočte na rok 2018, sú zahrnuté do procesu stabilizácie pracovných miest opísaného v predchádzajúcom pododseku za predpokladu, že boli zaradené do príslušných pracovných ponúk na stabilizáciu vo verejnom sektore a ku dňu nadobudnutia účinnosti tohto zákona neboli predmetom výzvy na predkladanie prihlášok alebo boli predmetom výzvy na predkladanie prihlášok a po skončení výberového konania zostali neobsadené.

Mechanizmy vnútornej mobility alebo povyšovania, ktoré predchádzajú obsadeniu pracovných miest, sú zlučiteľné so stabilizačnými procesmi, ak je to stanovené v osobitných pravidlách platných v jednotlivých odvetviach alebo v predpisoch každého správneho orgánu.

5. Tieto procesy musia nevyhnutne ponúkať stále pracovné miesta obsadené zamestnancami na dobu určitú a ich uskutočnenie nemôže v žiadnom prípade viesť k zvýšeniu výdavkov alebo počtu zamestnancov.

6. Dočasní zamestnanci alebo zmluvní zamestnanci na dobu určitú, ktorých zmluva je ukončená správnym orgánom z dôvodu, že neuspeli vo výberovom konaní uskutočnenom na účely stabilizácie pracovných miest, pričom boli v služobnom pomere v tejto funkcii, majú nárok na peňažné odškodnenie vo výške 20 dní pevnej zložky odmeny za každý rok služby, pričom obdobia kratšie ako jeden rok sa počítajú pomerne k odpracovaným mesiacom – až do výšky dvanásťmesačnej odmeny.

V prípade zmluvných zamestnancov na dobu určitú toto odškodnenie zodpovedá rozdielu medzi maximálne 20 dňami pevnej zložky odmeny za každý rok služby, maximálne však do výšky dvanásťmesačnej odmeny, na jednej strane a odškodnením, ktoré môže zamestnanec požadovať z dôvodu ukončenia jeho zmluvy, pričom obdobia kratšie ako jeden rok sa počítajú v pomere k počtu odpracovaných mesiacov, na strane druhej. V prípade, že sa uvedené odškodnenie prizná súdnou cestou, sumy sa započítajú.

Neúčasť uchádzača alebo uchádzačky na výberovom konaní na účely stabilizácie mu v žiadnom prípade nezakladá nárok na akékoľvek peňažné odškodnenie.

7. Na to, aby bolo možné sledovať ponuku, verejné orgány prostredníctvom štátneho sekretariátu pre rozpočet a výdavky osvedčia na ministerstve financií a verejnej služby počet stálych pracovných miest obsadených na dobu určitú zistený v každej z dotknutých oblastí.“

24. Odvolanie, ktoré podala TJ bolo zamietnuté, takže TJ podala kasačný opravný prostriedok na zjednotenie judikatúry na Tribunal Supremo (Najvyšší súd), vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. Podľa TJ mal byť jej pracovnoprávny vzťah kvalifikovaný ako „trvalý pracovnoprávny vzťah“.

25. Podľa vnútroštátneho súdu najprv treba, aby Súdny dvor poskytol vysvetlenia s cieľom určiť, či je španielska právna úprava v súlade s doložkou 5 rámcovej dohody. Táto právna úprava tak, ako ju vykladá jeho judikatúra, obmedzuje priznanie postavenia „trvalého zamestnanca“ vo verejnom sektore na osoby, ktoré získajú pracovné miesto vo verejnej správe po úspešnom absolvovaní výberového konania v súlade so zásadami rovnosti, zásluh a spôsobilosti. Naopak, pracovnoprávny vzťah dočasného zamestnanca prijatého do zamestnania bez takéhoto konania, v prípade ktorého došlo k zneužitiu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú, kvalifikuje táto právna úprava ako „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“.

26. Tento súd sa domnieva, že existuje takýto súlad vzhľadom na opatrenia stanovené vo vnútroštátnom práve a právny režim vzťahujúci sa na pojem „netrvalá zmluva na dobu neurčitú“, ktorý uvedený súd zaviedol, aby reagoval na zneužívanie zamestnávania na dobu určitú vo verejnom sektore pred jeho začlenením do španielskej právnej úpravy zákonodarcom.

27. Vzhľadom na rôzny výklad a uplatňovanie týchto opatrení a tohto právneho režimu španielskymi súdmi, pokiaľ ide o ich súlad s doložkou 5 rámcovej dohody, najmä po vyhlásení rozsudku Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, však Súdny dvor musí rozptýliť pochybnosti existujúce v tejto súvislosti.

31. Právnym následkom, ktorý z toho vyplýva, je, že zmluvný vzťah je zachovaný až do definitívneho obsadenia pracovného miesta prostredníctvom postupu upraveného španielskym zákonom. Hneď ako je toto miesto obsadené, netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú zanikne, pričom sa vyplatí náhrada vo výške 20‑násobku dennej mzdy za každý odpracovaný rok až do výšky dvanástich mesačných miezd. Dotknutý zamestnanec nemá právo na túto náhradu, ak opakovane uzatvárané zmluvy na dobu určitú boli zákonné a neboli zneužívajúce, čo preukazuje, že uvedená náhrada nie je nezávislá od akejkoľvek úvahy o zákonnosti alebo zneužívajúcej povahe uzavretia týchto zmlúv. Pokiaľ by Súdny dvor usúdil, že táto náhrada nie je vhodným opatrením na to, aby zabránila zneužívaniu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú a sankcionovala ho, vnútroštátny súd sa pýta, či by platba maximálnej zákonnej náhrady, ktorá je v účinnosti a zodpovedá prípadu neplatného prepustenia trvalých zamestnancov, a to náhrady vo výške 30‑násobku dennej mzdy za každý odpracovaný rok, až do výšky 24 mesačných miezd, mohla predstavovať takéto vhodné opatrenie.

32. Vnútroštátny súd po tretie dodáva, že netrvalý zamestnanec na dobu neurčitú má rovnaké práva ako trvalí zamestnanci vo všetkých aspektoch pracovnoprávneho vzťahu, najmä pokiaľ ide o odmeňovanie a služobný postup. Okrem toho tento súd podotýka, že sa zdá, že Súdny dvor v bode 73 svojho rozsudku Instituto Madrileño uznal, že zmena pracovnoprávneho vzťahu na netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú môže predstavovať opatrenie, ktoré je sankciou za zneužívanie opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú.

„1. Hlavná otázka. Bráni doložka 5 rámcovej dohody judikatúre, ktorá na základe zásad rovnosti, zásluh, spôsobilosti a nediskriminácie pri voľnom pohybe pracovníkov odmieta priznať postavenie trvalých zamestnancov vo verejnom sektore netrvalým zamestnancom na dobu neurčitú?

2. Subsidiárna otázka. V prípade, ak je odpoveď na predchádzajúcu otázku kladná: Možno priznanie odrádzajúcej náhrady netrvalému zamestnancovi na dobu neurčitú pri skončení jeho pracovnoprávneho vzťahu považovať za primerané opatrenie na zabránenie zneužívaniu, ku ktorému dochádza pri opakovanom uzatváraní zmlúv na dobu určitú vo verejnom sektore, a prípadne na sankcionovanie tohto zneužívania podľa doložky 5 rámcovej dohody?“

36. Vnútroštátny súd navrhol Súdnemu dvoru, aby o prejednávanej veci rozhodol v skrátenom konaní upravenom v článku 105 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Uznesením predsedu Súdneho dvora zo 4. septembra 2024, Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717), bol návrh zamietnutý. Vzhľadom na povahu veci a význam otázok, ktoré nastoľuje, sa však rozhodlo, že Súdny dvor rozhodne v prejednávanej veci prednostne podľa článku 53 ods. 3 svojho rokovacieho poriadku.

37. Dňa 8. januára 2025 španielska vláda podľa článku 16 ods. 3 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie požiadala, aby Súdny dvor zasadal v prejednávanej veci vo veľkej komore.

38. Písomné pripomienky podali na Súdny dvor TJ, Ministerio Fiscal (prokuratúra, Španielsko), španielska vláda, ako aj Európska komisia. Na pojednávaní 24. júna 2025 tí istí účastníci konania a dotknuté osoby, ako aj talianska vláda a Comunidad Autónoma de Madrid (autonómne spoločenstvo Madrid, Španielsko), ktoré nepredložili písomné pripomienky, odpovedali na otázky položené Súdnym dvorom na ústne zodpovedanie.

43. Napokon podľa Súdneho dvora na to, aby vnútroštátnu právnu úpravu, akou je španielska právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, vykladaná zo strany Tribunal Supremo (Najvyšší súd), ktorá vo verejnom sektore neumožňuje zmenu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú, akými sú netrvalé zmluvy na dobu neurčitú, na pracovnú zmluvu na dobu neurčitú, bolo možné považovať za právnu úpravu, ktorá je v súlade s rámcovou dohodou, musí vnútroštátny právny poriadok dotknutého členského štátu v uvedenom sektore obsahovať iné účinné opatrenie, ktoré má zabrániť zneužívaniu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú a prípadne ho sankcionovať.( 19 )

44. V tomto prípade sa spor vo veci samej, ktorý prebieha na vnútroštátnom súde medzi TJ a Communauté autonome de Madrid, týka kvalifikácie pracovnoprávneho vzťahu, ktorý spája dotknutú osobu s orgánom verejnej správy. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že TJ pracuje na orgáne verejnej správy už viac ako deväť rokov, a to na základe šiestich opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú, ktorými mali byť buď obsadené voľné pracovné miesta alebo nahradení pracovníci. V prípade TJ španielsky súd uznal, že došlo k zneužitiu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú a jej pracovnoprávny vzťah bol v prvostupňovom a odvolacom konaní kvalifikovaný ako „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“. TJ na vnútroštátnom súde tvrdí, že treba určiť, že tento pracovnoprávny vzťah je trvalý.

45. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, ako aj zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, teda vyplýva, že v tomto prípade skutočne došlo k zneužitiu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú.

B. Úvodné poznámky k obsahu a rozsahu doložky 5 rámcovej dohody

49. V nasledujúcich riadkoch chcem najmä pripomenúť vzťah medzi bodom 1 a bodom 2 písm. b) doložky 5 rámcovej dohody tak, ako vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, a pritom rozlíšiť typy posudzovaných opatrení a rôzne režimy, ktoré sa na ne uplatňujú.

1. O dvoch typoch opatrení : preventívnych a sankčných

50. Najprv chcem pripomenúť, že z druhého odseku preambuly rámcovej dohody, z bodov 6 a 8 všeobecných hľadísk tejto rámcovej dohody, ako aj z ustálenej judikatúry vyplýva, že výhoda stability zamestnania sa chápe ako hlavný prvok ochrany pracovníkov, zatiaľ čo pracovné zmluvy na dobu určitú môžu zodpovedať potrebám zamestnávateľov i pracovníkov iba za určitých okolností.( 20 )

51. Z doložky 1 rámcovej dohody ďalej vyplýva, že jej účelom je okrem iného vytvoriť rámec na zamedzovanie nezákonného počínania prameniaceho z využívania opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv a pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú. Doložka 5 rámcovej dohody má práve dosiahnuť tento cieľ, konkrétne obmedziť opakované uzatváranie takých pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov, ktoré sa považujú za možný zdroj zneužívania na úkor pracovníkov, a to stanovením viacerých minimálnych ochranných ustanovení, ktoré majú zabrániť neistote v postavení zamestnancov.( 21 )

52. Tento rámec zahŕňa dva rôzne typy opatrení , na ktoré sa vzťahuje odlišný režim. Členské štáty sú teda povinné v súlade s doložkou 5 bodom 1 tejto rámcovej dohody prijať opatrenia na zamedzenie „nezákonného počínania [zneužívania – neoficiálny preklad ] prameniaceho z využívania opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv a pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú“ . Ak však už k zneužitiu týchto zmlúv došlo, musí byť možné uplatniť opatrenia na náležité sankcionovanie takého zneužitia, najmä v súlade s bodom 2 písm. b) tejto doložky.( 22 )

55. Naproti tomu, keďže ani smernica 1999/70, ani rámcová dohoda neupravujú prijatie konkrétnych účinných, odradzujúcich a primeraných sankčných opatrení, Súdny dvor stanovil takúto požiadavku vo svojej judikatúre, aby zaručil potrebný účinok tejto smernice.( 28 ) Mnohokrát preto pripomenul, že keď právo Únie nestanovuje osobitné sankcie pre prípad, že sa tak, ako v prejednávanej veci, predsa len zistí zneužívanie, vnútroštátnym orgánom prináleží prijať opatrenia, ktoré musia byť nielen primerané , ale tiež dostatočne účinné a odrádzajúce na to, aby sa zabezpečila úplná účinnosť noriem prijatých na vykonanie rámcovej dohody.( 29 ) Súdny dvor dodal, že vnútroštátnemu súdu prináleží, aby posúdil, do akej miery vnútroštátna právna úprava a judikatúra predstavujú vzhľadom na podmienky ich uplatňovania a skutočné uplatňovanie vhodné opatrenia na sankcionovanie zneužívania opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú.( 30 )

C. O zásade vyplývajúcej z judikatúry, podľa ktorej prináleží vnútroštátnym orgánom, aby prijali účinné, odradzujúce a primerané sankčné opatrenia na zaručenie potrebného účinku smernice 1999/70

56. Chcem najprv pripomenúť, že zásada vyplývajúca z judikatúry, podľa ktorej „vnútroštátnym orgánom prináleží prijať opatrenia, ktoré musia byť nielen primerané , ale tiež dostatočne účinné a odrádzajúce na to, aby sa zabezpečila úplná účinnosť noriem prijatých na vykonanie rámcovej dohody“, je pevne zakotvená v ustálenej judikatúre, v ktorej sa Súdny dvor opieral o viaceré zásady práva Únie.( 31 )

60. V prvom rade si kladiem otázku týkajúcu sa povahy výsledkov, ktorých dosiahnutie ukladá smernica 1999/70 tak, ako ju vykladá Súdny dvor, keď tak, ako v tomto prípade, už došlo k zneužitiu opakovane uzatváraných pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú. Hoci z judikatúry Súdneho dvora jasne vyplýva, že cieľom požiadavky zaručiť výsledky vyžadované touto smernicou je, aby členské štáty jednak stanovili opatrenia, ktoré ponúkajú účinné a rovnocenné záruky ochrany pracovníkov a jednak aby tieto opatrenia uplatňovali „na náležité sankcionovanie… zneužívania a odstránenie dôsledkov porušenia práva Únie“, myslím si, že treba ďalej spresniť presný rozsah každej z týchto dvoch podmienok.( 37 )

61. V tejto súvislosti možno tvrdiť, že prvá podmienka sa týka sankčných opatrení stricto sensu uložených tým, ktorí sa dopustili zneužitia, predovšetkým represívnych a/alebo disciplinárnych opatrení, zatiaľ čo druhá sa týka kompenzačných opatrení stanovených v prospech zamestnanca, ktorý je obeťou zneužitia.

62. Pokiaľ ide konkrétnejšie o to, či sú tieto dve podmienky alternatívne alebo kumulatívne, ich spojenie spojkou „a“ znamená, že majú kumulatívnu povahu. Z toho vyplýva, že vnútroštátne opatrenie ponúka účinné a rovnocenné záruky ochrany pracovníkov vyžadovanej právom Únie iba vtedy, keď sú uvedené podmienky splnené. Hoci použitie tejto spojky potvrdzuje záväznú povahu oboch týchto podmienok, napriek tomu sa domnievam, že podmienka týkajúca sa odstránenia dôsledkov porušenia práva Únie je „dôvodom existencie“ smernice 1999/70 a rámcovej dohody. Z tohto dôvodu musí mať podľa môjho názoru prednosť.( 38 ) Inak povedané, prijatie odradzujúcich sankčných opatrení voči tým, ktorí sa dopustili zneužitia (represívna povaha), nemôže byť postačujúce bez opatrení, ktoré majú skutočne odstrániť dôsledky pre obeť tohto zneužitia (kompenzačná povaha) najmä prostredníctvom úplnej náhrady škody spôsobenej zamestnancovi.

67. Z rozsudku Santoro v podstate vyplýva, že na to, aby boli vnútroštátne opatrenia prijaté podľa doložky 5 rámcovej dohody účinné, odradzujúce a primerané, môžu stanoviť najmä poskytnutie vhodnej náhrady pre zamestnanca, ktorý je obeťou zneužitia, doplnenej možnosťou tohto zamestnanca získať celú náhradu spôsobenej škody, ako aj sankčným mechanizmom pre zodpovedný správny orgán.( 41 )

68. Vzhľadom na tieto úvahy upozorňujem na otázku, ktorá má význam pre prejednávanú vec. Ide o určenie kritérií umožňujúcich posúdiť, či účinné, odradzujúce a primerané sankčné opatrenie je v súlade s doložkou 5 rámcovej dohody. V tejto súvislosti budem používať výraz „sankčné opatrenie“, keď budem odkazovať tak, ako to robí Súdny dvor vo svojej judikatúre, na sankcie v širokom zmysle slova, teda zahŕňajúce tak kompenzačnú, ako aj represívnu povahu opatrenia.

1. Musí sankčné opatrenie úplne nahradiť škodu spôsobenú dotknutému zamestnancovi?

69. Pokiaľ ide o sankčné opatrenia v širokom zmysle slova, najprv treba uviesť, že z rozsudku Santoro vyplýva, že úplná náhrada škody, ktorú utrpel zamestnanec, predstavuje jedno z kritérií umožňujúcich domnievať sa, že sankčné opatrenie je účinné, odradzujúce a primerané v súlade s doložkou 5 rámcovej dohody.

70. Je pravda, že Súdny dvor spresnil, že ani zásada úplnej náhrady spôsobenej škody, ani zásada proporcionality nevyžadujú zaplatenie represívnej náhrady škody. Tieto zásady totiž ukladajú členským štátom povinnosť stanoviť vhodnú náhradu, ktorá presahuje čisto symbolické odškodnenie, ale nejde nad rámec úplnej náhrady škody.( 42 ) Súdny dvor však rovnako uviedol, že priznanie úrokov podľa príslušných vnútroštátnych pravidiel je nevyhnutnou zložkou odškodnenia umožňujúcou odstránenie dôsledkov zneužitia,( 43 ) predovšetkým v najzávažnejších prípadoch.( 44 )

73. Napokon v rozsudku Santoro Súdny dvor vyslovil okrem iného, že „vzhľadom na ťažkosti, ktoré sú vlastné preukázaniu existencie straty príležitosti… mechanizmus domnienky, ktorý zabezpečuje pracovníkovi, ktorý utrpel stratu pracovných príležitostí z dôvodu zneužívania opakovaného uzatvárania zmlúv na dobu určitú, možnosť odstrániť dôsledky porušenia práva Únie, môže splniť požiadavky zásady efektivity“( 47 ). Naopak kompenzačný mechanizmus, v ktorom by bol zamestnanec povinný preukázať stratu prípadnej príležitosti, by od neho vyžadoval, aby poskytol dôkaz, ktorého predloženie, ak už nie je nemožné, je prinajmenšom veľmi ťažké, najmä vzhľadom na nerovný vzťah medzi stranami, ako aj neistotu vyplývajúcu zo zneužitia opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú. Takáto požiadavka by poškodzovala efektivitu takéhoto mechanizmu. Z toho vyplýva, že mechanizmus odškodnenia zamestnanca súdnou cestou bez akéhokoľvek zmiernenia dôkazného bremena už nie je v súlade s požiadavkami rámcovej dohody.

2. Musí opatrenie zabezpečiť, aby zamestnanec získal stabilné zamestnanie?

74. Ako sa uvádza vyššie, rámcová dohoda má zabrániť neistote v postavení zamestnancov, a teda ich oslabeniu spôsobenému dlhodobým využívaním opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú. Stabilita zamestnania tak predstavuje podstatný prvok ochrany pracovníkov.

75. V tejto súvislosti z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že právna úprava obsahujúca kogentné pravidlo, podľa ktorého v prípade zneužitia opakovaného uzatvárania pracovných zmlúv na dobu určitú, akými sú aj netrvalé zmluvy na dobu neurčitú, sa tieto zmluvy zmenia na pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú, môže byť právnou úpravou obsahujúcou opatrenie, ktoré účinne sankcionuje také zneužívanie, a preto ju treba považovať za právnu úpravu, ktorá je v súlade s doložkou 5 rámcovej dohody.( 48 )

80. Ak ani zásada úplnej náhrady škody, ani zásada proporcionality nevyžadujú zaplatenie represívnej náhrady škody, ako to zdôraznil Súdny dvor, nevidím žiadny zásadný dôvod na to, aby vnútroštátny systém opatrení v rámci voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty, nezahŕňal úplnú náhradu škody spôsobenej zamestnancovi, možnosť žiadať zaplatenie náhrady škody a úrokov, a zároveň aj mechanizmus individuálnej zodpovednosti zamestnancov verejnej správy. Podľa môjho názoru je jasné, že vnútroštátny systém, v ktorom je naďalej rozšírené využívanie opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú, nemožno považovať za systém založený na účinných, odradzujúcich a primeraných sankčných opatreniach. Je úlohou vnútroštátneho súdu, aby to overil.

81. S prihliadnutím na tieto úvahy posúdim, či sú s doložkou 5 rámcovej dohody v súlade opatrenia stanovené španielskym právnym poriadkom, ktoré opísal vnútroštátny súd a ktoré majú sankcionovať zneužitie opakovane uzatváraných pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú.

E. O existencii opatrení, ktoré náležite sankcionujú zneužitie opakovane uzatváraných pracovných zmlúv na dobu určitú

82. TJ tvrdí, že postavenie „netrvalého zamestnanca na dobu neurčitú“ vzhľadom na jeho dočasnú povahu iba udržiava stav dočasnej práce, a neplní ciele smernice 1999/70. Toto postavenie tak neumožňuje ani nahradiť škodu spôsobenú dotknutému zamestnancovi, ani ho považovať z hľadiska práv, ktorými disponuje, za trvalého zamestnanca, keďže zachováva nestabilitu zamestnania v rozpore s doložkou 5 rámcovej dohody. V dôsledku toho nemožno netrvalú zmluvu na dobu neurčitú považovať za účinné, primerané a dostatočne odradzujúce sankčné opatrenie.

86. V tomto prípade vnútroštátny súd uvádza jednak to, že netrvalý zamestnanec na dobu neurčitú je zamestnancom, ktorý má zmluvu na dobu určitú, pretože od začiatku existuje vopred určený dôvod ukončenia pracovnoprávneho vzťahu, ktorého trvanie je závislé od obsadenia pracovného miesta a jednak to, že časovo neurčité predĺženie netrvalého pracovnoprávneho vzťahu na dobu neurčitú, závislé od organizácie a ukončenia výberových konaní na obsadenie voľného pracovného miesta, možno na účely rámcovej dohody prirovnať k automatickému predĺženiu zmlúv na dobu určitú. Podľa tohto súdu preto pojem „netrvalý zamestnanec na dobu neurčitú“ vyplývajúci z judikatúry nie je v rozpore s judikatúrou uvedenou v predchádzajúcom bode týchto návrhov,( 54 ) a španielsky právny poriadok je v súlade s právom Únie bez toho, aby bolo na tento účel potrebné vykladať vnútroštátne právo contra legem .

87. Vnútroštátny súd navyše vysvetľuje, že pojem „netrvalý zamestnanec na dobu neurčitú“ bol vytvorený vzhľadom na zákonnú nemožnosť priznať zamestnancom, ktorí boli obeťami zneužitia opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú, postavenie „trvalých zmluvných zamestnancov“, a to z dôvodov, ktoré už boli vysvetlené vyššie.( 55 ) Tento súd dodáva, že zmena opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú na „netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú“, s priznaním náhrady vo výške 20‑násobku dennej mzdy za každý odpracovaný rok, až do výšky dvanástich mesačných miezd, vhodným spôsobom spĺňa požiadavky rámcovej dohody.

91. Vnútroštátny súd vo svojom rozhodnutí, ktorým podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, uvádza, že z bodu 73 rozsudku Instituto Madrileño vyplýva, že Súdny dvor usúdil, že pokiaľ vo vzťahu k zamestnancom prijatým do zamestnania na správnych orgánoch na základe správneho práva neexistuje nijaké iné rovnocenné a účinné ochranné opatrenie, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu, považovať týchto zamestnancov na dobu určitú za „netrvalých zamestnancov na dobu neurčitú“, by mohlo predstavovať opatrenie, ktoré môže svojou povahou sankcionovať zneužívanie pracovných zmlúv na dobu určitú a odstrániť následky porušenia ustanovení rámcovej dohody.( 60 )

92. Je pravda, že túto úvahu formuloval Súdny dvor po tom, čo v bode 72 tohto rozsudku spresnil, že by to tak mohlo byť vtedy, „ak by vnútroštátny súd dospel k záveru, že vo vnútroštátnej právnej úprave vo veci samej neexistuje nijaké iné účinné opatrenie na zabránenie prípadným zneužívaniam zisteným voči zamestnancom verejného sektoru a na sankcionovanie týchto zneužívaní, takáto situácia by mohla ohroziť cieľ doložky 5 rámcovej dohody a jej potrebný účinok a bola by teda v rozpore s touto doložkou“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).

93. V tejto súvislosti však uvádzam, že použitie podmieňovacieho spôsobu „by mohlo“ v bode 73 rozsudku Instituto Madrileño svedčí o tom, že Súdny dvor netvrdil , že prirovnanie týchto zamestnancov na dobu určitú k „netrvalým zamestnancom na dobu neurčitú“ je opatrením, ktoré môže sankcionovať zneužitie pracovných zmlúv na dobu určitú a odstrániť dôsledky porušenia ustanovení rámcovej dohody. Myslím si totiž, že úvaha Súdneho dvora v tomto bode rozsudku znamenala jednoducho to, že bolo úlohou vnútroštátneho súdu vo veci, ktorá viedla k vyhláseniu tohto rozsudku, aby overil okolnosti sprevádzajúce toto opatrenie.

97. Túto úvahu nemôže spochybniť skutočnosť, že ako uvádza vnútroštátny súd, jeho judikatúra zaviedla vzťah rovnocennosti medzi právami, ktoré majú netrvalí zamestnanci na dobu neurčitú a právami trvalých zamestnancov najmä v oblasti odmeňovania, služobného postupu alebo výhod s výhradou, že správny orgán, ktorý je zamestnávateľom, musí na dotknuté pracovné miesto zverejniť výzvu na predkladanie prihlášok v rámci verejného výberového konania. Aj keď totiž táto rovnocennosť práv môže iba zlepšiť situáciu zamestnancov, ktorí sú už roky, ba dokonca desaťročia, v neistej situácii tým, že obmedzí prípadné rozdielne zaobchádzanie s pracovníkmi vykonávajúcimi rovnaké funkcie, neumožní im získať výhodu stability zamestnania, ktorú normotvorca Únie chápal ako základný prvok ochrany pracovníkov rámcovou dohodou.( 64 )

100. Vzniká však otázka, či v španielskom právnom poriadku tak, ako ho vysvetlil vnútroštátny súd, existujú iné účinné opatrenia, ktoré umožňujú sankcionovať zneužívanie.

2. Existujú vo vnútroštátnom právnom poriadku iné účinné, odradzujúce a primerané opatrenia, ktoré majú sankcionovať zneužívanie opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú ?

101. Z ustálenej judikatúry pripomenutej v bode 55 vyššie vyplýva, že doložka 5 rámcovej dohody neupravuje konkrétne sankcie v prípade, ak sa zistí zneužitie. V takomto prípade musia vnútroštátne orgány prijať opatrenia, ktoré sú primerané, účinné a odradzujúce, aby zaručili plnú účinnosť noriem prijatých na základe rámcovej dohody.

102. V tomto kontexte pripomínam, že Súdnemu dvoru neprináleží, aby rozhodoval o výklade ustanovení vnútroštátneho práva, keďže táto úloha pripadá príslušným vnútroštátnym súdom, ktoré musia určiť, či požiadavky stanovené v doložke 5 rámcovej dohody sú splnené ustanoveniami príslušnej vnútroštátnej právnej úpravy. Súdny dvor rozhodujúci o návrhu na začatie prejudiciálneho konania však môže v prípade potreby poskytnúť objasnenia, ktorými sa vnútroštátne súdy majú riadiť pri svojom posudzovaní.( 67 )

103. V nasledujúcich riadkoch preto preskúmam primeranú, účinnú a odradzujúcu povahu opatrení stanovených španielskym právnym poriadkom s prihliadnutím na judikatúru Súdneho dvora a so zreteľom na kritériá vysvetlené v bodoch 67 až 81 vyššie.

a) O rovnocennej náhrade stanovenej pre osoby prepustené z dôvodu hospodárskej krízy alebo v prípadoch neplatného skončenia pracovnoprávneho vzťahu zo strany zamestnávateľa

105. Súdny dvor konkrétne v rozsudku DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya( 71 ) dodal, že pokiaľ odškodnenie, ktoré je upravené v článku 2 zákona č. 20/2021, o ktorý ide aj vo veci samej, stanovuje dvojitý strop, t. j. limit 20 dní odmeny za odpracovaný rok, celkovo však maximálne do výšky 12 mesačných odmien, nemôže poskytnúť ani primeranú a účinnú náhradu v situáciách zneužívania, ktoré prekračujú určitú dobu z hľadiska rokov, ani vhodnú a úplnú náhradu škody vyplývajúcej z takéhoto zneužívania. Súdny dvor tak rozhodol, že doložka 5 rámcovej dohody bráni „vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje vyplatenie paušálnej náhrady vo výške 20‑násobku dennej mzdy za každý odpracovaný rok, najviac však do výšky jednoročného zárobku, každému pracovníkovi, ktorého zamestnávateľ zneužíval netrvalé zmluvy na dobu neurčitú, ktorých platnosť bola opakovane predlžovaná, a to pokiaľ je vyplatenie tejto náhrady pri skončení zmluvy nezávislé od akejkoľvek úvahy týkajúcej sa zákonnej či zneužívajúcej povahy uzatvárania týchto zmlúv“( 72 ).

106. Nevidím žiadny dôvod, prečo by som mal Súdnemu dvoru navrhnúť opak. Napriek tomu však v týchto návrhoch posúdim toto opatrenie s prihliadnutím na niektoré skutočnosti, ktoré spresnil vnútroštátny súd.( 73 )

2) Posúdenie

107. V tomto prípade v súvislosti s výplatou náhrady vnútroštátny súd najprv vysvetľuje, že právnym účinkom, ktorý vyplýva zo zmeny opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú na netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú, je zachovanie pracovnoprávneho vzťahu až do definitívneho obsadenia pracovného miesta prostredníctvom postupu upraveného španielskym zákonom. Až na konci tohto postupu netrvalý pracovnoprávny vzťah na dobu neurčitú zaniká s výplatou náhrady vo výške 20‑násobku dennej mzdy za každý odpracovaný rok až do výšky dvanástich mesačných miezd.

112. Po druhé tento záver Súdneho dvora, ktorý vyplýva z judikatúry uvedenej vyššie, podľa ktorej vyplatenie náhrady pri skončení zmluvy nezávisí od akejkoľvek úvahy týkajúcej sa zákonnej či zneužívajúcej povahy uzatvárania týchto zmlúv, a ktorý možno objektívne overiť v každom prípade jednoduchým aritmetickým výpočtom, jasne naznačuje, že uvedená náhrada neumožňuje zabezpečiť úplnú náhradu škody v najzávažnejších prípadoch zneužitia. Možnosť získať čiastočné odškodnenie sa však vzhľadom na rámcovú dohodu nezdá byť uspokojivá. Náhrada musí naopak úplne nahradiť škodu spôsobenú zamestnancovi zneužívaním opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú počas celej doby zneužívania.

113. V tomto prípade zmluva, ktorú uzavrela TJ, nezaniká. Za týchto okolností vzniká otázka, ako by taká náhrada vo výške 20‑násobku dennej mzdy za každý odpracovaný rok až do výšky dvanástich mesačných miezd mohla mať odradzujúci účinok, a teda ako by mohla nahradiť škodu vyplývajúcu z viac ako deviatich po sebe nasledujúcich rokov zneužívania. Inak povedané, toto opatrenie sa mi nezdá byť ani odradzujúce, ani kompenzačné.

114. Po tretie je veľmi dôležité, aby odškodnenie zohľadňovalo tak začiatok porušovania práva Únie, ako aj jeho koniec. Ako som už uviedol, porušenie rámcovej dohody začína od okamihu, keď zamestnanec trvale a dlhodobo plní úlohy, ktoré sú súčasťou bežnej činnosti orgánu verejnej správy, ktorých trvanie presahuje celkovú maximálnu dobu trvania pracovnoprávneho vzťahu, ktorá je v tomto prípade španielskou právnou úpravou stanovená na tri roky. Okrem toho pripomínam, že na to, aby sa náhrada škody spôsobenej zamestnancovi považovala za účinné, odradzujúce a primerané sankčné opatrenie, musí byť schopná vhodným spôsobom nahradiť všetky prípady zneužívania, vrátane najzávažnejších, a preto nemôže byť obmedzená hornou hranicou.

b) O úprave zodpovednosti

1) Stručné pripomenutie judikatúry

119. V súvislosti s úpravou zodpovednosti orgánov verejnej správy sa treba vrátiť k rozsudku Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid. Otázka, či sú štyridsiate tretie dodatkové ustanovenie zákona o štátnom rozpočte na rok 2018 a sedemnáste dodatkové ustanovenie k EBEP zavedené kráľovským dekrétom č. 14/2021 v súlade s doložkou 5 rámcovej dohody, bola predmetom ôsmej a deviatej otázky vo veciach, v ktorých bol vyhlásený tento rozsudok.( 78 )

122. Na pojednávaní Súdny dvor vyzval španielsku vládu a Communauté autonome de Madrid, aby uviedli dôvody a ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré odôvodňujú, aby sa v prejednávanej veci neuplatnilo posúdenie uvedené v bodoch 112 až 114 rozsudku Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid.

123. V odpovedi na túto otázku španielska vláda s odkazom na svoje písomné pripomienky uviedla, že španielsky právny poriadok obsahuje ustanovenia upravujúce zodpovednosť orgánov verejnej správy v prípade nesplnenia ich povinností v oblasti prijímania zmluvných zamestnancov.

124. V tejto súvislosti španielska vláda vo svojich písomných pripomienkach najprv uviedla, že štyridsiate tretie dodatkové ustanovenie zákona o štátnom rozpočte na rok 2018 bolo posilnené sedemnástym dodatkovým ustanovením k EBEP v nadväznosti na reformu zavedenú zákonom č. 20/2021 v tom, že upravuje zodpovednosť v prípade nedodržania opatrení týkajúcich sa postupov prijímania zmluvných zamestnancov zavedených v článku 11 EBEP. Podľa tejto vlády táto legislatívna reforma posilňuje obsah vyššie uvedenej právnej úpravy, pretože vytvára mechanizmus, ktorý je primeraný, účinný, odradzujúci a schopný zaručiť dodržanie povinnosti zabrániť zneužitiam pri prijímaní dočasných zamestnancov na orgány verejnej správy.

125. Uvedená vláda sa ďalej odvolala na článok 94 a nasl. EBEP( 81 ), ako aj na disciplinárny režim, ktorý sa vzťahuje na úradníkov v štátnej správe.( 82 ) Konkrétne uviedla, že v oblasti zmluvných zamestnancov vo verejnom sektore vnútroštátna právna úprava definuje pojem „závažné porušenie“ v podstate ako porušenie právnej úpravy zmlúv na dobu určitú a dočasných zmlúv, najmä keď sú tieto zmluvy využité na obchádzanie zákona.( 83 )

129. Naopak číselné údaje, ktoré po porade s inšpekciou práce v oblasti sociálneho zabezpečenia predložila španielska vláda, a podľa ktorých sa v posledných piatich rokov viedlo v španielskych orgánoch verejnej správy viac ako 1 200 vyšetrovaní, v ktorých bolo vypracovaných 100 zápisníc o porušení, nemôžu stačiť na preukázanie účinnosti tejto úpravy.( 84 ) V tejto súvislosti, ako som už uviedol v bode 79 vyššie, možno úpravu zodpovednosti považovať za účinnú a odradzujúcu iba vtedy, ak je konkrétna, predvídateľná a uplatniteľná. Nemôže sa obmedzovať iba na abstraktnú alebo čisto teoretickú možnosť. Ani rozhodnutie vnútroštátneho súdu, ani spis, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, však neumožňujú takýto záver, ktorý nebol preukázaný ani na pojednávaní. Communauté autonome de Madrid totiž v odpovedi na otázku položenú Súdnym dvorom na tomto pojednávaní potvrdila, že hoci teoreticky je možný vznik zodpovednosti správneho orgánu, k danému dňu nemá vedomosť o žiadnom konaní založenom na zodpovednosti začatom proti nej inšpekciou práce, ani o žiadnom disciplinárnom konaní začatom proti niektorému z jej zamestnancov alebo úradníkov.

130. Domnievam sa preto, že veľmi všeobecné vysvetlenie obsahu týchto vnútroštátnych ustanovení, o ktoré ide, teda štyridsiateho tretieho dodatkového ustanovenia zákona o štátnom rozpočte na rok 2018, posilneného sedemnástym dodatkovým ustanovením k EBEP v nadväznosti na reformu vykonanú zákonom č. 20/2021, nemôže poskytnúť Súdnemu dvoru informácie potrebné na to, aby s výhradou overení vykonaných vnútroštátnym súdom posúdil, či sankcie vyplývajúce z úpravy zodpovednosti správnych orgánov obsiahnutej v dotknutej právnej úprave môžu odôvodniť súlad tejto právnej úpravy s doložkou 5 rámcovej dohody.

132. Súdny dvor na to, aby dospel k tomuto záveru, v bodoch 117 a 118 tohto rozsudku spresnil, že hoci organizovanie výberových konaní poskytuje pracovníkom, ktorí opakovane uzatvárali pracovné zmluvy alebo pracovnoprávne vzťahy na dobu určitú, príležitosť pokúsiť sa získať stabilné zamestnanie, keďže títo pracovníci sa v zásade môžu zúčastniť na týchto konaniach, takáto skutočnosť nemôže zbaviť členské štáty povinnosti prijať vhodné opatrenie na náležité sankcionovanie zneužívania opakovane uzatváraných pracovných zmlúv a pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú. Takéto konania, ktorých výsledok je navyše neistý, sú totiž vo všeobecnosti otvorené aj pre uchádzačov, ktorí neboli obeťami takéhoto zneužívania. Súdny dvor teda dodal, že keďže organizovanie takýchto konaní je nezávislé od akejkoľvek úvahy týkajúcej sa zneužívajúcej povahy zmlúv na dobu určitú, nezdá sa, že by mohlo náležite sankcionovať zneužívanie takýchto pracovnoprávnych vzťahov a odstrániť dôsledky porušenia práva Únie . Nezdá sa tak, že by umožňovalo dosiahnuť cieľ sledovaný doložkou 5 rámcovej dohody.

2) Posúdenie

135. Na zodpovedanie týchto otázok stačí uviesť, že hoci nové legislatívne opatrenia zavedené zákonom č. 20/2021, ktoré upravujú stabilizáciu zamestnania vo verejnej službe, majú zabrániť zneužívaniu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú, faktom je, ako už Súdny dvor rozhodol, že jediná povinnosť organizácie výberových konaní na definitívne obsadenie pracovných miest dočasne zastávaných pracovníkmi na dobu určitú a konkrétne lehoty na tento účel neumožňujú zabezpečiť, aby takéto konania boli skutočne zorganizované. Takáto právna úprava zjavne nemôže zabrániť tomu, aby dotknutý zamestnávateľ zneužíval opakovane uzatvárané pracovnoprávne vzťahy na dobu určitú, ani – čo je dôležité v prejednávanej veci – náležite sankcionovať zneužívanie takýchto pracovnoprávnych vzťahov a odstrániť dôsledky porušenia práva Únie, keďže jej uplatňovanie by nemalo žiadny negatívny účinok na tohto zamestnávateľa.( 87 )

136. Navyše súhlasím s názorom, ktorý vyjadrila Komisia na pojednávaní, podľa ktorého zákonodarca uvažoval o daných výberových konaniach skôr ako o doplnkovom opatrení, ktoré má napraviť existujúce zneužívanie.( 88 )

137. V tejto súvislosti, pokiaľ ide o organizáciu výberových konaní ako sankčné opatrenie v súlade s doložkou 5 rámcovej dohody tak, ako ho uplatňuje španielska judikatúra alebo upravuje článok 2 zákona č. 20/2021, uvádzam, že Súdny dvor spresnil, že hoci organizácia výberových konaní poskytuje pracovníkom, ktorí boli zneužívajúco zamestnaní v rámci opakovane uzatváraných pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú, príležitosť pokúsiť sa získať stabilné zamestnanie, keďže títo pracovníci sa v zásade môžu zúčastniť na týchto konaniach, takáto skutočnosť nemôže zbaviť členské štáty povinnosti prijať vhodné opatrenie na náležité sankcionovanie zneužívania týchto opakovane uzatváraných pracovných zmlúv a pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú.

III. Návrh

141. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko), odpovedal takto:

Doložka 5 rámcovej dohody o práci na dobu určitú, uzavretej 18. marca 1999, ktorá sa nachádza v prílohe smernice Rady 1999/70/ES z 28. júna 1999 o rámcovej dohode o práci na dobu určitú, ktorú uzavreli ETUC, UNICE a CEEP,

sa má vykladať v tom zmysle, že:

nebráni vnútroštátnej judikatúre, akou je judikatúra vo veci samej, ktorá na zaručenie ústavných zásad, konkrétne zásad rovnosti, zásluh, spôsobilosti a zákazu diskriminácie, nepriznáva postavenie „trvalých zmluvných zamestnancov“ vo verejnom sektore netrvalým zamestnancom na dobu neurčitú, pod podmienkou, že vnútroštátny právny poriadok obsahuje v tomto sektore aspoň jedno iné účinné opatrenie umožňujúce zabrániť zneužívaniu opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú a prípadne ho sankcionovať.

Na to, aby sankčné opatrenie bolo účinné, odradzujúce a primerané na zaručenie plnej účinnosti noriem prijatých na základe doložky 5 tejto rámcovej dohody, musí stanovovať jednak systém, ktorý umožňuje úplnú náhradu škody spôsobenej zamestnancovi zneužitím opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú tým, že pri výpočte výšky náhrady zohľadňuje závažnosť porušenia, vrátane jeho trvania a jednak mechanizmus sankcionovania zodpovedného orgánu verejnej správy, ktorý je dostatočne konkrétny, predvídateľný a realizovateľný a ktorý sa nemôže obmedzovať iba na abstraktnú alebo čisto teoretickú možnosť.

4 Bod 6 všeobecných hľadísk rámcovej dohody uvádza, že pracovné zmluvy na dobu neurčitú predstavujú všeobecnú formu pracovnoprávnych vzťahov, prispievajú ku kvalite života príslušných pracovníkov a zlepšujú výkon.

5 Pozri rozsudok z 22. novembra 2005, Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, bod 64).

6 V čase vyhotovenia týchto návrhov už Súdny dvor vydal 43 rozsudkov a uznesení, ktorých predmetom boli návrhy na začatie prejudiciálneho konania, pri ktorých bola jazykom konania španielčina a z ktorých v jedenástich veciach predniesol generálny advokát návrhy.

7 Pozri najmä rozsudky Adeneler; Angelidaki; z 10. marca 2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129); z 19. marca 2020, Sánchez Ruiz a i. (C‑103/18 a C‑429/18, ďalej len „rozsudok Sanchez Ruiz“, EU:C:2020:219); z 11. februára 2021, M.V. a i. (Opakovane uzatvárané pracovné zmluvy na dobu určitú vo verejnom sektore) (C‑760/18, EU:C:2021:113); z 3. júna 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C‑726/19, ďalej len „rozsudok Instituto Madrileño“, EU:C:2021:439); z 24. júna 2021, Obras y Servicios Públicos a Acciona Agua (C‑550/19, EU:C:2021:514), ako aj z 13. januára 2022, MIUR a Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3).

8 Rozsudok z 13. marca 2014, Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146).

9 V tom istom roku Európska komisia začala konanie pre nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ proti Španielskemu kráľovstvu kvôli nesprávnemu prebratiu smernice 1999/70 [INFR(2014)4334]. Toto konanie, ktoré stále prebieha, preukazuje podľa tejto inštitúcie zložitosť a rozsah problému.

16 BOE č. 153 z 28. júna 2017, s. 53787.

17 BOE č. 161 zo 4. júla 2018, s. 66621.

18 Na pojednávaní sa ukázalo, že hoci prvá zmluva, na základe ktorej bola TJ prijatá do zamestnania zo strany Communauté autonome de Madrid, bola zmluvou zmluvného zamestnanca, posledné miesto, ktoré zastávala, zodpovedalo miestu dočasného zamestnanca určenému na obsadenie voľného pracovného miesta (plaza de interinidad por cobertura de vacante). V tejto súvislosti pozri poznámku pod čiarou 80.

19 Pozri v tomto zmysle rozsudok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (bod 127 a citovaná judikatúra). Pozri rovnako v tomto zmysle rozsudky zo 7. septembra 2006, Marrosu a Sardino (ďalej len „rozsudok Marrosu a Sardino“, EU:C:2006:517, bod 49), ako aj zo 7. marca 2018, Santoro (C‑494/16, ďalej len „rozsudok Santoro“, EU:C:2018:166, bod 34).

20 Pozri najmä rozsudky Adeneler (bod 62); z 3. júla 2014, Fiamingo a i. (C‑362/13, C‑363/13 a C‑407/13, ďalej len „rozsudok Fiamingo“, EU:C:2014:2044, bod 55); z 26. novembra 2014, Mascolo a i. (C‑22/13, C‑61/13 až C‑63/13 a C‑418/13, ďalej „rozsudok Mascolo“, EU:C:2014:2401, bod 73); zo 14. septembra 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, bod 27), ako aj Sánchez Ruiz (bod 54).

21 Pozri najmä v tomto zmysle rozsudky Adeneler (bod 63); z 13. septembra 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, bod 26 a citovaná judikatúra), ako aj DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (body 44 a 45, ako aj citovaná judikatúra).

28 Takúto požiadavku naproti tomu stanovil normotvorca Únie v iných smerniciach v oblasti sociálneho práva. Pozri najmä článok 15 smernice Rady 2000/43/ES z 29. júna 2000, ktorou sa zavádza zásada rovnakého zaobchádzania s osobami bez ohľadu na rasový alebo etnický pôvod (Ú. v. ES L 180, 2000, s. 22; Mim. vyd. 20/001, s. 23): „… Takto stanovené sankcie, ktoré môžu obsahovať vyplácanie náhrad obetiam, musia byť účinné, primerané a odradzujúce“. Pozri rovnako článok 20 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/67/EÚ z 15. mája 2014 o presadzovaní smernice 96/71/ES o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb, ktorou sa mení nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 o administratívnej spolupráci prostredníctvom informačného systému o vnútornom trhu („nariadenie o IMI“) (Ú. v. EÚ L 159, 2014, s. 11): „… Stanovené sankcie musia byť účinné, primerané a odradzujúce“.

29 Pozri v tomto zmysle rozsudky Adeneler (bod 94); Marrosu a Sardino (bod 51); Vassallo (bod 36); Sánchez Ruiz (bod 88), a Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (bod 103).

30 Pozri rozsudok DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (bod 71 a citovaná judikatúra).

31 Pozri bod 55 vyššie. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

32 Pozri rozsudok Adeneler (bod 93 a citovaná judikatúra). Tento všeobecný bod v judikatúre sa neskôr v osobitnom kontexte doložky 5 bodu 1 rámcovej dohody premietol do presnejšej formulácie, podľa ktorej toto ustanovenie určuje členským štátom všeobecný cieľ , ktorým je zabrániť zneužívaniu, pričom im ponecháva voľbu prostriedkov na dosiahnutie tohto cieľa, ako je pripomenuté v poslednej vete bodu 53 vyššie.

37 Hoci má totiž výraz sankcia vo francúzskom jazyku viacero významov, z anglickej jazykovej verzie tohto bodu judikatúry ešte jasnejšie vyplýva, že Súdny dvor skutočne rozlišuje dve odlišné podmienky „in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law“, čo potvrdzuje, že ide tak o opatrenia represívnej povahy, ako aj o opatrenia kompenzačnej povahy. Je to aj prípad nemeckej jazykovej verzie „um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen“; litovskej jazykovej verzie „siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes“; poľskej jazykovej verzie „by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii“ a španielskej jazykovej verzie „con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión“. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

38 Opatrenie, ktoré má sankcionovať zneužitie, totiž nemusí byť schopné skutočne odstrániť jeho dôsledky, a naopak. Z tohto dôvodu treba preskúmať vnútroštátne opatrenia ako celok.

39 Pozri v tomto zmysle rozsudok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (bod 80).

40 Ako viackrát pripomenul Súdny dvor, pojem „opakovane uzatvárané pracovnoprávne vzťahy na dobu určitú“ sa nesmie vykladať reštriktívne, aby sa zabránilo zamestnávaniu pracovníkov za neistých podmienok po celé roky. Hrozilo by totiž, že reštriktívny výklad by fakticky vylučoval veľké množstvo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú z ochrany pracovníkov, o ktorú usiluje smernica 1999/70 a rámcová dohoda, čím by sa sledovaný cieľ stal z veľkej časti neopodstatneným. Pozri v tomto zmysle judikatúru uvedenú v bode 98 nižšie.

47 Bod 50 tohto rozsudku.

48 Pozri najmä rozsudok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (bod 128 a citovaná judikatúra).

49 Komisia okrem iného na pojednávaní uviedla, že tak je to v súkromnom sektore s odkazom na dobu upravenú v článku 15 ods. 5 Zákonníka práce. V tejto súvislosti pozri bod 12 vyššie.

50 V súvislosti s výberovými konaniami zamýšľanými ako opatrenie, ktoré má zamestnancovi umožniť získať stabilné zamestnanie, pozri bod 131 a nasl. nižšie.

51 V tejto súvislosti TJ odkazuje na článok 10 ods. 2 a článok 61 ods. 4 EBEP v znení, ktoré sa uplatňuje na skutkový stav sporu vo veci samej.

52 Pozri body 23 a 44 vyššie.

59 Pozri v tomto zmysle rozsudky Adeneler (bod 105); Marrosu a Sardino (bod 49); Santoro (bod 34); zo 7. apríla 2022, Ministero della Giustizia a i. (Postavenie talianskych zmierovacích sudcov) (C‑236/20, EU:C:2022:263, bod 62), ako aj Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (bod 127). Pozri rovnako body 43 a 52 vyššie.

60 Podľa Komisie zjavný rozpor, na ktorý upozorňuje vnútroštátny súd v prejednávanej veci, zrejme vyplýva z toho, že zatiaľ čo vnútroštátne súdy príslušné v sociálnej oblasti, ktoré jediné môžu použiť pojem „netrvalý zamestnanec na dobu neurčitú“, považovali tento pojem za nedostatočné opatrenie [pozri rozsudok Sánchez Ruiz (bod 102), ako aj uznesenie z 11. decembra 2014, León Medialdea (C‑86/14, EU:C:2014:2447, bod 51)], vnútroštátne súdy príslušné v oblasti administratívnych sporov sa zrejme domnievali, že tento pojem znamená prinajmenšom určité zlepšenie situácie zamestnancov, na ktorých sa vzťahuje správne právo, a hľadali prostriedok, ako ho preniesť do tohto práva [pozri rozsudky zo 14. septembra 2016, Martínez Andrés a Castrejana López (C‑184/15 a C‑197/15, EU:C:2016:680), a Instituto Madrileño (body 72 a 73)].

61 Pozri bod 30, ako aj judikatúru citovanú v bodoch 85, 90 vyššie a v bode 96 nižšie. Pozri rovnako rozsudok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (bod 78).

62 Okrem iného treba pripomenúť, že v spojených veciach, v ktorých bol vyhlásený rozsudok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (bod 77), nebola od začiatku netrvalého pracovnoprávneho vzťahu na dobu neurčitú zorganizovaná žiadna výberová skúška. Vo veci C‑59/22 táto situácia trvala až 27 rokov a vo veci C‑110/22 mal žalobca vo veci samej s dotknutým správnym orgánom netrvalú zmluvu na dobu neurčitú 20 rokov.

69 Body 79, 80 a 84 tohto rozsudku.

70 Pozri najmä rozsudky z 21. novembra 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, body 94 a 95), ako aj Instituto Madrileño (body 74 a 75).

71 Bod 81 tohto rozsudku.

72 Pozri rozsudok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (bod 108). Pozri rovnako rozsudok DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (body 80 a 81).

73 Pozri body 59 až 80 vyššie.

74 Na pojednávaní bolo uvedené, že táto náhrada zodpovedá náhrade, ktorú upravuje Zákonník práce v prípade výpovede zmluvy z objektívnych dôvodov . Pozri najmä rozsudok z 21. novembra 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, bod 17).

81 Podľa španielskej vlády článok 95 ods. 2 písm. d) EBEP upravuje pojem „veľmi závažný disciplinárny priestupok“ ako „uzavretie zjavne nezákonných dohôd, ktoré spôsobujú závažnú ujmu správnemu orgánu alebo občanom“.

82 Podľa španielskej vlády okrem iného článok 7 ods. 1 písm. h) Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (kráľovský dekrét č. 33/1986, ktorým sa schvaľuje disciplinárny poriadok úradníkov štátnej správy) z 10. januára 1986 (BOE č. 15 zo 17. januára 2017, s. 2377), kvalifikuje ako „závažný priestupok“ „vydanie správ a uzavretie zjavne nezákonných dohôd, ktoré spôsobujú ujmu správnemu orgánu alebo občanom, a nejde o veľmi závažný priestupok“.

83 Z písomných pripomienok vyplýva, že článok 7 ods. 2 texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (konsolidované znenie zákona o priestupkoch a sankciách v sociálnej oblasti), ktorý schválil Real Decreto Legislativo 5/2000 (kráľovský legislatívny dekrét č. 5/2000) zo 4. augusta 2000 (BOE č. 189 z 8. augusta 2000, s. 15060). upravuje závažné priestupky ako „porušenie právnej úpravy týkajúcej sa zmluvných podmienok, zmlúv na dobu určitú a dočasných zmlúv, ich použitím na obchádzanie zákona alebo voči iným osobám, na iné účely, v iných situáciách v s inými časovými obmedzeniami než stanovuje zákon, iný právny predpis alebo kolektívna zmluva, keď tieto otázky možno upraviť kolektívnym vyjednávaním. Na tento účel ide o priestupok u každého dotknutého pracovníka“.

90 Pozri bod 77 vyššie.