C-641/24
ECLI:EU:C:2026:385
- Súd
- Súdny dvor Európskej únie
- IČS
- 62024CC0641
- Zdroj
- eur-lex.europa.eu ↗
Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ANDREA BIONDI
prednesené 7. mája 2026( 1 )
Vec C ‑ 641/24 P
Maďarsko
proti
Európskej komisii
„ Odvolanie – Prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – EŠIF – Nariadenie č. 1303/2013 – Operačný program – Žiadosť o prístup ku korešpondencii medzi Maďarskom a Komisiou týkajúcej sa návrhu výzvy na predkladanie návrhov – Námietky Maďarska proti zverejneniu dokumentov – Rozhodnutie Komisie, ktorým sa zamietli námietky členského štátu a povolil prístup k dokumentom – Ochrana legitímnych záujmov členských štátov – Povinnosť odôvodnenia – Článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 – Pôsobnosť – Prebiehajúci rozhodovací proces inštitúcie – Pojem ‚rozhodnutie‘ – Pojem vážne, skutočné a konkrétne narušenie prebiehajúceho rozhodovacieho procesu “
I. Úvod
1. Prejednávaným odvolaním Maďarsko navrhuje zrušenie rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie z 10. júla 2024, Maďarsko/Komisia( 2 ), ktorým Všeobecný súd zamietol jeho žalobu o neplatnosť rozhodnutia Európskej komisie zo 14. decembra 2021, ktorým sa na základe nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie( 3 ) povolil žiadateľovi – tretej osobe prístup ku korešpondencii, ktorú maďarské orgány adresovali Komisii v súvislosti s návrhom výzvy na predkladanie návrhov (ďalej len „sporné rozhodnutie“) v rámci programovania európskych štrukturálnych a investičných fondov (ďalej len „EŠIF“) na obdobie od 1. januára 2014 do 31. decembra 2023( 4 ).
2. Okolnosti predchádzajúce sporu sú uvedené v bodoch 2 až 13 napadnutého rozsudku. Možno ich znova pripomenúť nasledovne.
3. Dňa 30. apríla 2021 tretia osoba požiadala Komisiu na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístup k celej oficiálnej korešpondencii medzi Komisiou a maďarskými orgánmi týkajúcej sa výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5. Z jedenástich dokumentov, ktoré Komisia identifikovala ako dokumenty, na ktoré sa vzťahovala žiadosť o prístup, päť pochádzalo od maďarských orgánov( 5 ).
4. V rámci konzultačného postupu stanoveného v článku 4 ods. 4 a 5 nariadenia č. 1049/2001 maďarské orgány listom z 28. mája 2021 informovali Komisiu, že na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 namietajú proti povoleniu prístupu k dokumentom, ktoré pochádzajú od nich. Maďarské orgány uviedli, že vzhľadom na to, že rozhodovací proces týkajúci sa výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 stále prebieha, zverejnenie týchto dokumentov v tomto štádiu by vážne narušilo zásady rovnosti zaobchádzania, zákazu diskriminácie a transparentnosti, keďže potenciálni príjemcovia by mohli mať prístup k informáciám, ktoré by im mohli poskytnúť nespravodlivú konkurenčnú výhodu.
5. Komisia najprv odmietla poskytnúť žiadateľovi – tretej osobe prístup k piatim dokumentom pochádzajúcim od maďarských orgánov na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001. Žiadateľ o prístup – tretia osoba následne doručil Komisii opakovanú žiadosť podľa článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.
6. Dňa 13. októbra 2021 sa generálny tajomník Komisie v nadväznosti na opakovanú žiadosť opätovne poradil s maďarskými orgánmi a informoval ich, že po preskúmaní uplatniteľnosti všetkých výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 sa mu vec javí tak, že prístup k dokumentom pochádzajúcim od maďarských orgánov, na ktoré sa vzťahuje uvedená žiadosť o prístup, možno odmietnuť len na základe ochrany osobných údajov. Pri preskúmaní opakovanej žiadosti Komisia okrem toho identifikovala štyri ďalšie dokumenty pochádzajúce od maďarských orgánov, na ktoré sa vzťahovala žiadosť o prístup. Tieto orgány zopakovali svoje stanovisko, že prístup k dokumentom, ktoré pochádzajú od nich, sa nemá udeliť, a to na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001( 6 ).
7. Sporným rozhodnutím, o ktorom bolo Maďarsko informované listom Komisie z 15. decembra 2021, Komisia rozhodla o opakovanej žiadosti žiadateľa – tretej osoby a poskytla mu prístup k sporným dokumentom vo forme, v ktorej boli odstránené osobné údaje( 7 ), pričom dospela k záveru, že Maďarsko prima facie nepreukázalo uplatniteľnosť výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.
8. Dňa 25. februára 2022 Maďarsko podalo na Všeobecný súd žalobu, ktorou sa domáhalo zrušenia sporného rozhodnutia. Všeobecný súd dospel k záveru, že Maďarsko v podstate uvádza na podporu tejto žaloby štyri žalobné dôvody, a to: po prvé žalobný dôvod založený na nedostatočnom odôvodnení sporného rozhodnutia; po druhé žalobný dôvod založený na porušení zásady lojálnej spolupráce; po tretie žalobný dôvod založený na porušení článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 a po štvrté žalobný dôvod založený na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
9. V napadnutom rozsudku Všeobecný súd zamietol prvé tri žalobné dôvody ako nedôvodné a štvrtý žalobný dôvod ako neprípustný. Všeobecný súd teda zamietol žalobu v celom rozsahu.
10. Dňa 27. septembra 2024 Maďarsko podalo prejednávané odvolanie proti napadnutému rozsudku. Vo svojich návrhoch sa domáha toho, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok, zrušil sporné rozhodnutie a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
11. Komisia naproti tomu navrhuje zamietnuť odvolanie a uložiť Maďarsku povinnosť nahradiť trovy konania.
II. Analýza
12. Na podporu svojho odvolania Maďarsko uvádza štyri odvolacie dôvody. Prvý odvolací dôvod je založený na nerešpektovaní rozsahu povinnosti odôvodnenia sporného rozhodnutia; druhý odvolací dôvod je založený na porušení zásady lojálnej spolupráce; tretí odvolací dôvod je založený na nesprávnom právnom posúdení pri výklade článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2010 a štvrtý odvolací dôvod je založený na nesprávnom posúdení v súvislosti so žalobným dôvodom uplatneným v prvostupňovom konaní, ktorý bol založený na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
13. V súlade s požiadavkou Súdneho dvora budú tieto návrhy zamerané na prvý a tretí odvolací dôvod( 8 ).
A. O prvom odvolacom dôvode, ktorý je založený na nerešpektovaní rozsahu povinnosti odôvodnenia sporného rozhodnutia
14. Svojím prvým odvolacím dôvodom Maďarsko v podstate Všeobecnému súdu vytýka, že nerešpektoval rozsah povinnosti odôvodnenia, ktorú mala Komisia, keď konštatoval, ako vyplýva z bodov 25 až 29 a 35 až 37 napadnutého rozsudku, že Komisia nevysvetlila jednak vyčerpávajúcim spôsobom dôvody, pre ktoré poskytla prístup k sporným dokumentom napriek námietke maďarských orgánov (prvá časť), a jednak dôvody, pre ktoré sa odchýlila od svojej predchádzajúcej rozhodovacej praxe (druhá časť).
1. O vyčerpávajúcej povahe odôvodnenia sporného rozhodnutia a o možnosti použitia kontextu
a) Zhrnutie argumentácie účastníkov konania
15. Maďarsko v podstate tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 27 napadnutého rozsudku rozhodol, že vzhľadom na to, že sporné rozhodnutie, ktorým sa vyhovelo žiadosti tretej osoby o prístup k sporným dokumentom, nebolo určené Maďarsku a nebol ním zamietnutý prístup k sporným dokumentom, Komisia nebola povinná v tomto rozhodnutí vyčerpávajúcim spôsobom vysvetliť dôvody, pre ktoré dospela k záveru, že žiadosť Maďarska o nezverejnenie týchto dokumentov nebola dôvodná.
16. Ochrana záujmov členských štátov je prvoradá. Je preto neprijateľné dospieť k záveru, že jediný akt, proti ktorému môže členský štát podať opravný prostriedok, keď inštitúcia Európskej únie zamýšľa zverejniť dokumenty pochádzajúce od tohto členského štátu napriek jeho námietke, nemusí obsahovať všetky dôvody, pre ktoré uvedená inštitúcia túto námietku nezohľadnila. Rozhodnutie, ktorým sa poskytuje prístup k dokumentom napriek námietke členského štátu a ktoré by neobsahovalo dôvody zamietnutia tejto námietky, by neumožnilo dotknutému členskému štátu účinne uplatniť svoje právo na opravný prostriedok, ani by neumožnilo súdu Únie vykonať svoje preskúmanie.
17. V rozpore s tým, ako rozhodol Všeobecný súd v bode 28 napadnutého rozsudku, odôvodnenie sporného rozhodnutia nemožno doplniť kontextom, v ktorom bolo prijaté a ktorý tvoril list z 15. decembra 2021.
18. Komisia konštatuje, že táto časť je neúčinná, keďže Maďarsko nespochybňuje body 24 a 25 napadnutého rozsudku. V každom prípade odôvodnenie Všeobecného súdu týkajúce sa dostatočnosti odôvodnenia sporného rozhodnutia neobsahuje nijaké nesprávne posúdenie.
b) Posúdenie
19. Na úvod je potrebné konštatovať, že Všeobecný súd v bode 24 napadnutého rozsudku správne pripomenul aktuálnu ustálenú judikatúru týkajúcu sa požiadavky odôvodnenia, podľa ktorej požiadavka odôvodnenia musí byť posudzovaná v závislosti od okolností prípadu, najmä v závislosti od obsahu aktu, povahy uvádzaných dôvodov a záujmu, ktorý na jeho objasnení môžu mať osoby, ktorým je akt určený, alebo iné osoby , ktorých sa akt priamo a osobne týka. V tom istom bode Všeobecný súd tiež správne konštatoval, že otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 druhého odseku ZFEÚ a článku 41 ods. 2 písm. c) Charty základných práv Európskej únie, sa musí posudzovať nielen so zreteľom na jeho znenie, ale aj na jeho kontext a všetky právne ustanovenia, ktoré upravujú dotknutú oblasť.
20. Po prvé, pokiaľ ide o tvrdenie Maďarska, podľa ktorého Komisia mala poskytnúť vyčerpávajúce odôvodnenie, toto tvrdenie vychádza zo zjavne nesprávneho výkladu tejto judikatúry, ktorá pritom nebola spochybnená( 9 ). Je totiž nesporné, že autor aktu nie je povinný poskytnúť vyčerpávajúce odôvodnenie a že dodržanie povinnosti odôvodnenia možno overiť aj so zreteľom na okolnosti a kontext.
21. Po druhé, pokiaľ ide o zohľadnenie listu z 15. decembra 2021 ako súčasti kontextu umožňujúceho objasniť odôvodnenie sporného rozhodnutia, zastávam názor, že odkaz na kontext sa javil o to potrebnejší, že sporné rozhodnutie nebolo určené Maďarsku.
22. Je totiž dôležité pripomenúť, že skutkové okolnosti prejednávanej veci sa odohrávajú v kontexte trojstranného vzťahu zahŕňajúceho žiadateľa – tretiu osobu, ktorý sa obráti na inštitúciu Únie so žiadosťou o prístup k dokumentom pochádzajúcim od členského štátu, s ktorým sa potom musí konzultovať( 10 ). Keď inštitúcia prijme svoje stanovisko, oznámi ho žiadateľovi – tretej osobe, ktorému je rozhodnutie o zverejnení určené, ako vyplýva z bodov 25 a 27 napadnutého rozsudku.
23. V spornom rozhodnutí, o ktorom Maďarsko nepopiera, že malo vedomosť, bolo oznámené, že bude prijatý doplňujúci akt. V bode 6 tohto rozhodnutia, nazvanom „Disclosure against the explicit opinion of the author“, sa uvádzalo: „[s]ince the decision to grant partial access to documents… is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents… It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities … This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available…“( 11 ).
24. Zo sporného rozhodnutia teda výslovne vyplýva, že maďarské orgány mali byť následne osobitne informované o dôvodoch, pre ktoré Komisia nepovažovala uvedenú výnimku za uplatniteľnú. Vyplýva z neho tiež, že list zaslaný hneď na druhý deň po jeho prijatí( 12 ) mal teda za cieľ práve zachovať postavenie Maďarska z hľadiska práv, ktoré mu priznáva nariadenie č. 1049/2001.
25. Z toho vyplýva, že tvrdenie Maďarska spočívajúce v tom, že ochrana záujmov členských štátov vyžaduje, aby dôvody zverejnenia napriek námietkam dotknutého členského štátu boli uvedené v rozhodnutí o zverejnení určenom výlučne žiadateľovi, je neopodstatnené.
26. Vzhľadom na existenciu listu z 15. decembra 2021 by bolo nadbytočné požadovať, aby Komisia uviedla v rozhodnutí o zverejnení dôvody, pre ktoré dospela k záveru, že výnimky zo zverejňovania stanovené v nariadení č. 1049/2001, na ktoré sa žiadateľ – tretia osoba logicky neodvolával, sa neuplatnia( 13 ).
27. Po tretie, pokiaľ ide o vyjadrenie uvedené v bode 28 napadnutého rozsudku, podľa ktorého list z 15. decembra 2021 „obsahuje presnejšie vysvetlenie dôvodov, pre ktoré Komisia zastávala názor, že výnimka uvedená v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 sa… neuplatňuje“, treba konštatovať, že toto tvrdenie je založené na podrobnom preskúmaní obsahu tohto listu Všeobecným súdom, doplnenom úvahami uvedenými v bode 29 napadnutého rozsudku, ktoré sa týkajú nepreukázania konkrétneho a skutočného narušenia ochrany rozhodovacieho procesu.
28. Z analýzy uvedenej v napadnutom rozsudku teda jasne vyplýva, že Všeobecný súd riadne overil, či obsah listu z 15. decembra 2021, ktorý bol súčasťou kontextu, v ktorom bolo sporné rozhodnutie prijaté, umožnil Maďarsku pochopiť dôvody, pre ktoré Komisia napokon v rámci druhej analýzy poskytla žiadateľovi – tretej osobe prístup k sporným dokumentom a dospela k záveru, že výnimka, na ktorú sa Maďarsko odvolávalo s cieľom zabrániť tomu, sa neuplatní.
29. Okrem toho môžem len konštatovať, že obsah žaloby, ktorú Maďarsko podalo na Všeobecný súd proti spornému rozhodnutiu, potvrdzuje, že mohlo pochopiť dôvody, pre ktoré Komisia dospela k záveru, že uvádzaná výnimka sa neuplatní. Maďarsko teda nemôže tvrdiť, že mu nebolo umožnené podrobne sa oboznámiť s úvahami, ktoré viedli k prijatiu sporného rozhodnutia( 14 ).
30. Prvú časť prvého odvolacieho dôvodu preto treba zamietnuť ako nedôvodnú.
2. O existencii predchádzajúcej rozhodovacej praxe a o povinnosti podrobnejšieho odôvodnenia
a) Zhrnutie argumentácie účastníkov konania
31. Maďarsko v podstate tvrdí, že v rozpore s tým, ako rozhodol Všeobecný súd v bode 37 napadnutého rozsudku, Komisia bola povinná vysvetliť dôvody, pre ktoré sa v spornom rozhodnutí prijatom v odpovedi na opakovanú žiadosť odchýlila od svojho pôvodného rozhodnutia. Maďarsko preukázalo existenciu ustálenej rozhodovacej praxe týkajúcej sa riešenia žiadostí o prístup týkajúcich sa výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5. V prípade existencie takejto praxe je Komisia povinná poskytnúť jednoznačné odôvodnenie, ak má v úmysle odchýliť sa od tejto praxe, čo vyplýva aj zo zásady lojálnej spolupráce.
32. Maďarsko vo svojej replike spochybňuje relevantnosť judikatúry citovanej v bodoch 32, 35 a 36 napadnutého rozsudku. Maďarsko zdôrazňuje osobitosť tejto veci, ktorá spočíva v tom, že tie isté dotknuté osoby sa posudzujú rozdielne, a to tak v dvoch rôznych konaniach, ako aj v rámci toho istého konania, v súvislosti s tými istými skutkovými okolnosťami. Komisia preto mala poskytnúť vysvetlenie v tejto súvislosti.
33. Zatiaľ čo Komisia v rámci prvého posúdenia zastávala názor, že výnimka uvedená v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 sa uplatní, v zmysle sporného rozhodnutia zjavne zmenila názor. V dôsledku tejto zásadnej zmeny v smerovaní rozhodnutia Komisie je analógia s rozsudkom Deutsche Telekom/Komisia( 15 ), citovaným Všeobecným súdom, irelevantná.
34. Komisia naproti tomu zastáva názor, že vzhľadom na to, že Maďarsko nespochybnilo bod 33 napadnutého rozsudku ani nepreukázalo existenciu odlišnej predchádzajúcej rozhodovacej praxe, túto časť prvého odvolacieho dôvodu treba vyhlásiť za neúčinnú a v každom prípade za nedôvodnú.
b) Posúdenie
35. Po prvé, pokiaľ ide o výhradu týkajúcu sa existencie predchádzajúcej rozhodovacej praxe Komisie, Maďarsko sa odvoláva na judikatúru, podľa ktorej v prípade, ak sa rozhodnutie Komisie podstatne odchyľuje od jej bežnej rozhodovacej praxe a zachádza ďalej než predchádzajúce rozhodnutia, Komisia musí poskytnúť jednoznačné odôvodnenie( 16 ). Argumentácia Maďarska však v rozsahu, v akom sa usiluje kvalifikovať stanovisko Komisie v rámci jej pôvodného rozhodnutia ako „ustálenú rozhodovaciu prax“, odhaľuje nepochopenie povahy postupu, ktorý viedol k prijatiu sporného rozhodnutia.
36. Z postupu zavedeného článkami 6 až 8 nariadenia č. 1049/2001 totiž vyplýva, že tento postup môže prebiehať v dvoch fázach( 17 ). Žiadosť o prístup tak vedie k pôvodnému rozhodnutiu Komisie (prvá fáza)( 18 ). Komisia navrhla žiadosti žiadateľa – tretej osoby o prístup čiastočne vyhovieť, čo tohto žiadateľa viedlo k predloženiu opakovanej žiadosti (druhá fáza) na základe článku 7 ods. 2 tohto nariadenia, ktorou vyzval Komisiu k prehodnoteniu jej stanoviska.
37. Súbežne s týmto dvojstranným postupom, ktorý prebieha medzi Komisiou a žiadateľom – treťou osobou, prebieha postup konzultácie medzi Komisiou a členským štátom, od ktorého v celom rozsahu alebo čiastočne pochádzajú dokumenty, ku ktorým sa žiada o prístup( 19 ). Hoci sa tieto dva postupy uskutočňujú oddelene, budú sa navzájom ovplyvňovať: stanovisko Komisie vo vzťahu ku žiadateľovi – tretej osobe môžu užitočne dopĺňať pripomienky, ktoré Komisia dostala od konzultovaného členského štátu k otázke zverejnenia; tvrdenia predložené žiadateľom – treťou osobou v rámci jeho opakovanej žiadosti môžu tiež ovplyvniť postoj Komisie k otázke uplatniteľnosti výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001.
38. Ako už Súdny dvor rozhodol, „odpoveď na pôvodnú žiadosť o prístup k dokumentom podľa článku 7 ods. 1 [nariadenia č. 1049/2001] predstavuje len prvotné stanovisko, proti ktorému v zásade nemožno podať opravný prostriedok… Takáto odpoveď priznáva žiadateľovi právo stanovené v tomto článku 7 ods. 2 uvedeného nariadenia zopakovať žiadosť o prístup napriek prvému odôvodnenému zamietnutiu a umožňuje dotknutej inštitúcii Únie opätovne preskúmať svoje pôvodné stanovisko pred prijatím konečného rozhodnutia o zamietnutí, proti ktorému možno podať žalobu na súdoch Únie, a v prípade potreby napraviť prípadné protiprávnosti prvého zamietnutia“( 20 ).
39. Stanovisko vyjadrené Komisiou v štádiu pôvodného rozhodnutia teda nemožno považovať za vyjadrenie ustálenej rozhodovacej praxe zo strany Komisie.
40. Ako zdôraznila Komisia, bolo by v rozpore so všeobecnou systematikou nariadenia č. 1049/2001 kvalifikovať každé pôvodné stanovisko ako ustálenú rozhodovaciu prax, keďže každá žiadosť o prístup k dokumentom sa musí systematicky prehodnocovať, akonáhle o to tretia osoba požiada, s prihliadnutím na právne a skutkové okolnosti existujúce ku dňu prijatia rozhodnutia( 21 ). Inak povedané, dynamický charakter rozhodovacieho procesu Komisie, pokiaľ ide o žiadosti o prístup k dokumentom, prirodzene odporuje akejkoľvek myšlienke o ustálení praxe Komisie výlučne na základe jej pôvodného rozhodnutia.
41. Okrem toho priznanie sily ustálenej rozhodovacej praxe pôvodným rozhodnutiam v tejto oblasti by mohlo mať za následok obmedzenie sily tvrdení predložených v štádiu rozhodnutia o opakovanej žiadosti, a tým aj práv žiadateľov – tretích osôb podľa nariadenia č. 1049/2001, ktoré treba tiež zachovať.
42. Všeobecný súd teda mohol v bode 33 napadnutého rozsudku bez akéhokoľvek nesprávneho právneho posúdenia dospieť k záveru, že Maďarsko nemôže len samotným odkazom na pôvodné rozhodnutie, ktorým bol zamietnutý prístup k dokumentom, preukázať existenciu ustálenej rozhodovacej Komisie, od ktorej sa Komisia v spornom rozhodnutí odchýlila.
43. Okrem toho tento bod 33 neobsahuje nijaké nesprávne posúdenie, ani pokiaľ ide o otázku, či bolo možné priznať žiadosti o prístup s označením GESTDEM 2020/1513 silu ustálenej rozhodovacej praxe Komisie. Pripomínam, že z listu z 15. decembra 2021 vyplýva, že žiadosť o prístup, ktorá viedla k prijatiu sporného rozhodnutia, nadväzuje na túto prvú žiadosť o prístup( 22 ). Napriek tomu vnímam ako obtiažne priznať jej takúto hodnotu, keďže po prvé ustálenosť rozhodovacej praxe vyžaduje prvok opakovania, pričom pôvodné rozhodnutie v rámci preskúmania žiadosti o prístup s označením GESTDEM 2020/1513 sa považuje za izolované rozhodnutie, a po druhé skutočný zmysel rozhodnutia Komisie možno pochopiť len s prihliadnutím na konečné rozhodnutie prijaté Komisiou v súvislosti s touto žiadosťou o prístup, ktoré v konečnom dôsledku spočívalo v poskytnutí prístupu k dokumentom, ktorých sa táto žiadosť týkala.
44. Po druhé, pokiaľ ide o tvrdenie týkajúce sa požiadavky podrobnejšieho odôvodnenia, nezávislej od existencie ustálenej rozhodovacej praxe, keď Komisia prijme rozhodnutie o opakovanej žiadosti, ktoré je v celom rozsahu alebo čiastočne v rozpore s pôvodným rozhodnutím, treba konštatovať, že takáto požiadavka nie je podložená nijakým argumentom vychádzajúcim z predpisov alebo judikatúry, ktorý by Maďarsko uviedlo.
45. Maďarsko sa obmedzuje len na tvrdenie, že judikatúra citovaná Všeobecným súdom v bodoch 35 a 36 napadnutého rozsudku( 23 ) nie je relevantná, lebo ide o situáciu, ktorá nie je porovnateľná. Z tejto judikatúry však jednoducho vyplýva, že pôvodné rozhodnutie predstavuje len prvotné stanovisko, ktoré priznáva žiadateľovi možnosť podať opakovanú žiadosť, a že iba rozhodnutie o opakovanej žiadosti, ktoré v celom rozsahu nahrádza predtým zaujaté stanovisko, môže vyvolať právne účinky, ktoré majú vplyv na záujmy žiadateľa, a teda môže byť predmetom žaloby o neplatnosť. Záver, ku ktorému dospel Všeobecný súd v bode 37 napadnutého rozsudku, podľa ktorého bola Komisia povinná odôvodniť len riešenie, ku ktorému dospela v rozhodnutí o opakovanej žiadosti, sa preto javí ako správny.
46. Napokon, pokiaľ ide o tvrdenia týkajúce sa zásady lojálnej spolupráce, tieto tvrdenia bude potrebné prípadne preskúmať, keď sa Súdny dvor bude zaoberať druhým odvolacím dôvodom, ktorý nie je predmetom týchto vymedzených návrhov.
47. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že druhú časť prvého odvolacieho dôvodu treba zamietnuť ako nedôvodnú.
48. Prvý odvolací dôvod v celom rozsahu sa preto javí ako nedôvodný.
B. O treťom odvolacom dôvode, ktorý je založený na nesprávnom právnom posúdení pri výklade článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001
49. Tretí odvolací dôvod je rozdelený na štyri časti. Podľa Maďarska mal Všeobecný súd dospieť k záveru, že prebiehal rozhodovací proces Komisie v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001, ktorý súvisel s finalizáciou návrhu výzvy na predkladanie návrhov (prvá časť). Mal tiež konštatovať, že sporné dokumenty súviseli s prebiehajúcim rozhodovacím procesom Komisie týkajúcim sa zmeny operačného programu (druhá časť). Maďarsko v každom prípade tvrdí, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 sa uplatňuje aj v prípade rozhodovacieho procesu vnútroštátneho riadiaceho orgánu, ktorý je poverený finalizáciou návrhu výzvy na predkladanie návrhov, upraveného nariadením č. 1303/2013 (tretia časť). Maďarsko napokon tvrdí, že v rozpore s tým, ako rozhodol Všeobecný súd, existencia skutočného, vážneho a konkrétneho narušenia prebiehajúceho rozhodovacieho procesu súvisiaceho s týmto návrhom z dôvodu zverejnenia sporných dokumentov bola preukázaná (štvrtá časť).
1. O pojme „rozhodnutie“ a o existencii rozhodovacieho procesu Komisie týkajúceho sa návrhu výzvy na predkladanie návrhov (prvá časť)
a) Zhrnutie argumentácie účastníkov konania
50. Maďarsko v podstate Všeobecnému súdu vytýka, že zvolil výlučne formalistický prístup k pojmu „rozhodnutie“ v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Práve tento formalistický prístup ho viedol k nesprávnemu zisteniu, podľa ktorého Komisia nemusela prijať rozhodnutie týkajúce sa výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 podľa nariadenia č. 1303/2013( 24 ).
51. Hoci Komisia formálne neprijíma rozhodnutie, táto inštitúcia má rozhodujúci vplyv na vypracovanie a konkrétny obsah návrhov výziev na predkladanie návrhov, najmä vzhľadom na možnosť, že začne audit a vylúči určité výdavky z financovania. Je v záujme vnútroštátneho riadiaceho orgánu riadiť sa usmerneniami, ktoré dostane od Komisie, a teoretická možnosť, že členský štát by ignoroval závery Komisie týkajúce sa návrhu výzvy na predkladanie návrhov, nie je realistickou alternatívou.
52. Zo znenia článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 nevyplýva požadovaná forma rozhodnutia Komisie. Normotvorca Únie použil okamih prijatia rozhodnutia inštitúciou ako jednoduchý časový orientačný bod na odlíšenie tejto prvej hypotézy od hypotézy uvedenej v druhom odseku tohto ustanovenia. Z teleologického hľadiska platí, že prístup k dokumentom má byť síce čo najširší, nie je však neobmedzený. Do pôsobnosti článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 teda patrí každý rozhodovací proces bez ohľadu na jeho formu a bez ohľadu na to, či bol alebo nebol konkretizovaný rozhodnutím vo formálnom zmysle. Rozhodnutie by sa malo v prvom rade vymedziť z funkčného hľadiska.
53. Vplyv Komisie na rozhodnutie vnútroštátneho riadiaceho orgánu prostredníctvom výmeny názorov, o ktorej svedčí korešpondencia medzi Maďarskom a Komisiou týkajúca sa návrhu výzvy na predkladanie návrhov, nemožno zhrnúť len na jednoduchú účasť. Dôkazom toho je, že pri jednej z týchto výmen Komisia uviedla, že zamýšľa vylúčiť európske financovanie, ak sa Maďarsko nebude riadiť jej návrhmi.
54. V oblastiach, v ktorých je riadenie zdieľané sa rozhodovacie procesy prelínajú a nie je možné rozlišovať medzi funkciami podľa toho, či ich vykonáva Komisia alebo členské štáty. Okrem toho, keď Komisia poskytne svoje stanovisko k návrhu výzvy na predkladanie návrhov, ňou vyjadrené stanovisko je porovnateľné s predbežným auditom.
55. Komisia navrhuje prvú časť tretieho odvolacieho dôvodu zamietnuť.
b) Posúdenie
56. Pripomínam, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že prístup k dokumentu, ktorý inštitúcia vypracovala alebo obdržala a ktorý sa vzťahuje k veci, v ktorej inštitúcia ešte nerozhodla, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces tejto inštitúcie, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
57. Všeobecný súd v reakcii na tvrdenia, ktoré mu boli predložené s cieľom preukázať existenciu prebiehajúceho rozhodovacieho procesu Komisie, pripomenul základné zásady, ktoré sú jadrom nariadenia č. 1049/2001( 25 ), a následne preskúmal konkrétny kontext, v rámci ktorého došlo k výmene sporných dokumentov. Tieto dokumenty sa týkajú internej výmeny názorov na návrh výzvy na predkladanie návrhov, ktorý maďarské orgány finalizovali na účely financovania z EŠIF, ktoré patria do rámca zdieľaného riadenia vymedzeného v nariadení č. 1303/2013( 26 ).
58. Všeobecný súd uviedol, že v tomto rámci sú úlohy týkajúce sa plnenia rozpočtu delegované na členské štáty a že ak členské štáty a Komisia zodpovedajú za riadenie a kontrolu programov, robia tak v súlade s ich príslušnými právomocami( 27 ). Povinnosti riadenia, kontroly a auditu plnia členské štáty( 28 ). Komisii prináleží uistiť sa, že členské štáty vytvorili efektívne systémy kontroly počas vykonávania programov( 29 ). Príprava a realizácia operačných programov, ako aj ich plnenie sú zverené členským štátom( 30 ). Za vypracovanie a uverejnenie výziev na predkladanie návrhov zodpovedajú miestne akčné skupiny, ktoré sú určené členskými štátmi( 31 ). Vnútroštátny riadiaci orgán zostavuje a uplatňuje príslušné postupy a kritériá výberu operácií financovaných z EŠIF, ktoré musia byť schválené monitorovacím výborom( 32 ).
59. Všeobecný súd z tohto právneho rámca vyvodil, že výzvy na predkladanie návrhov upravené nariadením č. 1303/2013 patria do výlučnej zodpovednosti členských štátov( 33 ) a že toto nariadenie „nepriznáva Komisii osobitnú právomoc v procese finalizácie výzvy na predkladanie návrhov upravenej týmto nariadením, a Komisia tak… nemusela prijať rozhodnutie týkajúce sa výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5“( 34 ).
60. Maďarsko takýto záver nespochybňuje a uznáva, že Komisia nemusela prijať formálne rozhodnutie, pokiaľ ide o túto výzvu na predkladanie návrhov. Tvrdí však, že rozhodnutie Komisie môže mať „funkčnú“ povahu vzhľadom na vplyv, ktorý Komisia v skutočnosti uplatňuje prostredníctvom neformálnych výmen názorov s členskými štátmi týkajúcich sa návrhov výzvy na predkladanie návrhov v rámci EŠIF.
61. Takýto prístup nemožno prijať.
62. Súdny dvor totiž rozhodol, že pojem „rozhodovací proces“ v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 treba chápať tak, že sa vzťahuje priamo na prijatie rozhodnutia( 35 ). Rozhodovanie v zmysle tohto ustanovenia pritom predpokladá existenciu konkrétneho predmetu , ktorého sa bude týkať budúce rozhodnutie, bez ohľadu na bezprostrednosť prijatia konkrétneho a identifikovateľného návrhu aktu( 36 ). Okrem toho tiež rozhodol, že pripustiť, že rozhodnutie ešte nebolo prijaté, a teda že stále prebieha „rozhodovací proces“ v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001, ak predmet tohto procesu nebol určený, by bolo v rozpore tak so systematikou tohto ustanovenia, ako aj s požiadavkou založiť zamietnutie prístupu na existencii konkrétneho a skutočného, teda primerane predvídateľného a nie čisto hypotetického rizika ohrozenia chráneného záujmu( 37 ). Pokiaľ totiž ešte nie je presne určený predmet budúceho rozhodnutia, akékoľvek riziko, že by sprístupnenie dokumentu požadovaného na základe nariadenia č. 1049/2001 mohlo ohroziť rozhodovací proces smerujúci k prijatiu tohto rozhodnutia, je podľa definície hypotetické, keďže by v skutočnosti nebolo možné overiť, či obsah tohto dokumentu skutočne súvisí s týmto rozhodovacím procesom( 38 ).
63. Uznávam, že kombinovaná povaha spôsobu organizácie a riadenia európskych fondov neuľahčuje identifikáciu rozhodovacieho procesu. Cieľom nariadenia č. 1303/2013 je však priznať rôzne právomoci rôznym dotknutým zainteresovaným stranám( 39 ).
64. V prejednávanej veci problém nespočíva ani tak v neexistencii formálneho rozhodnutia, ako skôr v tom, že predmet rozhodovacieho procesu, ako podľa tvrdení Maďarska existuje, nie je a nemôže byť určený.
65. Na jednej strane, ako pripomenula Komisia, finalizácia výzvy na predkladanie návrhov si nevyžaduje schválenie Komisiou, keďže podľa rozdelenia vykonaného nariadením č. 1303/2013 patrí do výlučnej právomoci členských štátov.
66. Na druhej strane tvrdenie, že interná výmena názorov vyjadrená v sporných dokumentoch predstavuje rozhodnutie Komisie o predbežnom audite, nemožno prijať: pokiaľ nebolo prijaté rozhodnutie vnútroštátneho riadiaceho orgánu týkajúce sa výzvy na predkladanie návrhov, nie je možné, aby Komisia vykonávala akýkoľvek audit. Kým vnútroštátny riadiaci orgán neprijme rozhodnutie na stanovenie rámca tejto výzvy, Komisia si nemôže vypracovať stanovisko ani vykonávať svoje rozhodovacie právomoci podľa nariadenia č. 1303/2013.
67. Maďarsko preto nemôže tvrdiť, že vplyv Komisie na proces vypracovania výzvy na predkladanie návrhov je taký, že jej konanie sa podobá rozhodnutiu o predbežnom audite, keďže stále neexistuje istota, pokiaľ ide o samotnú existenciu a obsah výzvy na predkladanie návrhov. Komisia vo svojom vyjadrení k odvolaniu správne uviedla, že počas celého neformálneho dialógu, akým je dialóg, ktorý viedol k internej výmene názorov, sa vnútroštátne orgány môžu slobodne rozhodnúť riadiť sa návrhmi Komisie alebo zotrvať na svojom návrhu, či dokonca vzdať sa financovania z EŠIF, čo napokon vyplýva z bodu 90 napadnutého rozsudku, ktorý Maďarsko nespochybňuje.
68. Pokiaľ ide o tvrdenie, že interná výmena názorov umožňuje dotknutým vnútroštátnym orgánom splniť očakávania Komisie, aby sa vyhli budúcim finančným opravám, o ktorých by rozhodla, ani toto nie je presvedčivé: stratégia uplatnená s cieľom vyhnúť sa budúcemu rozhodovaniu totiž nemôže podporiť existenciu prebiehajúceho rozhodovacieho procesu v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
69. Aj za predpokladu, že by sa od prístupu, ktorý Maďarsko označuje za „formalistický“, ktorý uplatnil Všeobecný súd a ktorý podporuje reštriktívny výklad článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001( 40 ) malo upustiť – quod non – v prospech „funkčného“ prístupu navrhovaného Maďarskom, súvislosť medzi dokumentmi, ku ktorým sa požaduje prístup, a rozhodovacím procesom Komisie je príliš hypotetická a neistá, keďže tento proces nemožno skutočne identifikovať. Inak povedané, ani takzvaný „funkčný“ prístup neumožnil preukázať existenciu rozhodovacieho procesu Komisie.
70. Napokon bez toho, aby som predbiehal analýzu vykonanú v rámci preskúmania štvrtej časti tretieho odvolacieho dôvodu, sa mi zdá, že nedostatočnosť tvrdenia Maďarska potvrdzuje nasledujúca úvaha. Ak by som pripustil, že funkčná téza prevažuje, nie je mi jasné, ako by Komisia mohla odôvodniť, ako to vyžaduje judikatúra, rozhodnutie o zamietnutí prístupu k dokumentom preukázaním, že tento prístup by viedol k primerane predvídateľnému a nie čisto hypotetickému riziku ohrozenia záujmu chráneného článkom 4 ods. 3 prvým pododsekom nariadenia č. 1049/2001.
71. Prvú časť tretieho odvolacieho dôvodu je preto potrebné zamietnuť ako nedôvodnú.
2. O existencii prebiehajúceho rozhodovacieho procesu Komisie týkajúceho sa žiadosti o zmenu operačného programu (druhá časť)
a) Zhrnutie argumentácie účastníkov konania
72. Maďarsko v podstate tvrdí, že Všeobecný súd porušil článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001, keď nedospel k záveru, že korešpondencia s Komisiou týkajúca sa obsahu výzvy na predkladanie návrhov súvisela s prebiehajúcim rozhodovacím procesom Komisie, keďže by sa mohla týkať žiadosti o zmenu operačného programu, pričom takáto zmena by si vyžadovala rozhodnutie inštitúcie. Žiadosť o zmenu operačného programu sa však nezačína až po podaní formálnej žiadosti o zmenu, ale v praxi začína v okamihu, keď bol jej obsah dohodnutý s Komisiou.
73. Komisia často predkladá pripomienky ešte pred podaním žiadosti o zmenu takéhoto programu, ktoré dotknutý členský štát prijme, aby sa vyhol riziku finančnej opravy. Maďarsko vysvetľuje svoje stanovisko odkazom na dve výmeny názorov s Komisiou zo 7. júla 2017 a 13. júla 2021. Členský štát by Komisii nepredložil návrh na zmenu bez toho, aby ho Komisia predtým neodsúhlasila v neformálnom rámci.
74. Komisia navrhuje vyhlásiť druhú časť tretieho odvolacieho dôvodu za čiastočne neprípustnú z dôvodu, že obsahuje pokus o predloženie nových dôkazov v štádiu odvolania, a za čiastočne nedôvodnú.
b) Posúdenie
75. Argumentácia Maďarska je v súlade s argumentáciou rozvinutou v rámci prvej časti tretieho odvolacieho dôvodu, a to v tom zmysle, že má opäť za cieľ vytýkať príliš formalistický prístup k rozhodovaciemu procesu, ktorý Všeobecný súd zvolil, keď odmietol záver, že interná výmena názorov medzi Maďarskom a Komisiou sa týkala rozhodovacieho procesu súvisiaceho so žiadosťou o zmenu operačného programu.
76. Na úvod uvádzam, že sa nemôžem ubrániť myšlienke, že argumentácia Maďarska spočívajúca v tvrdení, že prebiehajúci rozhodovací proces, na ktorý sa sporné dokumenty vzťahovali, sa týkal buď finalizácie výzvy na predkladanie návrhov, alebo žiadosti o zmenu operačného programu, smeruje skôr k potvrdeniu neurčitej povahy predmetu, ktorého sa týka budúce rozhodnutie a ktorého proces je chránený uplatnením článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
77. V každom prípade, pokiaľ ide o funkčný prístup, odkazujem mutatis mutandis na analýzu jeho obmedzení rozvinutú v rámci preskúmania prvej časti tohto odvolacieho dôvodu. Celú argumentáciu týkajúcu sa neformálnej povahy vplyvu Komisie je preto potrebné zamietnuť.
78. Poznamenávam tiež, že Všeobecný súd uznal, že Komisia môže byť nútená prijať rozhodnutie v prípade zmeny operačného programu, do ktorého patrí výzva na predkladanie návrhov, na základe článku 30 ods. 2 nariadenia č. 1303/2013( 41 ). Uviedol však tiež, že v čase prijatia sporného rozhodnutia nebola Komisii predložená takáto žiadosť o zmenu( 42 ), a vysvetlil dôvody, ktoré ho viedli k tomuto zisteniu, takže odôvodnenie Všeobecného súdu sa z právneho hľadiska javí ako dostatočne odôvodnené.
79. Pokiaľ ide o dve výmeny názorov uvádzané Maďarskom, tieto výmeny, ako uviedla Komisia, aj keby sme predpokladali, že sú relevantné a postačujúce na preukázanie existencie žiadosti o zmenu – čo však nie je pravda –, konštatujem, že ich uplatnenie má za cieľ dosiahnuť, aby Súdny dvor posúdil dôkazné prostriedky, ktoré neboli najskôr predložené Všeobecnému súdu. Nespadajú teda do právomoci Súdneho dvora v rámci odvolacieho konania.
80. Druhú časť tretieho odvolacieho dôvodu preto treba zamietnuť ako čiastočne neprípustnú a čiastočne nedôvodnú.
3. O uplatnení výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 na prebiehajúci rozhodovací proces vnútroštátnych riadiacich orgánov poverených finalizáciou návrhov výzvy na predkladanie návrhov podľa nariadenia č. 1303/2013 (tretia časť)
a) Zhrnutie argumentácie účastníkov konania
81. Maďarsko v podstate tvrdí, že Všeobecný súd nesprávne rozhodol, že cieľom článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 nie je chrániť legitímne záujmy členských štátov a nemožno ho uplatniť, keď prebiehajú rozhodovacie procesy vnútroštátnych riadiacich orgánov v zmysle nariadenia č. 1303/2013. Všeobecný súd sa najmä pridŕžal striktne doslovného výkladu tohto ustanovenia, zatiaľ čo hľadanie krehkej rovnováhy medzi úsilím o väčšiu transparentnosť a ochranou legitímnych záujmov členských štátov v dôsledku upustenia od autorského pravidla si vyžaduje ísť nad rámec znenia článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
82. Súdny dvor už uznal, že členské štáty sa môžu na tento článok odvolávať s cieľom zachovania svojich vlastných rozhodovacích procesov( 43 ), keďže ochrana záujmov členských štátov predstavuje objektívne obmedzenie odôvodňujúce zamietnutie zverejnenia predmetných dokumentov. Reštriktívny výklad takéhoto objektívneho obmedzenia by mohol narušiť dôveru členských štátov v inštitúcie a zaviedol by neodôvodnenú diskrimináciu medzi inštitúciami a členskými štátmi. Zatiaľ čo členské štáty sa v prípade pochybností obracali na Komisiu s cieľom vyhnúť sa finančným opravám, ak by sa mal potvrdiť výklad článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 podaný Všeobecným súdom, malo by to za následok zníženie efektívnosti procesu spolupráce s Komisiou, keďže štáty by pri komunikácii s Komisiou riskovali, že zverejnia úvahy, o ktorých ešte v skutočnosti neprijali rozhodnutie. Ak členské štáty nebudú môcť chrániť rozhodovacie procesy svojich inštitúcií, nebudú mať nijaký záujem obracať sa na Komisiu v otázkach, o ktorých ešte niektorý z ich orgánov nerozhodol. Prístup k dokumentom by sa mohol zabezpečiť po ukončení vnútroštátnych rozhodovacích procesov.
83. Komisia navrhuje zamietnuť tretiu časť tretieho odvolacieho dôvodu vzhľadom na jej nedôvodnosť.
b) Posúdenie
84. Všeobecný súd v bode 127 napadnutého rozsudku rozhodol, že výnimku podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 nemožno vykladať tak, že chráni aj rozhodovací proces vnútroštátnych riadiacich orgánov v zmysle nariadenia č. 1303/2013. Všeobecný súd pripomenul, že pojem „orgán“ uvedený v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 je definovaný v článku 1 písm. a) tohto nariadenia tak, že označuje Európsky parlament, Radu alebo Komisiu, zatiaľ čo z článku 3 písm. b) uvedeného nariadenia vyplýva, že na členské štáty a inštitúcie mimo Spoločenstva sa vzťahuje pojem „tretia osoba“( 44 ). Všeobecný súd sa potom zameral na preskúmanie znenia článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001, ako aj jeho predmetu a účelu( 45 ) a následne pripomenul požiadavku reštriktívneho výkladu výnimiek uvedených v tomto článku 4( 46 ).
85. Tvrdenia Maďarska predložené v rámci tejto časti nemajú za cieľ spochybniť túto analýzu, ktorá sa navyše riadi úplne klasickým postupom, keď má súd Únie vykladať ustanovenie práva Únie. Maďarsko naproti tomu tvrdí, že Všeobecný súd mal ísť nad rámec znenia článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001, keďže ochrana legitímnych záujmov členských štátov predstavuje objektívny dôvod odôvodňujúci, aby sa im poskytla táto výnimka s cieľom zachovania ich vlastných rozhodovacích procesov, čo možno vyvodiť z rozsudku Švédsko/Komisia( 47 ).
86. Stanovisko Maďarska sa zakladá na nesprávnom výklade tohto rozsudku.
87. Je totiž nesprávne použiť túto judikatúru na podporu natoľko extenzívneho výkladu článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001, že by bol v rozpore s jeho znením. Poznatky, ktoré treba vyvodiť z uvedeného rozsudku na účely výkladu ustanovení tohto nariadenia, možno chápať len v medziach pôsobnosti tohto nariadenia. Keď teda Súdny dvor v tomto rozsudku uvádza, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 stanovuje hmotnoprávnu výnimku a zameriava sa na vymedzenie objektívnych obmedzení verejného alebo súkromného záujmu, ktoré by mohli odôvodniť zamietnutie zverejnenia( 48 ), je zrejmé, že tieto obmedzenia stále patria do pôsobnosti nariadenia a že je potrebné zohľadniť podmienky, ktorých splnenie je nevyhnutné na účely uplatnenia tohto ustanovenia. Ako pritom uviedol Všeobecný súd, článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 vykladaný s prihliadnutím na článok 1 písm. a) tohto nariadenia sa neuplatňuje v prípade, ak prebieha rozhodovací proces orgánu mimo Spoločenstva. Pôsobnosť nariadenia č. 1049/2001 je vymedzená odkazom na ním vymenované inštitúcie, a nie na kategórie konkrétnych dokumentov, a ani na autora dokumentu, ktorý má niektorá z týchto inštitúcií( 49 ).
88. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Maďarsko, prijatie takéhoto poňatia pôsobnosti článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 nezbavuje článok 4 ods. 5 tohto nariadenia jeho obsahu. Práve toto posledné uvedené ustanovenie umožňuje v priebehu rozhodovacieho procesu inštitúcie ochranu záujmov, ktoré členský štát považuje za legitímne( 50 ), tým, že mu priznáva možnosť požiadať túto inštitúciu o nezverejnenie dokumentu, ktorý od neho pochádza( 51 ). Súdny dvor však už odmietol priznať článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 povahu kolíznej normy na účely zachovania uplatňovania vnútroštátnych pravidiel alebo politiky členských štátov v oblasti prístupu k dokumentom, ktoré od nich pochádzajú, na úkor osobitných pravidiel tohto nariadenia( 52 ). Článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 je vymedzený hmotnoprávnymi výnimkami uvedenými v odsekoch 1 až 3 tohto článku a v medziach týchto výnimiek( 53 ).
89. Rozšírenie pôsobnosti výnimky uvedenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku tohto nariadenia v zmysle požadovanom Maďarskom by zjavne nerešpektovalo vôľu normotvorcu obmedziť túto pôsobnosť len na dokumenty, ktoré súvisia s rozhodovacím procesom inštitúcie v zmysle nariadenia č. 1049/2001.
90. Pravidlá hry sú jasné, a to aj pre členské štáty. To je dôvod, prečo nezdieľam obavu, ktorú vyjadrilo Maďarsko v súvislosti s narušením dôvery v komunikáciu medzi členskými štátmi a Komisiou( 54 ). Takáto obava v každom prípade nemôže odôvodniť výklad článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001, ktorý by išiel nad rámec jeho znenia, čo by navyše, ako správne konštatoval Všeobecný súd, bolo v rozpore s požiadavkou reštriktívneho výkladu , ktorú tento článok stanovuje( 55 ).
91. Na základe predchádzajúcej analýzy nebolo možné identifikovať nijaké nesprávne právne posúdenie. Tretiu časť tretieho odvolacieho dôvodu preto treba zamietnuť ako nedôvodnú.
4. O existencii skutočného, vážneho a konkrétneho narušenia prebiehajúceho rozhodovacieho procesu (štvrtá časť)
a) Zhrnutie argumentácie účastníkov konania
92. Maďarsko tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď uviedol, že Maďarsko nepreukázalo existenciu vážneho, skutočného a konkrétneho narušenia rozhodovacieho procesu súvisiaceho s finalizáciou návrhu výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5. Odvolateľ trvá na tom, že zverejnenie dokumentov by mohlo ohroziť finalizáciu tohto návrhu, lebo by určitým organizáciám poskytlo dôverné informácie, ktoré by im umožnili lepšie sa pripraviť na odpoveď na túto výzvu.
93. Maďarsko okrem toho spochybňuje vyjadrenie, ktoré je len čiastočne pravdivé, obsiahnuté v bode 137 napadnutého rozsudku, podľa ktorého obsah výzvy EFOP 2.2.5 na predkladanie návrhov bol v čase podania žiadosti o prístup k dokumentom (jún 2021) prístupný verejnosti online, zatiaľ čo podľa jeho názoru bol návrh výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 zmenený (návrh výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.25) a zmenená verzia bola uverejnená až 28. októbra 2022.
94. Komisia navrhuje štvrtú časť tretieho odvolacieho dôvodu zamietnuť.
b) Posúdenie
95. V rámci tejto časti tretieho odvolacieho dôvodu je Súdny dvor vyzvaný, aby sa v prípade, že by sa článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 uplatnil na korešpondenciu medzi Komisiou a Maďarskom týkajúcu sa finalizácie návrhu výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5, vyjadril k existencii narušenia rozhodovacieho procesu spĺňajúceho podmienky vyžadované týmto ustanovením.
96. Všeobecný súd len pre úplnosť preskúmal, či táto podmienka bola splnená( 56 ), keďže dospel k záveru o neexistencii prebiehajúceho rozhodovacieho procesu Komisie, a teda o neuplatniteľnosti výnimky zo zverejnenia, na ktorú sa Maďarsko odvolávalo. Keďže navrhujem, aby Súdny dvor v tomto bode potvrdil napadnutý rozsudok, v zásade by na túto časť tretieho odvolacieho dôvodu nemusel odpovedať.
97. Napriek tomu pokračujem v analýze a poukazujem na to, že Všeobecný súd pripomenul, že samotná skutočnosť, že dokument sa týka záujmu chráneného článkom 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001, nemôže stačiť na odôvodnenie jeho nezverejnenia( 57 ), keďže uplatnenie stanovenej výnimky vyžaduje preukázanie, že prístup k dotknutému dokumentu by mohol konkrétne a skutočne narušiť ochranu rozhodovacieho procesu inštitúcie v rámci primerane predvídateľného a nie čisto hypotetického rizika( 58 ). Všeobecný súd tiež uviedol, že narušenie musí dosiahnuť určitý stupeň vážnosti( 59 ).
98. Tento analytický rámec je v súlade so súčasným stavom judikatúry v tejto oblasti. Súdny dvor už rozhodol, že ak inštitúcia Únie rozhodne o zamietnutí žiadosti o prístup na základe niektorej z výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, je povinná poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne ohroziť záujem chránený touto výnimkou, pričom riziko takéhoto narušenia musí byť primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické( 60 ). Rovnako prináleží osobe, ktorá žiada o uplatnenie niektorej z týchto výnimiek zo strany inštitúcie, na ktoré sa nariadenie č. 1049/2001 vzťahuje, aby včas poskytla zodpovedajúce vysvetlenia( 61 ). Existenciu takéhoto rizika je potrebné preukázať, keďže samotné nepodložené tvrdenie nemôže postačovať na vyvodenie záveru, že výnimka je uplatniteľná( 62 ).
99. Maďarsko tento štandard nespochybňuje. Prináležalo mu teda, aby na Všeobecnom súde preukázalo, že rozhodovací proces týkajúci sa finalizácie návrhu výzvy na predkladanie návrhov mohol byť vážne, skutočne a konkrétne ovplyvnený zverejnením sporných dokumentov.
100. Všeobecný súd dospel v tejto súvislosti k záveru, že dôvody uvádzané Maďarskom neumožňujú určiť, že zverejnenie sporných dokumentov by mohlo takýmto spôsobom ovplyvniť rozhodovací proces( 63 ). Vyjadrenia Maďarska na podporu tvrdenia, že zverejnenie dokumentov by ohrozilo zásady rovnosti zaobchádzania, zákazu diskriminácie a transparentnosti, keďže potenciálni príjemcovia výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 by mohli získať informácie, ktoré by im poskytli nespravodlivú konkurenčnú výhodu, boli nepodložené, keďže Maďarsko nepredložilo nijakú podrobnú argumentáciu ani nijaké dôkazy( 64 ). Všeobecný súd napokon vychádzal aj z analýzy Komisie, podľa ktorej zverejnenie sporných dokumentov nemohlo ku dňu prijatia sporného rozhodnutia ohroziť rozhodovací proces súvisiaci s touto výzvou na predkladanie návrhov, keďže obsah uvedenej výzvy bol k tomuto dátumu prístupný verejnosti( 65 ).
101. Hoci sa zdá, že Maďarsko v štádiu odvolania prostredníctvom všeobecných tvrdení spochybňuje záver, ku ktorému dospel Všeobecný súd, je to nepresvedčivé, keďže úsilie o argumentáciu sa obmedzuje na zopakovanie tvrdení predložených pred Všeobecným súdom.
102. Vo zvyšnej časti, pokiaľ ide o bod 137 napadnutého rozsudku, Maďarsko tvrdí, že vyjadrenie Všeobecného súdu, podľa ktorého výzva na predkladanie návrhov bola dostupná ku dňu podania pôvodnej žiadosti, „je pravdivé len čiastočne“( 66 ) a Všeobecný súd mal zohľadniť skutočnosť, že po dátume prijatia sporného rozhodnutia bol uverejnený nový návrh výzvy na predkladanie návrhov( 67 ) a prístup k sporným dokumentom by mohol niektorým dotknutým osobám umožniť získať informácie, ktoré by im poskytli konkurenčnú výhodu. Konštatujem však, že napadnutý rozsudok neobsahuje nijakú zmienku o takomto tvrdení, ktorý preto Komisia oprávnene považuje za nové tvrdenie, ktoré ako také nepatrí do právomoci Súdneho dvora vykonávanej v rámci odvolacieho konania( 68 ), čo Maďarsko navyše zdá sa ani nespochybňuje( 69 ). V každom prípade Maďarsko poukazuje len na možnosť prístupu, ktorý by viedol k nešpecifikovanej konkurenčnej výhode. Takáto nepresnosť tiež zrejme nespĺňa požadované kritériá na preukázanie existencie závažného, skutočného a konkrétneho porušenia.
103. Štvrtú a poslednú časť tretieho odvolacieho dôvodu je preto potrebné zamietnuť.
5. Záver k tretiemu odvolaciemu dôvodu
104. Na základe analýzy štyroch častí tretieho odvolacieho dôvodu je potrebné prijať záver, že tento dôvod treba vzhľadom na jeho nedôvodnosť zamietnuť.
C. Návrh
105. Na základe všetkých predchádzajúcich úvah navrhujem, aby Súdny dvor prvý a tretí odvolací dôvod zamietol.
1 Jazyk prednesu: francúzština.
2 T‑104/22, ďalej len „napadnutý rozsudok“, EU:T:2024:467.
3 Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331.
4 Tento návrh výzvy na predkladanie návrhov s číslom „EFOP 2.2.5“ a názvom „Zlepšenie prechodu z inštitucionálnej na komunitnú starostlivosť – nahradenie inštitucionálneho ubytovania do roku 2023“ (ďalej len „výzva na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5“) vypracoval riadiaci orgán určený maďarskými orgánmi na realizáciu operačného programu rozvoja ľudských zdrojov pre deinštitucionalizáciu osôb so zdravotným postihnutím žijúcich v súčasnosti v inštitúciách v Maďarsku (EFOP). Komisia prijala EFOP na návrh Maďarska podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 320).
5 Ide o e‑mail maďarských orgánov z 11. marca 2020 s dvomi prílohami, ako aj o štyri listy maďarských orgánov Komisii z 19. júna 2020, zo 6. augusta 2020, z 5. januára 2021 a zo 14. apríla 2021.
6 Pre pripomenutie, článok 4 ods. 3 až 5 nariadenia č. 1049/2001 znie takto:
„3. Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
Prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne, bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
4. Pokiaľ ide o dokumenty tretej osoby a nie je jasné, či dokument môže alebo nemôže byť zverejnený, orgány sa poradia s treťou osobou s cieľom posúdiť, či sa môže použiť výnimka z odseku 1 alebo 2.
5. Členský štát môže požiadať orgán, aby nezverejnil dokument pochádzajúci z daného členského štátu bez jeho predchádzajúceho súhlasu.“
7 Konkrétne ide o päť dokumentov maďarských orgánov, ktoré Komisia identifikovala pôvodne, a štyri ďalšie dokumenty identifikované v štádiu opakovanej žiadosti (ďalej len „sporné dokumenty“).
8 Súdny dvor bude musieť najprv odpovedať na tvrdenie Komisie, ktorá ponecháva na Súdnom dvore posúdenie prípustnosti odvolania z hľadiska požiadaviek článkov 168 a 169 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora (pozri body 12 a 13 vyjadrenia Komisie k odvolaniu). Zastávam však názor, že vzhľadom na to, že po prvé Komisia nevznáša námietku neprípustnosti a po druhé obsah vyjadrenia Komisie k odvolaniu potvrdzuje, že Komisia bola plne schopná porozumieť odvolacím tvrdeniam, toto odvolanie by sa malo vyhlásiť za prípustné.
9 Nezdá sa totiž, že by Maďarsko spochybňovalo judikatúru uvedenú v bode 24 napadnutého rozsudku, čo potvrdzuje aj znenie bodu 24 odvolania.
10 Pozri článok 4 ods. 4 a 5 nariadenia č. 1049/2001.
11 Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
12 Jeho základom je článok 5 ods. 5 a 6 ustanovení vykonávajúcich nariadenie č. 1049/2001, ktoré boli doplnené do prílohy rokovacieho poriadku Komisie jej rozhodnutím z 5. decembra 2001, ktorým sa mení jej rokovací poriadok (Ú. v. ES L 345, 2001, s. 94; Mim. vyd. 01/003, s. 408).
13 Dôvody zachovania dôvernosti by mohli dokonca hovoriť v prospech toho, aby sa rozhodnutie o zverejnení dôvodov, pre ktoré Komisia zamýšľa poskytnúť prístup k dokumentom napriek námietkam členského štátu, zasielalo vždy osobitne.
14 Pozri bod 29 odvolania.
15 Rozsudok z 28. marca 2017 (T‑210/15 P, EU:T:2017:224).
16 Pozri rozsudok z 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisia (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, bod 155).
17 Pozri rozsudok z 29. júla 2024, Validity/Komisia (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, body 49 a 62).
18 T. j. rozhodnutie zo 16. júna 2021: pozri bod 7 napadnutého rozsudku.
19 Pozri článok 4 ods. 4 a 5 nariadenia č. 1049/2001.
20 Rozsudok z 29. júla 2024, Validity/Komisia (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, bod 49 a citovaná judikatúra).
21 Pozri bod 28 vyjadrenia Komisie k odvolaniu.
22 Pripomínam, že uvedená žiadosť o prístup, ktorá sa už týkala dokumentov súvisiacich s výzvou na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5, bola predmetom pôvodného rozhodnutia o zamietnutí založeného na námietkach Maďarska, ktoré sa odvolávalo na ochranu prebiehajúceho rozhodovacieho procesu. Toto pôvodné rozhodnutie bolo potvrdené v štádiu opakovanej žiadosti predtým, ako navrhovateľ podal žalobu o neplatnosť na Všeobecný súd. V priebehu konania na Všeobecnom súde sa Komisia rozhodla zmeniť svoje rozhodnutie o opakovanej žiadosti a napokon poskytnúť prístup k dokumentom, čo viedlo Všeobecný súd k zastaveniu konania [pozri uznesenie z 22. novembra 2022, Validity/Komisia (T‑640/20, EU:T:2022:752)]. Všetky tieto skutočnosti sú pripomenuté v liste z 15. decembra 2021.
23 Teda rozsudok z 28. marca 2017, Deutsche Telekom/Komisia (T‑210/15, EU:T:2017:224).
24 Pozri bod 76 napadnutého rozsudku.
25 Pozri body 60 až 63 napadnutého rozsudku.
26 Pozri body 64 až 66 napadnutého rozsudku.
27 Pozri body 67 a 68 napadnutého rozsudku.
28 Pozri bod 69 napadnutého rozsudku.
29 Pozri bod 70 napadnutého rozsudku.
30 Pozri bod 71 napadnutého rozsudku.
31 Pozri bod 72 napadnutého rozsudku.
32 Pozri body 73 a 74 napadnutého rozsudku.
33 Pozri bod 75 napadnutého rozsudku.
34 Bod 76 napadnutého rozsudku.
35 Čo Všeobecný súd pripomenul v bode 82 napadnutého rozsudku:
36 Pozri rozsudok zo 16. januára 2025, Komisia/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 73).
37 Pozri rozsudok zo 16. januára 2025, Komisia/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 63).
38 Pozri rozsudok zo 16. januára 2025, Komisia/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 74).
39 Pozri bod 58 vyššie.
40 Pozri body 80 až 86 napadnutého rozsudku.
41 Pozri body 97 a 98 napadnutého rozsudku.
42 Pozri bod 99 napadnutého rozsudku.
43 Maďarsko sa v tejto súvislosti odvoláva na rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 57).
44 Pozri bod 109 napadnutého rozsudku.
45 Pozri body 110 až 112 napadnutého rozsudku.
46 Pozri bod 113 napadnutého rozsudku.
47 Rozsudok z 18. decembra 2007 (C‑64/05 P, EU:C:2007:802).
48 Pozri rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 57).
49 Pozri rozsudok z 18. júla 2017, Komisia/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, bod 37 a citovaná judikatúra).
50 Pozri rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 83).
51 To znamená tak dokumenty, ktorých autorom je samotný členský štát, ako aj dokumenty, ktoré tento členský štát len odovzdal dotknutej inštitúcii: rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 61).
52 Pozri rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 65).
53 Pozri rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 76).
54 Dodávam, že nerozšírením pôsobnosti článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 na dokumenty súvisiace s rozhodovacím procesom vnútroštátneho riadiaceho orgánu nie je dotknutá možnosť členského štátu dovolávať sa v prípade, ak sa môže uplatniť výnimka, dodržania určitých pravidiel vnútroštátneho práva chrániacich verejný záujem, ktorý by bránil zverejneniu dokumentu a na ktorý by sa členský štát na tento účel odvolával, ktorý by sa teda mohol považovať za záujem hodný ochrany podľa tohto ustanovenia: pozri rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, point 84).
55 Pozri rozsudky zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 30 a citovaná judikatúra), z 8. júna 2023, Rada/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, bod 33), ako aj zo 16. januára 2025, Komisia/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 62).
56 Pozri bod 129 napadnutého rozsudku.
57 Pozri bod 130 napadnutého rozsudku a citovanú judikatúru.
58 Pozri bod 131 napadnutého rozsudku a citovanú judikatúru.
59 Pozri bod 132 napadnutého rozsudku a citovanú judikatúru.
60 Pozri rozsudky z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, body 54 a 93 a citovaná judikatúra), ako aj zo 16. januára 2025, Komisia/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, bod 63 a citovaná judikatúra).
61 Pozri rozsudok z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 94).
62 Pozri analogicky rozsudok z 22, januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 95).
63 Pozri bod 133 napadnutého rozsudku.
64 Pozri body 134 a 135 napadnutého rozsudku.
65 Pozri bod 137 napadnutého rozsudku.
66 Pozri bod 124 odvolania. Poznamenávam, že Maďarsko nesprávne vykladá napadnutý rozsudok, keďže Všeobecný súd v ňom nehovorí o dátume podania pôvodnej žiadosti, ale o dátume prijatia sporného rozhodnutia.
67 EFOP 2.2.25.
68 Pozri rozsudok z 15. januára 2026, XH/Komisia (Obťažovanie počas pracovnej neschopnosti) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6, bod 177 a citovaná judikatúra).
69 Pozri bod 44 repliky Maďarska.