C-658/24
ECLI:EU:C:2026:96
- Súd
- Súdny dvor Európskej únie
- IČS
- 62024CC0658
- Zdroj
- eur-lex.europa.eu ↗
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 12. februára 2026( 1 )
Vec C ‑ 658/24
Penny Market Kft.
proti
Komárom ‑ Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Győri Törvényszék (Župný súd Győr, Maďarsko)]
„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Vnútroštátna právna úprava, v ktorej sa požaduje, aby určití distribútori potravín počas špecifikovaného obdobia znížili ceny niektorých potravinových výrobkov a mali na sklade ich určité množstvo – Pokuta – Nariadenie (EÚ) č. 1308/2013 – Smernica 2006/123/ES – Článok 14 – Sloboda usadiť sa – Diskriminácia “
1. Krízy, najmä tie celoeurópskeho charakteru, sú v súčasnosti nielen pravidelným javom, ale ak majú hospodársky charakter, predstavujú pre Európsku úniu a jej členské štáty výzvu, ako ochrániť obyvateľstvo pred nadmernými finančnými dôsledkami. Najmä niektoré členské štáty vynakladajú veľké úsilie na to, aby svojim obyvateľom kompenzovali to, čo považujú za narušenie trhu. Často však práve takto zavedené opatrenia spôsobujú (nové) narušenia trhu, keďže na vnútornom trhu, ktorý sa vyznačuje voľným pohybom tovaru, služieb a výrobných prostriedkov, niekto – či už verejný alebo súkromný subjekt – nakoniec účet zaplatí.
2. Prejednávaná vec, návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Győri Törvényszék (Župný súd Győr, Maďarsko), je dobrým príkladom tohto javu: Maďarsko s cieľom bojovať proti inflácii a zaistiť bezpečnosť dodávok určitých potravinárskych výrobkov, pri ktorých považuje za úplne nevyhnutné, aby boli spotrebiteľom ľahko dostupné za prijateľné ceny, zaviedlo pre maloobchodníkov povinnosť poskytovať zľavy na tieto výrobky a zásobovať sa nimi v dostatočnom množstve. Opatrenie sa vzťahuje len na maloobchodníkov s finančným obratom nad určitou prahovou hodnotou, takže hoci sa zdanlivo uplatňuje bez rozdielu na maďarských maloobchodníkov aj na maloobchodníkov so sídlom v iných členských štátoch EÚ, v skutočnosti sa týka takmer výlučne tých druhých.
3. Súdny dvor už v rozsudku SPAR Magyarország( 2 ) rozhodol, že právnej úprave podobnej tej, o ktorú ide v prejednávanej veci, bráni nariadenie (EÚ) č. 1308/2013( 3 ), právny nástroj prijatý v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky Európskej únie. V týchto návrhoch navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol v súlade s touto judikatúrou tak, že predmetnému maďarskému opatreniu bráni aj smernica 2006/123/ES( 4 ).
I. Právny rámec
A. Právo Únie
4. Podľa článku 83 ods. 5 nariadenia č. 1308/2013 „členské štáty môžu prijímať alebo zachovávať doplňujúce vnútroštátne ustanovenia týkajúce sa výrobkov, na ktoré sa vzťahuje obchodná norma Únie, len ak sú tieto ustanovenia v súlade s právnymi predpismi Únie, najmä pokiaľ ide o zásadu voľného pohybu tovaru, a podliehajú smernici… 98/34/ES( 5 )“.
2. Smernica 2006/123
5. Podľa článku 1 ods. 1 smernice 2006/123 „táto smernica stanovuje všeobecné ustanovenia, ktoré uľahčujú výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb, pričom sa zachová vysoká úroveň kvality služieb“.
6. Článok 3 uvedenej smernice s názvom „Vzťah k iným ustanoveniam práva [Únie]“ znie takto:
„1. Ak existuje rozpor medzi ustanoveniami tejto smernice a ustanovením iného aktu [Únie], ktorým sa upravujú osobitné aspekty prístupu k činnosti v oblasti služieb alebo jej výkonu v osobitných oblastiach alebo v osobitných povolaniach, má ustanovenie iného aktu [Únie] prednosť a uplatňuje sa na tieto osobitné oblasti alebo povolania. …
…“
7. Článok 14 smernice 2006/123, nazvaný „Zakázané požiadavky“, znie takto:
„Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie na ich území splnením žiadnej z týchto požiadaviek:
1. diskriminačné požiadavky, priamo alebo nepriamo založené na štátnej príslušnosti, alebo v prípade spoločností na umiestnení ich sídla. …
…“
B. Maďarské právo
8. Dňa 24. mája 2022 maďarská vláda vyhlásila mimoriadny stav vzhľadom na vojnovú situáciu na Ukrajine. V rámci tohto osobitného právneho režimu vláda prijala háborús élelmiszerár‑infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (nariadenie vlády č. 162/2023 z 5. mája o opatreniach potrebných na zníženie inflácie cien potravín v súvislosti s vojnou; ďalej len „nariadenie vlády“), ktoré nadobudlo účinnosť 6. mája 2023, s cieľom riešiť problematiku vysokej miery inflácie spôsobenej vojnou.
9. Ustanovenie § 1 ods. 2 podods. 2 nariadenia vlády znie:
„[Na účely tohto nariadenia] ‚obchodníkom‘ [je] obchodník, ktorého hlavnou činnosťou je činnosť označená ako ‚4711 Maloobchod v nešpecializovaných predajniach najmä s potravinami, nápojmi alebo tabakom‘ v štatistickej nomenklatúre hospodárskych činností, ktorého čistý obrat podľa [a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (zákon č. XLV z roku 2020 o dani z maloobchodného predaja)] presiahol 1 miliardu forintov (HUF) v roku 2021.“
10. V ustanovení § 2 ods. 1 až 2a uvedeného nariadenia vlády sa stanovuje:
„1. Pre výrobky v kategóriách uvedených v prílohe 1 (ďalej len ‚kategórie výrobkov, na ktoré sa vzťahuje povinná zľava‘) a skupiny výrobkov uvedené v prílohe 2 sú obchodníci povinní v období od 1. júna 2023 do 30. júna 2024 prijať zníženie cien vo všetkých prevádzkach (alebo v prípade zásielkového predaja na každej platforme, na ktorej sa táto činnosť vykonáva).
2. Pre kategórie výrobkov uvedené v prílohe 1 sú obchodníci počas trvania zníženia cien opísaného v odseku 1 povinní uplatňovať počas zľavového obdobia a od skončenia zľavového obdobia opakovane v súvislosti s aspoň jedným výrobkom podľa vlastného výberu v každom zľavovom období z každej kategórie výrobkov, na ktoré sa vzťahuje povinná zľava (ďalej len ‚zľavnený výrobok‘), maloobchodnú cenu v hrubom, ktorá je aspoň o 15 % nižšia ako najnižšia maloobchodná cena v hrubom, ktorú uplatňovali počas 30 dní pred prijatým znížením ceny daného výrobku (ďalej len ‚zľavová cena‘).
2a. V období od 1. augusta 2023 do 30. júna 2024 sú obchodníci okrem uplatňovania zľavových cien podľa odseku 2 povinní uplatňovať na ďalšie výrobky aspoň z dvoch skupín výrobkov (podľa vlastného výberu) uvedených v prílohe 2 v zľavovom období a od skončenia zľavového obdobia opakovane maloobchodnú cenu v hrubom, ktorá je aspoň o 15 % nižšia ako nákupná cena.“
11. V ustanovení § 3 ods. 1 uvedeného nariadenia vlády sa stanovuje:
„Obchodníci sú povinní
a) predávať zľavnené výrobky a
b) ponúkať denne na predaj tieto výrobky aspoň v takom priemernom dennom množstve, ktoré sa predalo v roku 2022, aby bola vždy zabezpečená dostupnosť pre zákazníkov.“
12. V ustanovení § 3/A ods. 1 uvedeného nariadenia vlády sa ďalej stanovuje:
„Pokiaľ ide o výrobky uvedené v prílohe 2, ktoré sa predávali k 1. júnu 2023, obchodníci sú povinní:
a) predávať;
b) ponúkať denne na predaj tieto výrobky aspoň v takom priemernom dennom množstve, ktoré sa predalo v roku 2022;
c) zabezpečiť, aby zásoby vyššie uvedených výrobkov – v prípade potreby až do dvojnásobku množstva uvedeného v písmene b) – a ich dostupnosť pre kupujúcich zostali na úrovni, ktorá je vždy dostatočná na uspokojenie ich potrieb, aby sa predišlo výpadkom zásob.“
13. Ustanovenie § 5 ods. 2 tohto nariadenia vlády znie:
„Ak orgán počas kontroly zistí, že povinnosti stanovené v tomto nariadení neboli dodržané…
…
d) v prípade nedodržania povinností stanovených v § 3 a § 3/A v každej kategórii alebo skupine výrobkov
da) uloží pokutu vo výške 500 000 HUF, ak nedostatok nepresiahne 10 % v každej kategórii alebo skupine výrobkov;
db) uloží pokutu vo výške 1 milión HUF, ak nedostatok presiahne 10 %, ale nepresiahne 50 % v každej kategórii alebo skupine výrobkov;
dc) uloží pokutu vo výške 2 milióny HUF, ak nedostatok presiahne 50 % v každej kategórii alebo skupine výrobkov alebo ak obchodník nesplnil svoju povinnosť kedykoľvek zabezpečiť dostupnosť pre svojich zákazníkov, alebo
e) môže nariadiť obchodníkovi, aby dočasne ukončil svoju činnosť v prevádzke, ktorej sa porušenie týka, na obdobie nie kratšie ako jeden deň a nie dlhšie ako šesť mesiacov.“
14. V prílohe 1 k nariadeniu vlády je uvedených 20 kategórií výrobkov, na ktoré sa vzťahuje povinná zľava, okrem iného: hydinové mäso; bravčové mäso, hovädzie mäso a iné druhy mäsa; mäsové výrobky; mlieko; mliečne výrobky; chlieb; pečivo; sušené cestoviny; múka, cukor; čerstvá zelenina; čerstvé ovocie; ovocné a zeleninové šťavy; hotové jedlá, korenie, koreniny; káva, čaj; minerálne vody a nealkoholické nápoje.
15. Príloha 2 k nariadeniu vlády obsahuje zoznam ôsmich skupín výrobkov so zníženou cenou, ktoré sa v podstate zhodujú s výrobkami podliehajúcimi stanoveným cenám, o ktoré šlo v rozsudku SPAR Magyarország.
II. Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
16. Dňa 20. februára 2024 vykonal žalovaný vnútroštátny orgán v rámci povinného propagačného programu kontrolu na mieste v predajni nachádzajúcej sa v meste Tatabánya (Maďarsko), ktorú prevádzkuje Penny Market Kft., žalobkyňa vo veci samej.
17. Rozhodnutím z 27. marca 2024 uložil vnútroštátny orgán Penny Marketu pokutu vo výške 4 milióny HUF (približne 10 380 eur) za to, že pri kontrole na mieste zistil, že dva zľavnené výrobky (jablká a nealkoholický nápoj v balení 0,33 l) boli síce na sklade, ale neboli v regáloch v predajnej časti a v deň kontroly sa neuskutočnil žiadny predaj týchto výrobkov. Penny Market teda nezabezpečil predaj výrobkov počas jedného dňa týždennej propagačnej akcie a konkrétne neponúkal na predaj priemerné denné množstvo predávané v roku 2022, aby sa zabezpečila možnosť nepretržitej obsluhy zákazníkov. V dôsledku toho žalobkyňa porušila § 3 ods. 1 nariadenia vlády.
18. Pokiaľ ide o jablká, žalobkyňa tvrdí, že zo strany dodávateľov došlo k meškaniu a že v deň kontroly bolo predané priemerné denné množstvo tohto výrobku, aké bolo predané v roku 2022. Domnieva sa, že žalovaný mal preskúmať predaj za celý deň a nemal vyvodzovať svoje závery vo vzťahu k určitému časovému okamihu. Uvádza, že v kategórii minerálnych vôd a nealkoholických nápojov bol spotrebiteľom k dispozícii náhradný výrobok.
19. Predkladajúci vnútroštátny súd má pochybnosti o zlučiteľnosti vládneho nariadenia s ustanoveniami o vnútornom trhu aj s právnymi predpismi týkajúcimi sa spoločnej poľnohospodárskej politiky.
20. Za týchto okolností Győri Törvényszék (Župný súd Győr) rozhodnutím z 23. septembra 2024, ktoré bolo doručené do kancelárie Súdneho dvora 9. októbra 2024, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Majú sa články 49 a 56 ZFEÚ, ako aj článok 16 ods. 1 [smernice 2006/123] vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá s odvolaním sa na mimoriadnu situáciu ukladá výlučne maloobchodníkom v potravinárskom odvetví s ročným obratom vyšším ako 1 miliarda HUF [približne 2 595 196 eur] povinnosť uplatňovať na určité kategórie výrobkov počas určitého obdobia maloobchodnú cenu v hrubom, ktorá je aspoň o 15 % nižšia ako najnižšia maloobchodná cena v hrubom, ktorú uplatňovali počas predchádzajúcich [30] dní, a ktorá v prípade nesplnenia tejto povinnosti stanovuje povinné uloženie pokuty?
2. Má sa [nariadenie č. 1308/2013] vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá s odvolaním sa na mimoriadnu situáciu ukladá výlučne maloobchodníkom v potravinárskom odvetví s ročným obratom vyšším ako 1 miliarda HUF povinnosť uplatňovať na určité kategórie výrobkov počas určitého obdobia maloobchodnú cenu v hrubom, ktorá je aspoň o 15 % nižšia ako najnižšia maloobchodná cena v hrubom, ktorú uplatňovali počas predchádzajúcich [30] dní, a ktorá v prípade nesplnenia tejto povinnosti stanovuje povinné uloženie pokuty?“
21. Penny Market, maďarská, nemecká a rakúska vláda, ako aj Európska komisia predložili písomné pripomienky. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 13. novembra 2025, sa zúčastnili všetky uvedené strany okrem rakúskej vlády.
III. Posúdenie
A. Úvodné poznámky
22. Skutkové okolnosti tohto prípadu okamžite pripomínajú skutkové okolnosti uvedené v rozsudku SPAR Magyarország. V uvedenej veci Súdny dvor rozhodol, že nariadenie č. 1308/2013 sa má vykladať tak, že bráni vnútroštátnemu opatreniu, ktoré z dôvodu mimoriadnej situácie ukladá obchodníkovi povinnosť ponúkať na predaj poľnohospodárske výrobky patriace do pôsobnosti daného nariadenia za regulovanú cenu a v priemernom dennom množstve zaznamenanom v skladoch obchodníka počas referenčného roka a ktoré stanovuje povinné uloženie pokuty v prípade porušenia povinností stanovených týmto vnútroštátnym opatrením( 6 ).
23. Treba poznamenať, že otázky vnútroštátneho súdu v rozsudku SPAR Magyarország sa týkali len ustanovení nariadenia č. 1308/2013, ktoré je nástrojom spoločnej poľnohospodárskej politiky Európskej únie. Vôbec sa v nich neodkazovalo na primárne alebo sekundárne právo v rámci základných slobôd vnútorného trhu. Súdny dvor preto vo svojej odpovedi analyzoval len uvedené nariadenie.( 7 )
24. Prípad v prejednávanej veci je odlišný. Predkladajúci vnútroštátny súd tu okrem nariadenia č. 1308/2013 odkazuje na viaceré ustanovenia v oblasti vnútorného trhu. Preto sa pri posúdení otázky tohto vnútroštátneho súdu budem zaoberať oboma súbormi ustanovení.
25. Svojimi dvoma otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa predkladajúci vnútroštátny súd v podstate snaží zistiť, či články 49 a 56 ZFEÚ, článok 16 smernice 2006/123 alebo ustanovenia nariadenia č. 1308/2013 bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá s odvolaním sa na naliehavú situáciu ukladá maloobchodníkom v potravinárskom odvetví s ročným obratom presahujúcim určitú sumu povinnosť uplatňovať na určité kategórie výrobkov počas určitého obdobia maloobchodnú cenu v hrubom, ktorá je aspoň o 15 % nižšia ako najnižšia maloobchodná cena v hrubom, ktorú uplatňovali počas predchádzajúcich 30 dní, a ktorá v prípade nesplnenia tejto povinnosti stanovuje povinné uloženie pokuty.
26. Predmetné vnútroštátne opatrenie možno stručne zhrnúť takto: podľa nariadenia vlády boli potravinoví maloobchodníci povinní počas určitého obdobia uplatňovať na určité výrobky maloobchodnú cenu v hrubom, ktorá je aspoň o 15 % nižšia než najnižšia maloobchodná cena v hrubom, ktorú uplatňovali počas predchádzajúcich 30 dní. Nariadenie vlády sa vzťahuje len na maloobchodníkov, ktorých ročné tržby z predaja v roku 2021 presiahli 1 miliardu HUF. V nariadení vlády sa stanovuje, že v rámci konkrétnej „kategórie výrobkov“ sa zníženie ceny musí uplatňovať aspoň na jeden výrobok. Medzi dotknuté kategórie výrobkov patria: hydinové mäso; bravčové mäso, hovädzie mäso, iné druhy mäsa; mäsové výrobky; mlieko; mliečne výrobky; chlieb; pečivo; sušené cestoviny; múka, cukor; čerstvá zelenina; čerstvé ovocie; ovocné a zeleninové šťavy; hotové jedlá, korenie, koreniny; káva, čaj; minerálna voda a nealkoholické nápoje.
27. Rozsudok SPAR Magyarország obsahoval podrobnú diskusiu o nariadení č. 1308/2013, ktorej hlavné body sú stručne zopakované nižšie.
28. V uvedenej veci Maďarsko prijalo opatrenie z dôvodu mimoriadnej situácie, ktoré jednak ukladalo obchodníkom povinnosť ponúkať na predaj určité poľnohospodárske výrobky patriace do pôsobnosti nariadenia č. 1308/2013 za regulovanú cenu a v priemernom dennom množstve zaznamenanom v skladoch obchodníka počas referenčného roka a jednak stanovilo povinné uloženie pokuty v prípade porušenia povinností stanovených týmto vnútroštátnym opatrením.
29. Súdny dvor rozhodol predovšetkým nasledujúcim spôsobom. Po prvé, ak existuje nariadenie o spoločnej organizácii trhu (ďalej len „SOT“) v danom odvetví, členské štáty sú povinné zdržať sa prijatia akýchkoľvek opatrení, ktoré z neho môžu stanoviť výnimky alebo ho narušiť. Predpisy sú nezlučiteľné s SOT aj vtedy, ak bránia jej riadnemu fungovaniu, aj keď príslušná oblasť nebola spoločnou organizáciou trhu upravená v celom rozsahu.( 8 ) Po druhé v prípade neexistencie mechanizmu určovania cien je slobodné určovanie predajných cien na základe voľnej hospodárskej súťaže zložkou nariadenia č. 1308/2013 a je vyjadrením zásady voľného pohybu tovaru v podmienkach účinnej hospodárskej súťaže.( 9 ) Po tretie zavedenie SOT však nebráni členským štátom v uplatňovaní vnútroštátnych pravidiel, ktoré sledujú iný cieľ všeobecného záujmu, než sú ciele, na ktoré sa vzťahuje táto SOT, aj keď tieto pravidlá môžu mať vplyv na fungovanie spoločného trhu v dotknutom odvetví, za predpokladu, že tieto pravidlá sú vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa a nejdú nad rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné.( 10 )
30. Podľa môjho chápania ide v konečnom dôsledku o rovnaký typ skúmania vnútroštátneho opatrenia, ako je skúmanie optikou základných slobôd podľa Zmlúv: členský štát musí presadzovať cieľ týkajúci sa všeobecného záujmu a preukázať, že vnútroštátne opatrenie je vhodné a že prostriedky použité na dosiahnutie tohto cieľa sú svojou povahou primerané.
31. V prejednávanej veci povinnosti znížiť ceny a množstvá zásob stanovené v nariadení vlády nie sú stanovené v nariadení č. 1308/2013. Sú aj v rozpore so zásadou voľnej hospodárskej súťaže, ktorá je jedným zo základných cieľov nariadenia č. 1308/2013. Povinnosť uvádzať na trh určité výrobky za nižšiu hrubú maloobchodnú cenu a v konkrétnom množstve bráni obchodníkom slobodne určovať svoje predajné ceny alebo množstvá, ktoré chcú predávať. Okrem toho, ako správne uviedla nemecká vláda, nariadenie vlády bráni spoločnostiam v tom, aby fungovali trhovo, dynamicky reagovali na ponuku a dopyt a pružne reagovali na zmeny na trhu. Navyše sa neberú do úvahy mnohé faktory, ktoré sú voľnej hospodárskej súťaži bytostne vlastné, napríklad sezónne výkyvy, rôzne štruktúry nákladov, rozdiely v kvalite alebo vo všeobecnosti cenová súťaž medzi rôznymi účastníkmi dodávateľského reťazca.
32. Maďarská vláda uvádza ako dôvod na prijatie nariadenia vlády boj proti inflácii a zaistenie bezpečnosti dodávok.
33. Oba tieto dôvody sa skutočne týkajú všeobecného záujmu. Hoci nepredstavujú základ, ktorý je čisto ekonomickej povahy( 11 ), dovolím si tvrdiť, že boj proti inflácii sa k nemu nebezpečne približuje, a preto je pri skúmaní daného nariadenia vlády namieste maximálna opatrnosť.
1. Povinnosť znížiť ceny
34. Čo sa týka vhodnosti vládneho nariadenia na dosiahnutie stanovených cieľov, treba poznamenať, že pokiaľ ide o cieľ boja proti inflácii, takéto opatrenie má pravdepodobne opačný účinok. Ako presvedčivo tvrdila Penny Market, povinnosť maloobchodníkov ponúkať určité výrobky na predaj za určité ceny, niekedy aj pod nákupnými cenami – a teda so stratou – a držať ich na sklade v množstvách, ktoré nie sú založené na skutočnom dopyte, znamená, že maloobchodníci sú niekedy nútení zvýšiť ceny iných výrobkov, aby vyrovnali straty a dodatočné náklady, ktoré im vznikajú. Takéto zvýšenie cien neregulovaných výrobkov by tak mohlo negovať akékoľvek cenové výhody regulovaných výrobkov a následne prispieť k vyššej inflácii. Okrem toho sa zdá, že povinné zľavové kampane pre kategórie výrobkov uvedené v prílohe I nariadenia vlády nie sú vhodným prostriedkom na dosiahnutie zníženia cien, pretože maloobchodníci sú v skutočnosti nabádaní, aby spočiatku svoje ceny zvýšili s cieľom minimalizovať straty, ak následne musia poskytnúť predpísané zľavy. Tiež je pravdepodobné, že zvýšený dopyt po výrobkoch s regulovanými cenami bude vo všeobecnosti zvyšovať nákupné ceny, čo by zvýšilo straty príslušných maloobchodníkov a mohlo by zvýšiť ceny príslušných výrobkov u maloobchodníkov, na ktorých sa nariadenie vlády nevzťahuje, čím by sa následne zvýšila inflácia.
35. Navyše sa boj proti inflácii nerieši dôsledným spôsobom. Ako totiž zdôraznila nemecká vláda, riešenie tejto problematiky len na úrovni potravinových maloobchodníkov nie je ani dôsledné, ani systematické, pretože sa pritom ignorujú ostatné časti dodávateľského reťazca. Ak je cieľom dôsledne bojovať proti inflácii prostredníctvom povinného znižovania cien, je potrebné zohľadniť celý dodávateľský reťazec.
36. Napokon, ako ďalší dôkaz toho, že predmetné ciele sa nesledujú dôsledným spôsobom, poznamenávam, že právne predpisy sa zameriavajú na veľkých maloobchodníkov a nezohľadňujú sa v nich dostatočne obyvatelia žijúci vo vidieckych oblastiach, ktorí zvyčajne musia absolvovať dlhé cesty do mesta, kde sa veľký maloobchodník nachádza.
2. Povinnosť držať určité množstvo zásob
37. Povinnosťou nie je ponúkať vždy určité množstvá určitých výrobkov vhodné na dosiahnutie cieľov boja proti inflácii alebo zaistenia bezpečnosti dodávok. Tým, že potravinoví maloobchodníci musia v prípade výrobkov, ktorých sa zníženie ceny týka, vždy ponúkať na predaj priemerné denné množstvo z roku 2022, sa neberú do úvahy sezónne výkyvy v dostupnosti rôznych výrobkov a dopyte po nich. Predpísanie určitého množstva, ktoré môže byť v konkrétnej sezóne často ťažké zachovať, je nielen umelé, ale vedie aj k výrazne vyšším nákladom maloobchodníkov, ktoré tí musia smerovať do iných výrobkov, čím sa marí cieľ boja proti inflácii. Keďže bežný mechanizmus ponuky a dopytu sa tým úplne neutralizuje, pravdepodobným výsledkom bude umelé zvyšovanie cien ostatných výrobkov.
3. Predbežný návrh
38. Ako vyplýva z vyššie uvedeného, nariadenie vlády nie je podľa môjho názoru vhodné na dosiahnutie cieľa boja proti inflácii a zaistenia bezpečnosti dodávok určitých výrobkov. Nariadenie č. 1308/2013 mu preto bráni.
C. Smernica 2006/123
1. Relevantné ustanovenia smernice 2006/123
39. Na úvod stručne vysvetlím, ktoré ustanovenia smernice 2006/123 sú uplatniteľné na prejednávanú vec a prečo.
40. Po prvé podľa článku 2 ods. 1 smernice 2006/123 sa táto smernica vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte. Podľa jej článku 4 ods. 1 je „služba“ „akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku [57 ZFEÚ]“. Ako už Súdny dvor rozhodol, činnosť maloobchodného predaja tovaru predstavuje na účely tejto smernice „službu“( 12 ).
41. Po druhé vzhľadom na to, že prejednávaná vec sa netýka žiadnej z činností alebo oblastí vylúčených z predmetu úpravy( 13 ) alebo rozsahu pôsobnosti( 14 ) smernice, predmetná služba patrí do pôsobnosti smernice 2006/123.
42. Po tretie uplatňovaniu ustanovení smernice 2006/123 nebránia iné ustanovenia práva Únie. Podľa jej článku 3 ods. 1 platí, že ak existuje rozpor medzi ustanoveniami danej smernice a ustanovením iného aktu Únie, ktorým sa upravujú osobitné aspekty prístupu k činnosti v oblasti služieb alebo jej výkonu v osobitných oblastiach alebo v osobitných povolaniach, má ustanovenie iného aktu Únie prednosť a uplatňuje sa na tieto osobitné oblasti alebo povolania. V tom istom ustanovení sa ďalej ako príklad( 15 ) uvádzajú štyri akty práva Únie, medzi ktorými sa nariadenie č. 1308/2013 nenachádza. Podľa môjho názoru je to opodstatnené, pretože v danom nariadení sa jednoducho neupravujú špecifické aspekty prístupu k činnosti v oblasti služieb alebo jej výkonu v špecifických odvetviach alebo pre špecifické profesie.
43. Inými slovami, nariadenie č. 1308/2013 má iný regulačný a normatívny obsah než smernica 2006/123. Ani jeden právny akt preto nepredstavuje lex specialis vo vzťahu k druhému.
44. Po štvrté v prejednávanej veci ide o ustanovenia týkajúce sa slobody usadiť sa, a nie služieb.
45. Ako je známe, smernica 2006/123 sa zaoberá slobodou usadiť sa pre poskytovateľov (služieb)( 16 ) a voľným pohybom služieb( 17 ). Hoci sa obe tieto kapitoly riadia rovnakými zásadami, existuje niekoľko malých, ale zásadných rozdielov v ich štruktúre a v spôsobe, akým sa normotvorca EÚ rozhodol zaobchádzať so slobodou poskytovateľov služieb usadiť sa a s voľným pohybom služieb. Tak napríklad, pokiaľ ide o slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa, nie je potrebný tzv. cezhraničný prvok( 18 ).
46. Deliacou čiarou medzi usadením sa a službami je stabilita. V článku 4 ods. 5 smernice 2006/123 sa teda pojem „usadenie sa“ vymedzuje ako „faktický výkon hospodárskej činnosti, ako je uvedené v [článku 49 ZFEÚ]“. Distribútori, na ktorých sa vzťahuje nariadenie vlády, sú vo všeobecnosti už usadení v Maďarsku a typicky ponúkajú svoje služby a výrobky maďarským kupujúcim. Tak je to rozhodne v prípade spoločnosti Penny Market, v súvislosti s ktorou predkladajúci vnútroštátny súd uviedol, že ju založila nemecká skupina REWE a v Maďarsku pôsobí od roku 1996. Preto, ako správne zdôraznila Komisia, maloobchodná činnosť, o ktorú ide v prejednávanej veci, je hospodárska činnosť, ktorá sa v Maďarsku vykonáva stabilne a nepretržite. Predmetné ustanovenia teda spadajú pod slobodu usadiť sa zakotvenú v kapitole III smernice 2006/123, a nie pod voľný pohyb služieb podľa kapitoly IV uvedenej smernice.( 19 )
47. V dôsledku toho sa nebudem zaoberať článkom 16 smernice 2006/123( 20 ), ktorý je v kapitole o službách. Zameriam sa skôr na článok 14 uvedenej smernice, ktorý sa týka slobody poskytovateľov služieb usadiť sa.
2. Článok 14 smernice 2006/123
48. Článok 14 smernice 2006/123 obsahuje absolútny zákaz diskriminačných požiadaviek.
49. Podľa bodu 1 tohto článku smernice 2006/123 nesmú členské štáty podmieniť prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie na svojom území splnením diskriminačných požiadaviek založených priamo alebo nepriamo na štátnej príslušnosti alebo v prípade spoločností na umiestnení ich sídla.( 21 )
50. A čo je kľúčové, po zistení takejto diskriminácie nemá členský štát vôbec žiadnu možnosť diskriminačné opatrenie odôvodniť. V článku 14 smernice 2006/123 sa uvádza „čierna listina“ požiadaviek, ktoré sú zakázané za všetkých okolností.( 22 ) V tomto ohľade idú zákazy v nej stanovené podstatne ďalej ako Zmluvy, podľa ktorých môže byť obmedzenie slobody usadiť sa teoreticky oprávnené, ak členský štát preukáže, že je odôvodnené naliehavým dôvodom súvisiacim s verejným záujmom, je primerané a je v súlade so základnými právami a všeobecnými zásadami Európskej únie.
51. Z toho, pokiaľ ide o prejednávanú vec, vyplýva, že určenie, či je nariadenie vlády diskriminačné, má hmatateľné dôsledky, pretože tým by sa vec skončila, keďže by to bolo v rozpore s článkom 14 smernice 2006/123.
52. Samozrejme, som si vedomý toho, že je v konečnom dôsledku úlohou predkladajúceho vnútroštátneho súdu určiť, či v prejednávanej veci existuje požiadavka zakázaná podľa článku 14 ods. 1 smernice 2006/123, domnievam sa však, že Súdny dvor môže na základe informácií, ktoré má k dispozícii, predkladajúci vnútroštátny súd v tejto fáze usmerniť. Navrhujem, aby Súdny dvor pri tom zohľadnil tieto skutočnosti.
53. V tejto chvíli je vhodné pripomenúť, čo sám vnútroštátny súd predložil Súdnemu dvoru vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Predkladajúci vnútroštátny súd sa domnieva, že nariadenie vlády vedie k nepriamej diskriminácii( 23 ) z týchto dôvodov: a) všetky spoločnosti zaoberajúce sa maloobchodným predajom potravín s obratom nižším než 1 miliarda HUF – t. j. spoločnosti tých obchodníkov, na ktorých sa nevzťahoval § 1 ods. 2 podods. 2 nariadenia vlády – vlastnili Maďari, zatiaľ čo všetkých obchodníkov, na ktorých podniky sa toto ustanovenie vzťahovalo, nevlastnili Maďari; b) pri faktickom uplatňovaní nariadenia vlády príslušné orgány kontrolujú a sankcionujú len obchody obchodníkov, ktorých podniky nie sú vlastnené Maďarmi; obchody obchodníkov s podnikmi vlastnenými Maďarmi buď nie sú predmetom takýchto kontrol, alebo sú kontroly v podstate bezvýznamné, alebo sa končia bez uloženia akejkoľvek sankcie.
54. Nie som v pozícii, aby som toto posúdenie predkladajúceho vnútroštátneho súdu spochybnil. Práve naopak, vykonané skutkové posúdenie sa javí ako úplne logické a rozumné, čo mi dáva dobré dôvody domnievať sa, že nariadenie vlády nepriamo diskriminuje spoločnosti, ktoré vlastnia cudzinci.
55. Napokon a pre úplnosť: nedomnievam sa, že rozsudky Súdneho dvora( 24 ) v oblasti daní sa prejednávanej veci akokoľvek týkajú. Táto oblasť sa vyznačuje osobitnou citlivosťou a všeobecnou daňovou suverenitou členských štátov. Celá logika a odôvodnenie zdaňovania sa opiera o domnienku zákonnosti v tom zmysle, že vďaka uvedenej všeobecnej daňovej suverenite môžu členské štáty v zásade slobodne zdaňovať akúkoľvek činnosť. Členské štáty môžu v zásade slobodne zaviesť systém daní, ktorý považujú za najvhodnejší, v dôsledku čoho je uplatňovanie progresívneho zdaňovania v právomoci každého členského štátu( 25 ), čo je v podstate dôvod, prečo ani výrazne progresívne sadzby dane nepredstavujú inherentne diskrimináciu na základe miesta sídla spoločnosti( 26 ). V takejto situácii sa teda môže stať, že progresívna daň bude mať väčší vplyv na podniky vo vlastníctve fyzických alebo právnických osôb z iných členských štátov než na fyzické alebo právnické osoby s bydliskom alebo so sídlom v danom členskom štáte. Na právne predpisy ako ten, o ktorý ide v prejednávanej veci, sa však vzťahuje iná logika. Tu platí opačná domnienka, že práve členské štáty sa musia zdržať zavádzania akýchkoľvek prekážok, ktoré by mohli brániť fungovaniu vnútorného trhu.
56. Súdny dvor preto vo veciach týkajúcich sa daní v rámci slobôd vnútorného trhu, najmä slobody poskytovania služieb, slobody usadiť sa a voľného pohybu kapitálu, volí iný prístup( 27 ) a preskúmava len opatrenia, ktoré majú diskriminačný charakter. Preto keď Súdny dvor zistí, že opatrenie nie je diskriminačné, nebude patriť do rozsahu pôsobnosti príslušnej slobody podľa Zmluvy. Vzhľadom na tieto osobitné okolnosti by som Súdnemu dvoru odporučil, aby prvky svojej judikatúry v daňovej oblasti nepreberal v štandardných veciach v oblasti vnútorného trhu, akou je prejednávaná vec.
3. Predbežný návrh
57. Možno teda dospieť k záveru, že článok 14 smernice 2006/123 nariadeniu vlády bráni.
4. Článok 15 smernice 2006/123
58. Vzhľadom na moje vyššie uvedené zistenia už nasledujúca analýza nie je potrebná. Ak by sa Súdny dvor rozhodol neriadiť sa mojou argumentáciou týkajúcou článku 14 smernice 2006/123 a pristúpiť k posúdeniu nariadenia vlády z hľadiska článku 15 uvedenej smernice, potom odkazujem na vyššie uvedenú analýzu týkajúcu sa nariadenia č. 1308/2013. Nariadeniu vlády by článok 15 smernice 2006/123 bránil z úplne rovnakých dôvodov ako nariadenie č. 1308/2013.
IV. Návrh
59. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem na prejudiciálne otázky, ktoré položil Győri Törvényszék (Župný súd Győr), odpovedať takto:
Ustanovenia nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1308/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa vytvára spoločná organizácia trhov s poľnohospodárskymi výrobkami, a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007, a článok 14 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu,
sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnemu opatreniu, ktoré s odvolaním sa na mimoriadnu situáciu ukladá maloobchodníkom v potravinárskom odvetví s ročným obratom vyšším než určitá suma povinnosť uplatňovať na určité kategórie výrobkov počas určitého obdobia maloobchodnú cenu v hrubom, ktorá je aspoň o 15 % nižšia ako najnižšia maloobchodná cena v hrubom, ktorú uplatňovali počas predchádzajúcich 30 dní, a ktoré v prípade nesplnenia tejto povinnosti stanovuje povinné uloženie pokuty.
1 Jazyk prednesu: angličtina.
2 Rozsudok z 12. septembra 2024 (C‑557/23, ďalej len „rozsudok SPAR Magyarország“, EU:C:2024:737).
3 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 17. decembra 2013, ktorým sa vytvára spoločná organizácia trhov s poľnohospodárskymi výrobkami, a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 671), zmenené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2021/2117 z 2. decembra 2021 (Ú. v. EÚ L 435, 2021, s. 262).
4 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36).
5 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 22. júna 1998 o postupe pri poskytovaní informácií v oblasti technických noriem a predpisov (Ú. v. ES L 204, 1998, s. 37; Mim. vyd. 13/020, s. 337).
6 Pozri bod 48 a výrok rozsudku SPAR Magyarország.
7 Súdny dvor sa rozhodol pre tento prístup, hoci v danej veci spoločnosť SPAR Magyarország tvrdila, že vnútroštátnemu opatreniu bránia články 34 a 49 ZFEÚ, ako aj články 16, 17, 20 a 21 Charty základných práv Európskej únie. Okrem toho nemecká aj rakúska vláda vo svojich podaniach analyzovali základné slobody a dospeli k záveru, že predmetnému vnútroštátnemu opatreniu bránia články 34, 36 a 49 ZFEÚ, ako aj články 16, 17 a 49 ods. 3 Charty základných práv, a to na dôvažok k ustanoveniam nariadenia č. 1308/2013.
8 Pozri rozsudok z 11. marca 2021, Komisia/Maďarsko (Ziskové marže) (C‑400/19, EU:C:2021:194, bod 35), a rozsudok SPAR Magyarország (bod 36).
9 Pozri rozsudok z 11. marca 2021, Komisia/Maďarsko (Ziskové marže) (C‑400/19, EU:C:2021:194, bod 36), a rozsudok SPAR Magyarország (bod 37).
10 Pozri rozsudok z 11. marca 2021, Komisia/Maďarsko (Ziskové marže) (C‑400/19, EU:C:2021:194, bod 37), a rozsudok SPAR Magyarország (bod 38).
11 V danom prípade by im bránilo právo Únie.
12 Pozri rozsudok z 30. januára 2018, X a Visser (C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 97).
13 Pozri článok 1 ods. 2 až 7 smernice 2006/123.
14 Pozri článok 2 ods. 2 a 3 smernice 2006/123. K ťažkostiam s presným rozlíšením predmetu úpravy a rozsahu pôsobnosti uvedenej smernice pozri moje návrhy vo veci Amazon EU (Minimálny poplatok za doručenie kníh) (C‑366/24, EU:C:2025:531, bod 49 a nasl.).
15 Ako vyplýva z formulácie „patrí sem“.
16 Pozri kapitolu III smernice 2006/123.
17 Pozri kapitolu IV smernice 2006/123.
18 Pozri rozsudok z 30. januára 2018, X a Visser (C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 110).
19 V tejto súvislosti treba uviesť, že všetci účastníci konania s výnimkou nemeckej vlády v jej písomných podaniach (ale vo svojom prednese na pojednávaní na tom netrvala) považujú prejednávanú vec za spadajúcu pod pravidlá slobody usadiť sa.
20 Predkladajúci vnútroštátny súd vo svojej prvej otázke odkazuje konkrétne na článok 16 ods. 1 smernice 2006/123.
21 V ustanovení sa ďalej uvádzajú dva ilustračné príklady („najmä vrátane“): a) požiadavky na štátnu príslušnosť poskytovateľa, jeho zamestnancov, osôb vlastniacich podiel na základnom imaní alebo členov riadiacich alebo dozorných orgánov poskytovateľa; a b) požiadavky, aby poskytovateľ, jeho zamestnanci, osoby vlastniace podiel na základnom imaní alebo členovia riadiacich alebo dozorných orgánov poskytovateľa mali bydlisko na ich území.
22 Pozri rozsudok zo 16. júna 2015, Rina Services a i. (C‑593/13, EU:C:2015:399, body 35 až 40).
23 V zmysle článku 16 ods. 1 písm. a) smernice 2006/123.
24 Pozri napríklad rozsudky z 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), a z 3. marca 2020 Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Kritické zhodnotenie týchto rozsudkov pozri tiež v KREUSCHITZ, V.: Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?. In: European State Aid Law Quarterly . Vol. 23(4),2024, s. 400 – 420; a SCHROEDER, W.: Ungarische Steuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt. In: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht , 2025, s. 939 – 944.
25 Pozri rozsudok z 3. marca 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, bod 69 a citovaná judikatúra).
26 Pozri v zásade rozsudok z 3. marca 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, bod 74).
27 Pozri aj návrhy, ktoré som predniesol vo veci The Gibraltar Betting a Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, bod 82).