C-448/24
ECLI:EU:C:2025:703
- Súd
- Súdny dvor Európskej únie
- IČS
- 62024CC0448
- Zdroj
- eur-lex.europa.eu ↗
Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ANDREA BIONDI
prednesené 11. septembra 2025( 1 )
Spojené veci C ‑ 448/24 a C ‑ 449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C ‑ 448/24)
DSE International BV (C ‑ 449/24)
proti
Belgische Staat
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Raad van State (Štátna rada, Belgicko)]
„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Raad van State (Štátna rada, Belgicko) – Výklad článku 7 ods. 6 a článku 20 ods. 3 písm. c) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/40 z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES – Výroba, prezentácia a predaj tabakových výrobkov – Zákaz uvádzania tabakových výrobkov obsahujúcich určité prídavné látky na trh – Prídavné látky, ktoré uľahčujú inhaláciu alebo vstrebávanie nikotínu – Uplatniteľnosť zákazu na elektronické cigarety “
I. Úvod
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania v prejednávanej veci nastoľuje jedinú otázku týkajúcu sa regulácie elektronických cigariet a konkrétnej kategórie prídavných látok podľa smernice 2014/40( 2 ). Otázka položená vnútroštátnym súdom sa konkrétne týka toho, či sú členské štáty podľa článku 20 ods. 3 uvedenej smernice povinné zabezpečiť, aby tekutina obsahujúca nikotín v elektronických cigaretách neobsahovala prídavné látky, ktoré uľahčujú jeho vstrebávanie alebo inhaláciu, ako je uvedené v článku 7 ods. 6 smernice.
2. Vyššie uvedená otázka poskytuje príležitosť zaoberať sa výkladom relevantných ustanovení s ohľadom na vedecké dôkazy o negatívnych účinkoch elektronických cigariet, ktoré sa objavili v posledných rokoch.
3. V rámci svojej analýzy venujem najprv niekoľko pripomienok výkladu dvoch uvedených ustanovení a následne sa zameriam na negatívne účinky elektronických cigariet na ľudské zdravie. Tento postup mi umožní poukázať na skutočnosť, že výkladová línia v prípade smernice 2014/40 sa nebude viac (správnejšie, nielen) odvíjať od zásady predbežnej opatrnosti, ale skôr od regulácie oblasti tabakových a súvisiacich výrobkov, čiže od primeranosti rozhodnutí normotvorcu Únie.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
4. V odôvodneniach 18, 39, 41 smernice 2014/40 sa uvádza:
„18. Určité prídavné látky sa používajú na vytvorenie dojmu, že tabakové výrobky majú zdravotné prínosy, predstavujú znížené zdravotné riziká alebo zvyšujú duševnú bdelosť a fyzický výkon. Tieto prídavné látky, ako aj prídavné látky, ktoré majú [karcinogénne, mutagenické alebo reprotoxické, KMR] vlastnosti v nezhorenej podobe, by sa mali zakázať s cieľom zabezpečiť jednotné pravidlá v rámci celej Únie a vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia. Zakázať by sa mali aj prídavné látky, ktoré zvyšujú návykovosť a toxicitu.
…
39. V súlade s touto smernicou by sa malo povoliť uviesť na trh len elektronické cigarety, ktoré uvoľňujú dávky nikotínu na rovnomerných úrovniach. Uvoľňovanie dávok nikotínu na rovnomerných úrovniach v rámci obvyklých podmienok používania je nevyhnutné z hľadiska ochrany zdravia, bezpečnosti a kvality vrátane zabránenia riziku náhodnej spotreby vysokých dávok.
…
41. Vzhľadom na to, že nikotín je toxická látka, a berúc do úvahy potenciálne zdravotné a bezpečnostné riziká vrátane rizík pre osoby, ktorým daný výrobok nie je určený, by sa tekutiny obsahujúce nikotín mali uvádzať na trh len v elektronických cigaretách alebo plniacich fľaštičkách, ktoré spĺňajú určité bezpečnostné a kvalitatívne požiadavky. …“
5. V článku 1 smernice 2014/40, ktorý má názov „Predmet“, sa stanovuje:
„Cieľom tejto smernice je aproximovať zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia členských štátov týkajúce sa:…
f) uvádzania na trh a označovania určitých výrobkov súvisiacich s tabakovými výrobkami, najmä elektronických cigariet…,
aby sa uľahčilo hladké fungovanie vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami, pričom by sa malo vychádzať z vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí, a aby boli splnené záväzky Únie vyplývajúce z Rámcového dohovoru Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku (ďalej len ‚RDKT‘).“
6. V článku 7 uvedenej smernice, ktorý má názov „Regulácia zložiek“, ods. 6 písm. d) sa stanovuje:
„Členské štáty zakazujú uvádzať na trh tabakové výrobky obsahujúce tieto prídavné látky:…
…
d) v prípade tabakových výrobkov na fajčenie prídavné látky, ktoré uľahčujú inhaláciu a vstrebávanie nikotínu [alebo vstrebávanie nikotínu – neoficiálny preklad ].“
7. V článku 20 uvedenej smernice, nazvanom „Elektronické cigarety“, sa v ods. 1 stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia, aby sa elektronické cigarety a plniace fľaštičky uvádzali na trh len vtedy, keď sú v súlade s touto smernicou a všetkými ostatnými príslušnými právnymi predpismi Únie.“
8. V článku 20 ods. 3 písm. c) sa stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia:… c) aby tekutina obsahujúca nikotín neobsahovala prídavné látky uvedené v článku 7 ods. 6.“
B. Belgické právo
9. V článku 4, ktorý má názov „Zloženie a technické normy“, ods. 4 bode 5 koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (kráľovský dekrét z 28. októbra 2016 o výrobe a predaji elektronických cigariet, ďalej len „kráľovský dekrét z 28. októbra 2016“) v znení článku 3 koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (kráľovský dekrét zo 7. novembra 2022, ktorým sa mení kráľovský dekrét z 28. októbra 2016 o výrobe a uvádzaní elektronických cigariet na trh( 3 ), ďalej len „kráľovský dekrét zo 7. novembra 2022“) sa stanovuje:
„Tekutina obsahujúca nikotín neobsahuje tieto prídavné látky:…
…
5. Prídavné látky, ktoré uľahčujú inhaláciu alebo vstrebávanie nikotínu.“
III. Konanie vo veci samej a prejudiciálna otázka
10. Kráľovským dekrétom z 28. októbra 2016 o výrobe a uvádzaní elektronických cigariet na trh sa do vnútroštátneho práva prebrala právna úprava elektronických cigariet podľa smernice 2014/40.
11. Dňa 6. júla 2021 Belgische Staat (Belgicko) oznámilo v súlade so smernicou 2015/1535( 4 ) Európskej komisii legislatívny návrh, ktorým sa mení článok 4 kráľovského dekrétu z 28. októbra 2016 a ktorý pôvodne predpokladal zavedenie štyroch skupín prídavných látok zakázaných pre elektronické cigarety.
12. Dňa 7. novembra 2022 však Belgische Staat (Belgicko) prijalo kráľovský dekrét, ktorým sa v rámci zmeny článku 4 kráľovského dekrétu z roku 2016 zavádza, na rozdiel od pôvodného zámeru, piata kategória zakázaných prídavných látok, a to látok súvisiacich s inhaláciou alebo vstrebávaním nikotínu.
13. Dňa 13. marca 2023 podali spoločnosti British American Tobacco (ďalej len „BAT“), Nicoventures Holdings Ltd (ďalej len „NH“) a DSE International BV (ďalej len „DSE“) (ďalej spolu aj „žalobkyne v konaniach vo veci samej“) na Raad van State (Štátna rada, Belgicko) dve žaloby o neplatnosť kráľovského dekrétu zo 7. novembra 2022, a to na základe dvoch žalobných dôvodov, pričom v rámci prejudiciálneho konania je relevantný len druhý dôvod( 5 ).
14. Druhým žalobným dôvodom žalobkyne konkrétne poukazujú na to, že článok 3 kráľovského dekrétu zo 7. novembra 2022 „prekračuje rozsah pôsobnosti právnej úpravy týkajúcej sa elektronických cigariet a je v rozpore so smernicou 2014/40“. Žalobkyne zastávajú najmä názor, že článok 7 ods. 6 písm. d) sa týka výlučne kategórie „tabakových výrobkov na fajčenie“, ktorá nezahŕňa elektronické cigarety, keďže vzhľadom na to, že tieto výrobky neobsahujú tabak, nespôsobujú horenie.
15. Na podporu svojho tvrdenia žalobkyne uvádzajú, že s ohľadom na vymedzenia pojmov „tabakové výrobky na fajčenie“ a „elektronická cigareta“, uvedené v článku 2 bode 9 a 16 smernice, sa rozsah pôsobnosti článku 7 ods. 6 písm. d) tejto smernice obmedzuje len na „tabakové výrobky na fajčenie“, pričom jednoznačne vylučuje elektronické cigarety.
16. Žalobkyne sa tiež domnievajú, že článok 3 kráľovského dekrétu z roku 2022 stanovuje obmedzenie odporujúce článku 24 smernice 2014/40, keďže členské štáty podľa tohto článku nesmú v súvislosti s otázkami harmonizovanými uvedenou smernicou zakázať ani obmedziť uvádzanie tabakových alebo súvisiacich výrobkov na trh.
17. Vzhľadom na pochybnosti týkajúce sa odkazu na článok 7 ods. 6 smernice 2014/40, ktorý sa nachádza v článku 20 ods. 3 písm. c) tejto smernice, Raad van State (Štátna rada) rozhodla prerušiť dve konania vo veci samej a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Má sa článok 20 ods. 3 písm. c) v spojení s článkom 7 ods. 6 smernice 2014/401 vykladať v tom zmysle, že v súvislosti s uvádzaním elektronických cigariet a plniacich fľaštičiek na trh tento článok ukladá členským štátom povinnosť zakázať, aby tekutiny obsahujúce nikotín obsahovali prídavné látky, ktoré uľahčujú jeho inhaláciu alebo vstrebávanie, ako sa stanovuje v článku 7 ods. 6 písm. d) smernice, aj keď pri elektronickej cigarete nedochádza k spaľovaniu ani nevzniká dym?“
18. Žalobkyne v konaniach vo veci samej, ako aj vlády Belgicka, Česka, Nemecka, Francúzska, Rakúska a Portugalska, a tiež Komisia predložili písomné pripomienky.
IV. Analýza
19. Vnútroštátny súd žiada svojou prejudiciálnou otázkou v podstate o rozhodnutie, či sa má článok 20 ods. 3 písm. c) v spojení s článkom 7 ods. 6 smernice 2014/40 vykladať v tom zmysle, že na trh sa nesmú uvádzať elektronické cigarety a plniace fľaštičky, v ktorých je tekutina obsahujúca nikotín, ktorá zahŕňa prídavné látky uľahčujúce jeho inhaláciu alebo vstrebávanie. Belgické právne predpisy, ktoré sa konkrétne týkajú elektronických cigariet, výslovne stanovujú, že tekutina obsahujúca nikotín nesmie obsahovať prídavné látky, ktoré uľahčujú jeho inhaláciu alebo vstrebávanie.
20. Z dôvodov, ktoré uvediem nižšie, sa domnievam, že na otázku položenú vnútroštátnym súdom treba odpovedať kladne.
21. Uplynulo už 25 rokov od historického rozsudku z 5. októbra 2000, Nemecko/Parlament a Rada, v ktorom Súdny dvor konštatoval, že, aj keď je ochrana ľudského zdravia pri rozhodovaní určujúca, normotvorca [Únie] môže ako z právneho základu vychádzať z ustanovení týkajúcich sa vytvorenia vnútorného trhu, ak skutočným cieľom prijímaného aktu je zlepšiť podmienky pre vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu.( 6 ) Súdny dvor ďalej vysvetlil, že Zmluva síce vylučuje harmonizáciu zákonov a iných právnych predpisov členských štátov zameraných na ochranu a zlepšenie ľudského zdravia, neznamená to však, že harmonizačné opatrenia prijaté na základe iných ustanovení Zmluvy, v tomto prípade článku 114 ZFEÚ, nemôžu mať dopad na ochranu ľudského zdravia.( 7 )
22. Súdny dvor opakovane zdôraznil, že harmonizačné opatrenia prijímané Európskou úniou v oblasti tabakových a súvisiacich výrobkov sledujú „dvojaký cieľ“ spočívajúci: a) v uľahčení hladkého fungovania vnútorného trhu týchto výrobkov, b) pričom by sa malo vychádzať z vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí.( 8 )
23. Vzájomnú závislosť medzi týmito dvoma cieľmi možno dosiahnuť len na úrovni Únie, a to s cieľom predísť vzniku rozdielov vo vnútroštátnych právnych predpisoch v tejto konkrétnej oblasti a tým aj prekážkam voľného pohybu a narušeniu hospodárskej súťaže.( 9 )
24. Rovnako, vzhľadom na prvoradé postavenie, ktoré má ochrana ľudského zdravia v rámci práva Únie,( 10 ) je úlohou normotvorcu Únie, aby do svojich regulačných rozhodnutí začlenil jednak možné hospodárske dôsledky, ktoré by mohli vzniknúť pre podniky povinné dodržiavať povinnosti a zákazy vyplývajúce z harmonizačných opatrení, jednak potrebu zabezpečiť vysokú úroveň ochrany zdravia. Ako pripomenul Súdny dvor, uspokojenie tejto potreby „môže odôvodniť aj značne negatívne hospodárske dôsledky“( 11 ).
25. Vzhľadom na uvedené je nesporné, že aj predmetná smernica sleduje „dvojaký cieľ“, ktorý je predmetom preskúmania vyššie, ako sa uvádza v článku 1 tejto smernice. Článok 1 stanovuje aproximáciu právnych predpisov členských štátov so zámerom uľahčiť hladké fungovanie vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami a zaručiť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia, ako aj splniť záväzky Únie vyplývajúce z rámcového dohovoru [Svetovej zdravotníckej organizácie („WHO“) o kontrole tabaku].
26. Analýza konkrétnych ustanovení, o ktorých výklad žiada vnútroštátny súd, vedie k rovnakému záveru.
27. Podľa ustálenej judikatúry treba na účely výkladu ustanovenia práva Únie zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext, do ktorého je zasadené, a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou.( 12 )
28. Pokiaľ ide o gramatický výklad, v prvom rade je podľa mňa potrebné pripomenúť, že smernica sa týka v podstate dvoch druhov výrobkov. Na jednej strane ide o „tabakové výrobky“ uvedené v hlave II smernice, ktoré sa ďalej delia na „tabakové výrobky na fajčenie“ (t. j. výrobky spôsobujúce proces spaľovania) a „bezdymové tabakové výrobky“ (ako napríklad žuvací tabak, šnupavý tabak a tabak na vnútorné použitie).( 13 ) Na druhej strane sa smernica týka „elektronických cigariet a bylinných výrobkov na fajčenie“ uvedených v hlave III smernice.
29. Článok 7 je súčasťou kapitoly I hlavy II s názvom „Tabakové výrobky“. Ustanovenia tejto hlavy sa preto vzťahujú len na tabakové výrobky. Ustanovenie článku 7 ods. 6 písm. d) sa teda konkrétne vzťahuje na tabakové výrobky na fajčenie, keďže zámerom normotvorcu Únie bolo zakázať prídavné látky uľahčujúce inhaláciu alebo vstrebávanie nikotínu vo vzťahu ku konkrétnej kategórii tabakových výrobkov, ako sú tabakové výrobky na fajčenie. Z uvedeného vyplýva, že vzhľadom na umiestnenie článku 7 v rámci smernice odsek 6 tohto článku nemohol výslovne odkazovať aj na elektronické cigarety.
30. Inými slovami, všeobecné tvrdenie, že na to, aby sa článok 7 ods. 6 vzťahoval na elektronické cigarety, mal a mohol na ne výslovne odkazovať, by znamenalo neprihliadať na štruktúru samotnej smernice.
31. V článku 20, ktorý je súčasťou hlavy III s názvom „Elektronické cigarety a bylinné výrobky na fajčenie“, ods. 3 písm. c) sa stanovuje „aby tekutina obsahujúca nikotín neobsahovala prídavné látky uvedené v článku 7 ods. 6“, pričom dané ustanovenie nijako nerozlišuje, či ide o tabakové výrobky na fajčenie. Zámerom normotvorcu bolo preto odkázať na všetky prídavné látky uvedené v článku 7 ods. 6, vrátane látok uľahčujúcich inhaláciu alebo vstrebávanie nikotínu.
32. Gramatický výklad by preto mohol postačovať na záver, že podľa článku 20 ods. 3 v spojení s článkom 7 ods. 6 sú členské štáty povinné zabezpečiť, aby elektronické cigarety a plniace fľaštičky neobsahovali prídavné látky, ktoré uľahčujú inhaláciu alebo vstrebávanie nikotínu.
33. Som si však vedomý toho, že – ako zdôraznili niektorí účastníci konania – stále môžu existovať pochybnosti týkajúce sa výkladu. Pochybnosti, ktoré možno podľa môjho názoru úplne prekonať prostredníctvom teleologického výkladu. Uvedené platí najmä s ohľadom na jeden z cieľov( 14 ) smernice, ktorým je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia, keďže vedecké dôkazy preukázali, že škodlivosť elektronických cigariet je kvalitatívne porovnateľná so škodlivosťou tradičných cigariet.
34. Ako sa uvádza v odôvodnení 7 smernice 2014/40, „legislatívne opatrenie na úrovni Únie je tiež potrebné na vykonanie Rámcového dohovoru WHO o kontrole tabaku (ďalej len ,RDKT‘) z mája 2003, ktorého ustanoveniami sú Únia a jej členské štáty viazané. …“.
35. V rámci vedeckej komunity viacero štúdií zdôraznilo, že elektronické cigarety majú negatívne účinky na ľudské zdravie. Tieto účinky sú spôsobené najmä typom látok vznikajúcich pri používaní elektronickej cigarety a nikotínom obsiahnutým v samotnej cigaretovej tekutine. Negatívne účinky elektronických cigariet na ľudské zdravie možno považovať za porovnateľné s účinkami spôsobenými tradičnými cigaretami.
36. V stanovisku vedeckého výboru („SCHEER“) pre Európsku komisiu zo 16. apríla 2021 sa totiž uvádza, že vstrebávanie nikotínu prostredníctvom týchto zariadení môže byť porovnateľné so vstrebávaním v prípade tradičných cigariet.( 15 ) Tento výbor napríklad poukazuje na to, že v závislosti od dĺžky používania a „potiahnutí“ môžu hladiny nikotínu v sére z elektronických cigariet dosiahnuť hladiny z tradičnej cigarety.( 16 )
37. Odborné správy zverejnené WHO tiež potvrdzujú negatívne účinky elektronických cigariet na ľudské zdravie. Z tohto dôvodu WHO vyzvala strany dohovoru, aby prijali politiky na prevenciu a zníženie závislosti od nikotínu, pričom tieto politiky by mali byť súčasťou širšieho programu boja proti fajčeniu.( 17 )
38. Existencia rizika pre verejné zdravie je v tejto konkrétnej oblasti, kde sú súčasné vedecké poznatky jasné, reálna a dostatočne preukázaná.( 18 )
39. Napokon môže byť vhodné pripomenúť, že zásada predbežnej opatrnosti, t. j. parameter používaný Súdnym dvorom pri hodnotení vedeckých údajov a možných rizík pre zdravie, v skutočnosti zahŕňa dve fázy: a) identifikáciu potenciálne nepriaznivých zdravotných následkov dotknutých látok alebo potravín a celkové posúdenie zdravotného rizika na základe najspoľahlivejších dostupných vedeckých údajov a najnovších výsledkov medzinárodného výskumu; a b) len ak sa ukáže, že je nemožné s istotou určiť existenciu alebo rozsah uvádzaného rizika z dôvodu nedostatočných, nepresvedčivých alebo nepresných výsledkov vykonaných štúdií, ale pravdepodobnosť skutočného poškodenia zdravia pretrváva za predpokladu, že by sa riziko zmenilo na skutočnosť, tak zásada predchádzania škodám odôvodňuje prijatie obmedzujúcich opatrení pod podmienkou, že budú nediskriminačné a objektívne.( 19 )
40. Na účely postupu podľa výkladovej línie, ktorá sa navrhla z hľadiska ochrany zdravia, sa v prípade predmetnej smernice nezdá, že by (ešte) existovali dôvody predbežnej opatrnosti, ale existujú už len regulačné dôvody.
41. Možno preto usúdiť, že na základe súčasných vedeckých poznatkov a z nevyhnutného hľadiska ochrany ľudského zdravia elektronické cigarety nemožno považovať za bezpečné pre ľudské zdravie; vstrebávanie nikotínu, ktoré spôsobujú, sa výrazne nelíši od vstrebávania v prípade tradičných cigariet.
42. Ak prekročíme rámec logiky zásady predbežnej opatrnosti, treba sa zamerať na posúdenie primeranosti rozhodnutí normotvorcu, pretože práve o proporcionalitu v tomto prípade ide. Podľa článku 114 ZFEÚ normotvorca Únie má pri vykonávaní harmonizácie určitú mieru voľnej úvahy a je oprávnený zasiahnuť prijatím opatrení, ktoré považuje za vhodné, v súlade s odsekom 3 uvedeného článku( 20 ), ako aj v súlade so zásadami uvedenými v ZFEÚ a vyplývajúcimi z judikatúry.( 21 )
43. Žalobkyne v konaniach vo veci samej uvádzajú, že elektronické cigarety nemôžu podliehať rovnakému režimu ako tabakové výrobky, pretože pri elektronických cigaretách nedochádza k spaľovaniu ani nevzniká dym. Tvrdia, že harmonizáciu je potrebné vykladať práve týmto spôsobom, t. j. že vzhľadom na odlišné objektívne vlastnosti týchto dvoch výrobkov treba elektronické cigarety regulovať oddelene od tabakových výrobkov. Tento argument nie je presvedčivý: je síce pravda, že v predchádzajúcich rozhodnutiach Súdny dvor výslovne uznal, že „[elektronické cigarety] sa odlišujú od [tabakových výrobkov] svojimi objektívnymi vlastnosťami, ako aj ich novotou na dotknutom trhu, čo odôvodňuje uplatňovanie osobitnej právnej úpravy vo vzťahu k nim“( 22 ).
44. Skutočnosť, že elektronické cigarety môžu podliehať osobitnej regulácii však zároveň nie je dôvodom na to, aby takáto regulácia mohla vybočovať zo základného cieľa chrániť ľudské zdravie, ktorý sa normotvorca smernicou usiluje dosiahnuť.( 23 )
45. Tvrdenie, že harmonizácia by sa mala realizovať zachovaním odlišnej právnej úpravy dvoch druhov dotknutých výrobkov – elektronických cigariet a tabakových výrobkov –, by z rovnakého dôvodu podľa môjho názoru znamenalo zohľadniť len jeden z cieľov smernice, t. j. zabezpečiť hladké fungovanie vnútorného trhu, čím sa opomenie ďalší cieľ spočívajúci vo vysokej úrovni ochrany ľudského zdravia. Ako sa však uvádza v bode 24 vyššie, práve týmto cieľom sa riadi výklad ustanovení, ako sú ustanovenia dotknuté v prejednávanej veci.
46. V tejto súvislosti sa obávam, že ak by sa zákaz prídavných látok, ktoré uľahčujú inhaláciu alebo vstrebávanie nikotínu, nepovažoval za uplatniteľný na elektronické cigarety, zvýšilo by sa riziko nepriaznivých účinkov na zdravie spotrebiteľov, najmä mladých ľudí, ktorí predstavujú najpočetnejšiu skupinu pre daný typ výrobku.( 24 )
47. Navyše ak by normotvorca Únie výslovne stanovil, že predmetný zákaz prídavných látok sa nevzťahuje na elektronické cigarety, malo by to v jasnom rozpore s logikou, ktorá je základom odôvodnenia 43 smernice, za následok, že elektronické cigarety by sa stali prostriedkom vedúcim k závislosti od nikotínu.( 25 )
48. Išlo by preto o riziko, ktoré by normotvorca Únie nemohol podstúpiť vzhľadom na zásady predbežnej opatrnosti (predtým) a proporcionality (teraz), a to najmä vzhľadom na súčasné vedecké poznatky. Okrem toho je normotvorca Únie na základe zásady predbežnej opatrnosti už teraz plne oprávnený prijať ochranné opatrenia bez nutnosti čakať na to, či sa preukážu existencia a závažnosť týchto rizík, ak pretrváva neistota týkajúca sa existencie alebo rozsahu rizík pre ľudské zdravie.( 26 )
49. Túto skutočnosť zjavne potvrdzuje odôvodnenie 41 smernice, podľa ktorého nikotín „je toxická látka“, ktorá predstavuje „potenciálne zdravotné… riziká vrátane rizík pre osoby, ktorým daný výrobok nie je určený“, z čoho vyplýva, že tekutiny obsahujúce nikotín – čiže tekutiny používané v elektronických cigaretách – „by sa… mali uvádzať na trh len v elektronických cigaretách alebo plniacich fľaštičkách, ktoré spĺňajú určité bezpečnostné a kvalitatívne požiadavky“.
50. Tvrdiť, že predmetný zákaz sa nevzťahuje aj na elektronické cigarety, by pritom znamenalo nedbať na varovanie WHO v tejto oblasti. Na šiestom zasadnutí Konferencie zmluvných strán rámcového dohovoru, ktorá sa konala 18. októbra 2014, sa totiž stranám dohovoru odporučilo zakázať alebo regulovať aj používanie elektronických cigariet, a to „vzhľadom na vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia“.( 27 ) WHO okrem toho nedávno, v technickej poznámke z roku 2023, po tom, čo zdôraznila, že podľa vedeckých štúdií nie sú elektronické cigarety účinné pri odvykaní od fajčenia, vyzvala zmluvné strany, aby konali s cieľom znížiť riziká vyplývajúce z používania elektronických cigariet, a to s osobitným zameraním na mladých ľudí.( 28 )
51. Možno preto dospieť k záveru, že s ohľadom na zásady predbežnej opatrnosti a proporcionality nemožno na rozdiel od tvrdení žalobkýň v príslušných konaniach konštatovať, že obmedzenie, aké zaviedlo Belgische Staat (Belgicko), je doplnením právnej úpravy, ktorú už stanovuje smernica 2014/40, v dôsledku čoho nie je v rozpore s článkom 24 ods. 1 smernice 2014/40 s názvom „Voľný pohyb“.
52. Z tohto dôvodu sa domnievam, že článok 3 kráľovského dekrétu Belgische Staat (Belgicko) zo 7. novembra 2022, podľa ktorého tekutina obsahujúca nikotín nesmie obsahovať prídavné látky uľahčujúce jeho inhaláciu alebo vstrebávanie, nie je v rozpore so smernicou 2014/40 ako celkom.
53. Z uvedeného vyplýva, že uplatňovanie zákazu prídavných látok uľahčujúcich inhaláciu alebo vstrebávanie nikotínu aj na elektronické cigarety treba podľa môjho názoru považovať za opatrenie, ktoré je v súlade s príslušnými ustanoveniami ZFEÚ a Charty zamerané na sledovanie cieľa zabezpečiť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia( 29 ).
V. Návrh
54. S ohľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Raad van State (Štátna rada), takto:
Článok 20 ods. 3 písm. c) v spojení s článkom 7 ods. 6 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES sa má vykladať v tom zmysle, že členské štáty sú povinné zabezpečiť, aby tekutina obsahujúca nikotín neobsahovala prídavné látky, ktoré uľahčujú jeho inhaláciu alebo vstrebávanie, tak ako sa stanovuje v článku 7 ods. 6 písm. d), a to napriek tomu, že pri elektronickej cigarete nedochádza k spaľovaniu ani nevzniká dym.
1 Jazyk prednesu: taliančina.
2 Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES (Ú. v. EÚ L 127, 2014, s. 1).
3 Belgisch Staatsblad , 11. január 2023, s. 5873.
4 Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/1535 z 9. septembra 2015, ktorou sa stanovuje postup pri poskytovaní informácií v oblasti technických predpisov a pravidiel vzťahujúcich sa na služby informačnej spoločnosti (kodifikované znenie) (Ú. v. EÚ L 241, 2015, s. 1). V súlade s touto smernicou sú členské štáty na základe zásady lojálnej spolupráce povinné oznámiť Komisii svoje legislatívne návrhy v oblasti technických predpisov pred ich prijatím.
5 Vzhľadom na to, že vnútroštátny súd dospel k záveru, že o prvom žalobnom dôvode možno rozhodnúť subsidiárne k druhému, pozastavil preskúmanie prvého dôvodu bez položenia akejkoľvek prejudiciálnej otázky v danej veci. Pre úplnosť dodávam, že v rámci žalobného dôvodu uvedeného v konaniach vo veci samej účastníci konania uvádzajú, že Belgicko riadne neoznámilo návrh kráľovského dekrétu Európskej komisii, čo malo za následok porušenie procesných požiadaviek podľa smernice 2015/1535.
6 Rozsudok z 5. októbra 2000, Nemecko/Parlament a Rada (C‑376/98, EU:C:2000:544, bod 88).
7 Rozsudok z 5. októbra 2000, Nemecko/Parlament a Rada (C‑376/98, EU:C:2000:544, body 77 a 78). Pozri ostatný rozsudok z 26. júna 2025, PJ Carroll a Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, bod 40 a citovaná judikatúra).
8 Pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, bod 124), a zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 80).
9 Pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, body 64 a 179), a zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, body 117 a 118).
10 V súlade s článkom 35 druhou vetou Charty základných práv, ako aj s článkami 9, 114 ods. 3 a 168 ods. 1 ZFEÚ sa má pri vymedzovaní a uskutočňovaní všetkých politík a činností Únie – čiže vrátane vykonávania harmonizácie – zabezpečiť vysoká úroveň ochrany ľudského zdravia, pozri ostatný rozsudok z 22. júna 2023, Komisia/Maďarsko (C‑823/21, EU:C:2023:504, bod 55).
11 Pozri okrem iného rozsudok z 22. novembra 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, bod 54).
12 Pozri ostatný rozsudok z 9. januára 2025, Holding Communal (C‑627/23, EU:C:2025:9, bod 28 a citovaná judikatúra).
13 Pozri v tejto súvislosti článok 2 body 4), 5), 9) a 13), ako aj článok 19 ods. 4 smernice 2014/40.
14 Pozri rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 80), v ktorom Súdny dvor výslovne konštatoval „dvojaký cieľ, ktorý spočíva v uľahčení riadneho fungovania vnútorného trhu tabakových a súvisiacich výrobkov, pričom by sa malo vychádzať z vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí“. Pozri tiež rozsudky zo 4. mája 2016, Philip Morris Brands a i. (C‑547/14, EU:C:2016:325, bod 220); z 22. februára 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd a i. (C‑160/20, EU:C:2022:101, bod 32), a z 15. mája 2025, Bundesminister für Gesundheit (C‑717/23, EU:C:2025:351, bod 49). Pozri ostatný rozsudok z 26. júna 2025, PJ Carroll a Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, bod 54 a 55).
15 Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, European Commission, Opinion on electronic cigarettes , 16. apríla 2021, s. 6.
16 Tamže, s. 8. Okrem toho so zreteľom na vedecké dôkazy o negatívnych účinkoch spôsobených takzvanými „novo vzniknutými“ výrobkami, ako sú elektronické cigarety [pozri odsek 2 odporúčania Rady o prostredí bez dymu a aerosólov, ktorým sa nahrádza odporúčanie Rady 2009/C 296/02 (právny základ navrhnutý Komisiou: článok 168 ods. 6 ZFEÚ) – Prijatie (Správa ST 15059 2024 INIT) Generálneho sekretariátu Rady Európskej únie (zo 14. novembra 2024)], prijala Rada Európskej únie „odporúčanie Rady z 3. decembra 2024 o prostredí bez dymu a aerosólov, ktorým sa nahrádza odporúčanie Rady 2009/C 296/02“ (Ú. v. EÚ C, C/2024/7425). Rozsah pôsobnosti tohto odporúčania, prijatého 3. decembra 2024, sa na rozdiel od predchádzajúceho zrušeného odporúčania rozšíril aj na elektronické cigarety.
17 WHO: Technical Note on Call to action on electronic cigarettes , december 2023, s. 5. Okrem iného v rozsudku zo 4. mája 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 51), Súdny dvor pri skúmaní platnosti článku 20 smernice 2014/40 zohľadnil aj správu WHO z 1. septembra 2014 s názvom „Elektronické inhalátory nikotínu“ [ Electronic nicotine delivery systems: Report by WHO , (FCTC/COP/6/10 Rev.1), dostupný na: https://iris.who.int/handle/10665/147110]. Pozri analogicky rozsudok z 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia a i. (C‑236/01, EU:C:2003:431, bod 79).
18 Pozri analogicky rozsudky z 2. decembra 2004, Komisia/Holandsko (C‑41/02, EU:C:2004:762, bod 49); z 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia a i. (C‑236/01, EU:C:2003:431, bod 109), a z 28. januára 2010, Komisia/Francúzsko (C‑333/08, EU:C:2010:44, bod 87).
19 Pozri analogicky rozsudok z 19. januára 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, body 56 a 57).
20 Odsek 3 článku 114 ZFEÚ stanovuje: „Komisia vo svojich návrhoch podľa odseku 1, ktoré sa týkajú zdravia, bezpečnosti, ochrany životného prostredia a ochrany spotrebiteľa, berie za základ vysokú úroveň takejto ochrany, prihliadajúc najmä na vývoj vychádzajúci z nových vedeckých poznatkov. V rámci svojich príslušných právomocí sa tento cieľ usiluje dosiahnuť aj Európsky parlament a Rada“. Pozri tiež ostatný rozsudok z 26. júna 2025, PJ Carroll a Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, bod 41 a citovaná judikatúra).
21 Pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. mája 2016, Philip Morris Brands a i. (C‑547/14, EU:C:2016:325, body 62 a 63), a z 22. júna 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 49).
22 Pozri rozsudok zo 4. mája 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 62). V bode 63 Súdny dvor následne konštatoval, že porovnanie medzi pravidlami vzťahujúcimi sa na tabakové výrobky a pravidlami zameranými na elektronické cigarety a plniace fľaštičky je vzhľadom na rozdiel medzi týmito dvoma kategóriami výrobkov irelevantné.
23 V tomto ohľade súhlasím s pripomienkami Komisie k tejto otázke. Predpokladať, že prídavné látky uľahčujúce inhaláciu alebo vstrebávanie nikotínu možno vzhľadom na to, že elektronické cigarety uvoľňujú paru, vylúčiť zo zoznamu zakázaných prídavných látok uvedených v smernici v súlade s článkom 20 ods. 3 písm. c) v spojení s článkom 7 ods. 6, by bolo podľa tvrdenia Komisie nezlučiteľné s cieľom zabezpečiť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia.
24 Podľa stanoviska vedeckého výboru SCHEER pre Európsku komisiu, na ktoré sa odkazuje v poznámke pod čiarou 16 vyššie, sa počet mladých ľudí používajúcich elektronické cigarety v Únii výrazne zvýšil, a to zo 7,2 % v roku 2012 na 14,6 % v roku 2017 (s. 17). Navyše podľa nedávnej spoločnej štúdie Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj a Európskej komisie s názvom „Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle“ (OECD Publishing, 2024, Paríž) je používanie elektronických cigariet v európskych krajinách „výrazne vyššie medzi mladými ľuďmi“ (s. 118).
25 V odôvodnení 43 smernice 2014/40 normotvorca Únie konštatuje, že „z elektronických cigariet sa môže stať prostriedok vedúci k vzniku závislosti od nikotínu a napokon k tradičnej spotrebe tabaku, keďže napodobňujú a normalizujú akt fajčenia“.
26 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. apríla 2014, Acino/Komisia (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, bod 57 a citovaná judikatúra).
27 Pozri rozhodnutie „Electronic nicotine delivery systems and electronic non‑nicotine delivery systems“ Konferencie zmluvných strán Rámcového dohovoru WHO o kontrole tabaku, prijaté pri príležitosti jej šiesteho zasadnutia v Moskve 18. októbra 2014, FCTC/COP/6(9) (bod 3 rozhodnutia), dostupné na: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28 Pozri WHO: Technical Note on Call to action on electronic cigarettes , december 2023, kde sa konkrétne na strane 3 uvádza, že „young people in many countries are increasingly taking up the use of e‑cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries“ [V mnohých krajinách sa používanie elektronických cigariet medzi mladými ľuďmi zvyšuje a tento trend bol viacerými krajinami označený za dôvod na veľké obavy v oblasti verejného zdravia (voľný preklad)].
29 Uvedeného v poznámke pod čiarou 10 vyššie.