C-553/24
ECLI:EU:C:2026:454
- Súd
- Súdny dvor Európskej únie
- IČS
- 62024CC0553
- Zdroj
- eur-lex.europa.eu ↗
Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
TAMARA ĆAPETA
prednesené 4. júna 2026( 1 )
Vec C ‑ 553/24
Assemblée nationale de la République française
proti
Európskemu parlamentu
Rade Európskej únie
„ Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Spoločná azylová a prisťahovalecká politika – Nariadenie (EÚ) 2024/1351 – Riadenie azylu a migrácie – Mechanizmus solidarity – Zásada subsidiarity – Prvý odsek článku 8 Protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality – Opatrenie oznámené členským štátom v mene jeho vnútroštátneho parlamentu – Právomoc Súdneho dvora – Prípustnosť – Rozlišovanie – Zásada prenesenia právomocí – Zásada proporcionality – Procesná a vecná subsidiarita – Intenzita súdneho preskúmania “
I. Úvod
1. V prejednávanej veci menšina členov Assemblée nationale de la République française (Národné zhromaždenie Francúzskej republiky; ďalej len „Assemblée nationale“), jednej z komôr francúzskeho parlamentu,( 2 ) podala na Súdny dvor žalobu na základe článku 8 Protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality.( 3 )
2. Domáhajú sa zrušenia nariadenia (EÚ) 2024/1351 o riadení azylu a migrácie.( 4 )
3. Je to po prvý raz od zavedenia článku 8 Protokolu č. 2 Lisabonskou zmluvou, čo vnútroštátny parlament použil toto ustanovenie.
4. V prípade žaloby namietajúcej nezákonnosť legislatívneho aktu EÚ na základe tohto ustanovenia je možný dôvod neplatnosti obmedzený na porušenie zásady subsidiarity. V prejednávanej veci má preto Súdny dvor rozlíšiť zásadu subsidiarity od ďalších zásad upravených v Zmluvách, ktoré sa týkajú rozdelenia právomocí medzi Európsku úniu a členské štáty, konkrétne od zásad prenesenia právomocí a proporcionality.
II. Konanie na Súdnom dvore
5. Návrhom doručeným 14. augusta 2024 podalo Assemblée nationale na Súdny dvor túto žalobu na základe článku 8 prvého odseku Protokolu č. 2 v súlade s príslušnými ustanoveniami francúzskej Ústavy,( 5 ) ktoré umožňujú takto postupovať menšine minimálne 60 poslancov.
6. Návrh zaslala Súdnemu dvoru francúzska vláda, ktorá zdôraznila, že ho podáva výlučne Assemblée nationale, nie Francúzsko ako členský štát.
7. Assemblée nationale navrhuje, aby Súdny dvor zrušil nariadenie 2024/1351 v celom rozsahu alebo subsidiárne zrušil časť IV tohto nariadenia týkajúcu sa solidarity.
8. Vo vyjadreniach k žalobe podaných 7. novembra 2024 Európsky parlament a Rada Európskej únie navrhujú, aby Súdny dvor žalobu zamietol a uložil Assemblée nationale povinnosť nahradiť trovy konania alebo subsidiárne, ak by Súdny dvor žalobe vyhovel, aby zachoval účinky zrušeného nariadenia alebo zrušených ustanovení, až kým v primeranej lehote nadobudne účinnosť nové nariadenie alebo nové ustanovenia, ktoré ich majú nahradiť.
9. Assemblée nationale tiež podalo repliku 18. decembra 2024 a Parlament aj Rada podali dupliku 30. januára 2025.
10. Rozhodnutím zo 17. decembra 2024 predseda Súdneho dvora udelil Maďarsku povolenie vstúpiť do konania na podporu návrhov Assemblée nationale.
11. Rozhodnutiami z 19. novembra a 12. a 17. decembra 2024 predseda Súdneho dvora udelil Helénskej republike, Španielskemu kráľovstvu a Európskej komisii povolenie vstúpiť do konania na podporu návrhov Parlamentu a Rady.
12. Podľa článku 76 ods. 2 svojho Rokovacieho poriadku sa Súdny dvor rozhodol vydať rozhodnutie bez pojednávania.
III. Napadnutý akt: nariadenie 2024/1351
13. Nariadenie 2024/1351, ktorého zrušenia sa domáha táto žaloba,( 6 ) je súčasťou nového Paktu EÚ o migrácii a azyle.( 7 )
14. Tento pakt je balíkom opatrení EÚ reformujúcich právny rámec EÚ pre azyl a migráciu, ktorý vstúpil do platnosti v roku 2024 a ktorý vo všeobecnosti nadobudne účinnosť v polovici roku 2026.( 8 )
15. V skratke, ako vyplýva z jeho článku 1, nariadenie 2024/1351 si kladie za cieľ tri hlavné veci. Po prvé vytvára spoločný rámec pre riadenie azylu a migrácie v Európskej únii, aby sa zabezpečil komplexný a integrovaný prístup.( 9 ) Po druhé stanovuje pravidlá na nahradenie nariadenia (EÚ) č. 604/2013,( 10 ) bežne označovaného ako nariadenie Dublin III, pokiaľ ide o kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu.( 11 ) Po tretie zavádza povinný mechanizmus solidarity na podporu členských štátov pri riešení situácií migračného tlaku.( 12 ) Práve tento mechanizmus solidarity je jadrom prejednávanej veci.
16. V tomto ohľade odôvodnenie 22 nariadenia 2024/1351 vysvetľuje: „S cieľom zabezpečiť spravodlivé rozdelenie zodpovednosti, solidaritu, ako je zakotvená v článku 80 ZFEÚ, a vyváženosť úsilia medzi členskými štátmi by sa mal vytvoriť povinný mechanizmus solidarity, ktorý poskytuje účinnú podporu členským štátom vystaveným migračnému tlaku a zabezpečuje, aby mali žiadatelia rýchly prístup k spravodlivým a účinným konaniam o udelenie medzinárodnej ochrany.“ Podľa odôvodnenia 40 je tento mechanizmus „spolu s účinným systémom na určenie zodpovedného členského štátu kľúčovým predpokladom fungovania spoločného európskeho azylového systému ako celku“.
17. Na tento účel časť IV nariadenia 2024/1351 nazvaná „Solidarita“ stanovuje podrobné pravidlá mechanizmu solidarity. Relevantný pre prejednávanú vec je článok 56 nariadenia, ktorý stanovuje ročnú rezervu solidarity, ktorá zahŕňa príspevky prisľúbené členskými štátmi a slúži ako hlavný nástroj solidárnej reakcie pre členské štáty vystavené migračnému tlaku.( 13 ) Podľa článku 56 ods. 2 nariadenia táto rezerva zahŕňa tieto druhy solidárnych opatrení, ktoré majú poskytnúť členské štáty: a) relokácia( 14 ) žiadateľov o medzinárodnú ochranu, b) finančné príspevky a c) alternatívne solidárne opatrenia, akým je operačná podpora, podpora zamestnancov, zariadenia a vybavenie. Pri prísľube príspevkov majú členské štáty plnú diskrečnú právomoc, pokiaľ ide o voľbu medzi týmito typmi solidárnych opatrení alebo ich kombináciou.( 15 )
18. Pokiaľ ide o relokáciu, článok 67 nariadenia 2024/1351 stanovuje postup pred relokáciou. Konkrétne špecifikuje, že sa benefitujúci členský štát pred uplatnením tohto postupu uistí, že neexistujú opodstatnené dôvody domnievať sa, že dotknutá osoba predstavuje hrozbu pre vnútornú bezpečnosť, a zašle členskému štátu relokácie všetky relevantné informácie; tento štát overí, že také dôvody neexistujú, a potvrdí, či je relokácia možná, čo musí byť vykonané do jedného týždňa od prijatia príslušnej informácie od benefitujúceho členského štátu alebo do dvoch týždňov v zložitejších prípadoch.( 16 )
19. Článok 68 nariadenia 2024/1351 podrobne opisuje postup po relokácii. Okrem iného stanovuje, že ak bol žiadateľ relokovaný, zodpovednosť za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu sa presunie na členský štát relokácie.( 17 )
20. Okrem toho článok 63 ods. 5 nariadenia 2024/1351 stanovuje, že prispievajúci členský štát, ktorý do konca daného roka nesplnil svoje prísľuby ani neprijal relokácie, prevezme na žiadosť benefitujúceho členského štátu zodpovednosť za žiadosti o medzinárodnú ochranu, v prípade ktorých bol benefitujúci členský štát určený za zodpovedný, až do počtu prisľúbených relokácií čo najskôr po uplynutí daného roka.
IV. Hlavné tvrdenia účastníkov konania
21. Assemblée nationale podporované Maďarskom tvrdí, že nariadenie 2024/1351 porušuje zásadu subsidiarity vymedzenú a zaručenú v článkoch 4 a 5 ZEÚ. Toto nariadenie stanovuje najmä v článku 56 ods. 2, článku 63 ods. 5 a článkoch 67 a 68 systém relokácie žiadateľov o medzinárodnú ochranu na úkor zvrchovanosti, národnej identity, integrity ústavných štruktúr a bezpečnosti členských štátov, ktoré sú povinné prijímať na svoje územie štátnych príslušníkov tretích krajín, voči ktorým boli prijaté relokačné opatrenia.
22. Assemblée nationale sa v podstate opiera o päť súborov tvrdení.
23. Po prvé Assemblée nationale tvrdí, že nariadenie 2024/1351 neberie do úvahy článok 72 ZFEÚ ,( 18 ) ktorý začleňuje „výhradu národnej bezpečnosti“ v súvislosti s právomocami členských štátov podľa článku 4 ods. 2 ZEÚ do priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Toto nariadenie stanovuje postup relokácie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí vstúpili na územie EÚ nelegálne s cieľom získať právo pobytu na území členských štátov, ktoré v skutočnosti nie je odôvodnené skutočným prenasledovaním v ich krajinách pôvodu. Opatrenia relokácie môžu spôsobiť výrazné otrasy národnej identity prispievajúceho štátu, ktorý bude nútený vynakladať materiálne a ľudské zdroje v takom rozsahu, že to ovplyvní jeho ústavné štruktúry.
24. Po druhé Assemblée nationale tvrdí, že systém relokácie bráni členským štátom vykonávať základné štátne funkcie , najmä udržiavanie poriadku a ochranu národnej bezpečnosti, pričom tieto právomoci zostávajú výlučnou zodpovednosťou každého členského štátu v zmysle článku 4 ods. 2 ZEÚ .( 19 ) Ustanovenia článku 67 nariadenia 2024/1351, ktoré podmieňujú prijatie relokovaných osôb súhlasom prispievajúceho štátu a možnosťou tohto štátu namietať voči relokácii z dôvodov národnej bezpečnosti, sú iluzórne, lebo bránia členským štátom účinne sa odvolávať na národnú bezpečnosť. V odpovedi na námietku Rady, že neuviedlo, ako by ciele nariadenia 2024/1351 mohli lepšie dosiahnuť členské štáty než Európska únia, Assemblée nationale tvrdí, že samotné ciele ohrozujú základné funkcie štátu, keďže spočívajú vo vytváraní spoločnej politiky v oblasti azylu a prisťahovalectva, a sú teda v rozpore so zásadou subsidiarity.
25. Po tretie Assemblée nationale tvrdí, že nariadenie 2024/1351 má škodlivé finančné dôsledky . Účasť členských štátov na systéme relokácie, ak nechcú ubytovať žiadateľov na svojom území, sa počíta na základe celkového HDP a počtu obyvateľov, a teda nezohľadňuje prijímaciu kapacitu, sociálnu politiku, identitu a bezpečnostnú situáciu členského štátu. Ani finančné dôsledky následného odmietnutia relokácie nie sú v nariadení uvedené, čo vedie k tomu, že Komisia môže zaviesť finančné dojednania trestajúce členské štáty, ktoré konali na ochranu svojich národných záujmov. Preto systém relokácie podkopáva záväzok v oblasti sociálnej politiky uvedený v článku 151 ZFEÚ , keďže môže pre prispievajúci štát vytvárať neprimeranú záťaž v súvislosti s jeho sociálnymi výdavkami, a aj keď toto nariadenie ponecháva členským štátom právomoc voľnej úvahy pri voľbe typu solidárneho opatrenia, faktom zostáva, že bez ohľadu na zvolené opatrenie je to záťaž pre štát.
26. Po piate Assemblée nationale namieta, že nariadenie 2024/1351 bolo prijaté bez preukázania jeho užitočnosti vo vzťahu k systému relokácie.
27. Po piate a nakoniec Assemblée nationale tvrdí, že nič nenaznačuje, že členské štáty by neboli schopné, či už samostatne alebo v spolupráci, efektívnejšie než Európska únia zvládnuť problémy spôsobené masovým prílevom žiadateľov o medzinárodnú ochranu.
28. Assemblée nationale konštatuje, že systém relokácie, ktorý nie je upravený v hlave V Zmluvy o FEÚ, prekračuje právomoci inštitúcií EÚ a neberie do úvahy zásadu subsidiarity.
29. Maďarsko ďalej uvádza, že normotvorca EÚ znáša bremeno preukázania, či je vykonávanie úlohy alebo opatrenia najefektívnejšie na vnútroštátnej úrovni alebo na úrovni EÚ, vrátane preukázania, že plnenie danej úlohy daným členským štátom nie je dostatočne efektívne.
30. Parlament a Rada, podporované Gréckom, Španielskom a Komisiou, spochybňujú prípustnosť väčšiny tvrdení Assemblée nationale. Tvrdia, že žaloba podaná podľa článku 8 Protokolu č. 2 sa môže týkať iba zásady subsidiarity. Podľa ich názoru sa tvrdenia súvisiace s údajným porušením článku 4 ods. 2 ZEÚ, článku 72 ZFEÚ a článku 151 ZFEÚ, ako aj s údajnými škodlivými dôsledkami pre financie a nepreukázaním užitočnosti systému relokácie, tejto zásady netýkajú.
31. Rada zdôrazňuje, že dosiahnutie cieľov nariadenia 2024/1351, ktorými sú rozvoj spoločnej politiky v oblasti azylu a prisťahovalectva, je zabezpečené primárnym právom EÚ a samo osebe nemôže predstavovať porušenie zásady subsidiarity. Parlament tvrdí, že posúdenie najlepších spôsobov dosiahnutia cieľov plánovaného opatrenia nie je na členských štátoch, ale na Európskej únii. Komisia ďalej uvádza, že zásada subsidiarity nespochybňuje právomoc normotvorcu EÚ konať na konkrétnom právnom základe ani ciele, ktoré si normotvorca EÚ stanovil pre takéto konanie, ale iba rozhodnutie dosiahnuť tieto ciele napadnutým aktom.
32. Parlament a Rada, podporované Gréckom, Španielskom a Komisiou, v podstate tvrdia, že nariadenie 2024/1351 je v súlade so zásadou subsidiarity. Normotvorca EÚ sa správne domnieval, že ciele týkajúce sa solidarity, ktoré toto nariadenie sleduje, by mohli byť lepšie dosiahnuté na úrovni EÚ, a tvrdenia Assemblée nationale, podľa ktorých nebolo preukázané, že by ich členské štáty nemohli dostatočne dosiahnuť, nemožno akceptovať.
33. Zdôrazňujú, že Assemblée nationale nepredložilo konkrétne tvrdenia, ktoré by preukazovali, že ciele tohto nariadenia mohli členské štáty dosiahnuť lepšie než Európska únia.
34. Parlament ďalej uvádza, že boli dodržané hmotnoprávne podmienky i procesné záruky týkajúce sa subsidiarity, keďže ciele sledované týmto nariadením majú cezhraničný rozmer a môžu byť dosiahnuté iba na úrovni EÚ, a že existuje dostatočné odôvodnenie preukazujúce výhody konania EÚ. Rada tvrdí, že by bolo mimoriadne ťažké, ak nie nemožné, vytvoriť adekvátny systém solidarity výlučne na základe opatrení členských štátov.
35. Podľa Grécka nástroje dostupné jednotlivým členským štátom nestačia na zvládnutie fenoménu masovej migrácie v celej Európskej únii a predchádzajúca právna úprava EÚ neposkytovala nástroje na riešenie situácií migračného tlaku, ktorým členské štáty čelia. Podľa Španielska je nariadenie 2024/1351 uplatnením zásady subsidiarity par excellence , pokiaľ ide o potrebu riešiť na úrovni EÚ ciele, ktoré členské štáty nemôžu dosiahnuť jednotlivo, najmä z hľadiska solidarity.
36. Komisia zdôrazňuje, že skutočnosť, že členské štáty môžu spolupracovať inak než v rámci nástrojov práva EÚ, je nepodstatná a že v tomto nariadení je prebratých množstvo prvkov z návrhu Komisie, ktorý jasne uvádza, že opatrenia prijaté na úrovni jednotlivých členských štátov sú nedostatočné a že je potrebné konať na úrovni EÚ.
V. Analýza
37. Ako som spomenula v úvode, v prejednávanej veci ide o prvú žalobu podanú vnútroštátnym parlamentom na základe článku 8 Protokolu č. 2.
38. Možnosť vnútroštátnych parlamentov iniciovať súdne preskúmanie na základe údajného porušenia zásady subsidiarity je súčasťou širšieho úsilia zavedeného Lisabonskou zmluvou o posilnenie účinnosti tejto zásady ako obmedzenia výkonu legislatívnych právomocí na úrovni EÚ.( 20 ) V tomto ohľade získali vnútroštátne parlamenty právo byť informované o legislatívnych návrhoch EÚ( 21 ) a oprávnenie predložiť odôvodnené stanovisko, ak sa domnievajú, že takýto návrh nie je v súlade so zásadou subsidiarity,( 22 ) v postupe, ktorý sa často označuje ako mechanizmus včasného varovania.
39. Keďže takáto politická kontrola subsidiarity vnútroštátnymi parlamentmi je možná ex ante , teda pred prijatím legislatívneho aktu, môže byť súdne preskúmanie na základe článku 8 Protokolu č. 2 iniciované ex post po prijatí takéhoto aktu. Tieto dva postupy nie sú navzájom závislé v tom zmysle, že vnútroštátny parlament môže podať žalobu podľa článku 8 Protokolu č. 2, aj keď nepredložil odôvodnené stanovisko v rámci mechanizmu včasného varovania.( 23 ) Preto aj keď Assemblée nationale nepredložilo odôvodnené stanovisko k návrhu nariadenia 2024/1351,( 24 ) nebráni mu to napadnúť toto nariadenie na Súdnom dvore.
40. Žalobu podľa článku 8 Protokolu č. 2 však možno na základe znenia tohto ustanovenia podať len „z dôvodu porušenia zásady subsidiarity legislatívnym aktom“. Ako som ukázala vyššie (bod 30 týchto návrhov), Parlament a Rada, podporované Gréckom, Španielskom a Komisiou, uvádzajú, že väčšina tvrdení Assemblée nationale sa tejto zásady netýka. Skôr než sa Súdny dvor bude zaoberať vecnou stránkou týchto tvrdení, mal by preto rozhodnúť, ktoré z nich sú prípustné. Na tento účel je potrebné rozlišovať medzi tvrdeniami, ktoré sa týkajú zásady subsidiarity, a tými, ktoré sa týkajú ďalších zásad súvisiacich s existenciou a výkonom právomoci EÚ, konkrétne zásad prenesenia právomocí a proporcionality.
41. S ohľadom na vyššie uvedené má moja analýza takúto štruktúru. Keďže je otázka, či má Súdny právomoc rozhodovať o tejto žalobe, nová, najskôr preskúmam ju (A). Potom sa budem venovať otázke prípustnosti tvrdení Assemblée nationale, pričom Súdny dvor bude musieť určiť, ako sa má zásada subsidiarity rozlíšiť od zásad prenesenia právomocí a proporcionality (B). Nakoniec posúdim tvrdenia Assemblée nationale z vecného hľadiska (C).
A. Právomoc
42. Na úvod treba poukázať na to, že otázka právomoci Súdneho dvora rozhodovať o žalobe podanej na základe prvého odseku článku 8 Protokolu č. 2 nie je v prejednávanej veci sporná.
43. Z ustálenej judikatúry však vyplýva, že otázka právomoci Súdneho dvora rozhodovať vo veci je otázkou prekážky konania z dôvodu verejného poriadku, ktorú môže Súdny dvor skúmať v ktoromkoľvek štádiu konania, dokonca aj ex offo .( 25 )
44. Keďže v prejednávanej veci má Súdny dvor prvýkrát rozhodnúť o takejto žalobe, považujem za nevyhnutné zaoberať sa touto otázkou.
45. Podľa prvého odseku článku 8 Protokolu č. 2:
„Súdny dvor Európskej únie má právomoc rozhodovať o žalobách z dôvodu porušenia zásady subsidiarity legislatívnym aktom podaných členskými štátmi v súlade s pravidlami ustanovenými v článku 263 Zmluvy o fungovaní Európskej únie alebo predložených členským štátom v súlade s jeho právnym poriadkom v mene jeho národného parlamentu alebo komory národného parlamentu.“( 26 )
46. Toto znenie odkazuje na „Súdny dvor Európskej únie“, a teda zahŕňa Súdny dvor ako inštitúciu, t. j. samotný Súdny dvor a Všeobecný súd. Možno si teda položiť otázku, či má Všeobecný súd právomoc rozhodovať o tejto žalobe v prvostupňovom konaní.
47. Podľa môjho názoru existuje viacero dôvodov, ktoré podporujú záver, že právomoc rozhodovať o žalobe podanej vnútroštátnym parlamentom na základe článku 8 Protokolu č. 2 má Súdny dvor, a nie Všeobecný súd.
48. Po prvé spôsob, akým Zmluvy udeľujú právomoc obom súdom EÚ, spočíva v tom, že sa odvolávajú na Súdny dvor Európskej únie ako na inštitúciu.( 27 ) Žaloby, ktoré môže prejednať Všeobecný súd na prvom stupni, sú potom výslovne uvedené v článku 256 ZFEÚ( 28 ) alebo špecifikované v Štatúte Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len „Štatút“).( 29 )
49. Odkaz na Súdny dvor Európskej únie v článku 8 Protokolu č. 2 je teda bežnou metódou, ktorá sa v Zmluvách používa na udelenie právomoci súdom EÚ. Na udelenie právomoci Všeobecnému súdu by bolo potrebné výslovné ustanovenie v Zmluvách alebo Štatúte. Neexistuje však také ustanovenie, ktoré by udeľovalo Všeobecnému súdu právomoc prejednať v prvom stupni žaloby podľa článku 8 Protokolu č. 2.
50. Po druhé by bolo možné považovať žalobu založenú na tomto ustanovení len za určitú verziu žaloby pre neplatnosť, upravenej v článku 263 ZFEÚ, v prípade ktorej článok 256 ods. 1 ZFEÚ v zásade udeľuje právomoc Všeobecnému súdu, pokiaľ ju Štatút nevyhradzuje Súdnemu dvoru. Článok 51 Štatútu vyhradzuje Súdnemu dvoru okrem iného právomoc pri žalobách pre neplatnosť podaných členským štátom proti legislatívnemu aktu.
51. Zo znenia článku 8 Protokolu č. 2 vyplýva, že žalobu môže podať vnútroštátny parlament ako subjekt odlišný od členského štátu („podaných členskými štátmi… alebo predložených členským štátom v súlade s jeho právnym poriadkom v mene jeho národného parlamentu alebo komory národného parlamentu“). Komora vnútroštátneho parlamentu tak sama rozhoduje o podaní žaloby, zatiaľ čo vláda dotknutého členského štátu má takú žalobu len doručiť ako v prejednávanej veci.
52. Udelenie práva podať žalobu na základe článku 8 Protokolu č. 2 na Súdny dvor členskému štátu, ktorý je zastúpený svojou vládou, nemení práva členských štátov, keďže už môžu na Súdny dvor podať žaloby pre neplatnosť z dôvodu porušenia zásady subsidiarity na základe článku 263 druhého odseku ZFEÚ v spojení s článkom 256 ods. 1 ZFEÚ a článkom 51 Štatútu. Dôvodom na zahrnutie členských štátov do článku 8 Protokolu č. 2 teda môže byť jednoducho želanie zdôrazniť, že zásada subsidiarity môže byť dôvodom podania žaloby. Udelenie práva parlamentom členských štátov je však novinkou, ktorú prináša toto ustanovenie. Spojenie členského štátu ako vlády s rovnakým členským štátom ako parlamentom v tom istom ustanovení naznačuje, že žalobu upravenú v článku 8 Protokolu č. 2 je potrebné v oboch prípadoch podať na rovnaký súd. Keďže členský štát ako vláda má podať takúto žalobu na Súdny dvor, je to tvrdenie v prospech záveru, že vnútroštátny parlament musí tiež podať žalobu podľa článku 8 Protokolu č. 2 na Súdny dvor.
53. Po tretie žaloba podľa článku 8 Protokolu č. 2 nie je tou istou žalobou ako žaloba podaná na základe článku 263 ZFEÚ, hoci cieľ oboch konaní je rovnaký – zrušenie aktu EÚ. Žaloba podľa článku 8 Protokolu č. 2 je však vo vzťahu k žalobe pre neplatnosť osobitná alebo sui generis .( 30 )
54. Existuje niekoľko tvrdení v prospech posudzovania tejto žaloby ako žaloby sui generis .
55. Po prvé žaloba podľa článku 8 Protokolu č. 2 nezávisí od podmienok aktívnej legitimácie stanovených článkom 263 ZFEÚ. Vnútroštátne parlamenty teda nemusia splniť nijaké podmienky na to, aby mali prístup na Súdny dvor a mohli napadnúť legislatívny akt EÚ na základe porušenia zásady subsidiarity.
56. V tomto ohľade je relevantné, že druhý odsek článku 8 Protokolu č. 2 umožňuje Výboru regiónov podať žalobu „voči legislatívnym aktom, na prijatie ktorých Zmluva o fungovaní Európskej únie vyžaduje poradu s ním“. Tento orgán teda nemusí preukázať, že podáva žalobu, aby ochránil svoje výsady, čo by bola podmienka, ktorú by musel splniť podľa tretieho odseku článku 263 ZFEÚ.
57. Po druhé ďalším dôležitým rozdielom je rozsah oboch žalôb – na rozdiel od žaloby podľa článku 263 ZFEÚ, ktorá môže byť podaná z viacerých dôvodov uvedených v druhom odseku tohto ustanovenia, žaloba podľa článku 8 Protokolu č. 2 môže byť založená iba na porušení zásady subsidiarity.
58. Po tretie existuje rozdiel medzi druhmi potenciálnych žalobcov. Na rozdiel od žaloby podľa článku 263 ZFEÚ môžu žalobu podľa článku 8 Protokolu č. 2 podať iba členské štáty, ich vnútroštátne parlamenty alebo ich komory a Výbor regiónov.
59. Keďže ide o žalobu sui generis , nemožno vychádzať z toho, že na žalobu podľa článku 8 Protokolu č. 2 sa vzťahuje výraz „v iných prípadoch ustanovených zmluvami“ na účely článku 19 ods. 3 písm. c) ZEÚ.
60. V tomto ohľade právomoc prejednať v prvom stupni určité žaloby pre neplatnosť udelená Všeobecnému súdu podľa článku 256 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 51 Štatútu sa nevzťahuje na žalobu podľa článku 8 Protokolu č. 2. Právomoc na prejednanie tohto špeciálneho typu žaloby nebola Všeobecnému súdu výslovne udelená.
61. Po štvrté a nakoniec chcem poukázať na to, že článok 8 Protokolu č. 2 odkazuje na pravidlá článku 263 ZFEÚ („podaných… v súlade s pravidlami ustanovenými v článku 263 [ZFEÚ]“). Tento odkaz však nestavia túto novú žalobu na rovnakú úroveň ako žalobu pre neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ; práve naopak, novú žalobu považuje za samostatnú, pričom si vy požičiava určité aspekty z článku 263 ZFEÚ. Ako som už vysvetlila, tento odkaz sa netýka potenciálnych žalobcov, podmienok aktívnej legitimácie ani dôvodov neplatnosti. Možno teda vychádzať z toho, že odkaz na pravidlá článku 263 ZFEÚ sa týka procesných aspektov konania, akými sú lehoty a účinky plynúce z toho, že Súdny dvor považuje žalobu pre neplatnosť za dôvodnú. Preto odkaz na článok 263 ZFEÚ nijako nemení predchádzajúce konštatovanie povahy sui generis v prípade žaloby podľa článku 8 Protokolu č. 2.
62. Na záver treba podľa môjho názoru konštatovať, ako uviedol Parlament i francúzska vláda vo svojom sprievodnom liste,( 31 ) že žaloba podaná na základe prvého odseku článku 8 Protokolu č. 2 predstavuje osobitný prostriedok nápravy, ktorý má umožniť, aby vnútroštátny parlament alebo jedna z jeho komôr vzhľadom na ich úlohu zabezpečiť dodržiavanie zásady subsidiarity stanovenej v primárnom práve EÚ mohli podať žalobu pre porušenie tejto zásady na Súdny dvor.
63. Preto sa domnievam, že Súdny dvor má právomoc rozhodnúť o tejto žalobe.
B. Prípustnosť
64. Ako som vysvetlila, Parlament a Rada, podporované Gréckom, Španielskom a Komisiou, spochybňujú prípustnosť väčšiny tvrdení Assemblée nationale.
1. Žaloba obmedzená na tvrdenia o údajných porušeniach subsidiarity
65. Na rozdiel od žaloby pre neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, ktorá môže byť podaná z viacerých dôvodov vrátane porušenia zásady subsidiarity,( 32 ) žaloba podaná na základe článku 8 Protokolu č. 2 je obmedzená na tvrdenia o porušení tejto zásady.
66. Po prvé to jasne vyplýva zo znenia prvého odseku článku 8 Protokolu č. 2 („z dôvodu porušenia zásady subsidiarity“).
67. Po druhé, pokiaľ ide o kontext, zatiaľ čo zásady prenesenia právomocí, subsidiarity a proporcionality sú v ustanoveniach článku 5 ZEÚ uvedené jedna vedľa druhej,( 33 ) iba druhý pododsek článku 5 ods. 3 ZEÚ stanovuje: „Národné parlamenty zabezpečujú dodržiavanie zásady subsidiarity v súlade s postupom ustanoveným v uvedenom protokole.“ Porovnateľné ustanovenie chýba v druhom pododseku článku 5 ods. 4 ZEÚ, pokiaľ ide o zásadu proporcionality, hoci Protokol č. 2 sa týka zásad subsidiarity aj proporcionality. Vnútroštátne parlamenty nie sú zmienené ani v súvislosti so zásadou prenesenia právomocí upravenou v článku 5 ods. 2 ZEÚ.( 34 )
68. Po tretie, pokiaľ ide o pôvod článku 8 Protokolu č. 2, takýto výklad sa zdá byť podporený dokumentmi, ktoré boli predmetom diskusií v rámci Európskeho konventu. V súvislosti s mechanizmom včasného varovania sa diskutovalo o tom, ktoré zásady týkajúce sa právomocí EÚ by mali kontrolovať vnútroštátne parlamenty, a návrhy na zahrnutie zásad prenesenia právomocí a proporcionality boli zamietnuté, zatiaľ čo takáto kontrola bola zavedená len v súvislosti s zásadou subsidiarity.( 35 ) Možné uplatnenie súdneho opravného prostriedku sa zvažovalo len z hľadiska zásady subsidiarity.( 36 ) Zdá sa teda, že zámerom zapojenia vnútroštátnych parlamentov bolo zahrnúť ich do politickej a súdnej kontroly len v prípade zásady subsidiarity.
69. Na záver sa domnievam, že rozsah žaloby podanej vnútroštátnym parlamentom na základe článku 8 Protokolu č. 2 je obmedzený na zásadu subsidiarity. Preto sa uvedené tvrdenia musia týkať tejto zásady, inak sú neprípustné.
70. Problém, ktorý vyvoláva prejednávaná vec, však spočíva v tom, čo je subsidiarita a predovšetkým ako túto zásadu rozlíšiť od zásad prenesenia právomocí a proporcionality. Zdá sa totiž, že účastníci tohto konania sa zhodnú na tom, že prejednávaná vec je obmedzená na zásadu subsidiarity. Nezhodnú sa však na tom, či niektoré tvrdenia Assemblée nationale možno považovať za súvisiace s touto zásadou.
71. V tomto ohľade štúdie ukazujú, že v kontexte mechanizmu včasného varovania, ktorý je tiež obmedzený na kontrolu zásady subsidiarity, vnútroštátne parlamenty chápu význam tejto zásady odlišne.( 37 ) Napríklad niekedy obsahujú tvrdenia týkajúce sa obsahu legislatívneho návrhu, napríklad kritiku vhodnosti alebo nevyhnutnosti navrhovaných opatrení, prípadne spochybňovanie nedostatku riadneho právneho základu na to, aby Európska únia konala. Je to dôkazom toho, že hranica medzi týmito zásadami, ktoré sú všetky vyjadrené v článku 5 ZEÚ, je pohyblivá.
72. Pokiaľ ide o súdne preskúmanie zásady subsidiarity, keď boli v judikatúre uvedené tvrdenia týkajúce sa tejto zásady v rámci žalôb pre neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, zvyčajne boli vznesené spolu s tvrdeniami spochybňujúcimi existenciu právomoci EÚ alebo proporcionalitu opatrenia EÚ.( 38 ) V takýchto prípadoch nebolo nevyhnutné vytýčiť striktnú hranicu medzi týmito zásadami, lebo Súdny dvor má pri rozhodovaní o takýchto žalobách právomoc zohľadniť na účely rozhodnutia o zákonnosti opatrenia všetky tri zásady.( 39 )
73. Ako som však uviedla, žaloba, ktorú môžu vnútroštátne parlamenty podať na základe článku 8 Protokolu č. 2, je obmedzená na zásadu subsidiarity. Preto na účely určenia prípustnosti tvrdení Assemblée nationale musí v prejednávanej veci Súdny dvor rozlíšiť zásadu subsidiarity od ďalších dvoch zásad upravujúcich právomoci EÚ: zásad prenesenia právomocí a proporcionality. Ak sa žaloba podaná na základe článku 8 Protokolu č. 2 týka týchto dvoch zásad, nie je prípustná.
2. Rozlíšenie subsidiarity od prenesenia právomocí a proporcionality
74. Podobne ako iné federálne systémy má aj Európska únia pravidlá ústavnej povahy, ktoré upravujú právo ústrednej úrovne verejnej správy konať.
75. V Európskej únii sú tieto pravidlá stanovené v článku 5 ZEÚ, ktorý rozlišuje medzi zásadami prenesenia právomocí, subsidiarity a proporcionality, pričom každá má svoju úlohu pri rozdelení právomocí medzi Európsku úniu a členské štáty.
76. Bez popierania dôležitého prepojenia medzi týmito troma zásadami však na účely posúdenia prípustnosti v prejednávanej veci musí byť každej z nich priradený vlastný význam a musí byť možné posúdiť ju samostatne.
77. Hoci existuje určitý priestor na výklad, vďaka ktorému možno zásade subsidiarity pripísať širší alebo užší význam, voľba širšieho významu by si vyžadovala zúženie významu ostatných dvoch zásad.( 40 ) Takáto voľba by mohla mať svoje výhody, napríklad by mohla viac otvoriť prístup na Súdny dvor podľa článku 8 Protokolu č. 2 menšinám zastúpeným v národných parlamentoch, aby spochybnili regulačné ciele EÚ, s ktorými ich vláda súhlasila v rozhodovacom procese EÚ a ktorým nemohli na vnútroštátnej úrovni zabrániť.( 41 ) Napriek tomu musí určenie hraníc zásady subsidiarity rešpektovať význam, ktorý Súdny dvor už pripisuje ostatným dvom zásadám. Podľa môjho názoru existujúce chápanie rozsahu zásad prenesenia právomocí a proporcionality nenecháva veľký priestor na široký výklad zásady subsidiarity.
78. Začnem tým, že podľa môjho názoru, tri zásady zakotvené v článku 5 ZEÚ sú federálne zásady, ktorých cieľom je nájsť optimálnu úroveň rozhodovania. Európska únia vznikla z túžby a potreby členských štátov vytvoriť spoločnú úroveň riadenia na rozhodovanie o otázkach, ktoré sa týkajú všetkých a presahujú hranice štátov. Táto nová úroveň riadenia vznikla prostredníctvom prenesenia určitých právomocí z členských štátov na Európsku úniu. Inými slovami, Európska únia má len právomoci, ktoré na ňu boli prenesené v Zmluvách. V tomto ohľade zásada prenesenia právomocí, zakotvená v článku 5 ods. 2 ZEÚ, upravuje existenciu a medze právomocí EÚ.
79. Prvá veta článku 5 ods. 2 ZEÚ stanovuje: „Podľa zásady prenesenia právomocí Únia koná len v medziach právomocí, ktoré na ňu preniesli členské štáty v zmluvách na dosiahnutie cieľov v nich vymedzených.“( 42 )
80. Ďalšie dve zásady zakotvené v článku 5 ZEÚ, teda zásady subsidiarity a proporcionality, sa týkajú vykonávania, nie existencie právomocí EÚ.( 43 ) Uplatňujú sa až vtedy, keď na Európsku úniu bola prenesená potrebná právomoc.
81. Článok 5 ods. 3 ZEÚ stanovuje: „Podľa zásady subsidiarity koná Únia v oblastiach, ktoré nepatria do jej výlučnej právomoci, len v takom rozsahu a vtedy, ak ciele zamýšľané touto činnosťou nemôžu členské štáty uspokojivo dosiahnuť na ústrednej úrovni alebo na regionálnej a miestnej úrovni, ale z dôvodov rozsahu alebo účinkov navrhovanej činnosti ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie.“
82. Článok 5 ods. 4 ZEÚ stanovuje: „Podľa zásady proporcionality neprekračuje obsah a forma činnosti Únie rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov zmlúv.“
83. Na účely prejednávanej veci je dôležité definovať význam, účel a pôsobnosť zásady subsidiarity. Nech už je zdroj inšpirácie na začlenenie tejto zásady do právneho systému EÚ akýkoľvek,( 44 ) z jej opisu v článku 5 ods. 3 ZEÚ vyplýva, že jasne odráža uprednostnenie rozhodovania na nižšej úrovni verejnej správy, čo na účely prejednávanej veci znamená na úrovni členských štátov, nie Európskej únie.( 45 ) Zásada subsidiarity však nielenže podporuje nižšiu úroveň rozhodovania, ale tiež odôvodňuje rozhodovanie na úrovni EÚ, keď sa to považuje za lepšie. Zásada subsidiarity tak môže fungovať buď ako obmedzenie, alebo ako odôvodnenie zásahu na úrovni EÚ.( 46 )
84. S prihliadnutím na vyššie uvedené a na to, že článok 5 ZEÚ uvádza všetky tri zásady, ale pripisuje im samostatné významy, je potrebné rozlíšiť zásadu subsidiarity od zásady prenesenia právomocí na jednej strane a od zásady proporcionality na strane druhej.
a) Subsidiarita vs prenesenie právomocí
85. V istom zmysle by sa dalo tvrdiť, že subsidiarita je zásada, ktorá odôvodňuje vytvorenie spoločnej úrovne riadenia v určitých otázkach. Ako takáto metazásada subsidiarita motivovala voľbu právomocí prenesených na Európsku úniu, pričom počet takýchto právomocí sa zvyšoval s každou zmenou Zmlúv, a preto je neoddeliteľne spätý so zásadou prenesenia právomocí.
86. Subsidiarita vyjadrená v článku 5 ods. 3 ZEÚ však nie je takou metazásadou, ale skôr inštrumentálnou zásadou.( 47 ) Z tohto dôvodu sa zásada subsidiarity netýka otázky, ktorá úroveň verejnej správy, Európska únia alebo členské štáty, má právomoc rozhodovať o konkrétnych cieľoch legislatívneho opatrenia – ak Európska únia získa právomoc nad určitou politikou na základe zásady prenesenia právomocí, môže stanoviť konkrétny cieľ legislatívneho opatrenia v rámci tejto politiky.( 48 ) Keď je cieľ určený, vstupuje do hry zásada subsidiarity, na základe ktorej sa určí, či by Európska únia mala konať s cieľom dosiahnuť ho.
87. Zásadu subsidiarity možno teda overiť len vo vzťahu ku konkrétnemu cieľu, ktorý si zvolil normotvorca EÚ, a politické rozhodnutie o tom, čo regulovať, nemožno spochybňovať prostredníctvom tejto zásady. Zásada subsidiarity vymedzená v článku 5 ods. 3 ZEÚ sa teda nezaoberá otázkou, ktorá úroveň (Európska únia alebo členský štát) môže rozhodnúť, že niečo je problém, ktorý si vyžaduje reguláciu v oblasti, v ktorej má Európska únia právomoc konať, ale skôr či je nevyhnutné, aby Európska únia podnikla kroky na dosiahnutie regulačného cieľa, ktorý sama považovala za vyžadujúci reguláciu.
88. Z tohto hľadiska zásada subsidiarity predpokladá, že aj keď je na Európsku úniu prenesená možnosť prijímať právne predpisy v rámci určitej oblasti politiky a aj keď inštitúcie EÚ označia potrebu dosiahnuť určitý konkrétny cieľ v tejto oblasti reguláciou, stále to neznamená, že legislatívne opatrenia by sa mali prijímať na úrovni EÚ. Opatrenia EÚ sa prijímajú len vtedy, ak problém, pri ktorom sa konštatuje potreba regulačných opatrení, nedokážu dostatočne vyriešiť členské štáty a regulačný cieľ by mohla lepšie dosiahnuť Európska únia.
89. Navyše zásada subsidiarity sa uplatní iba v oblastiach spoločných právomocí, teda v oblastiach, kde členské štáty splnomocnili Európsku úniu konať, ale nevzdali sa svojich právomocí.( 49 ) Článok 5 ods. 3 ZEÚ teda obmedzuje posúdenie na základe zásady subsidiarity na „oblast[i], ktoré nepatria do… výlučnej právomoci [Európskej únie]“. Táto voľba je logickým dôsledkom nemožnosti porovnať, ktorá úroveň je „lepšia“, keďže členské štáty sa v oblastiach výlučných právomocí vzdali práva konať v prospech Európskej únie.( 50 )
90. Skutočnosť, že zásada subsidiarity závisí od existencie právomoci EÚ, znamená, že táto zásada, stanovená v článku 5 ods. 3 ZEÚ, sama osebe nemôže vytvoriť právomoc EÚ.
91. Tento fakt tiež znamená, a to je pre prejednávanú vec dôležité, že zásada subsidiarity sa uplatňuje len vtedy, ak na Európsku úniu už bola prenesená príslušná spoločná právomoc. To vyvoláva otázku relevantnú pre rozhodnutie o prípustnosti tvrdení v prejednávanej veci: môže a mal by Súdny dvor overiť, či má Európska únia právomoc v regulovanej otázke a či je takáto právomoc spoločná s členskými štátmi, hoci článok 8 Protokolu č. 2 udeľuje Súdnemu dvoru len právomoc preskúmať súlad so zásadou subsidiarity?
92. Assemblée nationale, podporované Maďarskom, uprednostňuje výklad, podľa ktorého je posúdenie existencie právomoci EÚ súčasťou preskúmania zásady subsidiarity. Naopak, Parlament a Rada, podporované Gréckom, Španielskom a Komisiou, sa domnievajú, že Súdny dvor nemôže pri skúmaní dodržiavania zásady subsidiarity posúdiť, či Európska únia má právomoc alebo či prekročila jej hranice.
93. Podľa môjho názoru, skôr než Súdny dvor začne skúmať dodržiavanie zásady subsidiarity, má právomoc preukázať, že je zjavné, že Európska únia má právomoc v regulovanej otázke. V takejto situácii však možno uplatniť len úplne základnú úroveň preskúmania, v rámci ktorej sa Súdny dvor môže pýtať, či právny základ špecifikovaný v spornom akte existuje v Zmluvách. Navyše, keďže otázka môže zároveň súvisieť s viacerými oblasťami politiky, z ktorých niektoré patria do regulačnej právomoci Európskej únie a iné nie, je postačujúce, aby Súdny dvor konštatoval, že daný akt by sa na prvý pohľad mohol týkať jednej z oblastí politiky, v ktorých má Európska únia regulačnú právomoc. Akýkoľvek ďalší spor o existencii alebo vhodnosti právneho základu je mimo dosahu zásady subsidiarity a mal by byť vyriešený ako otázka týkajúca sa zásady prenesenia právomocí. Takýto spor nemôže byť predložený Súdnemu dvoru na základe žaloby založenej na článku 8 Protokolu č. 2.
94. Rovnako aj tvrdenie, že sporný akt prekračuje medze konkrétnej právomoci EÚ udelenej Zmluvami, je otázkou existencie tejto právomoci. Ide teda o otázku týkajúcu sa zásady prenesenia právomocí, nie zásady subsidiarity.
95. Judikatúra už takéto otázky považuje za otázky zásady prenesenia právomocí, a nie subsidiarity. Aby som uviedla klasický príklad, v rozsudku Reklama tabakových výrobkov( 51 ) Súdny dvor v rámci prenesenia právomocí konštatoval, že v dnešnom článku 114 ZFEÚ existujú hranice právomoci vnútorného trhu a že Európska únia môže, a dokonca musí, pri vykonávaní legislatívnej činnosti v rámci tejto právomoci zohľadniť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia, nad ktorou nemá regulačnú právomoc. Rozhodnutie harmonizovať reklamu tabakových výrobkov ako také však nebolo a nemohlo byť napadnuté, lebo bolo v medziach právomoci vnútorného trhu. V tomto zmysle judikatúra bráni odvolávaniu sa na zásadu subsidiarity s cieľom napadnúť skutočnosť, že konkrétny legislatívny akt bol zvolený na úrovni EÚ, nie na vnútroštátnej úrovni, pokiaľ je táto voľba v rámci právomoci prenesenej na Európsku úniu.
96. Nakoniec v prípade tvrdenia o porušení zásady subsidiarity môže Súdny dvor overiť, či dotknutý akt podľa uvedeného právneho základu nepatrí do oblasti výlučnej právomoci EÚ. Túto úlohu dnes uľahčuje výslovné vymenovanie výlučných právomocí EÚ v článku 3 ZFEÚ, no takáto otázka nie je v prejednávanej veci aktuálna.
b) Subsidiarita vs proporcionalita
97. Otázky týkajúce sa zásady subsidiarity treba tiež rozlíšiť od otázok týkajúcich sa zásady proporcionality.
98. Zásada proporcionality definovaná v článku 5 ods. 4 ZEÚ sa pýta, či keď sa preukáže, že opatrenie na úrovni EÚ je opodstatnené, lebo samostatne konajúce členské štáty nedokážu dostatočne dosiahnuť regulačný cieľ stanovený Európskou úniou, konkrétne zvolené opatrenia sú vhodné a nevyhnutné. Preskúmanie proporcionality sa teda týka obsahu aktu EÚ, nie vhodnej úrovne rozhodovania.( 52 ) Ako potvrdzuje judikatúra, vhodnosť a nevyhnutnosť opatrenia sa posudzujú vo vzťahu ku konkrétnemu regulačnému cieľu zvolenému na úrovni EÚ.( 53 )
99. Súhlasím s tvrdeniami, že by mohlo byť v záujme vnútroštátnych parlamentov napadnúť právnu úpravu EÚ z dôvodu proporcionality. Prax mechanizmu včasného varovania dokazuje, že to naozaj robia (pozri bod 71 vyššie). Napríklad je v záujme vnútroštátnych parlamentov, aby na úrovni EÚ existovali menej zasahujúce opatrenia, alebo dokonca aby tam neexistovali nijaké opatrenia, lebo tým vzniká väčší priestor pre vnútroštátny politický proces.
100. Užitočnosť tvrdení o obsahu opatrení EÚ môže byť totiž dôvodom, prečo takéto tvrdenia, hoci sa netýkajú zásady subsidiarity, Komisia napriek tomu zohľadňuje v kontexte mechanizmu včasného varovania.
101. Zásada subsidiarity zakotvená v článku 5 ods. 3 ZEÚ však podľa Zmlúv nemá zahŕňať otázky týkajúce sa zásady proporcionality podľa článku 5 ods. 4 ZEÚ.
102. Je to jasné, lebo hoci Protokol č. 2 sa týka zásad subsidiarity aj proporcionality, článok 8 Protokolu č. 2 obmedzuje žaloby podané vnútroštátnymi parlamentmi na zásadu subsidiarity, čím vylučuje otázky týkajúce sa zásady proporcionality.
103. Preto tvrdenia, ktoré spochybňujú vhodnosť, užitočnosť, intenzitu alebo podobné aspekty zvolených legislatívnych opatrení EÚ, sa týkajú zásady proporcionality a nemožno ich predložiť Súdnemu dvoru na základe článku 8 Protokolu č. 2.
104. Zhrniem to tak, že žaloba podaná vnútroštátnym parlamentom podľa článku 8 Protokolu č. 2 je obmedzená na zásadu subsidiarity. Jediné tvrdenia, ktoré súvisia so subsidiaritou, sú tie, podľa ktorých si cieľ legislatívneho aktu, ktorý Európska únia považuje za dôležitý, nevyžaduje regulačné opatrenia na úrovni EÚ, keďže členské štáty môžu tento cieľ dostatočne dosiahnuť samostatne a Európska únia ho nemôže dosiahnuť lepšie.
105. Súdny dvor by mal považovať za týkajúce sa zásady prenesenia právomocí (článok 5 ods. 2 ZEÚ) tvrdenia, podľa ktorých Európska únia nemá právomoc v určitých otázkach alebo opatrenie prekročilo rozsah právomoci EÚ; a za týkajúce sa zásady proporcionality (článok 5 ods. 4 ZEÚ) tvrdenia, podľa ktorých deklarovaný cieľ legislatívneho aktu si nevyžaduje reguláciu alebo zvolené opatrenia sú nevhodné, prípadne ukladajú zbytočné bremená na členské štáty či jednotlivcov. Také tvrdenia sa netýkajú zásady subsidiarity. Tieto otázky malo Assemblée nationale napadnúť na základe štvrtého odseku článku 263 ZFEÚ,( 54 ) nemôže na to použiť žalobu podľa článku 8 Protokolu č. 2.
106. Vzhľadom na to sa teraz budem zaoberať posúdením prípustnosti tvrdení Assemblée nationale v prejednávanej veci.
3. Posúdenie v prejednávanej veci
107. Na účely posúdenia prípustnosti tvrdení Assemblée nationale v prejednávanej veci je na základe vyššie uvedených úvah potrebné rozhodnúť, ktoré z nich sa týkajú zásady subsidiarity a ktoré nie.
108. Po prvé zásada subsidiarity sa v prejednávanej veci uplatní, keďže oblasť politiky azylu a prisťahovalectva je prenesená na Európsku úniu ako jedna zo spoločných právomocí( 55 ) a článok 78 ods. 2 písm. e) a článok 79 ods. 2 písm. a), b) a c) ZFEÚ, ktoré sú uvedené ako právne základy nariadenia 2024/1351, umožňujú legislatívnu činnosť EÚ. Ďalšie skúmanie nad rámec takéhoto záveru prima facie by prekročilo právomoc Súdneho dvora podľa článku 8 Protokolu č. 2.
109. Po druhé je na Európskej únii, aby rozhodla, že legislatívne kroky sú potrebné na zmiernenie záťaže členských štátov, ktoré sú pod migračným tlakom. Túto voľbu nemožno spochybniť na základe zásady subsidiarity. Táto zásada je relevantná len pre otázku, či môžu tento legislatívny cieľ dostatočne dosiahnuť členské štáty samostatne alebo či ho možno lepšie dosiahnuť legislatívnymi opatreniami EÚ.
110. Po tretie súhlasím s Parlamentom a Radou, podporovanými Gréckom, Španielskom a Komisiou, v tom, že prvé štyri tvrdenia Assemblée nationale (pozri body 21 až 28 vyššie) sa netýkajú zásady subsidiarity.
111. Prvé a druhé tvrdenie, podľa ktorých článok 72 ZFEÚ a článok 4 ods. 2 ZEÚ vyhradzujú právomoc udržiavať zákon a poriadok a zaručiť národnú bezpečnosť členským štátom, sa týkajú zásady prenesenia právomocí, a nie zásady subsidiarity. Týmito tvrdeniami Assemblée nationale v podstate namieta, že na Európsku úniu nebola prenesená právomoc na prijatie nariadenia 2024/1351. Také tvrdenia Súdny dvor nemôže preskúmať na základe článku 8 Protokolu č. 2.
112. Tretie tvrdenie sa týka údajných škodlivých finančných dôsledkov povinného mechanizmu solidarity zavedeného nariadením 2024/1351, a teda, ako uvádza Parlament a Komisia, v podstate tvrdí, že opatrenie EÚ nie je primerané. Navyše, údajné porušenie článku 151 ZFEÚ naznačuje, že dôsledky opatrení požadovaných nariadením 2024/1351 pre vnútroštátne rozpočty by Francúzsku znemožnili plniť si záväzky v oblasti sociálnej politiky v rozpore s článkom 151 ZFEÚ. Toto tvrdenie nespochybňuje vhodnú úroveň rozhodovania, a preto sa netýka subsidiarity.
113. Štvrté tvrdenie, ktoré sa týka užitočnosti systému relokácie, podľa Parlamentu a Komisie súvisí so zásadou proporcionality. Podľa mňa by sa toto tvrdenie dalo chápať dvoma spôsobmi. Buď spochybňuje vhodnosť systému relokácie na dosiahnutie cieľa nariadenia 2024/1351, ktorým je okrem iného poskytovať efektívnu podporu členským štátom pod migračným tlakom,( 56 ) pričom v takom prípade ide o tvrdenie týkajúce sa proporcionality; alebo spochybňuje samotný cieľ tohto právneho predpisu, pričom v takom prípade ho možno považovať za súvisiace so zásadou prenesenia právomocí, lebo ide o popretie existencie právomoci Európskej únie zvoliť si takýto cieľ. Ani v jednom prípade sa netýka toto tvrdenie zásady subsidiarity.
114. V každom prípade, keďže Assemblée nationale na záver tvrdí, že systém relokácie nie je upravený v hlave V Zmluvy o FEÚ, a teda prekračuje právomoci Európskej únie, zdá sa, že uvádza tvrdenie súvisiace so zásadou prenesenia právomocí, a nie so zásadou subsidiarity.
115. Preto navrhujem, aby Súdny dvor tieto štyri tvrdenia zamietol ako neprípustné podľa článku 8 Protokolu č. 2.
116. Naopak, ako uvádzajú Parlament a Rada, podporované Gréckom, Španielskom a Komisiou, piate tvrdenie Assemblée nationale sa týka zásady subsidiarity, a preto je prípustné.
117. Teraz toto tvrdenie posúdim z vecného hľadiska.
C. O veci samej
118. Pripomínam, že piatym tvrdením Assemblée nationale uvádza, že nič nenaznačuje, že členské štáty by neboli schopné, či už samostatne alebo v spolupráci, efektívnejšie než Európska únia zvládnuť problémy spôsobené masovým prílevom žiadateľov o medzinárodnú ochranu.
1. Procesná a vecná subsidiarita
119. Ako vysvetlil Súdny dvor, v kontexte súdneho preskúmania aktu EÚ z hľadiska súladu so zásadou subsidiarity normotvorca EÚ musí overiť „rešpektovanie vecných podmienok stanovených v článku 5 ods. 3 ZEÚ, ako aj procesných záruk stanovených v [Protokole č. 2]“.( 57 )
120. Po prvé procesná subsidiarita si vyžaduje, aby inštitúcie EÚ poskytli dostatočné dôvody, pre ktoré považovali opatrenia na úrovni EÚ za potrebné. Súdny dvor sa zameriava na dodržiavanie formálnych požiadaviek a najmä na odôvodnenie, pričom sa odvoláva na ustálenú judikatúru, podľa ktorej dodržanie povinnosti odôvodnenia sa musí posúdiť nielen vzhľadom na znenie napadnutého aktu, ale aj vzhľadom na jeho kontext a okolnosti prípadu. Súdny dvor konštatoval, že tieto požiadavky sú splnené, ak príslušné legislatívne materiály obsahujú dostatok informácií, ktoré jasným a jednoznačným spôsobom preukazujú výhody súvisiace s opatreniami prijatými skôr na úrovni Únie než na úrovni členských štátov.( 58 ) Platilo to aj vtedy, keď dotknutý akt EÚ neobsahoval výslovný odkaz na subsidiaritu.( 59 )
121. Po druhé vecná subsidiarita sa týka otázky v zmysle článku 5 ods. 3 ZEÚ, či inštitúcie EÚ mohli konštatovať, že cieľ sledovaný zamýšľaným opatrením nemôžu dostatočne dosiahnuť členské štáty a vďaka svojmu rozsahu alebo účinkom môže byť lepšie dosiahnutý na úrovni EÚ.( 60 )
122. Na základe znenia článku 5 ods. 3 ZEÚ sa všeobecne vychádza z toho, že skúmanie subsidiarity má dve zložky: negatívnu a pozitívnu, ktorými, ako uviedla generálna advokátka Kokott, „sa nakoniec z dvoch rôznych uhlov pohľadu analyzuje jedna a tá istá otázka, a to, či sa má na účely dosiahnutia zamýšľaných cieľov konať na úrovni Únie alebo členských štátov“.( 61 )
123. V judikatúre, ktorá sa z veľkej časti, ale nie úplne, týkala harmonizácie vnútorného trhu podľa článku 114 ZFEÚ, Súdny dvor konštatoval, že zásada subsidiarity bola dodržaná, najmä na základe toho, že takáto harmonizácia predpokladá opatrenia na úrovni EÚ.( 62 )
124. Autori právnej náuky sa domnievajú, že takéto posudzovanie zásady subsidiarity nie je uspokojivé, lebo zbavuje súdne preskúmanie skutočného významu.( 63 ) Ak by stačilo, aby normotvorca EÚ jednoducho vyhlásil, že harmonizáciu možno lepšie dosiahnuť na úrovni EÚ, bez vysvetlenia, čo sa má harmonizáciou v prvom rade dosiahnuť, preskúmanie subsidiarity by vždy umožnilo opatrenia na úrovni EÚ, keďže je jasné, že nie je pravdepodobné, že by členské štáty samy dospeli k rovnakým riešeniam.
125. S touto kritikou súhlasím. Harmonizácia by sa totiž nemala považovať za cieľ právneho predpisu, ale skôr za možný nástroj na dosiahnutie požadovaného cieľa. V rámci politiky vnútorného trhu môže byť cieľom odstránenie prekážok cezhraničného obchodu alebo odstránenie výrazných deformácií hospodárskej súťaže.( 64 ) Malo by teda byť na normotvorcovi EÚ, aby ukázal, že existujú prekážky, a potom z hľadiska subsidiarity preukázal, že najlepším spôsobom, ako ich odstrániť, je prijatie harmonizačných opatrení.
126. Existujú aj príklady z judikatúry, kde normotvorca EÚ poskytol vecnejšie odôvodnenie uprednostnenia opatrení na úrovni EÚ, ktoré Súdny dvor akceptoval.( 65 )
127. V každom prípade, ak má opatrenie EÚ za cieľ riešiť problémy s cezhraničným rozmerom, existuje, ako uviedla generálna advokátka Juliane Kokott, „silná domnienka pridanej hodnoty konania na úrovni Únie“.( 66 )
128. Súvisiaca otázka spočíva v tom, či sa má porovnať opatrenie Európskej únie vo vzťahu k členským štátom konajúcim samostatne alebo, ako navrhuje Assemblée nationale, vo vzťahu k členským štátom konajúcim v spolupráci.
129. V tomto ohľade súhlasím s Komisiou, že porovnávanie so schopnosťou členských štátov dostatočne dosiahnuť legislatívny cieľ opatrenia pri spolupráci mimo rámca Európskej únie nedáva zmysel. Európska úroveň rozhodovania bola vytvorená práve preto, aby členské štáty mohli spoločne riešiť spoločné otázky prostredníctvom rozhodovacích procesov upravených Zmluvami. Ak je potrebné spoločné opatrenie, malo by sa konať na úrovni EÚ. Spolupráca mimo rámca práva EÚ, v medzinárodnom kontexte, je odôvodnená len vtedy, keď právomoc riešiť určitú otázku, ktorú členské štáty nemôžu vyriešiť samostatne, nie je prenesená na Európsku úniu. Okrem toho sú postupy na úrovni Európskej únie demokraticky legitimizované prostredníctvom Rady a Parlamentu. V dôsledku toho ich treba uprednostniť pred rôznymi formami medzivládnej spolupráce medzi členskými štátmi.
130. Pri skúmaní subsidiarity je teda vhodné porovnávať s členskými štátmi konajúcimi samostatne;( 67 ) treba však vziať do úvahy všetky členské štáty. V tomto smere Súdny dvor rozhodol, že „cieľom zásady subsidiarity nie je obmedziť právomoc Únie v závislosti od situácie niektorého z členských štátov posudzovanej individuálne, ale táto zásada vyžaduje len to, aby plánované opatrenie mohlo byť z dôvodu svojho rozsahu alebo účinkov lepšie vykonané na úrovni Únie“.( 68 ) Z toho vyplýva, že zásada subsidiarity „nemôže viesť k neplatnosti aktu Únie z dôvodu osobitnej situácie členského štátu, aj keď má tento štát v dosiahnutí cieľa sledovaného normotvorcom Únie predstih pred ostatnými štátmi“.( 69 )
131. Zhrniem to tak, že procesná a vecná subsidiarita vysvetľuje, čo sa vyžaduje od inštitúcií EÚ zapojených do rozhodovacieho procesu, aby sa odôvodnilo konanie na úrovni EÚ z hľadiska zásady subsidiarity. To však stále nerieši otázku intenzity preskúmania zo strany Súdneho dvora.
2. Intenzita súdneho preskúmania subsidiarity
132. Ako som vysvetlila, z vecného hľadiska si zásada subsidiarity vyžaduje, aby inštitúcie EÚ posúdili, či je opatrenie na úrovni členských štátov skutočne nedostatočné a či je konanie na úrovni EÚ lepšie alebo, jednoduchšie vyjadrené, či má takéto opatrenie EÚ jasné výhody.( 70 )
133. Podľa môjho chápania musí záver, ku ktorému inštitúcie EÚ v tomto ohľade dospeli, Súdny dvor v zásade prijať, ak dokážu preukázať jeho racionalitu. Inými slovami, Súdny dvor by sa mal pýtať, či je úplne zrejmé (zjavné), že inštitúcie k tomuto záveru nemohli dospieť.( 71 ) Dôvodom je to, že Súdny dvor nemôže nahradiť posúdenie inštitúcií svojím posúdením bez vstupu do sféry politických rozhodnutí.
134. Výber intenzity súdneho preskúmania je záležitosťou súdnej politiky. Ako uznávajú autori právnej náuky: „Ak Súdny dvor EÚ bude pokračovať v miernom preskúmavaní, bude vystavený kritike, že vlastne zbavuje povinnosť podľa článku 5 ods. 3 [a] 4 [ZEÚ] celého obsahu. Ak naopak Súdny dvor EÚ podrobne preskúma dôkazy podporujúce tvrdenie Komisie, bude musieť rozhodnúť o možnej komplexnej socio‑ekonomickej kalkulácii, ktorá sa týka najefektívnejšej úrovne riadenia pre rôzne regulačné úlohy.“( 72 )
135. Podľa môjho názoru by vykonanie len mierneho preskúmania na základe racionality dôvodov uvedených v prospech opatrenia na úrovni EÚ umožnilo Súdnemu dvoru vyhnúť sa nahradeniu rozhodnutia normotvorcu svojím rozhodnutím, ale zároveň by normotvorcu prinútilo, aby náležite prihliadal na zásadu subsidiarity.( 73 )
136. Na dosiahnutie oboch cieľov sa stal dôležitým procesný aspekt subsidiarity. Súdny dvor musí trvať na tom, aby inštitúcie riadne vysvetlili svoje posúdenie. Toto vysvetlenie by nemalo mať podobu štandardnej formulácie, ale malo by sa prispôsobovať špecifikám jednotlivých legislatívnych opatrení.( 74 ) Takéto odôvodnenie „na mieru“ na jednej strane núti inštitúcie zmysluplne posúdiť, či musí Európska únia konať v konkrétnej situácii, a na druhej strane umožňuje Súdnemu dvoru rozhodnúť, či sa opatrenie EÚ zdá byť primerane potrebné.( 75 )
137. Na základe vyššie uvedeného zostáva posúdiť, či zavedenie povinného mechanizmu solidarity nariadením 2024/1351 porušuje zásadu subsidiarity, ako tvrdí Assemblée nationale.
3. Posúdenie v prejednávanej veci
138. Keď akt EÚ ďalej rozvíja existujúcu právnu úpravu EÚ, ako je to v prípade nariadenia 2024/1351, s cieľom riešiť problémy, ktoré táto právna úprava zanechala, zdá sa, že si to vyžaduje opatrenia na úrovni EÚ. Platí to najmä vtedy, keď sú tieto problémy výsledkom neprijatia postačujúcich opatrení na vnútroštátnej úrovni.
139. V tomto zmysle vzhľadom na to, že existujúca právna úprava EÚ nezabezpečovala spravodlivé rozdelenie zodpovednosti, ako požaduje článok 80 ZFEÚ, sa zavedenie povinného mechanizmu solidarity javí ako opodstatnené na dosiahnutie legislatívneho cieľa pomôcť členským štátom pod migračným tlakom. Takáto povinnosť môže byť zavedená iba na úrovni EÚ.
140. Nariadenie 2024/1351, ako aj relevantné dokumenty, poskytujú také dôvody, ktoré umožňujú Súdnemu dvoru dospieť k záveru, že toto nariadenie je v súlade so zásadou subsidiarity.
141. Začnem tým, že odôvodnenie 88 nariadenia 2024/1351 v príslušnej časti stanovuje: „Keďže ciele tohto nariadenia, a to stanovenie kritérií a mechanizmov na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu registrovanej v jednom z členských štátov štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti, a vytvorenie mechanizmu solidarity, ktorý má členským štátom pomôcť reagovať na situácie migračného tlaku, nie je možné uspokojivo dosiahnuť na úrovni členských štátov, ale z dôvodov rozsahu a dôsledkov ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie, môže Únia prijať opatrenia v súlade so zásadou subsidiarity podľa článku 5 [ZEÚ].“
142. Aj keď toto odôvodnenie do veľkej miery vyjadruje subsidiaritu všeobecnou formuláciou, je ďalej rozpracované v návrhu tohto nariadenia z dielne Komisie.( 76 ) V špecifickom oddiele tohto návrhu venovanom subsidiarite Komisia uvádza: „Týmto návrhom sa zjednodušujú súčasné pravidlá stanovené v [nariadení č. 604/2013] a jeho cieľom je zabezpečiť správne uplatňovanie týchto pravidiel, ktorým sa obmedzia neoprávnené pohyby štátnych príslušníkov tretích krajín medzi členskými štátmi, čo je problematika, ktorá má cezhraničný charakter. Tieto pravidlá sú doplnené novým mechanizmom solidarity, ktorým sa má zaviesť systém na riešenie situácií, keď členské štáty čelia migračnému tlaku. … Dosiahnutie týchto cieľov si vyžaduje opatrenia na úrovni EÚ, keďže sú zo svojej povahy cezhraničné. Je zrejmé, že opatreniami, ktoré prijímajú jednotlivé členské štáty, nemožno uspokojivo reagovať na potrebu spoločného prístupu EÚ k tomuto spoločnému problému.“( 77 )
143. Navyše tento návrh obsahuje analýzu dôkazov zhromaždených Komisiou o súčasných problémoch s azylovým a migračným systémom EÚ vrátane nedostatkov na úrovni členských štátov. Okrem iného uvádza: „Výzvy týkajúce sa riadenia migrácie v celej škále od zabezpečenia vyváženosti úsilia pri riešení žiadostí o azyl až po zabezpečenie rýchlej identifikácie tých, ktorí potrebujú medzinárodnú ochranu, alebo účinného návratu tých, ktorí ochranu nepotrebujú, by nemali riešiť jednotlivé členské štáty samotné, ale EÚ ako celok . Okrem toho tlak na azylové systémy členských štátov naďalej výrazne zaťažuje členské štáty prvého príchodu , ako aj azylové systémy iných členských štátov v dôsledku neoprávnených pohybov. Súčasný migračný systém nie je dostatočný na riešenie týchto skutočností. V súčasnosti najmä nie je zavedený žiadny účinný mechanizmus solidarity a neexistujú žiadne účinné pravidlá týkajúce sa zodpovednosti . Je preto potrebný európsky rámec, ktorý umožní riadiť vzájomnú prepojenosť medzi politikami a rozhodnutiami členských štátov . Tento rámec musí zohľadniť neustále sa meniacu realitu migrácie, čo znamená vyššiu komplexnosť a intenzívnejšiu potrebu koordinácie.“( 78 )
144. Hoci Komisia nevykonala posúdenie vplyvu, vypracoval ho Parlament,( 79 ) pričom konštatoval, že pokiaľ ide o návrh nariadenia 2024/1351, zásada subsidiarity je dodržaná, a nazval to „spoločný prístup k spoločnému európskemu problému“. V tejto štúdii sa konkrétne uvádza: „Súčasná nerovnomerná záťaž pre členské štáty, nedostatočné a… slabo uznávané distribučné mechanizmy pre žiadateľov o medzinárodnú ochranu a nedostatočná kontrola sekundárnych pohybov sú problémy, ktoré majú cezhraničnú povahu. Preto členské štáty nemôžu tieto výzvy riešiť samy a EÚ má právo konať.“( 80 )
145. Ďalej treba uviesť, že už dávno pred nariadením 2024/1351 bol vznik a rozvoj spoločnej politiky EÚ v oblasti azylu a prisťahovalectva odôvodnený z hľadiska zásady subsidiarity. Staršie aj novšie politické dokumenty podľa všetkého ďalej podporujú potrebu prijatia tohto nariadenia.
146. Spomeniem len niektoré z nich:
– Podľa uznesenia Európskeho parlamentu z roku 1986 o vypracovaní spoločnej európskej politiky voči utečencom: „Je prirodzené a žiaduce hľadať spoločné riešenie vážnych problémov, ktorým čelia členské štáty, ktoré majú ťažkosti pri prijímaní pomerne vysokého počtu utečencov, ktorí do nich prichádzajú, aby sa zabránilo ,vývozu‘ problémov z jedného členského štátu do druhého, keďže takáto situácia ,odovzdávania zásielky‘ je ponižujúca pre utečencov aj pre naše slobodné a demokratické spoločnosti.“( 81 )
– V oznámení Komisie o prisťahovalectve z roku 1991 je uvedené: „Každá krajina so svojou vlastnou históriou, tradíciami a svojou špecifickou geografickou situáciou má tendenciu zvoliť si cestu, ktorú považuje za najvhodnejšiu. Problém je však v tom, že čokoľvek urobí jedna krajina, môže ovplyvniť situáciu v ostatných krajinách.“; a: „Je povinnosťou Spoločenstva konať, aby zabránilo takýmto zvráteným účinkom, ktoré by bránili dosiahnutiu cieľov stanovených v Jednotnom akte. To viedlo členské štáty k uznaniu potreby spoločného prístupu Dvanástky a k diskusii o spôsoboch spolupráce. Vzájomná závislosť rôznych vnútroštátnych situácií spolu s priepustnosťou hraníc si vyžaduje spoločné opatrenia, hoci len z dôvodu účinnosti.“( 82 )
– Podľa oznámenia Komisie o prisťahovaleckej a azylovej politike z roku 1994: „Stále viac sa uznáva, že tieto otázky je potrebné riešiť na základe spolupráce. To sa prejavilo v ustanoveniach Zmluvy o Európskej únii, ktorá formálne označuje oblasti ako otázky spoločného záujmu, ktoré sa majú riešiť v rámci jednotného inštitucionálneho rámca. Tak to má byť. Prehlbovanie procesu európskej integrácie si vyžaduje integrovanú a súdržnú reakciu, ktorá spája realizmus so solidaritou, na výzvy, ktoré migračné tlaky a integrácia legálnych prisťahovalcov predstavujú pre Úniu ako celok. Zlyhanie v riešení týchto výziev by bolo na úkor úsilia o podporu súdržnosti a solidarity v rámci Únie a mohlo by dokonca ohroziť budúcu stabilitu samotnej Únie.“( 83 )
– V oznámení Komisie z roku 2011 o posilnenej solidarite v rámci EÚ v oblasti azylu sa uvádza: „Solidarita bola od samého začiatku uznaná za základnú súčasť spoločného európskeho azylového systému (SEAS). Potreba previesť solidaritu do konkrétnych opatrení vyplýva z praktickej reality, keďže azylové systémy jednotlivých členských štátov sú od seba závislé. Preťažený alebo nefunkčný systém v jednom členskom štáte má jednoznačný vplyv na všetky ostatné štáty vrátane sekundárnych pohybov.“( 84 )
– Európska stratégia Komisie v oblasti riadenia azylu a migrácie z roku 2026 vysvetľuje: „EÚ prostredníctvom paktu zavádza efektívny systém solidarity a zodpovednosti za kolektívne riadenie migrácie, v rámci ktorého žiadny členský štát , ktorý je vystavený tlaku, nezostane osamotený .“( 85 )
147. Podľa môjho názoru zistenia a vyhlásenia v samotnom nariadení 2024/1351 a ďalších citovaných dokumentoch dostatočne spĺňajú procesnú aj vecnú subsidiaritu. Uvedené dôvody na konanie na úrovni EÚ sa zdajú byť primerané a Assemblée nationale nepredložilo nijaké tvrdenia na vyvrátenie takéhoto zistenia.
148. Preto navrhujem, aby Súdny dvor zamietol tvrdenie Assemblée nationale týkajúce sa zásady subsidiarity ako nedôvodné.
VI. O trovách
149. Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže v prejednávanej veci Parlament a Rada navrhli, aby Assemblée nationale nahradilo trovy konania, a Assemblée nationale nemalo vo veci úspech, mal by mu Súdny dvor uložiť povinnosť znášať vlastné trovy konania a nahradiť trovy, ktoré vznikli Parlamentu a Rade.
150. Podľa článku 140 ods. 1 tohto Rokovacieho poriadku členské štáty a inštitúcie EÚ, ktoré do konania vstúpili ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania. Preto musí Grécko, Španielsko, Maďarsko a Komisia znášať vlastné trovy konania.
VII. Návrh
151. Na základe vyššie uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor:
1. zamietol žalobu ako čiastočne neprípustnú a čiastočne nedôvodnú;
2. uložil Assemblée nationale povinnosť znášať vlastné trovy konania a nahradiť trovy, ktoré vznikli Rade Európskej únie a Európskemu parlamentu, a
3. uložil Helénskej republike, Španielskemu kráľovstvu, Maďarsku a Európskej komisii povinnosť znášať vlastné trovy konania.
1 Jazyk prednesu: angličtina.
2 Assemblée nationale je dolná komora francúzskeho parlamentu s 577 poslancami, zatiaľ čo horná komora je Sénat (Senát) s 348 senátormi. V prejednávanej veci žalobu podalo Assemblée nationale na žiadosť pani Marine Le Penovej a 87 poslancov.
3 (Ú. v. EÚ C 202, 2016, s. 206; ďalej len „Protokol č. 2“). Tento protokol je pripojený k ZEÚ a Zmluvy o FEÚ.
4 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/1351 zo 14. mája 2024 o riadení azylu a migrácie, o zmene nariadení (EÚ) 2021/1147 a (EÚ) 2021/1060 a o zrušení nariadenia (EÚ) č. 604/2013 (Ú. v. EÚ L 2024/1351).
5 Pozri druhý a tretí odsek článku 88‑6 Constitution du 4 octobre 1958 (Ústava zo 4. októbra 1958), zmenený a doplnený prostredníctvom loi constitutionnelle No 2008‑724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V e République (ústavný zákon č. 2008‑724 z 23. júla 2008 o modernizácii inštitúcií V. republiky) (JORF z 24. júla 2008, s. 11890).
6 Ako som uviedol v bode 7 vyššie, Assemblée nationale navrhuje zrušenie nariadenia 2024/1351 v celom rozsahu a len subsidiárne jeho čiastočné zrušenie. Všetci účastníci tohto konania vrátane Assemblée nationale sa však zhodnú na tom, že časť IV tohto nariadenia nie je oddeliteľná od zvyšku nariadenia. Preto možno návrh na čiastočné zrušenie hneď na začiatku zamietnuť ako neprípustný a žalobu chápať v tom zmysle, že Assemblée nationale sa domáha zrušenia celého nariadenia.
7 Pozri oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov o Novom pakte o migrácii a azyle, COM(2020) 609 final, 23. september 2020. Pokiaľ ide o zoznam opatrení, pozri webovú stránku Komisie, dostupnú na adrese: https://home‑affairs.ec.europa.eu/policies/migration‑and‑asylum/pact‑migration‑and‑asylum_sk.
8 Pokiaľ ide o všeobecný komentár, pozri napríklad PEERS, S.: The New Asylum Pact: Brave New World or Dystopian Hellscape?. In: European Journal of Migration and Law . Vol. 26, 2024, s. 381.
9 Pozri články 3 až 15 a odôvodnenia 1 až 21 nariadenia 2024/1351.
10 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 31).
11 Pozri články 16 až 55 a odôvodnenia 36 až 76 nariadenia 2024/1351.
12 Pozri články 56 až 71 a odôvodnenia 22 až 35 nariadenia 2024/1351. Pojem „migračný tlak“ je definovaný v článku 2 bode 24 nariadenia.
13 Pozri článok 56 ods. 1 a odôvodnenie 29 nariadenia 2024/1351.
14 Podľa článku 2 bodu 22 nariadenia 2024/1351 je „relokácia“ definovaná ako „presun žiadateľa alebo osoby s udelenou medzinárodnou ochranou, z územia benefitujúceho členského štátu na územie prispievajúceho členského štátu“. Článok 2 bod 19 a 20 tohto nariadenia zas definuje „benefitujúci členský štát“ ako členský štát, ktorý má úžitok zo solidárnych príspevkov, a „prispievajúci členský štát“ je členský štát, „ktorý poskytuje alebo je povinný poskytovať solidárne príspevky pre benefitujúci členský štát“, ako sa stanovuje v časti IV tohto nariadenia.
15 Pozri článok 57 ods. 4 nariadenia 2024/1351.
16 Pozri článok 67 ods. 2, 3 a 7 až 9 nariadenia 2024/1351.
17 Pozri článok 68 ods. 3 nariadenia 2024/1351.
18 Článok 72 ZFEÚ stanovuje: „Touto hlavou [hlava V o priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti] nie je dotknutý výkon právomocí členských štátov vo veci udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti.“
19 Článok 4 ods. 2 ZEÚ stanovuje: „Únia rešpektuje rovnosť členských štátov pred zmluvami, ako aj ich národnú identitu, obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch vrátane regionálnych a miestnych samospráv. Rešpektuje ich základné štátne funkcie, najmä zabezpečovanie územnej celistvosti štátu, udržiavanie verejného poriadku a zabezpečovanie národnej bezpečnosti. Predovšetkým národná bezpečnosť ostáva vo výlučnej zodpovednosti každého členského štátu.“
20 Pokiaľ ide o podrobnú analýzu, pozri napríklad KIIVER, S.: The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity – Constitutional theory and empirical reality. London: Routledge Publishing, 2012; GRANAT, K.: The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order – The Role of National Parliaments in the Early Warning System. Oxford: Hart Publishing, 2018.
21 Pozri v tomto ohľade Protokol (č. 1) o úlohe národných parlamentov v Európskej únii, ktorý je pripojený k ZEÚ, Zmluvy o FEÚ a Zmluve o založení Európskeho spoločenstva atómovej energie (Ú. v. EÚ C 202, 2016, s. 203), ako aj článok 4 Protokolu č. 2.
22 Takéto odôvodnené stanovisko musí byť predložené do ôsmich týždňov od dátumu doručenia legislatívneho návrhu vnútroštátnym parlamentom, a teda pred prijatím legislatívnych aktov na úrovni EÚ. Pozri najmä články 6 a 7 Protokolu č. 2.
23 Zdá sa, že to vyplýva nielen zo znenia ustanovení Protokolu č. 2, ktoré tieto dva postupy nespájajú, ale aj z travaux préparatoires , ktoré siahajú až ku Konventu o budúcnosti Európy (ďalej len „Európsky konvent“) a v ktorých podľa všetkého návrhy na prepojenie týchto dvoch postupov boli predložené a zamietnuté. Pozri napríklad CONV 286/02, 23. september 2002, s. 7 a 8; CONV 331/02, 11. október 2002, s. 8; CONV 353/02, 22. október 2002, s. 11; CONV 579/03, 27. február 2003, s. 3.
24 Stojí za zmienku, že ako uviedla Komisia, tri vnútroštátne parlamenty z Talianska, Maďarska a Slovenska predložili odôvodnené stanoviská týkajúce sa nesúladu návrhu nariadenia 2024/1351 so zásadou subsidiarity, zatiaľ čo šesť vnútroštátnych parlamentov z Nemecka, Grécka, Španielska, Malty, Portugalska a Rumunska predložilo príspevky k tomuto návrhu, v ktorých viaceré uviedli, že táto zásada bola dodržaná. Pokiaľ ide o zoznam dokumentov, pozri webovú stránku IPEX.eu (ktorá je medziparlamentnou platformou na výmenu informácií EÚ medzi vnútroštátnymi parlamentmi a Európskym parlamentom), dostupnú na adrese: https://ipex.eu/IPEXL‑WEB/document/COM‑2020‑0610, a legislatívne observatórium Európskeho parlamentu, dostupné na adrese: https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure‑file?refernece=2020/0279(COD).
25 Pozri napríklad rozsudky z 12. novembra 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, bod 37); zo 6. októbra 2020, Bank Refah Kargaran/Rada (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, bod 25), a zo 6. júla 2023, EIB a Komisia/ClientEarth (C‑212/21 P a C‑223/21 P, EU:C:2023:546, bod 48).
26 Druhý odsek článku 8 Protokolu č. 2, ktorý sa týka Výboru regiónov, znie takto: „V súlade s podmienkami ustanovenými v uvedenom článku môže aj Výbor regiónov podať takéto žaloby voči legislatívnym aktom, na prijatie ktorých [Zmluvy o FEÚ] vyžaduje poradu s ním.“
27 Pozri v tomto zmysle článok 19 ods. 3 ZEÚ a články 258 až 272 ZFEÚ, ktoré udeľujú Súdnemu dvoru Európskej únie ako inštitúcii právomoc prejednávať rôzne druhy priamych žalôb a vydávať prejudiciálne rozhodnutia. Iba článok 269 ZFEÚ a článok 273 ZFEÚ odkazujú na Súdny dvor vo vzťahu k žalobám týkajúcim sa aktov prijatých podľa článku 7 ZEÚ a sporov medzi členskými štátmi na základe osobitných dohôd.
28 Článok 256 ods. 1 ZFEÚ stanovuje: „Všeobecný súd je príslušný prejednávať a rozhodovať v prvom stupni o žalobách a v konaniach uvedených v článkoch 263, 265, 268, 270 a 272 s výnimkou tých, ktoré sú prenesené na osobitný súd zriadený podľa článku 257 alebo ktoré štatút vyhradzuje Súdnemu dvoru. Štatút môže ustanoviť, aby bol Všeobecný súd príslušný rozhodovať o ďalších druhoch žalôb alebo konaní.“
29 Pozri v tomto ohľade článok 50a Štatútu, ktorý udeľuje Všeobecnému súdu právomoc rozhodovať v prvom stupni spory medzi Európskou úniou a jej zamestnancami (zamestnanecké veci), spolu s jeho článkom 50b, ktorý na Všeobecný súd prenáša právomoc vydávať prejudiciálne rozhodnutia v určitých konkrétnych oblastiach.
30 Pozri v tomto ohľade KIIVER, S., c. d. v poznámke pod čiarou 20 vyššie, s. 46, podľa ktorého článok 8 Protokolu č. 2 „je len lex specialis článku 263 ZFEÚ“.
31 V sprievodnom liste francúzska vláda najmä uviedla, že článok 8 Protokolu č. 2 stanovuje osobitný prostriedok nápravy, pomocou ktorého môže vnútroštátny parlament alebo jeho komora podať na Súdny dvor žalobu pre porušenie zásady subsidiarity legislatívnym aktom, čo je jeden z „iných prípado[v] ustanovených zmluvami“ v zmysle článku 19 ods. 3 písm. c) ZEÚ, v ktorých má Súdny dvor právomoc rozhodovať. Podľa tejto vlády teda z článku 8 Protokolu č. 2 výslovne vyplýva, že parlament alebo komora podáva žalobu vo svojom mene, čo je ďalej podporené kontextom a pôvodom tohto ustanovenia.
32 Ako je uvedené v druhom odseku článku 263 ZFEÚ, je to z dôvodov „nedostatku právomoci, porušenia podstatných procesných predpisov, porušenia zmlúv alebo akéhokoľvek právneho pravidla týkajúceho sa uplatňovania alebo zneužitia právomocí“.
33 Pozri článok 5 ods. 2 až 4 ZEÚ, ktoré definujú zásady prenesenia právomocí, subsidiarity a proporcionality ako zásady, ktoré, ako je vysvetlené v článku 5 ods. 1 ZEÚ, upravujú vymedzenie a vykonávanie právomocí EÚ.
34 Stojí za zmienku, že aj iné ustanovenia Zmlúv spomínajú úlohu vnútroštátnych parlamentov len v súvislosti so subsidiaritou. Pozri napríklad článok 12 písm. b) ZEÚ, článok 69 ZFEÚ a článok 352 ods. 2 ZFEÚ.
35 Pozri napríklad CONV 286/02, 23. september 2002, s. 6; CONV 724/01/03, 28. máj 2003, s. 142.
36 Pozri napríklad CONV 286/02, 23. september 2002, s. 7 až 9; CONV 331/02, 11. október 2002, s. 9; CONV 579/03, 27. február 2023, s. 2 a 3; CONV 797/03, 10. jún 2003, s. 51.
37 Pozri v tomto smere BARANÍK, K.: Subsidiarity: Mechanisms for monitoring compliance . Výskumná služba Európskeho parlamentu, PE 775.868 – júl 2025, s. 20.
38 Pozri napríklad rozsudky z 9. októbra 2001, Holandsko/Parlament a Rada (C‑377/98, EU:C:2001:523) (ďalej len rozsudok „Biotechnológia“) (tvrdenia týkajúce sa právneho základu a zásady subsidiarity); z 18. júna 2015, Estónsko/Parlament a Rada (C‑508/13, EU:C:2015:403) (tvrdenia týkajúce sa zásad subsidiarity a proporcionality), a zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323) (tvrdenia týkajúce sa právneho základu a zásad subsidiarity a proporcionality). To isté platí, keď je platnosť aktu EÚ spochybňovaná v prejudiciálnom konaní. Pozri napríklad rozsudky z 8. júna 2010, Vodafone a i. (C‑58/08, EU:C:2010:321 (tvrdenia týkajúce sa právneho základu a zásad subsidiarity a proporcionality), a z 22. novembra 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938 (tvrdenia týkajúce sa zásad subsidiarity a proporcionality).
39 Súdny dvor tak napríklad mohol zmazať rozdiel medzi zásadami subsidiarity a proporcionality v bode 184 rozsudku z 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), bez prekročenia hraníc svojej právomoci v uvedenej veci.
40 Pozri napríklad SCHÜTZE, R.: Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism. In: Cambridge Law Journal . Vol. 68, 2009, s. 525, najmä s. 533, ktorý navrhuje, aby sa subsidiarita považovala za federálnu proporcionalitu, a teda sa používala na preskúmanie, či akt EÚ neprimerane obmedzuje národnú autonómiu. To si však vyžaduje úzky výklad zásady proporcionality ako obmedzenej na skúmanie, či akt EÚ neprimerane obmedzuje individuálne práva.
41 Možno to dokonca považovať za jedno z odôvodnení federálneho usporiadania Európskej únie. Pozri v tomto smere MOUSSA, M.: Federal Impartiality – Navigating Divisive Rights in the EU and the US . Oxford: Hart Publishing, 2026.
42 Okrem toho druhá veta článku 5 ods. 2 ZEÚ, ako aj článok 4 ods. 1 ZEÚ objasňujú, že právomoci, ktoré nie sú prenesené na Európsku úniu, zostávajú v rukách členských štátov.
43 Článok 5 ods. 1 ZEÚ stanovuje: „Vymedzenie právomocí Únie sa spravuje zásadou prenesenia právomocí. Vykonávanie právo mocí Únie sa spravuje zásadou subsidiarity a proporcionality.“
44 Pokiaľ ide o analýzu pôvodu zásady subsidiarity a genézy tejto zásady v rámci znenia Zmlúv, pozri napríklad SCHÜTZE, R.: From Dual to Cooperative Federalism – The Changing Structure of European Law . Oxford: Oxford University Press, 2009, s. 243 až 256; GRANAT, c. d. v poznámke pod čiarou 20 vyššie, s. 9 až 43; FABBRINI, F.: The Principle of Subsidiarity. In: SCHÜTZE, R., TRIDIMAS, T. (ed.): Oxford Principles of European Union Law. – Volume I: The European Union Legal Order, Oxford: Oxford University Press, 2018, s. 221.
45 Chcem poukázať na to, že v porovnaní s predchádzajúcim druhým odsekom článku 5 ES v rámci zmien zavedených Lisabonskou zmluvou článok 5 ods. 3 ZEÚ obsahuje odkaz „na ústrednej úrovni alebo na regionálnej a miestnej úrovni“ v súvislosti s členskými štátmi, čím uznáva aj nižšie než národné úrovne rozhodovania.
46 Pozri v tomto smere HALBERSTAM, D.: Comparative Federalism and the Role of the Judiciary. In: CALDEIRA, G. A., KELEMEN, D., WHITTINGTON, K. E. (ed.): The Oxford Handbook of Law and Politics . Oxford: Oxford University Press, 2008, s. 142, najmä s. 152.
47 V tomto zmysle Halberstam rozlišuje medzi inštrumentálnou a vecnou subsidiaritou. Pozri HALBERSTAM, c. d. v poznámke pod čiarou 46 vyššie, najmä s. 152 až 154.
48 Ak právny základ legislatívneho opatrenia v rámci určitej oblasti politiky sám stanovuje ciele, v rámci dosahovania ktorých môže Európska únia konať, konkrétny legislatívny návrh musí tieto hranice rešpektovať; inak porušuje zásadu prenesenia právomocí.
49 Niektoré právomoci boli na Európsku úniu prenesené ako výlučné právomoci, čo znamená, že členské štáty už nemôžu v týchto oblastiach vykonávať legislatívnu činnosť, aj keď Európska únia neprijala právne predpisy. Pozri v tomto smere článok 2 ods. 1 ZFEÚ. Výlučné právomoci sú taxatívne vymenované v článku 3 ZFEÚ. Ďalšie právomoci sú spoločné právomoci Európskej únie a členských štátov, a ako je uvedené v článku 2 ods. 2 ZFEÚ, členské štáty v týchto oblastiach môžu vykonávať svoju právomoc v rozsahu, v akom Európska únia svoju právomoc nevykonala. Politiky, v ktorých Európska únia a členské štáty majú spoločné právomoci, sú uvedené, hoci nie taxatívne, v článku 4 ods. 2 ZFEÚ.
50 To však neznamená, že Európska únia musí regulovať záležitosti týkajúce sa výlučných právomocí; otázka, či regulovať alebo neregulovať, je politickou voľbou, ktorá nie je obmedzená zásadou subsidiarity.
51 Pozri rozsudok z 5. októbra 2000, Nemecko/Parlament a Rada (C‑376/98, EU:C:2000:544, najmä body 84 a 85) (ďalej len rozsudok „Reklama tabakových výrobkov“). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2015:848, body 143 a 144) (ktoré odlišujú požiadavku právneho základu, v tomto prípade harmonizácie vnútorného trhu podľa článku 114 ZFEÚ, od zásady subsidiarity).
52 Pozri napríklad návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Léger vo veci Spojené kráľovstvo/Rada (C‑84/94, EU:C:1996:93, body 125 až 127) (ďalej len vec „Pracovný čas“) (kde rozlišuje medzi zásadami subsidiarity a proporcionality podľa ich pôsobenia na rôznych úrovniach činnosti EÚ).
53 Pozri rozsudok z 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, bod 122): „… zásada proporcionality, ktorá je jednou zo všeobecných zásad práva [EÚ], vyžaduje, aby opatrenia uskutočňované prostredníctvom ustanovení práva [EÚ] boli spôsobilé dosiahnuť sledovaný cieľ a nešli nad rámec toho, čo je potrebné pre jeho dosiahnutie.“ Pozri tiež napríklad rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 78).
54 V takom prípade by však musela byť žaloba v prvom stupni podaná na Všeobecný súd.
55 Pozri v tomto smere kapitolu 2 nazvanú „Politiky vzťahujúce sa na hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo“, ktorá je súčasťou hlavy V Zmluve o FEÚ o priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Článok 4 ods. 2 písm. j) Zmluvy o FEÚ uvádza priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti ako jednu zo spoločných právomocí.
56 Pozri odôvodnenia 22 a 88 nariadenia 2024/1351.
57 Rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 113).
58 Pozri napríklad rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, body 122 a 123).
59 Pozri rozsudky z 13. mája 1997, Nemecko/Parlament a Rada (C‑233/94, EU:C:1997:231, najmä bod 28), a rozsudok Biotechnológia (bod 33).
60 Pozri napríklad rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 114).
61 Návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2015:848, bod 142).
62 Pozri napríklad rozsudky z 12. novembra 1996, Spojené kráľovstvo/Rada (C‑84/94, EU:C:1996:431, body 47 a 55) (ďalej len rozsudok „Pracovný čas“) (harmonizácia „predpokladá“ opatrenia na úrovni EÚ); rozsudok Biotechnológia (bod 32) (vzhľadom na účinky na obchod v rámci EÚ je jasné, že tento cieľ je lepšie dosiahnutý zo strany Európskej únie); z 10. decembra2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, body 180 až 183) (harmonizácia si vyžaduje opatrenia na úrovni EÚ), a z 22. mája 2003, Komisia/Nemecko (C‑103/01, EU:C:2003:301, bod 47) (harmonizáciu odlišných ustanovení môže vykonať iba normotvorca EÚ).
63 Pozri napríklad WEATHERILL, S.: The Internal Market as a Legal Concept. Oxford: Oxford University Press, 2017, s. 176; DAVIES, G.: The Working Time Case and the Death of Subsidiarity. In: CRAIG, S., SCHÜTZE, R. (ed.): Landmark Cases in EU Law, Volume I: The Constitutional Cases . Oxford: Hart Publishing, 2025, s. 145.
64 Pozri napríklad rozsudok „Reklama tabakových výrobkov“ (bod 95).
65 Pozri napríklad rozsudky z 8. júna 2010, Vodafone a i. (C‑58/08, EU:C:2010:321, body 76 až 79) (vzhľadom na vzájomnú závislosť poplatkov sa spoločný prístup najlepšie dosiahne na úrovni EÚ), a zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, body 116 až 118) (vzhľadom na vzájomnú závislosť cieľov vnútorného trhu a verejného zdravia sa najlepšie dosiahnu na úrovni EÚ).
66 Návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Juliane Kokott vo veci Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2015:848, bod 164). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Poiares Maduro vo veci Vodafone a i. (C‑58/08, EU:C:2009:596, bod 33). Nadnárodné aspekty posudzovanej otázky sú považované za dôležitý ukazovateľ toho, že konanie na úrovni EÚ je opodstatnené, už od Edinburghských usmernení. Pozri Európska rada, Závery predsedníctva prijaté v Edinburghu, 11. – 12. december 1992, Príloha 1 k časti A: Celkový prístup k uplatňovaniu zásady subsidiarity Radou a článok 3b Zmluvy o Európskej únii, s. 19.
67 Pozri rozsudok Biotechnológia (bod 32), v ktorom Súdny dvor odkázal na „opatren[ia] iba na úrovni členských štátov“. Pozri tiež napríklad GUTMAN, K.: The Constitutional Foundations of European Contract Law: A Comparative Analysis . Oxford: Oxford University Press, 2014, s. 302 – 303 a 351.
68 Rozsudok z 18. júna 2015, Estónsko/Parlament a Rada (C‑508/13, EU:C:2015:403, bod 53). Pozri tiež napríklad rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 119).
69 Rozsudok z 18. júna 2015, Estónsko/Parlament a Rada (C‑508/13, EU:C:2015:403, bod 54).
70 Pozri v tomto smere WYATT, D.: Could a „yellow card“ for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of subsidiarity?. In: Croatian Yearbook of European Law & Policy . Vol. 2, 2006, s. 1, najmä s. 10.
71 V návrhoch prednesených vo veci Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2015:848, body 146 a 147) generálna advokátka Kokott podobne uviedla, že Súdny dvor môže vykonať len obmedzené súdne preskúmanie; Súdny dvor môže zmysluplne posúdiť len to, či sa inštitúcie Únie pri výkone svojich právomocí držali v hraniciach im poskytnutej miery voľnej úvahy, pričom skúma, či sa nedopustili zjavne nesprávneho posúdenia.
72 CRAIG, S., DE BÚRCA, G.: EU Law: Text, Cases and Materials, 8th edition . Oxford: Oxford University Press, 2024, s. 130.
73 Ako je uvedené aj v návrhoch, ktoré predniesol generálny advokát Poiares Maduro vo veci Vodafone a i. (C‑58/08, EU:C:2009:596, bod 30).
74 V tomto ohľade pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2015:848, body 177 až 188), kde poukázala na to, že v tomto konaní sú napriek použitiu štandardnej formulácie listinné dôkazy postačujúce, ale odporučila inštitúciám EÚ, aby sa vyhýbali všeobecným formuláciám a obohatili odôvodnenia argumentáciou k zásade subsidiarity, ktorá bude dostatočne vecná a viac prispôsobená príslušnému opatreniu.
75 Pozri v tomto smere ÖBERG, J.: Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences. In: Yearbook of European Law . Vol. 36, No 1, 2017, s. 391.
76 Komisiou podaný návrh nariadenie Európskeho parlamentu a Rady o riadení azylu a migrácie a o zmene smernice Rady 2003/109/ES a navrhovaného nariadenia (EÚ) XXX/XXX [Fond pre azyl a migráciu], COM(2020) 610 final, 23. september 2020 (ďalej len „návrh“). Pozri tiež v tejto súvislosti stanovisko Európskeho výboru regiónov (Ú. v. EÚ C 175, 2021, s. 32), bod 26, ako aj stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru (Ú. v. EÚ C 155, 2021, s. 58), bod 1.1.
77 Návrh citovaný v poznámke pod čiarou 76 vyššie, dôvodová správa, oddiel 2.4.
78 Návrh citovaný v poznámke pod čiarou 76 vyššie, dôvodová správa, oddiel 1.1 (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).
79 Výskumná služba Európskeho parlamentu, Nový pakt Európskej komisie o migrácii a azyle – horizontálne náhradné posúdenie vplyvu , PE 694.210 – august 2021 (ďalej len „posúdenie vplyvu z dielne Parlamentu“), oddiel 4.3, najmä pododdiel 4.3.2.
80 Posúdenie vplyvu z dielne Parlamentu citované v poznámke pod čiarou 79 vyššie, s. 50.
81 Uznesenie Európskeho parlamentu z 9. októbra 1986 o iniciatíve týkajúcej sa rokovaní v rámci Rady o vypracovaní spoločnej európskej politiky voči utečencom (Ú. v. ES C 283, 1986, s. 74), bod 3.
82 Oznámenie Komisie pre Radu a Európsky parlament o prisťahovalectve, SEC(91) 1855 final, 23. október 1991, s. 2 a 8.
83 Oznámenie Komisie Rad a Európskemu parlamentu o prisťahovaleckej a azylovej politike, COM(94) 23 final, 23. február 1994, s. 1.
84 Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov o posilnenej solidarite v rámci EÚ v oblasti azylu – Program EÚ v oblasti lepšej deľby kompetencií a zvýšenia vzájomnej dôvery, KOM(2011) 835 v konečnom znení, 2. december 2011, s. 1.
85 Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade Európska stratégia v oblasti riadenia azylu a migrácie, COM(2026) 45 final, 29. január 2026, s. 12 (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).