C-813/24

proti

Région de Bruxelles ‑ Capitale

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Cour d’appel de Bruxelles (Odvolací súd Brusel, Belgicko)]

„ Prejudiciálne konanie – Slobodné poskytovanie služieb – Smernica 2006/123/ES – Služby na vnútornom trhu – Prevádzkovanie turistického ubytovacieho zariadenia – Systém udeľovania povolení – Podmienky udelenia povolenia – Prevádzkovanie podmienené predchádzajúcim ohlásením a registráciou – Požiadavka týkajúca sa osvedčenia o súlade s územným plánom – Nevyhnutnosť územnoplánovacieho povolenia – Účasť regionálnych a obecných orgánov na konaní – Neexistencia lehôt na vydanie rozhodnutia a súdnych opravných prostriedkov v konaní o vydaní osvedčenia o súlade s územným plánom “

1. Predmetom prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania je zlučiteľnosť predpisov, ktoré v Région de Bruxelles‑Capitale (región Brusel‑hlavné mesto, Belgicko) upravujú povoľovanie a registráciu turistických ubytovacích zariadení, so smernicou 2006/123/ES( 2 ).

2. Podľa zložitých regionálnych právnych predpisov, ktorých uplatňovanie obecnými orgánmi vyvoláva viaceré otázky, patrí k požiadavkám na povolenie turistického ubytovacieho zariadenia aj vydanie osvedčenia o súlade s územným plánom.

B. Belgické právo

1. Výnos z 8 . máj a 2014 ( 7 )

7. V článku 2 tohto výnosu sa uvádza, že sa ním do belgického práva čiastočne preberá smernica 2006/123.

8. Článok 3 bod 2 vymedzuje turistické ubytovacie zariadenie ( hébergement ) ako „akékoľvek ubytovanie [( logement )], ktoré je za odplatu pravidelne alebo príležitostne ponúkané turistom na jednu alebo viac nocí“.

9. Článok 3 bod 6 stanovuje, že medzi jednotlivé kategórie ubytovania patria „turistické rezidencie“.

10. Podľa článku 4 podlieha prevádzkovanie turistického ubytovacieho zariadenia „predchádzajúcemu ohláseniu“ a registrácii, ako aj splneniu podmienok uvedených najmä v článku 5 bode 2.( 8 )

3. Regionálny územný plán ( 11 )

14. Osvedčenie o súlade s územným plánom vyžaduje, aby obec potvrdila, že plánované prevádzkovanie je v súlade s územnoplánovacou situáciou nehnuteľnosti.

15. V tejto súvislosti je referenčným dokumentom glosár( 12 ) PRAS, v ktorom sa rozlišuje medzi

– „obytnou jednotkou“ ( logement ), ktorá je vymedzená ako „súbor priestorov určených na bývanie alebo pobyt jednej alebo viacerých osôb, ak iné využitie nebolo stanovené zákonom, vrátane domovov dôchodcov a schválených alebo dotovaných ubytovacích zariadení, ale s výnimkou hotelových zariadení“, na jednej strane a

– „hotelovým zariadením“, ktoré je vymedzené ako „zariadenie určené na ubytovanie osôb, ktoré môže ponúkať služby zákazníkom, ako je hotel, hostel, mládežnícky hostel, motel, penzión, apartmánový hotel, flat‑hotel…“, na druhej strane.

4. Bruselský zákonník územného plánovania ( 13 )

– „ak si nehnuteľnosť, v ktorej sa turistické ubytovacie zariadenie nachádza, zachováva svoju hlavnú funkciu rezidenčného bývania, nemusí sa zmeniť na hotelové zariadenie. Tak je to napríklad v prípade obytných jednotiek, ktoré sa príležitostne prenajímajú turistom, alebo v prípade obytných jednotiek, v ktorých prevádzkovateľ bežne býva, pričom časť obytnej jednotky prevádzkuje ako turistické ubytovacie zariadenie“;

– „naopak, ak sa nehnuteľnosť využíva výlučne ako turistické ubytovacie zariadenie, takže v nej už žiaden obyvateľ bežne nežije, činnosť turistického ubytovacieho zariadenia už nie je doplnkovou činnosťou k činnosti obytnej jednotky a nehnuteľnosť sa musí považovať za hotelové zariadenie v zmysle PRAS“,

– „je samozrejmé, že obciam zostáva úplná diskrečná právomoc pri konkrétnom posudzovaní súladu spôsobu využívania predmetnej nehnuteľnosti“.

II. Skutkový stav, spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

18. Smartflats je spoločnosť pôsobiaca na bruselskom trhu s nehnuteľnosťami, najmä v oblasti krátkodobého prenájmu nehnuteľností určených na bývanie.

19. Smartflats podala 10. septembra 2020 na Service Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles( 15 ) predchádzajúce vyhlásenie v súlade s článkom 4 výnosu z 8. mája 2014 na účely registrácie turistického ubytovacieho zariadenia v nehnuteľnosti nachádzajúcej sa v Bruseli.

26. Dňa 7. decembra 2022 ministerský predseda vlády regiónu Brusel‑hlavné mesto, ktorý bol zodpovedný za cestovný ruch, potvrdil príkaz na zastavenie činnosti z 8. novembra 2022 z dôvodu, že Smartflats nemala osvedčenie o požiarnej bezpečnosti uvedené v článku 5 ods. 2 písm. a) výnosu z 8. mája 2014 ani registračné číslo, ktoré by ju oprávňovalo prevádzkovať predmetné zariadenie v súlade s článkom 4 uvedeného výnosu.

27. Smartflats pokračovala v prevádzkovaní nehnuteľností, čo viedlo k vydaniu správy o porušení príkazu na okamžité zastavenie činnosti zo 7. februára 2023.

28. Smartflats následne požiadala o zjednodušené osvedčenie o požiarnej bezpečnosti. Mesto Brusel jej ho 22. mája 2023 odmietlo vydať s odôvodnením, že nebola podaná žiadosť o územnoplánovacie povolenie na zmenu účelu budovy. Toto osvedčenie jej bolo nakoniec vydané po podaní príslušného opravného prostriedku.

29. Dňa 15. júna 2023 inšpektor Bruselského úradu pre hospodárstvo a zamestnanosť oznámil spoločnosti Smartflats, že má v úmysle vykonať príkaz na okamžité zastavenie činnosti. Dňa 23. júna 2023 pristúpil k zapečateniu nehnuteľnosti.

30. Dňa 3. júla 2023 Smartflats podala žalobu na Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Frankofónny súd prvej inštancie Brusel, Belgicko), ktorou sa domáhala zrušenia príkazu na okamžité zastavenie činnosti, ktorý bol vydaný 8. novembra 2022.

31. Región Brusel‑hlavné mesto tvrdil, že žaloba spoločnosti Smartflats je nedôvodná, a podal vzájomnú žalobu, ktorou sa domáhal, aby bol zákaz prevádzkovania nehnuteľnosti doplnený o penále.

4. Bráni článok 10 smernice [2006/123] právnej úprave, ktorá podmieňuje predchádzajúcim ohlásením a registráciou prevádzkovanie akejkoľvek obytnej jednotky vybavenej nábytkom potrebným na spanie a varenie, prípadne zahŕňajúcej služby hotelového typu za príplatok, ponúkanej pravidelne alebo príležitostne za odplatu turistom na jednu noc alebo viac nocí, čo zahŕňa najmä predloženie osvedčenia vydaného obcou, v ktorej sa príslušné turistické ubytovacie zariadenie nachádza, potvrdzujúceho, že toto ubytovacie zariadenie bolo zriadené v súlade s platnými predpismi v oblasti územného plánovania a urbanistickými predpismi, vzhľadom na to, že vnútroštátne právne predpisy o územnom plánovaní a urbanizme vyžadujú získanie územnoplánovacieho povolenia v prípade zmeny využitia alebo účelu nehnuteľnosti z ‚obytnej jednotky‘ na ‚hotelové zariadenie‘ a že prevádzkovanie obytnej jednotky vo vyššie uvedenom zmysle by vzhľadom na spôsob, akým je tento pojem a pojem turistické ubytovacie zariadenie vymedzený v predmetných predpisoch, bolo kvalifikované ako prevádzkovanie hotelového zariadenia?

5. Je odpoveď na predchádzajúcu otázku odlišná v závislosti od toho, či je klasifikácia toho, čo predstavuje ‚hotelové zariadenie‘, ponechaná na voľnom uvážení obecného orgánu, ako je stanovené v obežníku ministerstva, alebo nie?

6. Bráni článok 13 smernice [2006/123] právnej úprave, ktorá podmieňuje predchádzajúcim ohlásením a registráciou prevádzkovanie akejkoľvek obytnej jednotky vybavenej nábytkom potrebným na spanie a varenie, prípadne zahŕňajúcej služby hotelového typu za príplatok, ponúkanej pravidelne alebo príležitostne za odplatu turistom na jednu noc alebo viac nocí, čo zahŕňa najmä predloženie osvedčenia vydaného obcou, v ktorej sa príslušné turistické ubytovacie zariadenie nachádza, potvrdzujúceho, že toto ubytovacie zariadenie bolo zriadené v súlade s platnými predpismi v oblasti územného plánovania a urbanistickými predpismi, keď na vydanie tohto osvedčenia nie je stanovená žiadna lehota, nie je stanovená žiadna osobitná povinnosť odôvodnenia a nie je stanovený žiaden konkrétny opravný prostriedok?“

38. Predpoklady, z ktorých vychádza vnútroštátny súd, pomáhajú vymedziť dosah sporu.

39. Vnútroštátny súd v podstate žiada Súdny dvor, aby vyložil články 9, 10 a 13 smernice 2006/123 s cieľom určiť, či je s nimi zlučiteľný systém povoľovania turistických ubytovacích zariadení platný v regióne Brusel‑hlavné mesto, a to najmä z dôvodu, že vyžaduje povinné predloženie osvedčenia o súlade s územným plánom( 17 ) na to, aby sa nehnuteľnosť mohla využívať ako turistické ubytovacie zariadenie( 18 ).

40. Podľa vnútroštátneho súdu:

– je nesporné, že výnos z 8. mája 2014 patrí do pôsobnosti smernice 2006/123 a že činnosti, aké vykonáva Smartflats (ktoré spočívajú v prenajímaní zariadených priestorov určených na bývanie za odplatu a na krátke obdobia, a to príležitostným zákazníkom, ktorí si v nich nezriaďujú bydlisko), predstavujú služby v zmysle článku 4 tejto smernice,

– tiež nie je sporné, že výnosom z 8. mája 2014 sa zavádza systém udeľovania povolení v zmysle článku 9 smernice 2006/123, a nie systém „požiadaviek“, aké sú stanovené v článkoch 14 a 15 tejto smernice,

– pokiaľ ide o požiadavky uložené článkom 9 smernice 2006/123, systém regiónu Brusel‑hlavné mesto nie je diskriminačný a je založený na závažných dôvodoch týkajúcich sa verejného záujmu, pričom jeho proporcionalita je otázna,

43. Podmienky na získanie povolenia musia byť v súlade s článkom 10 smernice 2006/123. Podľa neho sa systémy udeľovania povolení musia zakladať na kritériách, ktoré vymedzujú výkon hodnotiacej právomoci príslušných orgánov a spĺňajú znaky uvedené v jeho odseku 2.

44. Tak článok 9 ods. 1, ktorý sa týka odôvodnenia, ako aj článok 10 ods. 2 smernice 2006/123 týkajúci sa kritérií udeľovania povolení obsahujú jasné, presné a bezpodmienečné povinnosti, ktoré im priznávajú priamy účinok.( 19 )

45. Systém udeľovania správnych povolení teda musí byť v súlade s uvedenými dvoma článkami.( 20 ) Tento súlad si vyžaduje posúdiť, či obmedzenie práva usadiť sa nie je „v prvom rade diskriminačné z hľadiska štátneho občianstva, ďalej [je] odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, a napokon… samo osebe zaruč[uje] dosiahnutie sledovaného cieľa, ne[jde] nad rámec toho, čo je potrebné na jeho dosiahnutie[,] a nem[ôže] byť nahradené inými menej obmedzujúcimi opatreniami umožňujúcimi dosiahnuť rovnaký výsledok“.( 21 )

46. Vnútroštátny súd musí v konečnom dôsledku zvážiť, či sú splnené tieto tri podmienky stanovené v článku 9 smernice 2006/123, lebo najlepšie pozná skutkové okolnosti sporu.( 22 )

47. Súdny dvor však na to, aby vnútroštátnemu súdu poskytol užitočnú odpoveď, môže poskytnúť tomuto súdu usmernenia, ktoré mu umožnia rozhodnúť spor, ktorý mu bol predložený.( 23 )

1. Diskriminácia

53. Uvádzané dvojaké odôvodnenie by teda zodpovedalo niektorým z dôvodov, ktoré sú prípustné podľa smernice 2006/123 a judikatúry Súdneho dvora.( 26 )

54. Okrem toho, ako som už uviedol, v nariadení 2024/1028 je spomenutý prípadný vplyv turistických ubytovacích zariadení na bytovú politiku. Súdny dvor „uznal, že požiadavky súvisiace s politikou sociálneho bývania, ktoré smerujú k boju proti tlakom v oblasti nehnuteľností, najmä ak je osobitný trh poznačený štrukturálnym nedostatkom nehnuteľností určených na bývanie a mimoriadne vysokou hustotou obyvateľstva, môžu predstavovať naliehavé dôvody všeobecného záujmu“.( 27 )

3. Nevyhnutnosť a proporcionalita systému udeľovania povolení založeného na cieli týkajúcom sa ochrany turistov

55. V súlade s článkom 9 ods. 1 smernice 2006/123 je potrebné určiť, či sporný systém udeľovania povolení: a) je nevyhnutný na ochranu turistov a b) rešpektuje požiadavky zásady proporcionality.

56. Obmedzenia poskytovania služieb uložené členskými štátmi musia byť v súlade so zásadou proporcionality. Tak to je v prípade, ak sú tieto obmedzenia vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa, nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie, a iné, menej obmedzujúce opatrenia neumožňujú dosiahnuť rovnaký výsledok.( 28 )

57. Okrem toho vnútroštátna právna úprava je spôsobilá zaručiť dosiahnutie uvedeného cieľa len vtedy, ak skutočne zodpovedá úsiliu dosiahnuť ho koherentne a systematicky.( 29 )

62. V prvom rade, ako tvrdí Komisia, zabezpečenie dodržiavania minimálnych štandardov obývateľnosti, zdravia a bezpečnosti si nevyžaduje uplatňovanie sporného systému predchádzajúceho povolenia. Dodržiavanie týchto požiadaviek všetkými ubytovacími zariadeniami v regióne Brusel‑hlavné mesto sa už vyžaduje, a to najmä podľa článkov 4 a 219 Code du logement( 32 ).

63. Požiadavka týkajúca sa osvedčenia o súlade s územným plánom v rámci systému predchádzajúceho povolenia tiež nemá pridanú hodnotu, pokiaľ ide o súlad turistických ubytovacích zariadení s minimálnymi štandardmi obývateľnosti, zdravia a bezpečnosti. Toto osvedčenie potvrdzuje, že nehnuteľnosť slúži (je určená) na určité použitie, teda na bývanie alebo na ubytovanie v hotelovom zariadení.

64. V druhom rade, ak sa táto problematika posudzuje z hľadiska informácií poskytovaných používateľom turistických ubytovacích zariadení, tieto osoby majú v rámci kolaboratívneho hospodárstva prepojeného s najpoužívanejšími sprostredkovateľskými platformami (napríklad Airbnb) prístup k nástrojom na kontrolu a hodnotenie kvality ubytovacích zariadení.( 33 )

65. Podobné nástroje umožňujú „záujemcom o ubytovanie uskutočniť riadne informovaný výber medzi ponukami ubytovania ponúkanými prenajímateľmi na platforme“.( 34 )

66. Na účely ochrany turistov, ktorí si prenajímajú krátkodobé ubytovanie, sú (neformálne) nástroje spojené s elektronickými platformami vo všeobecnosti účinné v kontexte trhového hospodárstva, aké je základom smernice 2006/123, a sú bezpochyby menej obmedzujúce ako systém predchádzajúceho povolenia.

72. Smartflats vykladá štúdie a údaje týkajúce sa trhu s nehnuteľnosťami určenými na bývanie v regióne Brusel‑hlavné mesto odlišne:

– počet nehnuteľností určených na bývanie, ktoré prestali byť súčasťou trhu s prenájmom nehnuteľností určených na trvalé bývanie v tomto regióne v dôsledku prenájmu turistických ubytovacích zariadení, sa odhaduje na 2 400, čo predstavuje sotva 0,7 % súkromného prenájmu. Obmedzenia prevádzkovania turistických ubytovacích zariadení nie sú riešením realitnej krízy, ktorej príčiny spočívajú v tom, že sa nestavajú dostupné nehnuteľnosti určené na bývanie a mnohé nehnuteľnosti určené na bývanie sú voľné;( 37 )

– v štúdii z roku 2024( 38 ) sa odhadovalo, že v regióne Brusel‑hlavné mesto je približne 11 500 voľných nehnuteľností určených na bývanie (skutočný počet závisí od metodiky použitej pri ich výpočte). K tomuto číslu treba pripočítať ďalších 5 000 voľných sociálnych bytov. Počet neobývaných nehnuteľností určených na bývanie je preto podľa spoločnosti Smartflats päťkrát vyšší ako počet nehnuteľností určených na bývanie, ktoré prestali byť súčasťou trhu s nehnuteľnosťami určenými na trvalé bývanie v dôsledku prenájmu turistických ubytovacích zariadení.

73. Smartflats tiež poukazuje na nedostatočné uplatňovanie systému udeľovania povolení, ktorý platí v regióne Brusel‑hlavné mesto, v porovnaní so systémami udeľovania povolení, ktoré platia v regiónoch Flámsko a Valónsko.( 39 ) Vo Flámsku bolo registrovaných 60 % ubytovacích zariadení a vo Valónsku 48 %, pričom tieto regióny majú systémy jednoduchej registrácie a následnej kontroly turistických ubytovacích zariadení.

– z geografického hľadiska tento systém nebol všeobecne uplatniteľný, ale mal obmedzený rozsah, pričom sa týkal obmedzeného počtu husto obývaných obcí, ktoré pociťujú napätie na trhu prenájmu priestorov na účely bývania.( 42 )

78. Zdá sa, že systém udeľovania povolení pre turistické ubytovacie zariadenia v regióne Brusel‑hlavné mesto nemá žiadny z týchto troch znakov, aj keď prináleží vnútroštátnemu súdu, aby vykonal v tejto súvislosti konečné posúdenie.

a) Predchádzajúce štúdie

79. V prvom rade nie je preukázané, že prijatiu výnosu z 8. mája 2014 (a predpisov, ktorými bol tento výnos doplnený) predchádzalo uskutočnenie hĺbkovej štúdie trhu s turistickými ubytovacími zariadeniami v regióne Brusel‑hlavné mesto a ich vplyvu na nehnuteľnosti určené na trvalé bývanie.

80. Na pojednávaní sa účastníci konania zhodli na tom, že cieľ týkajúci sa boja proti nedostatku nehnuteľností určených na bývanie na trhu s dlhodobým prenájmom v regióne Brusel‑hlavné mesto nebol základom pre prijatie výnosu z 8. mája 2014, ktorý sa týkal iba územného plánovania.

81. Belgická vláda uviedla, že cieľom tohto výnosu bolo zabrániť rozširovaniu turistických ubytovacích zariadení spojeného s rozvojom platforiem kolaboratívneho hospodárstva, ku ktorému následne došlo v iných veľkých európskych turistických mestách. Smartflats naopak tvrdila, že skutočným cieľom tohto výnosu je chrániť tradičný hotelový sektor.

87. Z informácií dostupných v spise však nevyplýva, že by orgány regiónu Brusel‑hlavné mesto využívali túto možnosť, ktorá je uvedená iba v obežníku ministerstva z roku 2016. Tento obežník priznáva obecným orgánom širokú mieru voľnej úvahy v súvislosti s otázkou, či budú vyžadovať zmenu účelu obytnej jednotky v týchto prípadoch. Prináleží vnútroštátnemu súdu, aby rozhodol o tejto okolnosti.

c) Dotknuté geografické oblasti

88. Sporná právna úprava sa uplatňuje bez rozdielu v celom regióne Brusel‑hlavné mesto, pričom sa nerozlišuje medzi oblasťami na základe väčšieho alebo menšieho vplyvu rozšírenia turistických ubytovacích zariadení.( 43 )

89. Belgická vláda uvádza, že podľa PRAS sa územie regiónu Brusel‑hlavné mesto delí na oblasti, v ktorých sa už uprednostňujú rôzne spôsoby využitia nehnuteľností. Podľa jej názoru nie je užitočné vytvoriť nové rozdelenie, ktoré by zohľadňovalo rôzne systémy prevádzkovania turistických ubytovacích zariadení.

90. Oblasti podľa PRAS však nie sú stanovené v závislosti od väčšieho alebo menšieho rozšírenia turistických ubytovacích zariadení, a preto sú irelevantné na účely posúdenia nevyhnutnosti a proporcionality systému predchádzajúceho povolenia, ktorý sa uplatňuje všeobecne, teda bez zohľadnenia skutočnej situácie v každej oblasti.

91. Komisia( 44 ) v diskusii o tejto otázke citovala rozsudok samotného vnútroštátneho súdu (vydaný v inom rozhodovacom zložení) zo 16. januára 2023, ktorý bol vydaný v súvislosti s činnosťou turistického ubytovacieho zariadenia v obci Schaerbeek, ktorá sa nachádza v regióne Brusel‑hlavné mesto.( 45 ) Na tento rozsudok sa odvolala aj belgická vláda na pojednávaní, pričom potvrdila, že je právoplatný.

– či článok 10 smernice 2006/123 bráni právnej úprave, o akú ide v prejednávanej veci, ktorá vyžaduje predloženie osvedčenia o súlade s územným plánom vydaného obcou. Vnútroštátny súd na tento účel spresňuje, že „vnútroštátne právne predpisy o územnom plánovaní a urbanizme vyžadujú získanie územnoplánovacieho povolenia v prípade zmeny využitia alebo účelu nehnuteľnosti z ‚obytnej jednotky‘ na ‚hotelové zariadenie‘ a že [obytná jednotka, ktorá sa má používať ako turistické ubytovacie zariadenie] by vzhľadom na spôsob, akým je tento pojem a pojem turistické ubytovacie zariadenie vymedzený v predmetných predpisoch, bol[a] kvalifikovan[á] ako… hotelov[é] zariadeni[e]“;

– či by odpoveď na uvedenú otázku bola odlišná v prípade, ak by klasifikácia toho, čo predstavuje „hotelové zariadenie“, bola ponechaná na voľnom uvážení obecného orgánu, ako je stanovené v obežníku ministerstva.

95. V článku 10 ods. 1 smernice 2006/123 sa uvádza, že „systémy udeľovania povolení sa zakladajú na kritériách, ktoré zabraňujú tomu, aby príslušné orgány vykonávali svoju hodnotiacu právomoc svojvoľným spôsobom“.

96. V odseku 2 toho istého článku 10 je stanovené, že kritériá udeľovania povolení musia byť nediskriminačné, opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu, primerané cieľu tohto verejného záujmu, jasné, jednoznačné a objektívne, vopred zverejnené a transparentné a dostupné.( 47 )

97. Vnútroštátny súd už konštatoval, že sporný systém udeľovania povolení nie je diskriminačný. Pri skúmaní predchádzajúcej otázky som rozobral jeho odôvodnenie založené na ochrane turistov a mestského životného prostredia.

102. Na základe informácií, ktoré má Súdny dvor k dispozícii, zastávam názor, že sporný systém nemožno označiť za jasný, jednoznačný a transparentný. V konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, aby rozhodol o tejto otázke, a to s prihliadnutím na usmernenia, ktoré mu poskytne Súdny dvor.

103. Ak som pochopil spornú právnu úpravu správne, existujú dve odlišné situácie, pokiaľ ide o vydanie osvedčenia o súlade s územným plánom:

– ak sa obytná jednotka už využíva ako turistické ubytovacie zariadenie, jej vlastník má nárok na to, aby mu obec vydala osvedčenie o súlade s územným plánom bez toho, aby musel podniknúť ďalšie kroky. V tomto prípade nie je potrebné podať žiadosť o územnoplánovacie povolenie na uznanie využívania obytnej jednotky ako turistického ubytovacieho zariadenia v súlade s ustanoveniami CoBAT.( 50 ) V tomto prípade je osvedčenie súladu s územným plánom „len formalitou“ a je v súlade s článkom 10 ods. 2 smernice 2006/123;

– situácia je iná, keď sa obytná jednotka nevyužíva ako turistické ubytovacie zariadenie a na jej prevádzkovanie ako turistického ubytovacieho zariadenia sa vyžaduje zmena účelu. V takom prípade musí vydaniu osvedčenia o súlade s územným plánom obcou predchádzať získanie územnoplánovacieho povolenia v súlade s článkom 98 CoBAT.

104. V tomto druhom prípade, o ktorý ide v prejednávanej veci a týka sa väčšiny osôb, ktoré chcú poskytovať turistické ubytovacie služby, osvedčenie o súlade s územným plánom nie je len listinou, ktorá preukazuje účel nehnuteľnosti (ako belgická vláda uviedla na pojednávaní), lebo jeho vydanie je podmienené predchádzajúcim správnym aktom obecných orgánov.

111. Obecné orgány majú navyše širokú mieru voľnej úvahy pri rozhodovaní o tom, či zmenu účelu akceptujú alebo nie, a zdá sa, že kritériá sú v jednotlivých obciach odlišné.

112. Vzťah medzi pojmom „turistické ubytovacie zariadenie“( 54 ) vo výnose z 8. mája 2014 a pojmom „hotelové zariadenie“ v PRAS tiež nie je jasný, pričom obce regiónu Brusel‑hlavné mesto uplatňujú tieto ustanovenia odlišne.

113. Podľa vnútroštátneho súdu spočíva problém v určení, či sa všetky turistické ubytovacie zariadenia (v zmysle článku 3 výnosu z 8. mája 2014) majú klasifikovať ako „hotelové zariadenia“ (v zmysle PRAS), a teda či si zmena obytnej jednotky na turistické ubytovacie zariadenie vyžaduje územnoplánovacie povolenie.( 55 )

114. Ako vyplýva z dostupných informácií, podľa praxe obcí v regióne Brusel‑hlavné mesto sa väčšinou každé turistické ubytovacie zariadenie považuje za hotelové zariadenie na účely PRAS. Táto prax zvyčajne vyžaduje (nie jednoduchú) zmenu účelu nehnuteľností na dosiahnutie vydania územnoplánovacieho povolenia.

115. Keďže urbanistické predpisy obmedzujú možnosť vytvárať hotelové zariadenia, je ťažké získať územnoplánovacie povolenie, ktoré by – pripomínam – umožnilo získať osvedčenie o súlade s územným plánom, ktoré je nevyhnutné na registráciu turistického ubytovacieho zariadenia.

116. Za týchto podmienok:

118. Požiadavka týkajúca sa kompenzácie – na rozdiel od požiadavky stanovenej vo francúzskej právnej úprave posudzovanej v rozsudku Cali Apartments( 57 ) – nie je presne upravená a jej uplatňovanie je ponechané na uváženie obecných orgánov. Ako Smartflats uviedla na pojednávaní, jednotlivci, ktorí majú v úmysle využívať svoju nehnuteľnosť určenú na bývanie ako turistické ubytovacie zariadenie počas krátkych období bez toho, aby v nej bývali, si budú sotva môcť dovoliť náklady spojené s touto kompenzáciou.

119. Nazdávam sa, že povinnosť nadobudnúť inú nehnuteľnosť určenú na bývanie v tej istej obytnej oblasti Bruselu na kompenzáciu zmeny účelu predchádzajúcej nehnuteľnosti určenej na bývanie ako nevyhnutná podmienka na vykonávanie činnosti poskytovania turistických ubytovacích služieb (ak nehnuteľnosť ešte nie je klasifikovaná podľa urbanistických predpisov ako hotelové zariadenie), je – s výhradou posúdenia zo strany vnútroštátneho súdu – neprimeraná.

120. Tento zložitý súbor právnych predpisov spôsobuje značnú právnu neistotu pre každého, kto sa chce usadiť alebo poskytovať turistické ubytovacie služby v regióne Brusel‑hlavné mesto. Ktorákoľvek osoba alebo spoločnosť ťažko môže vopred zistiť, či bude jej projekt prevádzkovania turistických ubytovacích zariadení v tomto regióne zlučiteľný so spornou právnou úpravou.( 58 )

121. Nejednoznačnosť a právna neistota sú väčšie, ak sa vezme do úvahy, že obce( 59 ) nemajú dostatočne vymedzenú rozhodovaciu právomoc na vydávanie územnoplánovacích povolení, ktoré sú (v prípade zmeny účelu nehnuteľnosti) nevyhnutné na získanie osvedčenia o súlade s územným plánom, ktoré umožňuje registráciu turistického ubytovacieho zariadenia.( 60 )

127. Podľa článku 13 ods. 1 až 4 smernice 2006/123 postupy a formálne náležitosti pri udeľovaní povolení:

– musia byť jasné, vopred zverejnené a poskytovať žiadateľom záruku, že sa ich žiadosť bude posudzovať objektívne a nestranne,

– nesmú byť odrádzajúce a nesmú neopodstatnene komplikovať alebo odkladať poskytovanie služby,

– musia byť ľahko dostupné a náklady na ne musia byť primerané a úmerné,

– musia zaručovať žiadateľom, že ich žiadosti budú vybavené bez zbytočného odkladu, v každom prípade však v primeranej lehote, ktorá je vopred stanovená a zverejnená.

128. Belgická vláda sa domnieva, že nariadením z 24. marca 2016 bol doplnený výnos z 8. mája 2014 a že postup povoľovania a registrácie turistických ubytovacích zariadení spĺňa požiadavky stanovené v článku 13 smernice 2006/123.

132. Nemožno teda tvrdiť, ako tvrdí belgická vláda, že osvedčenie o súlade s územným plánom je iba dokumentom týkajúcim sa konania a že lehoty a ostatné požiadavky článku 13 smernice 2006/123 sa uplatňujú od okamihu, keď je žiadosť o povolenie a registráciu úplná.

133. Splnenie požiadaviek článku 13 smernice 2006/123 treba overiť v prípade oboch nadväzujúcich konaní, lebo ak sa nezíska osvedčenie o súlade s územným plánom, nie je možné získať registračné číslo turistického ubytovacieho zariadenia.

134. V prípade neúplných žiadostí článok 13 ods. 6, smernice 2006/123 vyžaduje, aby orgány informovali žiadateľa o potrebe predložiť dodatočné dokumenty, ako aj o každom prípadnom vplyve na lehotu uvedenú v odseku 3. Okrem toho lehota na rozhodnutie o žiadosti podľa článku 13 ods. 3 in fine tejto smernice začína plynúť až od predloženia úplnej dokumentácie.

135. Tieto ustanovenia sa však musia dodržiavať v oboch nadväzujúcich konaniach. Ako navyše uvádza Komisia, počítanie lehoty (ktorá plynie od okamihu, keď sú žiadosti úplné) nemožno uplatniť, ak žiadatelia neboli schopní predložiť dokumentáciu z dôvodov, ktoré možno pripísať správnemu orgánu.

136. Podľa informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom, ktorými sa Súdny dvor musí riadiť, v konaní o vydaní osvedčenia o súlade s územným plánom vedenom na obecných orgánoch nie je stanovená lehota na vydanie rozhodnutia, neexistuje povinnosť odôvodnenia a nie je stanovený žiaden konkrétny opravný prostriedok. Procesné záruky stanovené nariadením z 24. marca 2016, ktorým bol doplnený výnos z 8. mája 2014, sa nevzťahujú na konanie o vydaní osvedčenia o súlade s územným plánom vedené na obecných orgánoch.

– článok 9 smernice 2006/123 nebráni právnej úprave, ktorá podmieňuje predchádzajúcim ohlásením a registráciou prevádzkovanie obytnej jednotky používanej pravidelne alebo príležitostne ako turistické ubytovacie zariadenie, pokiaľ je táto právna úprava nevyhnutná a primeraná na účely ochrany turistov a mestského životného prostredia. Prináleží vnútroštátnemu súdu, aby posúdil nevyhnutnosť a proporcionalitu tejto právnej úpravy, s prihliadnutím na jej geografický dosah, jej odôvodnenie prostredníctvom štúdií a presných údajov a jej vplyv na potreby týkajúce sa trvalého bývania v mestských oblastiach, v ktorých sa uplatňuje;

– článok 10 smernice 2006/123 bráni právnej úprave, ktorá podmieňuje prevádzkovanie turistického ubytovacieho zariadenia predložením osvedčenia o súlade s územným plánom, ak je na vydanie tohto osvedčenia potrebné najprv získať územnoplánovacie povolenie a ak toto osvedčenie vydávajú obecné orgány, ktoré majú širokú mieru voľnej úvahy, na základe vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá nie je jasná, objektívna a transparentná;

– článok 13 smernice 2006/123 bráni právnej úprave, ktorá podmieňuje prevádzkovanie turistického ubytovacieho zariadenia predložením osvedčenia o súlade s územným plánom, ak na vydanie tohto osvedčenia nie je stanovená žiadna lehota, nie je stanovená žiadna osobitná povinnosť odôvodnenia a nie je stanovený žiaden konkrétny opravný prostriedok proti zamietavým rozhodnutiam.

1 Jazyk prednesu: španielčina.

2 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36).

9 Týmto orgánom je Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles‑Capitale (Hasičský a záchranný zdravotný úrad regiónu Brusel‑hlavné mesto, Belgicko).

10 Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles‑Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (nariadenie vlády regiónu Brusel‑hlavné mesto, ktorým sa vykonáva výnos z 8. mája 2014 o turistických ubytovacích zariadeniach) z 24. marca 2016 ( Moniteur belge zo 14. apríla 2016, 2. vyd., s. 24452) (ďalej len „nariadenie z 24. marca 2016“).

11 Plan Régional d’Affectation du Sol (regionálny územný plán, ďalej len „PRAS“).

12 Tento glosár je dostupný na https://perspective.brussels/fr/outils‑de‑planification/pras/les‑prescriptions‑litterales‑legales‑du‑pras/l‑glossaire‑des‑principaux‑termes‑utilises‑dans‑les‑prescriptions‑urbanistiques.

13 Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Bruselský zákonník územného plánovania) ( Moniteur belge z 26. mája 2004, s. 40738; ďalej len „CoBAT“) v znení uplatniteľnom ratione temporis na skutkový stav. Toto ustanovenie sa zmenilo na základe novely z roku 2017 – https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le‑code‑bruxellois‑de‑lamenagement‑du‑territoire‑cobat .

14 Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (vysvetľujúci obežník ministerstva z 10. mája 2016 o úlohách obce a starostu v rámci vykonávania výnosu z 8. mája 2014, ďalej len „obežník ministerstva z roku 2016“), dostupný na https://pouvoirs‑locaux.brussels/10‑mai‑2016‑circulaire‑explicative‑relative‑aux‑missions‑de‑la‑commune‑et‑du‑bourgmestre‑dans‑le.

21 Rozsudok z 23. decembra 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, bod 55).

22 Súdny dvor v niektorých prípadoch pri rozhodovaní o návrhoch na začatie prejudiciálneho konania týkajúcich sa smernice 2006/123 sám posúdil odôvodnenosť a primeranosť vnútroštátnych opatrení. Tak to bolo v rozsudku Cali Apartments (body 3 a 4 výroku). Naopak, vo väčšine prípadov buď ponechá toto posúdenie na vnútroštátny súd (rozsudok z 10. júla 2025, INTERZERO a i., C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 103), alebo rozhodne „pod podmienkou overení, ktoré má uskutočniť vnútroštátny súd“ (rozsudok z 23. decembra 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, bod 70).

23 Rozsudky z 13. februára 2014, Sokoll‑Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, bod 40), a z 1. októbra 2015, Trijber a Harmsen (C‑340/14 a C‑341/14, EU:C:2015:641, bod 55).

24 Rozsudok pripojený k rozhodnutiu vnútroštátneho súdu, body 43 a 44.

25 Rozsudok pripojený k rozhodnutiu vnútroštátneho súdu, bod 45.

26 Rozsudky z 15. októbra 2015, Grupo Itevelesa a i. (C‑168/14, EU:C:2015:685, bod 74); zo 4. júla 2019, Komisia/Nemecko (C‑377/17, EU:C:2019:562, bod 70), a z 27. februára 2025, AEON NEPREMIČNINE a i. (C‑674/23, EU:C:2025:113, bod 54). Vzhľadom na to, že je v nej ako záväzná požiadavka spomenutá ochrana spotrebiteľa, smernica 2006/123 spĺňa podmienky stanovené v článku 38 Charty základných práv Európskej únie, čo potvrdzuje odôvodnenie 40 uvedenej smernice.

33 Rozsudok z 19. decembra 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, bod 59): „… Airbnb Ireland okrem svojej činnosti sprostredkovania kontaktu medzi prenajímateľom a nájomcom prostredníctvom rovnomennej elektronickej platformy poskytuje prenajímateľom šablónu definujúcu obsah ich ponuky, fakultatívne fotografické služby nehnuteľnosti ponúkanej na prenájom, ako aj systém hodnotenia prenajímateľov a nájomcov prístupný budúcim prenajímateľom a nájomcom“.

34 Rozsudok z 19. decembra 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, bod 60). Kladné alebo záporné hodnotenia týchto ubytovacích zariadení zo strany ich používateľov majú pravdepodobne väčší vplyv na ich povesť ako samotné konštatovanie uvedené v úradnom osvedčení.

35 Ako vysvetlím neskôr, miera nedodržiavania systému platného v regióne Brusel‑hlavné mesto a rozširovanie nelegálnych turistických ubytovacích zariadení môžu nasvedčovať tomu, že tento systém je neprimeraný, aj keď by vždy bolo možné vyhnúť sa tejto kritike prostredníctvom vhodnejšieho administratívneho uplatňovania.

36 Najmä MAY, X., PONGI NYUBA, R., DECROLY, J.‑M.: La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique , Focus č. 62, február 2024, https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus‑62_FRv4.pdf.

37 MAY, X., PONGI NYUBA, R., DECROLY, J.‑M.: La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus č. 62, február 2024, s. 5.

38 REMBERT DE BLANDER, R., VANDENBROUCKE, A., MARISSAL, P., WAYENS, B.: Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles ‑ Capitale . Brussels Studies Institute, 29. februára 2024, dostupné na https://bsi.brussels/wp‑content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.

45 Rozsudok zo 16. januára 2023, č. veci 2023/390, 2022/KR/31, neuverejnený.

46 Bod 25 rozsudku zo 16. januára 2023. Cour d’appel de Bruxelles (Odvolací súd Brusel) v ňom však konštatoval, že povinnosť získať osvedčenie o súlade s územným plánom je odôvodnená cieľom týkajúcim sa ochrany príjemcov služieb.

47 Rozsudok Cali Apartments, bod 57, a rozsudok z 3. decembra 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, bod 86).

48 Pozri konanie o nesplnení povinnosti INFR (2018)4142, tlačová správa IP/19/467 z 24. januára 2019, dostupné na https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_19_467. Komisia zaslala Belgicku formálnu výzvu týkajúcu sa možnej nezlučiteľnosti povoľovacieho konania a všeobecných požiadaviek, ktoré región Brusel‑hlavné mesto uplatňuje na poskytovateľov ubytovacích služieb v oblasti cestovného ruchu, so smernicou 2006/123. Ako Komisia potvrdila na pojednávaní, toto konanie ešte stále prebieha.

49 Rozsudok Cali Apartments, bod 96, ako aj rozsudky z 26. septembra 2018, Van Gennip a i. (C‑137/17, EU:C:2018:771, bod 85), a z 1. júna 1999, Konle (C‑302/97, EU:C:1999:271, bod 44).

54 V článku 3 bode 2 výnosu z 8. mája 2014 je turistické ubytovacie zariadenie vymedzené ako „akékoľvek ubytovanie, ktoré je za odplatu pravidelne alebo príležitostne ponúkané turistom na jednu alebo viac nocí“. V bodoch 4 až 9 toho istého článku 3 sa rozlišujú tieto typy turistických ubytovacích zariadení: hotely, apartmánové hotely, turistické rezidencie, ubytovanie v súkromných domoch, ubytovacie centrá sociálneho cestovného ruchu a kempingy. Prejednávaný spor sa týka „turistických rezidencií“, ktoré sú vymedzené v bode 6 ako „akákoľvek vila, dom alebo byt, štúdio alebo miestnosť, ktoré sú vyhradené na výlučné použitie nájomcom a vybavené nábytkom potrebným na spanie a varenie a prípadne zahŕňajú služby hotelového typu za príplatok“, a „ubytovania v súkromných domoch“, ktoré je vymedzené v bode 7 ako „akékoľvek zariadenie, ktoré má jednu alebo viac izieb alebo samostatných priestorov prispôsobených na tento účel, ktoré tvoria súčasť nehnuteľnosti určenej na bývanie, v ktorej má vlastník osobné a obvyklé bydlisko, alebo priľahlých prístavieb“.

55 Rozsudok pripojený k rozhodnutiu vnútroštátneho súdu, bod 35.

56 Rozsudok pripojený k rozhodnutiu vnútroštátneho súdu, bod 65.

57 Rozsudok Cali Apartments, body 81 až 94.

58 BERNARD, N., DEBROUX, L.: Mise à disposition de logements à une „clientèle de passage“: les mesures nationales „anti‑Airbnb“ ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen. In: Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles , 2021, č. 18, s. 814 a 815.

59 Smernica 2006/123, osobitne jej článok 10, nespochybňuje rozdelenie právomocí orgánov členských štátov na miestnej alebo regionálnej úrovni, ktoré sú oprávnené udeľovať povolenia. Pripúšťa systém udeľovania povolení pre turistické ubytovacie zariadenia, na ktorom sa podieľajú obecné orgány, ktoré majú určitú mieru voľnej úvahy, avšak za predpokladu, že ich postup je vymedzený vnútroštátnou právnou úpravou, ktorá stanovuje jasné kritériá postupu týchto orgánov (rozsudok Cali Apartments, body 97 a 98).