C-575/24

Predbežné znenie

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

RIMVYDAS NORKUS

prednesené 5. marca 2026( 1 )

Vec C ‑ 575/24

Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.

2. Prejednávaný návrh je podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Vodovody a kanalizace Přerov, a.s. (ďalej len „žalobkyňa“) a Úřadem pro ochranu osobních údajů (Úrad na ochrana osobných údajov, Česká republika, ďalej len „úrad“). Tento spor sa týka žiadosti o prístup k zápisniciam z rokovaní orgánov žalobkyne. Žalobkyňa odmietla vyhovieť žiadosti z dôvodu, že ju nemožno kvalifikovať ako „povinný subjekt“ v zmysle vnútroštátnych ustanovení. Tieto ustanovenia, ktorých cieľom je prebratie smernice 2019/1024 do vnútroštátneho práva, stanovujú, že „verejné podniky“ sú povinné poskytovať určité informácie, ak spĺňajú podmienky zodpovedajúce podmienkam stanoveným v článku 2 bode 3 tejto smernice. Konkrétne ide o podmienky týkajúce sa existencie „dominantného vplyvu“ zo strany verejnoprávnych inštitúcií. Tieto podmienky sú predmetom druhej prejudiciálnej otázky.

3. Keďže prejednávaná vec sa týka prístupu verejnosti k informáciám , ktorý upravuje vnútroštátne právo, a nie opakovaného použitia údajov v zmysle smernice 2019/1024, vzniká otázka právomoci Súdneho dvora rozhodnúť o pojme „verejný podnik“. Skutočnosť, že vnútroštátny zákonodarca výslovne prevzal pojem práva Únie, v zásade svedčí v prospech výkladovej právomoci Súdneho dvora. V súlade s judikatúrou vyplývajúcou z rozsudku Dzodzi( 3 ) totiž existencia záujmu Únie môže odôvodniť jednotný výklad tohto pojmu, pokiaľ medzi oboma predmetnými právnymi režimami existuje funkčné prepojenie. Hoci prístup verejnosti k informáciám môže v určitých prípadoch vytvárať podmienky pre opakované použitie údajov, nič to nemení na tom, že tieto dva režimy sledujú čiastočne odlišné ciele. Tieto aspekty preskúmam v týchto návrhoch, ktoré budú v súlade so žiadosťou Súdneho dvora zamerané na otázku právomoci.

„‚Verejný podnik‘ je akýkoľvek podnik, v ktorom môžu verejní obstarávatelia priamo alebo nepriamo uplatňovať dominantný vplyv na základe svojho vlastníctva tohto podniku, na základe svojej finančnej účasti v ňom alebo na základe pravidiel, ktorými sa riadi.

Dominantný vplyv verejných obstarávateľov sa predpokladá v ktoromkoľvek z týchto prípadov, v ktorých títo obstarávatelia priamo alebo nepriamo:

a) vlastnia väčšinu upísaného kapitálu predmetného podniku;

b) kontrolujú väčšinu hlasovacích práv súvisiacich s akciami vydanými podnikom;

c) môžu vymenovať viac ako polovicu členov správneho, riadiaceho alebo dozorného orgánu podniku.“

2. Smernica 2019/1024

c) výskumných údajov podľa podmienok stanovených v článku 10.

2. Táto smernica sa nevzťahuje na:

…

b) dokumenty v držbe verejných podnikov, ktoré:

i) sú vyhotovené mimo rozsahu poskytovania služieb všeobecného záujmu v zmysle vymedzenia v práve alebo iných záväzných pravidlách členského štátu;

ii) súvisia s činnosťami, ktoré sú priamo vystavené hospodárskej súťaži, a preto podľa článku 34 smernice 2014/25/EÚ nepodliehajú pravidlám verejného obstarávania;

f) dokumenty, ku ktorým je obmedzený prístup na základe prístupových režimov členských štátov, vrátane prípadov, keď občania alebo právnické osoby musia preukázať osobitný záujem o získanie prístupu k dokumentom;

…

3. Táto smernica vychádza z prístupových režimov Únie a vnútroštátnych prístupových režimov, a tieto ňou nie sú dotknuté.

…

7. Touto smernicou sa upravuje opakované použitie existujúcich dokumentov v držbe subjektov verejného sektora a verejných podnikov členských štátov…“

7. Článok 2 tejto smernice, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, stanovuje:

3. ‚verejný podnik‘ je každý podnik pôsobiaci v oblastiach uvedených v článku 1 ods. 1 písm. b), na ktorý môžu mať subjekty verejného sektora priamo alebo nepriamo dominantný vplyv prostredníctvom jeho vlastníctva, svojej finančnej účasti na ňom alebo pravidiel, ktorými sa riadi. Dominantný vplyv zo strany subjektov verejného sektora sa predpokladá v ktoromkoľvek z týchto prípadov, v ktorých tieto subjekty priamo alebo nepriamo:

a) majú v držbe väčšinu upísaného kapitálu podniku;

b) kontrolujú väčšinu hlasovacích práv súvisiacich s akciami vydanými podnikom;

c) môžu vymenovať viac ako polovicu členov správneho, riadiaceho alebo dozorného orgánu podniku;

…

6. ‚dokument‘ je

…“

8. Článok 4 uvedenej smernice, nazvaný „Spracúvanie žiadostí o opakované použitie“, v odsekoch 1 a 6 stanovuje:

„1. Subjekty verejného sektora spracúvajú, pokiaľ je to možné a vhodné, elektronickými prostriedkami žiadosti o opakované použitie a sprístupňujú dokument žiadateľovi na opakované použitie, alebo ak je potrebná licencia, predložia žiadateľovi licenčnú ponuku v primeranej časovej lehote, ktorá zodpovedá časovým rámcom stanoveným na spracúvanie žiadostí o prístup k dokumentom.

…

6. Dodržiavanie tohto článku sa nevyžaduje od týchto subjektov:

a) verejné podniky;

a) ktorá:

1. vykonáva príslušnú činnosť podľa zákona o verejnom obstarávaní,

2. koná ako poskytovateľ služieb vo verejnom záujme podľa článku 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 [z 23. októbra 2007] o službách vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave, ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 [(Ú. v. EÚ L 315, 2007, s. 1)],

3. koná ako letecký dopravca, ktorý plní záväzky služby vo verejnom záujme podľa článku 16 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 [z 24. septembra 2008] o spoločných pravidlách prevádzky leteckých dopravných služieb v Spoločenstve [(Ú. v. EÚ L 293, 2008, s. 3)], alebo

4. koná ako vlastník lode, ktorý plní záväzky služieb vo verejnom záujme podľa článku 4 nariadenia Rady (EHS) č. 3577/92 [zo 7. decembra 1992], ktorým sa uplatňuje zásada slobody poskytovania služieb na námornú dopravu v rámci členských štátov (námorná kabotáž) [(Ú. v. ES L 364, 12.12.1992, s. 7; Mim. vyd. 06/002, s. 10)], a

b) na ktorú môže povinný subjekt podľa § 2 ods. 1 mať priamo alebo nepriamo dominantný vplyv na základe majetkovej účasti v tejto právnickej osobe alebo pravidiel, ktorými sa riadi.

„Česká republika už pri prebratí prvej smernice o opakovanom použití informácií verejného sektora ([smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/98/ES zo 17. novembra 2003 (Ú. v. EÚ L 345, 2003, s. 90; Mim. vyd. 13/032, s. 701)]) zvolila riešenie, ktoré legislatívne spája inštitút opakovaného použitia informácií (ktorým je také, ktoré zjednodušene povedané nesleduje verejnú kontrolu štátnej moci, ale ďalšie – súkromné či komerčné – používanie, spracovávanie a pod. získaných údajov) s uplatňovaním politického práva na informácie v zmysle článku 17 ods. 5 Listiny základných práv a slobôd [Českej republiky] (ktorého kľúčovým znakom je verejná kontrola štátu, najmä pri nakladaní s majetkom). Pri uplatňovaní zákona o slobodnom prístupe k informáciám totiž povinné subjekty nemajú reálnu a účinnú možnosť (až na určité judikatúrou vyvodené výnimky) skúmať pohnútky žiadateľa o informácie a jeho úmysly v tom, ako so získanou informáciou naloží (narážalo by to na ústavné mantinely politického práva na informácie). V praxi je tak úplne nemožné obe formy prístupu reálne odlíšiť. S ohľadom na ústavný rozmer práva na informácie je pritom nutné poskytnúť aj ‚bežným‘ žiadateľom o informácie rovnaký komfort ako žiadateľom, ktorí o informácie žiadajú na účely opakovaného použitia v zmysle smernice, a preto je potrebné jednotný režim zachovať. Riešenie prepájajúce oba právne režimy je teda pre povinné subjekty a koniec koncov aj pre žiadateľov optimálne.“

III. Skutkové okolnosti sporu vo veci samej, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky

12. Žalobkyňa je akciovou spoločnosťou založenou podľa českého práva, ktorá pôsobí v odvetví zásobovania vodou a jej čistenia. Je takmer na 100 % vo vlastníctve českých miest a obcí, pričom žiadny akcionár sám nevlastní väčšinový podiel.

19. Podľa Městského soudu v Praze (Mestský súd Praha) sa spor vo veci samej týka najmä otázky, či dominantný vplyv na podnik musí uplatňovať jeden subjekt, alebo či ho môžu spoločne uplatňovať viaceré verejnoprávne inštitúcie, ako napríklad, tak ako vo veci samej, územné samosprávne celky.

20. Úrad v konaní na vnútroštátnom súde tvrdí, že § 2a ods. 1 zákona o slobodnom prístupe k informáciám je potrebné vykladať v súlade so smernicou 2019/2014 tak, že postačuje, ak viaceré verejnoprávne inštitúcie majú spoločne v držbe väčšinový podiel v žalobkyni, čím vykonávajú dominantný vplyv.

21. Žalobkyňa naopak tvrdí, že smernica 2019/2014 nepodporuje takýto výklad a existenciu dominantného vplyvu možno konštatovať len vtedy, ak má jeden z územných samosprávnych celkov sám v držbe väčšinový podiel, alebo ak niet pochýb o tom, že viaceré verejnoprávne inštitúcie, ktoré majú spoločne v držbe takýto podiel, konajú v zhode.

22. Za týchto okolností Městský soud v Praze (Mestský súd Praha) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1. Má sa článok 2 bod 3 smernice [2019/1024] vykladať v tom zmysle, že verejným podnikom je aj podnik, na ktorý môže mať viacero subjektov verejného sektora spoločne dominantný vplyv prostredníctvom jeho vlastníctva, svojej finančnej účasti na ňom alebo pravidiel, ktorými sa riadi?

2. Ak je odpoveď na prvú otázku kladná, predpokladá sa dominantný vplyv podľa tohto článku smernice 2019/1024 aj v prípade, že viaceré subjekty verejného sektora spoločne majú v držbe väčšinu upísaného kapitálu podniku, kontrolujú väčšinu hlasovacích práv súvisiacich s akciami vydanými podnikom, alebo môžu vymenovať viac ako polovicu členov správneho, riadiaceho alebo dozorného orgánu podniku, alebo je potrebné preskúmať, či tieto subjekty verejného sektora skutočne konajú v zhode a majú spoločné záujmy?“

A. Úvodné poznámky

1. Politika EÚ v oblasti otvorených dát

27. Cieľom smernice 2019/1024 je podporovať opakované použitie informácií verejného sektora a podporovať ich dostupnosť v celej Európskej únii. Je založená na zásade, že údaje v držbe verejnoprávnych inštitúcií predstavujú strategický zdroj pre digitálnu ekonomiku, inovácie a občiansku spoločnosť( 5 ). Táto smernica sa vytvorením harmonizovaného právneho rámca usiluje odstrániť prekážky opakovaného použitia verejných informácií a podporovať ich voľný pohyb v rámci vnútorného trhu( 6 ).

28. Jedným zo základných cieľov smernice 2019/1024 je harmonizovať technické a právne podmienky sprístupňovania a opakovaného použitia verejných údajov. Stanovujú sa v nej spoločné minimálne normy, ako je používanie otvorených dátových formátov, strojová čitateľnosť a podľa možnosti opakované použitie bez poplatkov alebo za hraničné náklady, s cieľom zabezpečiť interoperabilitu a efektívne využívanie údajov. Smernica tým, že upravuje podmienky opakovaného použitia, štandardizované licencie a prípadné náklady, vytvára podporný rámec pre rozvoj európskeho ekosystému otvorených dát( 7 ).

29. Kľúčová časť smernice 2019/1024 sa týka súborov údajov s vysokou hodnotou, ktoré majú veľký potenciál vytvárať hospodárske a sociálne prínosy. Tieto súbory musia byť sprístupnené bezplatne, v štandardizovaných a strojovo čitateľných formátoch a v prípade potreby prostredníctvom aplikačných programovacích rozhraní (API). Komisia je zodpovedná za spresnenie týchto kategórií údajov vo vykonávacích aktoch. Cieľom tohto prístupu je stimulovať inovácie, a to najmä v oblasti umelej inteligencie, digitálnych služieb a vedeckého výskumu( 8 ).

33. Zatiaľ čo totiž prístup k informáciám, s výnimkou niektorých odvetvových právnych úprav, patrí do právomoci členských štátov( 12 ), opakované použitie údajov je predmetom právnej úpravy Únie, v tomto prípade prostredníctvom smernice 2019/1024. Súdny dvor preto vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok HP – Hrvatska pošta( 13 ), rozhodol, že žiadosť o prístup k dokumentom v držbe subjektu verejného sektora nepatrí do pôsobnosti tejto smernice. V tomto kontexte a vzhľadom na to, že Súdny dvor má právomoc vykladať právo Únie iba v medziach právomocí, ktoré mu boli zverené( 14 ), skutočnosť, že vnútroštátny súd sa naň obráti s otázkou týkajúcou sa ustanovení upravujúcich prístup k informáciám, vyvoláva citlivé otázky, pokiaľ ide o právomoc Súdneho dvora.

B. O právomoci Súdneho dvora

34. Na úvod pripomeniem, že v súlade s ustálenou judikatúrou v rámci spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi zakotvenej v článku 267 ZFEÚ prináleží iba vnútroštátnemu súdu, ktorý spor prejednáva a ktorý nesie zodpovednosť za následné súdne rozhodnutie, aby so zreteľom na osobitosti veci posúdil tak potrebu rozhodnutia v prejudiciálnom konaní pre vyhlásenie svojho rozsudku, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Preto, pokiaľ sa predložené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť( 15 ).

35. Takisto podľa ustálenej judikatúry však Súdnemu dvoru prináleží skúmať podmienky, za akých vnútroštátny súd podal návrh, aby preveril svoju vlastnú právomoc( 16 ). Je teda logické, že vykoná takéto preskúmanie za okolností, keď, tak ako v prejednávanej veci, existuje osobitné prepojenie medzi právom Únie a vnútroštátnym právom vzhľadom na spôsob, akým vnútroštátny zákonodarca zamýšľal prebrať smernicu do svojho vnútroštátneho právneho poriadku.

39. V praxi sa táto judikatúra uplatňuje vtedy, keď spor svojou povahou nepatrí do pôsobnosti práva Únie, ale predmetná vnútroštátna právna úprava priamo a nepodmienene odkazuje na ustanovenia tohto práva, čím vytvára toto funkčné prepojenie medzi ustanovením práva Únie a vnútroštátnym právom. V takom prípade je právomoc Súdneho dvora odôvodnená, ak existuje dostatočne úzke prepojenie medzi takto uplatniteľným ustanovením práva Únie a vnútroštátnou právnou úpravou, takže riešenie sporu závisí od jeho výkladu( 17 ).

40. Z tohto prístupu Súdneho dvora vyplýva, že aj keď spor patrí predovšetkým do vnútroštátneho práva, dobrovoľné začlenenie pojmov práva Únie môže vytvoriť priestor na zásah Súdneho dvora, a to pod podmienkou, že sa jasne preukáže záujem Únie na zabezpečení jednotnosti výkladu. V tejto súvislosti treba uviesť, že tak Únia, ako aj jej členské štáty majú záujem na tom, aby sa predchádzalo dvom výkladom jedného pojmu, jednému uplatňovanému v rámci vykonávania práva Únie a druhému uplatňovanému v čisto vnútroštátnom kontexte( 18 ). Návrh na začatie prejudiciálneho konania však zostáva striktne funkčný, keďže Súdny dvor nerozhoduje o čisto vnútroštátnych otázkach, ale len o otázkach, ktorých výklad môže mať vplyv na konzistentné uplatňovanie práva Únie. Táto požiadavka umožňuje zosúladiť zásadu subsidiarity s potrebou zachovať účinnosť a vnútorný súlad sekundárneho práva.

41. Podľa judikatúry konkrétne skutočnosti, ktoré umožňujú preukázať, že ustanovenia práva Únie sú na základe vnútroštátneho práva priamo a nepodmienene uplatniteľné, musia vyplývať z návrhu na začatie prejudiciálneho konania( 19 ) alebo prinajmenšom z odpovede vnútroštátneho súdu na žiadosť o vysvetlenie, ktorú v tomto zmysle podal Súdny dvor( 20 ). Moja analýza sa teda zakladá predovšetkým na informáciách o špecifikách českej právnej úpravy, ktoré poskytol vnútroštátny súd. V tejto súvislosti majú osobitný význam informácie, ktoré umožňujú pochopiť, akým spôsobom český zákonodarca zamýšľal prebrať smernicu 2019/1024 do svojho vnútroštátneho právneho poriadku.

45. Po druhé v judikatúre sa vyžaduje, aby vnútroštátne právo obsahovalo „priamy“ a „nepodmienený“ odkaz na ustanovenia práva Únie, o ktorých výklad sa žiada, na účely vytvorenia skutočného právneho prepojenia medzi vnútroštátnou normou a nadnárodnou normou( 22 ). Táto požiadavka zabezpečuje, že uplatňovanie vnútroštátneho ustanovenia je prísne podriadené právu Únie, a umožňuje tak Súdnemu dvoru prispievať k jednotnosti jeho výkladu a predchádzať akýmkoľvek rozdielom medzi členskými štátmi.

46. Podľa tejto podmienky má Súdny dvor rozhodnúť len vtedy, ak sa jeho zásah ukáže ako nevyhnutný na zabezpečenie harmonizácie na úrovni Únie, a nie v každej veci, ktorá sa týka ustanovení práva Únie. Kritériá stanovené judikatúrou sa teda javia ako nástroje určené na identifikáciu prípadov uplatnenia. Na účely správneho uplatnenia pojmov „,priamy‘ odkaz“ a „,nepodmienený‘ odkaz“ v prejednávanej veci je potrebné najprv spresniť ich význam a rozsah.

1) Priamy odkaz

47. Výraz „priamy“ sa má chápať v tom zmysle, že odkaz musí byť výslovný a jednoznačný ( 23 ). Predpokladom týchto atribútov je, že vnútroštátna práva úprava dostatočne jasne vyjadruje úmysel zákonodarcu odkázať na obsah ustanovení práva Únie. Nevyžaduje sa však, aby bol odkaz na príslušné pravidlá Únie výslovne uvedený v samotnom znení uplatniteľného vnútroštátneho ustanovenia, pokiaľ je toto ustanovenie formulované dostatočne presne a jednoznačne.

48. V tejto súvislosti treba uviesť, že zákon o slobodnom prístupe k informáciám v § 1 uvádza, že „ preberá príslušné predpisy práva Európskej únie a upravuje pravidlá týkajúce sa poskytovania informácií a ďalej upravuje podmienky práva slobodného prístupu k týmto informáciám“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát)( 24 ). Poznámka pod čiarou 1 poskytuje v tejto súvislosti určité spresnenia, keď uvádza, že ustanoveniami práva Únie, ktoré sa predmetným zákonom preberajú, sú ustanovenia smernice 2019/1024. Vnútroštátny súd to tiež zdôrazňuje vo svojej odpovedi na žiadosť Súdneho dvora o vysvetlenie.

2) Nepodmienený odkaz

53. Pokiaľ ide o výraz „nepodmienený“, ten sa má chápať tak, že zahŕňa dve odlišné požiadavky. Na jednej strane znamená, že ustanovenia práva Únie, na ktoré sa odkazuje, sú bez obmedzenia uplatniteľné na situáciu vo veci samej( 26 ), takže vnútroštátny súd sa nemôže odkloniť od výkladu poskytnutého Súdnym dvorom( 27 ). Tento výklad vyplýva z judikatúry, podľa ktorej je dôležité, aby rozsudok Súdneho dvora mal záväzný účinok v konaní vo veci samej( 28 ).

54. Táto prvá požiadavka je v prejednávanej veci splnená, a to vzhľadom na spresnenia poskytnuté vnútroštátnym súdom, z ktorých vyplýva, že príslušné ustanovenia smernice 2019/1024 sa v konaní vo veci samej uplatňujú bez obmedzenia. Podľa vnútroštátneho súdu on sám zastáva názor, že sa nemôže odchýliť od výkladu, ktorý poskytne Súdny dvor. Je teda v právnom záujme Únie, aby sa ustanovenia práva Únie vykladali jednotným spôsobom, aby sa predišlo budúcim rozdielnym výkladom. Toto tvrdenie potvrdzuje, že výklad, ktorý Súdny dvor poskytne pojmu „verejný podnik“ v prejednávanej veci, bude pre vnútroštátny súd záväzný, aj keď sa konkrétne týka práva na prístup.

57. Ako vyplýva z prípravných prác, český zákonodarca totiž zastával názor, že je objektívne „nemožné rozlišovať medzi žiadosťou o prístup k informáciám a žiadosťou o opakované použitie“( 32 ). Preto bolo potrebné v oboch prípadoch poskytnúť žiadateľom rovnocenné záruky a podmienky zaobchádzania. Keďže subjekty poverené preskúmaním týchto žiadostí nemajú možnosť skúmať dôvody alebo úmysly žiadateľov, ani ich overiť, český zákonodarca považoval za potrebné zaviesť jednotný právny režim. Takýto prístup považoval za najvhodnejší tak pre subjekty, na ktoré sa vzťahujú tieto povinnosti, ako aj v konečnom dôsledku pre samotných žiadateľov.

c) O záujme Únie zabezpečiť jednotný výklad dotknutých ustanovení práva Únie

60. Ako som už uviedol vyššie, požiadavka „priameho“ a „nepodmieneného“ odkazu na ustanovenia práva Únie má v podstate za cieľ identifikovať situácie, v ktorých existuje osobitný záujem Únie na zabezpečení konzistentného a jednotného výkladu pojmov práva Únie prevzatých vnútroštátnym zákonodarcom, s cieľom predchádzať budúcim rozdielom v judikatúre.

61. Bez ohľadu na priamu a nepodmienenú povahu prepojenia medzi českou právnou úpravou a smernicou 2019/1024, ktorú som identifikoval v rámci svojej analýzy, je stále potrebné preskúmať objektívny záujem , ktorý by Únia mohla mať na zabezpečení jednotného výkladu pojmu „verejný podnik“ v prejednávanej veci( 34 ). Podľa môjho názoru sa skutočný rozsah týchto kritérií plne odhalí len vtedy, ak pochopíme povahu tohto záujmu špecifického pre Úniu. Táto požiadavka vyplýva zo samotnej logiky návrhu na začatie prejudiciálneho konania, keďže právomoc Súdneho dvora je odôvodnená len vtedy, ak položená otázka presahuje rámec vnútroštátneho právneho poriadku.

62. Súdny dvor pri výkone svojej výkladovej právomoci prispieva ku konzistentnému a harmonickému vytváraniu právneho poriadku Únie. Práve s ohľadom na túto funkciu treba posúdiť prínos, ktorý by mal Súdny dvor poskytnúť v prejednávanej veci, ako aj dôsledky, ktoré by malo prípadné zdržanie sa výkonu tejto právomoci. Ako vysvetlím v týchto návrhoch, záujem na zabezpečení jednotného výkladu je v prejednávanej veci zjavný.

63. Potreba preukázania existencie záujmu Únie na výklade určitého ustanovenia prevzatého vnútroštátnym zákonodarcom je odôvodnená orientačnou povahou kritérií stanovených judikatúrou. Ako som už uviedol, tieto kritériá sú nástrojmi určenými na identifikáciu situácií, v ktorých sa má takýto výklad uplatniť( 35 ). Ak sú tieto kritériá splnené, spravidla sa bude predpokladať existencia funkčného prepojenia s právnym poriadkom Únie, nič to však nemení na tom, že táto domnienka môže byť v prípade neexistencie takéhoto prepojenia vyvrátená.

67. Skutočnosť, že prístup k informáciám je základnou podmienkou ich opakovaného použitia, jasne vyplýva už z odôvodnenia 5 smernice 2019/1024, v ktorom sa pripomína, že prístup k informáciám je základným právom zakotveným v Charte základných práv Európskej únie, ktoré zahŕňa slobodu prijímať a rozširovať informácie bez zasahovania orgánov verejnej moci. Odkaz na toto základné právo by bol bezpredmetný, keby neprispieval k dosiahnutiu cieľa opakovaného použitia, ktorý sleduje táto smernica. V jej odôvodnení 18 sa potvrdzuje toto prepojenie medzi týmito dvoma oblasťami, keď spresňuje, že európska politika opakovaného použitia sa týka „dostupných verejných údajov“, čo predpokladá existenciu predchádzajúceho prístupu.

70. Na jednej strane z odôvodnenia 14 vyplýva, že možnosť opakovaného použitia dokumentov v držbe subjektu verejného sektora „podporuje transparentnosť a zodpovednosť“. Na druhej strane z odôvodnenia 16 tejto smernice vyplýva, že politiky otvorených dát, ktorých cieľom je zabezpečiť širokú dostupnosť a opakované použitie informácií verejného sektora na súkromné či obchodné účely s minimálnymi alebo žiadnymi právnymi, technickými alebo finančnými obmedzeniami a ktoré podporujú šírenie informácií nielen v záujme hospodárskych subjektov, ale najmä verejnosti, môžu zohrať významnú úlohu pri „presadzovaní spoločenskej angažovanosti“. Toto tvrdenie podľa môjho názoru odkazuje na záujem občanov podieľať sa na procese formovania politickej vôle v demokratickej spoločnosti. Tento verejný záujem na transparentnosti však nie je v rozpore s predmetom úpravy smernice 2019/1024; naopak, treba ho považovať za záujem, ktorý je do veľkej miery zlučiteľný s jej predmetom( 37 ).

71. Smernica 2019/1024 implicitne vychádza z tohto prepojenia medzi týmito dvoma oblasťami, keďže nezakladá samostatné právo na prístup k informáciám, ale predpokladá existenciu účinného vnútroštátneho prístupového režimu v každom členskom štáte. Normotvorca Únie mal v konečnom dôsledku v úmysle začleniť pojem „opätovné použitie“ do prepojeného právneho rámca , ktorý už vytvoril vnútroštátny zákonodarca. Kodifikáciou týchto oblastí do jediného právneho nástroja sa zas vnútroštátny zákonodarca usiloval uľahčiť jeho začlenenie do vnútroštátneho právneho poriadku. Každý z nich tak prispel k vnútornému súladu integrovaného právneho rámca pozostávajúceho z prvkov patriacich tak do vnútroštátneho práva, ako aj do práva Únie.

74. Skutočnosť, že český zákonodarca výslovne prevzal pojem „verejný podnik“, ako je vymedzený v smernici 2019/1024, na účely zabezpečenia prístupu k informáciám, ako aj ich opakovaného použitia, znamená, že jeho výklad na vnútroštátnej úrovni je vnútorne prepojený s jeho výkladom v práve Únie. Keby však vnútroštátne súdy vykladali tento pojem autonómne, existovalo by značné riziko tak terminologických, ako aj funkčných rozdielov. Takýto vývoj by nevyhnutne viedol k vzniku rôznorodých vnútroštátnych režimov založených na odlišných kritériách na určenie subjektov povinných sprístupniť svoje informácie. Vnútroštátne súdy by totiž mohli tento pojem vykladať, a to nielen v tejto oblasti, ale aj pokiaľ ide o právo na opakované použitie informácií, na základe svojich príslušných vnútroštátnych právnych poriadkov, čo by malo za následok, že požiadavky práva Únie by boli zbavené svojej plnej účinnosti. Takéto rozdiely by narušili celkový súlad sledovaný normotvorcom Únie a ohrozili by dosiahnutie cieľov harmonizácie sledovaných smernicou 2019/1024( 38 ).

75. Príliš úzke chápanie by viedlo k tomu, že niektoré dôležité subjekty, ako sú štátne spoločnosti pôsobiace v strategických odvetviach, by boli zbavené povinnosti sprístupňovať údaje, čím by používatelia a hospodárske subjekty prišli o základné zdroje informácií. Príliš široké chápanie by zas naopak mohlo viesť k nadmernému uplatňovaniu týchto povinností na subjekty, ktoré by podľa práva Únie nemali byť kvalifikované ako „verejné podniky“, čo by mohlo neprimerane brániť ich hospodárskemu fungovaniu. V oboch prípadoch by bola ohrozená jednotnosť a účinnosť európskeho režimu opakovaného použitia informácií verejného sektora.

ii) Riziká pre vnútorný súlad vnútroštátnych noriem

79. Prijatie jednotného výkladu pojmu „verejný podnik“ sa javí ako nevyhnutné najmä preto, aby sa zachoval vnútorný súlad vnútroštátnych noriem. Odlišné chápanie tohto pojmu v rámci toho istého vnútroštátneho právneho poriadku podľa toho, či ide o prístup k informáciám alebo o ich opakované použitie, by totiž viedlo k rozdielnosti procesných podmienok uplatniteľných na žiadosti podané na tieto dva účely. Takáto situácia by však bola len ťažko zlučiteľná s požiadavkami systémovej konzistentnosti, keďže, ako som už uviedol, logickým predpokladom opakovaného použitia informácie je, že k nej bol predtým poskytnutý prístup( 40 ). Domnievam sa, že podobné úvahy viedli českého zákonodarcu k zavedeniu jednotného režimu( 41 ).

80. Dodržiavanie zásady právnej istoty tiež svedčí v prospech jednotného výkladu pojmu „verejný podnik“ v rámci toho istého vnútroštátneho právneho poriadku. Právne subjekty musia mať možnosť s istotou určiť, či sa na ne vzťahuje pôsobnosť príslušných ustanovení. Keby sa tento pojem vykladal odlišne v závislosti od dotknutej oblasti právnej úpravy, malo by to za následok stav normatívnej nepredvídateľnosti, ktorý by bránil dotknutým subjektom v úplnej znalosti svojich práv a povinností. Takáto právna neistota by pritom bola v rozpore so všeobecnou zásadou predvídateľnosti a stability normy, ktorá má v práve Únie osobitný význam. Iba konzistentný a prierezový výklad umožňuje zabezpečiť, aby dotknuté subjekty mohli presne posúdiť svoje povinnosti týkajúce sa poskytovania informácií alebo prístupu( 42 ).

3. Predbežný záver

84. Z uvedeného vyplýva, že Súdny dvor má právomoc rozhodnúť o výklade pojmu „verejný podnik“ v kontexte sporu vo veci samej. Existencia priameho a nepodmieneného prepojenia medzi vnútroštátnou právnou úpravou a smernicou 2019/1024 v spojení so zjavným záujmom Únie na zabezpečení jednotného výkladu tohto pojmu odôvodňuje, aby sa položená otázka považovala za otázku, ktorá patrí do právomoci Súdneho dvora v prejudiciálnom konaní. Preto je potrebné meritórne preskúmať rozsah, ktorý má mať pojem „verejný podnik“, vzhľadom na normatívny rámec tejto smernice a jeho začlenenie do českého práva.

VI. Návrh

Súdny dvor má právomoc odpovedať na otázky, ktoré položil Městský soud v Praze (Mestský súd Praha, Česká republika) rozhodnutím z 23. júla 2024.

1 Jazyk prednesu: francúzština

2 Ú. v. EÚ L 172, 2019, s. 56.

9 Pozri najmä odôvodnenia 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 a 70 smernice 2019/1024.

10 Pozri rozsudky z 22. mája 2025, Komisia/Lotyšsko (Smernica o otvorených dátach a opakovanom použití informácií verejného sektora) (C-238/23, EU:C:2025:374); Komisia/Bulharsko (Smernica o otvorených dátach a opakovanom použití informácií verejného sektora) (C-237/23, EU:C:2025:373); Komisia/Belgicko (Smernica o otvorených dátach a opakovanom použití informácií verejného sektora) (C-215/23, EU:C:2025:371), ako aj Komisia/Holandsko (Smernica o otvorených dátach a opakovanom použití informácií verejného sektora) (C-213/23, EU:C:2025:370).

11 Zdá sa, že viaceré ďalšie členské štáty – okrem iného Chorvátska republika, Estónska republika, Fínska republika, Portugalská republika, Rumunsko a Slovinská republika – sa tiež rozhodli upraviť opakované použitie údajov a prístup k informáciám v jednotnom legislatívnom rámci.

12 Právo na prístup k dokumentom, ktoré majú v držbe výlučne vnútroštátne orgány, patrí za súčasného stavu práva Únie do právomoci členských štátov, ktoré stanovujú jeho rozsah a podmienky vo svojich vnútroštátnych pravidlách transparentnosti. Únia nemá nijaký všeobecný režim, ktorý by priamo ukladal povinnosti vnútroštátnym orgánom; minimálne požiadavky sú stanovené len v určitých odvetvových právnych predpisoch, najmä v oblasti informácií o životnom prostredí a opakovaného použitia informácií verejného sektora. Tieto zásahy však nemožno vykladať tak, že zakladajú všeobecné právo na prístup k vnútroštátnym administratívnym dokumentom, takže toto právo zostáva v podstate neharmonizované a upravené vnútroštátnym právom.

19 Pozri rozsudok zo 16. novembra 2023, BG (Poskytovanie úverov bez povolenia) (C-427/22, EU:C:2023:877, bod 43 a citovaná judikatúra).

20 Pozri napríklad rozsudky zo 16. júna 2016, Rodríguez Sánchez (C-351/14, EU:C:2016:447, bod 63), z 30. januára 2020, Generics (UK) a i. (C-307/18, EU:C:2020:52, bod 28), z 24. novembra 2022, Cafpi a Aviva assurances (C-691/21, EU:C:2022:926, body 29 a 33), ako aj uznesenie z 5. júla 2024, EUROCASH1 (C--788/23, EU:C:2024:589, bod 20).

21 Konkrétne z pojmu uvedeného v článku 4 ods. 2 smernice 2014/25.

22 Pozri rozsudky Dzodzi (body 34 a 36), z 28. marca 1995, Kleinwort Benson (C-346/93, EU:C:1995:85, bod 16), a z 13. októbra 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija a Stockholm School of Economics in Riga (C-164/21 a C‑318/21, EU:C:2022:785, bod 35).

23 Pozri rozsudky z 21. decembra 2011, Cicala (C-482/10, EU:C:2011:868, bod 25) a zo 7. novembra 2013, Romeo (C-313/12, EU:C:2013:718, body 19 až 38). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón vo veci Allianz Hungária Biztosító a i. (C-32/11, EU:C:2012:663, bod 29).

24 Pôvodné znenie v českom jazyku: „Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.“

31 Pozri rozsudok z 10. decembra 2020, J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:1011, bod 44 a nasl.), v ktorom Súdny dvor vylúčil existenciu priameho a nepodmieneného odkazu z dôvodu, že vnútroštátna právna úprava si len vypožičala pojmy práva Únie bez toho, aby stanovila uplatniteľnosť jej normatívneho rámca ako celku. Vnútroštátny zákonodarca predovšetkým nemal v úmysle rozšíriť uplatňovanie všeobecného nariadenia o ochrane údajov (GDPR) nad rámec jeho vlastnej pôsobnosti, ale zmenil jeho predmet a rozsah tak, že ho prispôsobil odlišnému právnemu kontextu.

32 Pozri bod 11 vyššie.

33 Okolnosti prejednávanej veci vykazujú určitú analógiu s prípadom, keď vnútroštátny zákonodarca z vlastnej iniciatívy preberá ustanovenia práva Únie s cieľom zabezpečiť harmonizáciu režimu uplatniteľného na čisto vnútroštátne situácie s režimom uplatniteľným na situácie patriace do pôsobnosti práva Únie (pozri rozsudok z 21. novembra 2019, Deutsche Post a i., C‑203/18 et C‑374/18, EU:C:2019:999, bod 40).

34 Prístup, ktorý som tu zvolil, vo všeobecnosti zodpovedá prístupu, ktorý presadzoval generálny advokát Bobek vo svojich návrhoch vo veci J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:649, bod 60 a nasl.). Ten správne nastolil otázku, či takýto záujem Únie musí byť potvrdený vo všetkých prípadoch, alebo či je potrebné vykonať diferencované posúdenie vzhľadom na konkrétne okolnosti každej veci. Podľa tohto prístupu prináleží Súdnemu dvoru, aby existenciu takéhoto záujmu určil konkrétne v každom jednotlivom prípade.

35 Pozri bod 46 vyššie.

36 Vnútroštátny súd vo svojej odpovedi na žiadosť Súdneho dvora o vysvetlenie uvádza, že účelom zákona o slobodnom prístupe k informáciám je zaručiť ústavné právo verejnosti na informácie, ktoré majú v držbe orgány verejnej moci, územné samosprávne celky, ako aj iné verejné inštitúcie a verejné podniky. Od roku 2016 tento zákon obsahuje aj všeobecné ustanovenie o otvorených dátach, čím sa jeho účel rozširuje na podporu opakovaného použitia informácií verejného sektora.

43 Pozri rozsudky z 15. apríla 2010, Gualtieri/Komisia (C-485/08 P, EU:C:2010:188, bod 70), a z 20. novembra 2025, Siegfried PharmaChemikalien (C-617/24, EU:C:2025:908, bod 40).