C-829/24

proti

Maďarsku

„ Nesplnenie povinnosti štátom – Článok 49 ZFEÚ – Sloboda usadiť sa – Článok 56 ZFEÚ – Sloboda poskytovať služby – Článok 63 ZFEÚ – Voľný pohyb kapitálu – Smernica 2000/31/ES o elektronickom obchode – Článok 3 – Smernica 2006/123/ES o službách na vnútornom trhu – Články 14, 16 a 19 – Nariadenie (EÚ) 2016/679 o všeobecnej ochrane údajov – Články 5, 6, 9 a 10 – Charta základných práv Európskej únie – Článok 11 – Právo na slobodu prejavu – Článok 12 – Právo na slobodu združovania – Článok 7 – Právo na rešpektovanie súkromného života – Článok 8 – Právo na ochranu osobných údajov – Článok 47 – Právo na účinný prostriedok nápravy – Článok 48 – Právo na ochranu advokátskeho tajomstva – Právo neobviňovať seba samého – Maďarský zákon o ochrane národnej suverenity – Zriadenie Úradu na ochranu suverenity – Právomoci v oblasti vyšetrovania, prenosu informácií, hodnotenia a navrhovania – Vydávanie ročných správ – Činnosti v oblasti zastupovania záujmov – Činnosti zamerané na manipuláciu s informáciami a šírenie dezinformácií – Činnosti zamerané na ovplyvňovanie demokratickej diskusie a štátnych a spoločenských rozhodovacích procesov – Ohrozenie alebo narušenie národnej suverenity – Činnosti zamerané na ovplyvňovanie výsledkov volieb a vôle voličov pomocou zahraničnej podpory – Článok 4 ods. 2 ZEÚ – Rešpektovanie národnej identity a bezpečnosti – Naliehavý všeobecný záujem “

Obsah

I. Úvod

II. Právny rámec

B. Vnútroštátne právo

1. Zákon o ochrane národnej suverenity

2. Ďalšie relevantné zákony

III. Konanie pred podaním žaloby

IV. Návrhy účastníkov konania a konanie na Súdnom dvore

V. Posúdenie

1. Porušenie slobody poskytovať služby zaručenej článkom 16 smernice o službách

a) Pôsobnosť

b) Požiadavky zavedené sporným zákonom

c) Požiadavky zavedené sporným zákonom nepredstavujú všeobecné administratívne obmedzenia

d) Nediskriminácia, nevyhnutnosť a proporcionalita

1) O existencii priamej alebo nepriamej diskriminácie [článok 16 ods. 1 tretí pododsek písm. a) smernice o službách]

2. Porušenie slobody prijímať služby zaručenej článkom 19 smernice o službách

3. Porušenie slobody usadiť sa zaručenej článkom 14 smernice o službách

4. Porušenie voľného pohybu služieb informačnej spoločnosti zaručenej článkom 3 smernice o elektronickom obchode

5. Porušenie slobody poskytovať služby a slobody usadiť sa zaručených článkami 49 a 56 ZFEÚ

6. Porušenie voľného pohybu kapitálu zaručeného článkom 63 ZFEÚ

a) O existencii obmedzenia

e) Odôvodnenie a proporcionalita zásahu do práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života, do slobody prejavu a práva na informácie a do slobody združovania

f) Porušenie služobného tajomstva medzi advokátom a jeho klientom v zmysle článku 7 v spojení s článkom 47 Charty

g) Porušenie práva neobviňovať seba samého v zmysle článku 48 Charty

8. Porušenie všeobecného nariadenia o ochrane údajov a článkov 7 a 8 Charty

a) Spracovanie osobných údajov v zmysle všeobecného nariadenia o ochrane údajov

b) Zákonnosť spracovania osobných údajov na základe vhodného právneho základu

I. Úvod

1. Európska komisia touto žalobou navrhuje, aby Súdny dvor konštatoval, že Maďarsko si vo viacerých ohľadoch nesplnilo povinnosti podľa práva Únie tým, že 12. decembra 2023 prijalo 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről( 2 ) (zákon č. LXXXVIII z roku 2023 o ochrane národnej suverenity) (ďalej len „sporný zákon“).

2. Tento spor sa týka základnej a vysoko aktuálnej otázky, ako a do akej miery sa demokratická spoločnosť môže legitímne chrániť pred konaním zahraničných aktérov, ktorí neprimerane alebo manipulatívne, napríklad šírením dezinformácií, a to aj pomocou finančnej podpory, ovplyvňujú vnútorné demokratické rozhodovacie procesy vrátane vnútroštátnych volieb.( 3 ) Práve tento dôvod podľa tvrdení Maďarska stojí za prijatím sporného zákona, ktorý stanovuje prepojenie medzi takýmto nelegitímnym zahraničným zasahovaním a ohrozením národnej suverenity. Predovšetkým tvrdí, že na základe svojej suverenity, národnej identity a národnej bezpečnosti v zmysle článku 4 ods. 2 ZEÚ má výlučnú právomoc na prijatie a uplatňovanie takejto právnej úpravy. Zároveň popiera právomoc Únie v tejto oblasti, ako aj vplyv tejto právnej úpravy na uplatňovanie a dodržiavanie práva Únie.

II. Právny rámec

A. Právo Únie

1. Primárne právo

6. Pokiaľ ide o primárne právo EÚ, spor sa týka možného zásahu Maďarska do základných slobôd upravených v článkoch 49, 52, 56, 62, 63 a 65 ZFEÚ, ako aj do základných práv garantovaných článkom 7 (Rešpektovanie súkromného a rodinného života), článkom 8 (Ochrana osobných údajov), článkom 11 (Sloboda prejavu a právo na informácie), článkom 12 (Sloboda zhromažďovania a združovania), článkom 47 (Právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces) a článkom 48 Charty (Prezumpcia neviny a právo na obhajobu). Ako hlavný prostriedok obhajoby Maďarsko uvádza najmä ochranu svojej národnej identity a bezpečnosti v zmysle článku 4 ods. 2 ZEÚ.

2. Sekundárne právo

a) Smernica o elektronickom obchode

(b) pred prijatím predmetných opatrení a bez dopadu na súdne konania, vrátane predbežných konaní a aktov vykonávaných v rámci vyšetrovania trestných činov, členský štát:

– požiadal členský štát uvedený v odseku 1, aby prijal opatrenia a tento takéto opatrenia neprijal, alebo boli neprimerané,

– oznámi Komisii a členskému štátu uvedenému v odseku 1 svoj úmysel prijať také opatrenia.

…“

b) Smernica o službách

8. Článok 16 ods. 1 tretí pododsek smernice 2006/123/ES o službách na vnútornom trhu (ďalej len „smernica o službách“),( 7 ) nazvaný „Sloboda poskytovať služby“, okrem iného stanovuje:

a) povinnosť získať od príslušného orgánu povolenie alebo urobiť vyhlásenie pre ich príslušné orgány;

b) diskriminačné obmedzenia na udelenie finančnej pomoci z toho dôvodu, že poskytovateľ je usadený v inom členskom štáte alebo z dôvodu umiestnenia miesta poskytovania služby.“

c) Všeobecné nariadenie o ochrane údajov

10. Článok 5 všeobecného nariadenia o ochrane údajov stanovuje „[z]ásady spracúvania osobných údajov“.

11. Článok 6 všeobecného nariadenia o ochrane údajov upravuje „[z]ákonnosť spracúvania“.

B. Vnútroštátne právo

„1. Úrad je samostatný orgán štátnej správy zriadený podľa článku R ods. 4 Magyarország Alaptörvénye [Základný zákon Maďarska] na ochranu ústavnej identity, ktorý pôsobí v súlade s týmto zákonom a vykonáva analytické, hodnotiace, poradenské a vyšetrovacie činnosti.

2. Úrad je nezávislý, podlieha iba zákonu a nemôže prijímať pokyny od inej osoby ani orgánu. Svoje povinnosti vykonáva nezávisle od iných orgánov a bez vplyvu akejkoľvek inej inštitúcie, orgánu, politickej strany, spoločnosti, združenia, právnickej osoby alebo fyzickej osoby. Úlohy Úradu môže stanoviť iba zákon.

…“

14. Ustanovenia § 2 sporného zákona okrem iného stanovujú:

„Úrad v rámci svojich analytických, hodnotiacich a poradenských činností:

a) vyvíja a uplatňuje metodiku hodnotenia rizík pre suverenitu;

a) objasňuje a vyšetruje tieto činnosti

aa) činnosti v oblasti zastupovania záujmov – okrem činností vykonávaných diplomatickými misiami, zahraničnými zastupiteľskými úradmi a organizáciami zastupujúcimi profesijné záujmy;

ab) činnosti zamerané na manipuláciu s informáciami a šírenie dezinformácií;

ac) činnosti zamerané na ovplyvňovanie demokratickej diskusie a štátnych a spoločenských rozhodovacích procesov vrátane činností, ktoré majú ovplyvniť rozhodovací proces osôb vykonávajúcich verejnú moc;

vykonávané v mene iného štátu, ako aj zahraničných orgánov alebo organizácií a fyzických osôb bez ohľadu na ich právny status,

ak môžu narušiť alebo ohroziť suverenitu Maďarska;

b) posúdenie rizík pre suverenitu vypracované na základe metodiky posudzovania rizík pre suverenitu, v ktorom sú uvedené riziká a problémy, ktoré je potrebné riešiť v súvislosti s národnou suverenitou, nástroje, ktoré sú k dispozícii na ich riešenie, nedostatky pri riešení týchto rizík a problémov a možné riešenia týchto rizík a problémov;

c) odporúčania príslušným orgánom;

d) posúdenie toho, ako príslušné orgány zohľadnili predchádzajúce správy a odporúčania;

e) zhrnutie činností a fungovania Úradu za predchádzajúci rok.

3. Ročná správa o národnej suverenite za predchádzajúci kalendárny rok sa zverejní na webovej stránke Úradu do 30. júna každého roka.

4. Úrad zašle ročnú správu o suverenite pre informáciu stálemu výboru Národného zhromaždenia pre národnú bezpečnosť a vláde v čase jej uverejnenia.

2. Počas vyšetrovania môže Úrad požiadať o informácie a údaje akýkoľvek orgán štátnej správy alebo miestnej samosprávy, ktorého sa daná vec týka, ako aj akúkoľvek inú organizáciu alebo osobu, ktorej sa daná vec týka, v súlade § 8.

3. Organizácia, ktorá je predmetom vyšetrovania, ako aj orgán štátnej správy alebo miestnej samosprávy, organizácia alebo osoba, od ktorej sa požaduje spolupráca (ďalej spoločne len ‚osoby povinné spolupracovať‘), vyhovie žiadosti Úradu v lehote stanovenej Úradom. Lehota nesmie byť kratšia ako pätnásť dní odo dňa podania žiadosti.

4. Ak osoba povinná spolupracovať bezdôvodne nesplní svoju povinnosť spolupracovať alebo ju splní neskoro, Úrad túto skutočnosť zaznamená v rámci vyšetrovania a zdôrazní ju v ročnej správe.

…“

18. Ustanovenia § 8 sporného zákona stanovujú:

„1. Počas postupu vyšetrovania podľa tejto kapitoly Úrad v rámci dôkazných úkonov v zmysle zákona môže

20. Ustanovenia § 11 sporného zákona stanovujú:

„Ak Úrad zistí skutočnosť alebo zistí okolnosť, ktorá môže viesť k začatiu alebo vedeniu priestupkového konania, trestného konania, správneho konania alebo iného konania, informuje orgán oprávnený viesť toto konanie o skutočnostiach a informáciách, ktoré mu boli oznámené.“

21. Ustanovenia § 12 sporného zákona stanovujú:

„Predseda Úradu môže iniciovať, aby stály výbor Národného zhromaždenia pre národnú bezpečnosť prerokoval jeho správu podľa § 6 ods. 1 a vypočul zástupcu vyšetrovanej organizácie, ak:

a) organizácia, ktorá je predmetom vyšetrovania, neposkytne informácie v lehote stanovenej v § 7 ods. 3, alebo

b) ak to odôvodňuje povaha a závažnosť prípadu.“

25. Dňa 7. februára 2024 Komisia zaslala Maďarsku formálnu výzvu, v ktorej uviedla, že sporný zákon porušuje okrem iného hodnoty Únie (článok 2 ZEÚ), zásadu zastupiteľskej demokracie (článok 10 ZEÚ), právo voliť vo voľbách do Európskeho parlamentu (článok 14 ods. 3 ZEÚ), právo voliť v komunálnych voľbách (článok 22 ZFEÚ), základné slobody (články 49, 56 a 63 ZFEÚ), rešpektovanie súkromného a rodinného života (článok 7 Charty), ochranu osobných údajov (článok 8 Charty), slobodu prejavu a právo na informácie (článok 11 Charty), slobodu zhromažďovania a združovania (článok 12 Charty), právo voliť a byť volený vo voľbách do Parlamentu (článok 39 Charty), právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí (článok 40 Charty), právo na účinný prostriedok nápravy a právo na advokátske tajomstvo (článok 7 v spojení s článkom 47 Charty), právo neobviňovať seba samého (článok 48 Charty), slobodu audiovizuálnych mediálnych služieb (článok 3 smernice 2010/13/EÚ o audiovizuálnych mediálnych službách( 14 )), voľný pohyb služieb informačnej spoločnosti (článok 3 smernice o elektronickom obchode), slobodu poskytovať služby a slobodu usadiť sa zaručené článkami 14, 16 a 19 smernice o službách, ako aj viaceré ustanovenia všeobecného nariadenia o ochrane údajov.

26. Dňa 11. apríla 2024 Maďarsko odpovedalo na formálnu výzvu, pričom spochybnilo dôvodnosť posúdenia, ktoré je v nej uvedené.

27. Dňa 23. mája 2024 Komisia zaslala Maďarsku odôvodnené stanovisko podľa článku 258 ZFEÚ, v ktorom v podstate uviedla, že viaceré ustanovenia sporného zákona, najmä ustanovenia týkajúce sa právomocí Úradu zriadeného týmto zákonom, porušujú články 49, 56 a 63 ZFEÚ, články 7, 8, 11, 12, 47 a 48 Charty, článok 3 smernice o audiovizuálnych mediálnych službách, článok 3 smernice o elektronickom obchode, články 14, 16 a 19 smernice o službách na vnútornom trhu, ako aj články 5, 6, 9 a 10 všeobecného nariadenia o ochrane údajov. Naopak, Komisia definitívne upustila od výhrady, že Maďarsko porušuje hodnoty Únie, najmä demokraciu, a právo voliť a byť volený (článok 2, článok 10 a článok 14 ods. 3 ZEÚ, článok 22 ZFEÚ a články 39 a 40 Charty).

33. Komisia podporovaná vedľajšími účastníkmi konania navrhuje, aby Súdny dvor:

– určil, že prijatím sporného zákona Maďarsko porušilo články 49, 56 a 63 ZFEÚ, článok 3 smernice o elektronickom obchode, články 14, 16 a 19 smernice o službách, články 7, 8, 11, 12, 47 a 48 Charty, ako aj články 5, 6, 9 a 10 všeobecného nariadenia o ochrane údajov,

– uložil Maďarsku povinnosť nahradiť trovy konania.

34. Maďarsko navrhuje, aby Súdny dvor:

– zamietol žalobu,

– uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

39. Parlament síce podporuje návrhy a žalobné dôvody uvedené Komisiou, za podpory Litovskej republiky, Belgického kráľovstva, Portugalskej republiky a čiastočne Českej republiky však navrhuje, aby Súdny dvor tiež určil, že Maďarsko prijatím sporného zákona porušilo predovšetkým hodnoty Únie (článok 2 ZEÚ) a právo na účinný prostriedok nápravy (článok 47 Charty).

40. Treba konštatovať, že návrh na vznesenie a posúdenie možného porušenia hodnôt Únie zo strany Maďarska v zmysle článku 2 ZEÚ( 15 ) je neprípustný. Keďže v návrhu na začatie konania nie je takáto výhrada uvedená, tento žalobný dôvod nie je súčasťou predmetu sporu a Súdny dvor ho ani nemôže preskúmať z úradnej moci. Ako vyplýva z bodov 25 až 33 vyššie, Komisia netrvala na svojom pôvodnom stanovisku, ktoré uviedla vo formálnej výzve, že Maďarsko porušilo článok 2 ZEÚ, ale v odôvodnenom stanovisku od neho upustila. Predmet žaloby pre nesplnenie povinnosti je však vymedzený predovšetkým rozsahom odôvodneného stanoviska.( 16 )

41. Podľa článku 40 štvrtého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie v spojení s článkom 129 ods. 1 prvou vetou Rokovacieho poriadku totiž návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania môže obsahovať iba návrhy podporujúce jedného z účastníkov konania. Okrem toho podľa článku 129 ods. 3 Rokovacieho poriadku vedľajší účastník musí prijať spor v stave, v akom sa nachádza v čase jeho vstupu do konania. Nemôže preto uplatňovať nové žalobné dôvody odlišné od tých, ktoré uvádza žalobca.( 17 )

42. V tomto ohľade sa Parlament nemôže odvolávať na rozsudok z 5. júna 2023, Komisia/Poľsko (Nezávislosť a súkromný život sudcov),( 18 )na odôvodnenie preskúmania možného porušenia článku 2 ZEÚ zo strany Súdneho dvora. Tento rozsudok nerozhodol o takomto samostatnom žalobnom dôvode, ale len – mimochodom – o prepojení medzi článkom 2 ZEÚ a článkom 19 ZEÚ v rozsahu, v akom toto ustanovenie konkretizuje hodnotu právneho štátu.( 19 ) V prejednávanej veci však Komisia nenamieta porušenie iného ustanovenia Zmluvy EÚ, ktoré má porovnateľnú súvislosť s článkom 2 ZEÚ.

46. Po prvé posúdim hlavné tvrdenie Maďarska, že jeho suverenita požíva širokú ochranu pred zásahmi Únie okrem iného na základe článku 4 ods. 2 ZEÚ. Podľa tohto ustanovenia sú vnútroštátne predpisy, ktoré majú chrániť suverenitu členských štátov, vyňaté nielen z preskúmania orgánmi, ale aj z uplatňovania pravidiel Únie (časť 1). Po druhé preskúmam, či v súlade s výhradami Komisie predovšetkým § 3, 6, 7 a 12 sporného zákona (ďalej len „sporné ustanovenia“), ktoré sa týkajú činností, ktoré môžu podliehať právomociam Úradu v oblasti vyšetrovania, hodnotenia a zverejňovania, sú spôsobilé ovplyvniť uplatňovanie právnych predpisov Únie (časť 2). Po tretie preskúmam prípadnú predčasnosť tejto žaloby (časť 3).

1. O námietke založenej na nedostatku právomoci Únie v oblasti predpisov chrániacich národnú suverenitu

47. Článok 4 ods. 2 ZEÚ stanovuje, že Únia rešpektuje okrem iného národnú identitu a národnú bezpečnosť členských štátov.

48. Keďže tieto prvky tvoria neoddeliteľnú súčasť národnej suverenity, Maďarsko z toho v podstate na jednej strane vyvodzuje, že toto ustanovenie chráni členské štáty pred zasahovaním Únie do ich suverenity tým, že obmedzuje výkon jej právomocí. Na druhej strane sa domnieva, že podľa článkov 4 a 5 ZEÚ (ktoré stanovujú najmä zásady prenesenia právomocí a subsidiarity) majú členské štáty výlučnú právomoc prijímať legislatívu na ochranu svojej národnej suverenity.

49. Zdá sa mi však jasné, že členský štát sa nemôže vyhnúť uplatňovaniu a dodržiavaniu práva Únie len tým, že sa bude odvolávať na článok 4 ods. 2 ZEÚ na účely ochrany svojej národnej identity, bezpečnosti alebo suverenity.( 20 ) Ešte viac to platí, ak ochranné opatrenia, ktoré prijal, môžu zasahovať do uplatňovania právnych predpisov Únie, ktoré boli prijaté na základe právomoci prenesenej na Úniu, aj keď len spoločnej.

54. Maďarsko sa domnieva, že sporné ustanovenia a opatrenia prijaté na ich základe nemôžu obmedzovať základné slobody ani ovplyvniť uplatňovanie právnych predpisov Únie. Na jednej strane tieto ustanovenia a opatrenia nie sú určené na úpravu hospodárskych činností subjektov na trhu, ale len na ochranu národnej suverenity pred nelegitímnym zahraničným zasahovaním.( 21 ) Na druhej strane, keďže dotknuté opatrenia nie sú právne záväzné a nie sú s nimi spojené sankcie, nie sú spôsobilé negatívne ovplyvňovať jednotlivcov alebo porušovať ich práva zaručené právnym poriadkom Únie.

55. Domnievam sa, že takejto námietke nemožno vyhovieť.

56. Je pravda, že najmä pojmy činnosti v oblasti zastupovania záujmov, činnosti zamerané na manipuláciu s informáciami a šírenie dezinformácií a činnosti zamerané na ovplyvňovanie demokratickej diskusie a štátnych a spoločenských rozhodovacích procesov v zmysle § 3 sporného zákona, ako aj právomoci Úradu podľa § 6, 7, 8 a 12 tohto zákona sa na prvý pohľad vzťahujú na politické, a nie na hospodárske činnosti.

57. Tieto ustanovenia sú však spôsobilé ovplyvniť vykonávanie cezhraničných hospodárskych činností patriacich do pôsobnosti základných slobôd.

58. Je to spôsobené najmä neurčitou povahou pojmov „činnosti“ vykonávané v mene iného štátu, ako aj zahraničných orgánov alebo organizácií a fyzických osôb, ktoré môže Úrad vyšetrovať, uvedených v § 3 sporného zákona. Úrad má širokú diskrečnú právomoc pri začatí vyšetrovania v tomto smere, pričom výkon tejto právomoci nepodlieha administratívnemu alebo súdnemu preskúmaniu.( 22 ) Podľa § 7 a 8 tohto zákona je Úrad oprávnený prijímať vyšetrovacie opatrenia voči mnohým organizáciám a osobám, ktorých rôzne činnosti vrátane hospodárskych môžu ovplyvniť alebo ohroziť suverenitu Maďarska. Tieto organizácie alebo jednotlivci totiž môžu pôsobiť v rôznych odvetviach, najmä v oblasti médií, informácií a komunikácie, ktoré sa aspoň čiastočne riadia právom Únie.

3. O údajnej predčasnosti žaloby v dôsledku nedostatočného právneho účinku

63. Navyše Maďarsko nemôže tvrdiť, že sporný zákon a najmä postupy a úkony Úradu nie sú spôsobilé vyvolať záväzné právne účinky, ktoré môžu zasahovať do základných slobôd chránených právom Únie, alebo že tieto účinky sú len zanedbateľné a náhodné.( 25 ) Vyšetrovacie právomoci Úradu a zodpovedajúca povinnosť spolupráce dotknutých hospodárskych subjektov sú totiž určené práve na monitorovanie a reguláciu ich správania.

64. V tomto ohľade treba zdôrazniť, že vyšetrovacie opatrenia upravené v § 7 a 8 sporného zákona sú právne záväzné pre dotknuté organizácie a osoby, najmä pre tie, ktoré sú predmetom vyšetrovania. To stačí na konštatovanie, že tieto opatrenia môžu porušovať základné slobody,( 26 ) pričom sporná právna úprava nemusí stanovovať sankcie v prípade nesplnenia povinností, ktoré z nej vyplývajú. Z týchto dôvodov na rozdiel od tvrdení Maďarska právomoci a postupy Úradu nie sú porovnateľné s právomocami európskeho ombudsmana podľa článku 228 ZFEÚ, ale skôr s právomocami Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) podľa nariadenia (EÚ, Euratom) č. 883/2013.( 27 ) Vyšetrovanie európskeho ombudsmana sa totiž týka iba prípadov nesprávneho úradného postupu inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie( 28 ) a nezahŕňa prijatie právne záväzných vyšetrovacích opatrení voči jednotlivcom.

65. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy nemôže Maďarsko namietať ani údajnú predčasnosť tejto žaloby.

66. Pokiaľ nesplnenie povinnosti spočíva v prijatí právnej úpravy, ktorej existencia a uplatňovanie nie sú spochybňované, môže si Komisia splniť dôkazné bremeno preukázaním jeho existencie prostredníctvom právnej analýzy dotknutých legislatívnych ustanovení.( 29 ) Táto analýza vykonaná Komisiu je predmetom preskúmania žaloby vo veci samej, ktoré nasleduje.

70. Keďže v spornom zákone nie je jasne a presne vymedzená povaha činností, ktoré môžu byť predmetom vyšetrovania (pozri body 58 a 59 vyššie), Úrad by mohol vyšetrovať činnosti poskytovateľov poradenských služieb, služieb v oblasti zastupovania záujmov, lobingových služieb, služieb v oblasti vzťahov s verejnosťou, mediálnych služieb (vrátane investigatívnych), reklamných, vzdelávacích alebo kultúrnych služieb, ktorí obyčajne ponúkajú svoje služby za odplatu.

71. Samotná skutočnosť, že § 3 sporného zákona sa uplatňuje na určité bezodplatné činnosti vrátane činností neziskových organizácií, na ktoré sa nevzťahuje kvalifikácia poskytovania služieb, neznamená, že všetky sporné ustanovenia sú vylúčené z pôsobnosti smernice o službách.( 30 )

72. Činnosti uvedené v § 3 sporného zákona teda môžu patriť do pôsobnosti článku 16 ods. 1 prvého pododseku v spojení s článkom 2 ods. 1 a článkom 4 bodom 1 smernice o službách.

b) Požiadavky zavedené sporným zákonom

73. Článok 16 ods. 1 tretí pododsek smernice o službách zakazuje ukladanie diskriminačných a neprimeraných požiadaviek poskytovateľom služieb z iných členských štátov.

74. Podľa článku 4 bodu 7 tejto smernice sú takéto požiadavky definované ako „akákoľvek povinnosť, zákaz, podmienka alebo obmedzenie ustanovené v zákonoch, iných právnych predpisoch a správnych opatreniach členských štátov“.

79. Navyše samotná možnosť postúpiť vec parlamentnému výboru pre národnú bezpečnosť môže povzbudiť dotknutú organizáciu k tomu, aby si splnila povinnosť spolupracovať s Úradom. To isté platí aj pre možné uplatnenie právomoci Úradu zaznamenať neodôvodnené odmietnutie alebo oneskorenie spolupráce a osobitne ho spomenúť vo svojej ročnej správe v súlade s § 7 ods. 4 tohto zákona, takže organizácia môže uprednostniť spoluprácu, aby sa vyhla tomu, že jej bude verejne vytknutý nedostatok spolupráce.

80. Nakoniec § 11 sporného zákona oprávňuje Úrad zaslať skutočnosti a informácie získané prostredníctvom jeho vyšetrovacích právomocí príslušným orgánom, ak sa domnieva, že také skutočnosti alebo informácie môžu viesť okrem iného k začatiu priestupkového konania alebo trestného konania. Možnosť byť vyšetrovaný Úradom na základe služobných aktivít, ktoré by mohli byť považované za hrozbu pre maďarskú suverenitu, a možnosť zaslania zhromaždených dôkazov príslušnému orgánu oprávnenému začať represívne konanie, však tiež predstavuje požiadavku („podmienka alebo obmedzenie“) v zmysle článku 4 bodu 7 smernice o službách. Taká požiadavka je totiž spôsobilá odradiť poskytovateľa od poskytovania služieb v Maďarsku. To isté platí pre zverejňovanie výsledkov vyšetrovania Úradu vrátane ročnej správy v súlade s § 6 ods. 1 a 3 sporného zákona, v dôsledku čoho je poskytovateľ služieb vystavený výhradám v tomto zmysle.

81. V dôsledku toho právomoci Úradu podľa § 7 v spojení s § 8, 11 a 12 sporného zákona a zodpovedajúcu povinnosť spolupráce uloženú vyšetrovaným osobám alebo organizáciám treba považovať za požiadavky v zmysle článku 16 ods. 1 tretieho pododseku v spojení s článkom 4 bodom 7 smernice o službách. Tieto požiadavky sú spôsobilé obmedziť alebo znížiť príťažlivosť činností poskytovateľa usadeného v inom členskom štáte, kde v súlade so zákonom poskytuje obdobné služby.

85. Platí to pre „činnosti zamerané na manipuláciu s informáciami a šírenie dezinformácií“ a „činnosti zamerané na ovplyvňovanie demokratickej diskusie a štátnych a spoločenských rozhodovacích procesov“ uvedené v § 3 písm. a) bodoch ab) a ac) sporného zákona. V tomto ohľade má poskytovateľ informačných a komunikačných služieb vo všeobecnosti širšie vysielacie kapacity a publikum než jednotlivec. Platí to najmä pri výskume a zverejneniach poskytovateľov investigatívnych mediálnych služieb s cieľom odhaliť a kritizovať prípady nesprávneho úradného postupu, netransparentnosti alebo korupcie v politických alebo štátnych kruhoch. Vzhľadom na širokú diskrečnú právomoc Úradu je pri takomto výskume a zverejneniach vyššie riziko, že budú klasifikované ako činy ohrozujúce alebo narúšajúce suverenitu.( 35 )

86. Okrem toho pri činnostiach patriacich do pôsobnosti § 3 písm. b) a c) sporného zákona („činnosti financované zo zahraničných zdrojov“, ktoré môžu „ovplyvniť výsledky volieb“ alebo sú zamerané „na ovplyvňovanie vôle voličov“) ide len o činnosti „organizácií“ s vylúčením jednotlivcov. Rovnako v prípade „činností v oblasti zastupovania záujmov“, na ktoré sa vzťahuje § 3 písm. a) bod aa) tohto zákona, ide predovšetkým o činnosti združení, či dokonca „organizácií zastupujúcich profesijné záujmy“, a nie o činnosti súkromnej osoby.

87. Hoci teda nie je vylúčené, že sporný zákon ovplyvní aj súkromné osoby, požiadavky zavedené spornými ustanoveniami, konkrétne právomoci Úradu v oblasti vyšetrovania a zverejňovania, sa primárne vzťahujú na organizácie vrátane hospodárskych subjektov pôsobiacich v sektore služieb.( 36 )

92. Podľa môjho názoru nie je možné konštatovať priamu diskrimináciu.

93. Ustanovenia § 3 písm. a) až c) sporného zákona sa totiž vzťahujú na činnosti „vykonávané v mene iného štátu“ či dokonca „financované zo zahraničných zdrojov“, a to aj inými členskými štátmi. Zákon tak priamo nerozlišuje medzi týmito činnosťami na základe kritéria štátnej príslušnosti osoby alebo miesta usadenia organizácie, ktorá ich vykonáva. Vzťahuje sa teda aj na činnosť maďarských štátnych príslušníkov alebo organizácií usadených v Maďarsku, pokiaľ konajú „v mene iného štátu“ alebo sú financované zo zahraničných zdrojov vrátane iného členského štátu.

94. Preto je potrebné preskúmať existenciu nepriamej diskriminácie.

95. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora ustanovenie vnútroštátneho práva treba považovať za nepriamo diskriminačné, ak je svojou povahou spôsobilé viac ovplyvniť štátnych príslušníkov iných členských štátov [alebo podľa článku 16 ods. 1 tretieho pododseku písm. a) smernice o službách právnické osoby usadené v iných členských štátoch] než domácich štátnych príslušníkov (alebo právnické osoby usadené v hostiteľskom členskom štáte), v dôsledku čoho hrozí, že bude osobitne znevýhodňovať štátnych príslušníkov iných členských štátov.( 37 )

99. V prejednávanej veci Maďarsko ako dôvod verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti uvádza potrebu chrániť vnútorné demokratické procesy pred nelegitímnym zahraničným zasahovaním, pokiaľ ide o všetky činnosti v zmysle § 3 sporného zákona. Komisia v podstate namieta, že požiadavky stanovené týmto zákonom sú založené na neprijateľnej zásadnej domnienke, ktorá sa uplatňuje bez rozdielu a podľa ktorej všetky tieto činnosti sú spôsobilé ohroziť uvedené procesy.( 41 )

100. Členský štát má zvrchované právo prijať primerané opatrenia na ochranu integrity a riadneho priebehu volieb a vnútorných rozhodovacích procesov, ktoré sú vlastne neoddeliteľnou súčasťou jeho národnej identity v zmysle článku 4 ods. 2 ZEÚ. To isté platí aj pre opatrenia na zabezpečenie transparentnosti a obmedzenie určitých foriem zahraničnej podpory, najmä finančnej, zameranej na ovplyvňovanie týchto volieb a procesov. Ide o legitímny cieľ verejného, či dokonca naliehavého záujmu, ktorý môže ospravedlniť obmedzenie slobody poskytovať služby.( 42 )

101. Ako uvádza Maďarsko, Súdny dvor tak rozhodol, že cieľ zvýšiť transparentnosť finančnej pomoci poskytovanej fyzickým alebo právnickým osobám môže predstavovať naliehavý dôvod všeobecného záujmu v rozsahu, v akom je spôsobilý zlepšiť informovanosť občanov v tomto smere a umožniť im efektívnejšiu účasť na verejnej diskusii. Je to spôsobené najmä tým, že niektoré mimovládne organizácie vzhľadom na ciele, ktoré sledujú, a prostriedky, ktoré majú k dispozícii, pravdepodobne budú mať významný vplyv na verejný život a na verejnú diskusiu.( 43 )

103. Navyše § 3 sporného zákona zaobchádza rovnako s organizáciami a jednotlivcami z Únie, ktorí využívajú slobodu služieb, a s organizáciami a jednotlivcami z tretích krajín. Tak preambula tohto zákona,( 44 ) ako aj rôzne správy a komuniké Úradu, čiastočne vložené do spisu na Súdnom dvore alebo spomenuté v písomnostiach účastníkov konania na pojednávaní, teda informujú o existencii údajne nelegitímneho zasahovania a finančnej podpory zo strany zahraničných aktérov bez ohľadu na ich pôvod alebo miesto ich usadenia. Týka sa to činnosti medzinárodných organizácií, akou je Transparency International,( 45 ) a činnosti Spojených štátov prostredníctvom mediálnej nadácie a investigatívneho portálu, ktoré sú usadené v EÚ.( 46 ) Rovnako sa to týka správania členských štátov Únie alebo Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP), akým je Nórske kráľovstvo, alebo dokonca samotnej Únie, najmä v kontexte podpory spolufinancovanej zo štrukturálnych fondov Únie v prospech mimovládnych organizácií v Maďarsku.( 47 ) Tento zákon, ako sa uplatňuje dnes, teda nezohľadňuje potrebu dodržiavať slobodu poskytovania služieb a dokonca ani právo Únie vo všeobecnosti.

104. Navyše pojem narušenie alebo ohrozenie suverenity Maďarska uvedený v § 3 písm. a) in fine sporného zákona je mimoriadne nejasný a dáva Úradu širokú diskrečnú právomoc. Táto diskrečná právomoc je posilnená rozhodnutím Alkotmánybíróság (Ústavný súd, Maďarsko), na ktoré odkazuje Maďarsko a ktorým bol potvrdený súlad tohto zákona s ústavou. V tomto rozhodnutí sa tento súd nielenže nevyjadril k rozsahu alebo účelom činností uvedených v § 3 zákona, ale tiež pripísal pojmu národná suverenita komplexnú politickú a právnu povahu.( 48 ) Nakoniec napriek tejto širokej diskrečnej právomoci uplatňovanie uvedeného zákona Úradom nepodlieha administratívnemu ani súdnemu preskúmaniu.( 49 )

i) Schopnosť dosiahnuť sledovaný legitímny cieľ

110. Právna úprava môže byť považovaná za vhodnú na dosiahnutie sledovaného legitímneho cieľa, len ak zodpovedá úsiliu o jeho dosiahnutie konzistentným a systematickým spôsobom (pozri bod 98 vyššie). Platí to len vtedy, ak existuje skutočné riziko, že správanie, na ktoré sa táto právna úprava vzťahuje, ohrozí uvedený cieľ.( 51 )

111. Pri každej činnosti v zmysle § 3 sporného zákona, ktorú môže Úrad vyšetrovať, teda treba preskúmať, či a do akej miery môže ohroziť cieľ spočívajúci v ochrane vnútorných demokratických procesov. Na tento účel je potrebné jasne rozlišovať medzi jednotlivými činnosťami, ktoré môžu byť predmetom vyšetrovania alebo obmedzujúcich opatrení Úradu. Nie je však potrebné skúmať činnosti organizácií „financované zo zahraničných zdrojov“ v zmysle § 3 písm. b) a c) sporného zákona v rozsahu, v akom majú za cieľ priamo alebo nepriamo financovať maďarské politické strany alebo ich kandidátov vo voľbách (pozri body 22 a 23 vyššie).( 52 ) Komisia totiž nespochybňuje súlad s právom Únie v prípade požiadaviek, ktoré majú za cieľ zabrániť, odhaliť, zvýšiť transparentnosť, zakázať alebo trestnoprávne sankcionovať takéto financovanie, a to aj keď sa uskutočňuje prostredníctvom súkromných organizácií alebo združení, ako je uvedené vo štvrtom odseku preambuly sporného zákona.( 53 ) Zohľadňuje to skutočnosť, že členské štáty môžu v zásade slobodne chrániť svoje voľby a vôľu voličov proti neprimeranému zahraničnému zasahovaniu a obmedzovať alebo dokonca zakazovať financovanie vnútroštátnych politických strán zo zahraničia.( 54 ) Keďže tieto požiadavky sú určené na dosiahnutie cieľov všeobecného záujmu, nie sú predmetom tohto sporu.

115. Po druhé v rozsahu, v akom sa činnosti organizácií „financovaných zo zahraničných zdrojov“ v zmysle § 3 písm. b) a c) sporného zákona nevymykajú rámcu tohto sporu (pozri bod 111 vyššie, pokiaľ ide o financovanie politických strán), vzťahujú sa tiež na platené cezhraničné činnosti prevádzkovateľov pôsobiacich v odvetviach služieb komunikácie a médií. Takéto činnosti v oblasti služieb môžu byť zamerané na šírenie informácií vo všeobecnom záujme a postojov politickej povahy, a to aj mimo volebného procesu v úzkom zmysle. Taká podpora, hoci aj nefinančná,( 55 ) alebo financovanie v prospech týchto činností služieb totiž môžu byť dokonca dôležité na prispievanie k verejnej diskusii, podporu alebo obhajobu legitímnych záujmov menšinových skupín,( 56 ) ako aj na to, aby mimovládne organizácie sledovali ciele všeobecného záujmu, akým je ochrana životného prostredia( 57 ) alebo boj proti korupcii.( 58 ) Ak sa takéto činnosti obmedzujú na poskytovanie informácií alebo komunikácie vo verejnom záujme za odplatu alebo na verejné vyjadrovanie politického názoru, nemôžu predstavovať hrozbu pre demokraciu v Maďarsku. Naopak, vzhľadom na to, že sa v zásade legitímne podieľajú na demokratických diskusiách a procesoch, sú tieto činnosti rovnako hodné ochrany vzhľadom na údajný cieľ. Nie je totiž vylúčené, že takéto legitímne príspevky k demokratickým diskusiám a procesom budú diskreditované len z toho dôvodu, že sú vykonávané „v mene iného štátu, ako aj zahraničných orgánov alebo organizácií a fyzických osôb“( 59 ). Výkon vyšetrovacích právomocí Úradu voči nim sa preto nezdá byť spôsobilý chrániť demokratickú diskusiu a vnútorné demokratické procesy, a dokonca môže mať v tejto súvislosti kontraproduktívny účinok.

ii) Nevyhnutnosť

118. Opatrenie je nevyhnutné, ak legitímny cieľ, ktorý sa sleduje, nie je možné dosiahnuť rovnako vhodným, ale menej obmedzujúcim opatrením. Preto je potrebné preskúmať, či neexistujú menej obmedzujúce prostriedky na ochranu vnútorných demokratických procesov pred nelegitímnym zahraničným zasahovaním, než je uplatnenie vyšetrovacích právomocí Úradu na činnosti uvedené v bode 117 vyššie.

119. Je pravda, že všetky tieto pojmy sú neurčité, takže ich pôsobnosť môže byť široká. Pokiaľ však ide o „činnosti v oblasti zastupovania záujmov“ a „činnosti zamerané na ovplyvňovanie demokratickej diskusie a štátnych a spoločenských rozhodovacích procesov“ v mene iného štátu alebo zahraničných (právnických alebo fyzických) osôb, nezdá sa byť možné ich ďalej spresniť, aby bola možná účinná štátna kontrola s cieľom ochrániť vnútorné demokratické procesy pred nelegitímnymi zásahmi, najmä zo strany iných štátov. To platí o to viac pre pojmy „manipulácia s informáciami a šírenie dezinformácií“, ktoré zodpovedajú pojmom použitým v opatreniach prijatých na úrovni Únie na ochranu demokratických a pluralitných spoločností pred takýmito činnosťami.( 63 ) Vzhľadom na náročnosť vytvorenia presnejšej a menej obmedzujúcej definície a potrebu účinného obmedzenia všetkých takýchto škodlivých manipulatívnych činností sa preto zdá byť vhodné zveriť nezávislému orgánu, akým je Úrad, právomoci na ich vyšetrovanie. Naopak, vďaka dodatočnej podmienke, podľa ktorej takéto činnosti musia byť vykonávané „v mene iného štátu, ako aj zahraničných orgánov alebo organizácií a fyzických osôb“, pojmy „manipulácia s informáciami a šírenie dezinformácií“ sa zdajú byť ešte presnejšie ako pojmy stanovené v práve Únie.

124. Naopak, pokiaľ ide o pojem „manipulácia s informáciami a šírenie dezinformácií“ v zmysle § 3 písm. a) a b) sporného zákona, toto významné riziko nekonzistentného a neprimeraného, ba dokonca nesprávneho výkladu sa zdá ako reálne a potvrdzuje ho prax Úradu, na ktorú poukazuje Komisia. Tieto obavy podľa všetkého potvrdzuje prax Úradu, na ktorú poukazuje Komisia. Úrad vytýka organizácii Transparency International „dezinformačnú“ činnosť, ktorú vykonáva kritizovaním netransparentnosti a korupcie v štátnych kruhoch rôznych krajín vrátane Maďarska.( 64 ) Činnosti zamerané na zvýšenie transparentnosti a obmedzenie korupcie totiž môžu prispieť k ochrane vnútorných demokratických procesov, a nie naopak. Preto sa zdá byť protirečivé označovať takéto aktivity za „dezinformácie“, ktoré ohrozujú suverenitu.

125. Navyše treba pripomenúť, že uplatňovanie § 3 sporného zákona nepodlieha správnemu ani súdnemu preskúmaniu( 65 ). Neexistuje teda žiadny opravný prostriedok ani nezávislý kontrolný orgán, ktorý by mohol znemožniť alebo napraviť takýto neprimeraný výklad pojmu „dezinformácie“ alebo neprimerané využívanie vyšetrovacích právomocí Úradu na tento účel. Z toho vyplýva, že nijaký akt prijatý Úradom v tomto kontexte nie je predmetom preskúmania proporcionality, aby sa zabezpečilo, že na dosiahnutie sledovaných cieľov prijme len primerané a najmenej zasahujúce opatrenia a zároveň bude brať ohľad na slobodu poskytovať služby chránenú článkom 16 smernice o službách.

126. Za týchto okolností požiadavky zavedené sporným zákonom, pokiaľ ide o „činnosti zamerané na manipuláciu s informáciami a šírenie dezinformácií“ v zmysle § 3 písm. a) bodu ab) sporného zákona, nemožno označiť za primerané na dosiahnutie cieľa spočívajúceho v ochrane vnútorných demokratických procesov.

131. Úrad totiž môže začať a viesť vyšetrovanie voči príjemcom služieb poskytnutých v rámci činností uvedených v § 3 sporného zákona. Môže sa to týkať aj príjemcov podpory „financovanej zo zahraničných zdrojov“, pokiaľ je takáto podpora poskytnutá za poplatok, napríklad poskytnutie úveru za preferenčných podmienok. Títo adresáti alebo príjemcovia sú povinní spolupracovať s Úradom podľa § 7 ods. 1 až 3 v spojení s § 8 ods. 1 tohto zákona. Preto môžu byť odrádzaní od využívania takýchto služieb, aby minimalizovali riziko vyšetrovania alebo zverejnenia v zmysle § 7 ods. 4 v spojení s § 6 ods. 3 a 8 tohto zákona.

132. Z dôvodov uvedených v bode 98 a nasl. vyššie tieto požiadavky sčasti nie sú odôvodnené naliehavým verejným záujmom.

133. Sporné ustanovenia preto v tomto rozsahu porušujú aj slobodu prijímať služby v zmysle článku 19 smernice o službách.

134. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že žalobné dôvody založené na porušení článkov 16 a 19 smernice o službách sú dôvodné a treba im vyhovieť.

3. Porušenie slobody usadiť sa zaručenej článkom 1 4 smernice o službách

135. Článok 14 bod 1 smernice o službách, ktorý konkrétne vyjadruje slobodu usadiť sa zakotvenú v článku 49 ZFEÚ,( 66 ) zakazuje členským štátom podmieniť prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie na ich území splnením diskriminačnej požiadavky, priamo alebo nepriamo založenej na štátnej príslušnosti alebo v prípade spoločností na umiestnení ich sídla. Článok 14 bod 1 písm. a) a b) uvádza v tomto smere len príklady („najmä vrátane“).( 67 )

141. Podľa Komisie sporné ustanovenia porušujú článok 3 smernice o elektronickom obchode. Podľa druhého odseku tohto článku totiž členské štáty nemôžu z dôvodov patriacich do koordinovanej oblasti obmedziť voľný pohyb služieb informačnej spoločnosti z iného členského štátu.

142. Maďarsko spochybňuje uplatniteľnosť smernice o elektronickom obchode na základe toho, že sporný zákon neukladá nijakú „požiadavku“ v súvislosti s elektronicky poskytovanými službami. V každom prípade prípadné obmedzenie nie je založené na dôvodoch patriacich do „koordinovanej oblasti“ v zmysle článku 2 písm. h) smernice o elektronickom obchode, keďže cieľom tohto zákona je len ochrana národnej suverenity pred činnosťami, ktoré ju ohrozujú.

143. Podľa článku 2 písm. a) smernice o elektronickom obchode v spojení s článkom 1 ods. 1 písm. b) smernice (EÚ) 2015/1535( 70 ) „služba informačnej spoločnosti“ je vymedzená ako „každá služba, ktorá sa bežne poskytuje za odmenu, na diaľku, elektronickým spôsobom a na základe individuálnej žiadosti príjemcu služieb“.

144. Ako som uviedla v bodoch 58 a 59 vyššie, § 3 sporného zákona je navrhnutý široko a rozširuje vecnú a osobnú pôsobnosť tohto zákona na veľké množstvo „činností“ vrátane činností v oblasti služieb, ktorých vykonávateľmi môžu byť rôzne organizácie alebo jednotlivci. Preto sa tento zákon nevyhnutne môže vzťahovať na poskytovateľov informačných služieb poskytovaných za odmenu, akými sú mediálne, komunikačné alebo reklamné služby, a to aj politickej povahy,( 71 ) ktoré sú často poskytované na diaľku alebo elektronicky a na základe individuálnej žiadosti príjemcu.( 72 )

148. Z toho vyplýva, že podmienky a povinnosť spolupráce podľa ustanovení § 6 až 8, 11 a 12 sporného zákona treba považovať za „požiadavky týkajúce sa správania sa poskytovateľa služieb,… kvality alebo obsahu služby…“ v zmysle článku 2 písm. h) bodu i) druhej zarážky smernice o elektronickom obchode (pozri tiež body 73 až 81 vyššie). Predovšetkým právna povinnosť poskytovateľa služieb online poskytnúť vnútroštátnemu orgánu určité množstvo informácií o svojej činnosti si vyžaduje, aby tento poskytovateľ splnil podmienky, ktoré nie sú stanovené v členskom štáte, v ktorom je usadený.( 76 ) To isté platí pre ustanovenia upravujúce dôsledky neochoty poskytovateľov služieb spolupracovať s Úradom počas vyšetrovania. Zahŕňajú zverejnenie tohto nesplnenia povinnosti v ročnej správe v súlade s § 6 ods. 3 v spojení s § 7 ods. 4 sporného zákona, ako aj prípadné podanie na stály parlamentný výbor pre národnú bezpečnosť zo strany predsedu Úradu podľa § 12 písm. a) tohto zákona.( 77 )

149. Treba teda konštatovať, že poskytovatelia takýchto služieb, ktorí sú usadení v inom členskom štáte a chcú tieto služby poskytovať v Maďarsku, sú povinní dodržiavať povinnosti podľa sporného zákona ako požiadavky patriace do koordinovanej oblasti.( 78 ) Článok 3 ods. 2 smernice o elektronickom obchode však bráni tomu, aby v hostiteľskom členskom štáte podliehal poskytovateľ takejto služby prísnejším požiadavkám, než aké stanovuje hmotné právo platné v členskom štáte pôvodu alebo usadenia tohto poskytovateľa.( 79 ) Ako som uviedla v bode 63 vyššie, Maďarsko v tomto ohľade nemôže namietať, že vplyv sporného zákona na správanie hospodárskych subjektov je príliš zanedbateľný a náhodný.

155. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že ak vnútroštátna právna úprava ako celok patrí do pôsobnosti predpisu sekundárneho práva zahŕňajúceho úplnú harmonizáciu na úrovni Únie, preskúmanie tejto právnej úpravy z hľadiska primárneho práva už nie je možné.( 81 )

156. Je pravda, že vzhľadom na širokú pôsobnosť § 3 sporného zákona v dôsledku neurčitej povahy pojmu „činnosti“, ktorý obsahuje (pozri body 58 a 59 vyššie), môže tento pojem zahŕňať činnosti v oblasti služieb, ktoré nepatria do pôsobnosti smerníc o elektronickom obchode a o službách. V tomto rozsahu sa teda zodpovedajúce primárne právo naďalej uplatňuje.

157. Komisia však neuviedla dôvody, pre ktoré by sa okrem údajných porušení smernice o elektronickom obchode (článok 3) a smernice o službách (články 14, 16 a 19) mala zákonnosť sporných ustanovení posudzovať súčasne z hľadiska článkov 49 a 56 ZFEÚ, keďže tieto smernice stanovujú úplnú harmonizáciu služieb patriacich do ich pôsobnosti na úrovni Únie.

158. Navyše v rámci tohto konania Komisia upustila od výhrady, že Maďarsko porušilo článok 3 smernice o audiovizuálnych mediálnych službách,( 82 ) pričom toto porušenie ešte namietala na podporu svojho odôvodneného stanoviska (pozri body 27 a 33 vyššie). Za týchto okolností však už nemôže Maďarsku vytýkať obmedzovanie slobody audiovizuálnych mediálnych služieb výlučne na základe článku 49 alebo 56 ZFEÚ.

159. Sporný zákon teda nie je potrebné posudzovať z hľadiska článku 49 alebo 56 ZFEÚ.

160. Žalobné dôvody založené na súčasnom porušení týchto článkov preto musia byť zamietnuté ako nedôvodné.

165. Podľa § 3 písm. b) a c) sporného zákona je Úrad oprávnený vyšetrovať organizácie vykonávajúce činnosti „financované zo zahraničných zdrojov“, ktoré „môžu ovplyvniť výsledky volieb“, alebo organizácie, „ktoré využívajú zahraničné financovanie na ovplyvňovanie vôle voličov alebo ktoré podporujú takéto činnosti“. Na rozdiel od pojmu „zahraničná podpora“ v Trestnom zákonníku( 86 ) sporný zákon nespresňuje pojem „podpora“. Môže teda zahŕňať okrem iného finančnú podporu alebo investície z iného členského štátu alebo tretej krajiny v prospech mnohých organizácií alebo jednotlivcov.( 87 )

166. Vyšetrovacie právomoci Úradu a zodpovedajúce povinnosti spolupráce uložené dotknutým osobám alebo organizáciám sú však vo všeobecnosti spôsobilé predstavovať prekážku alebo znížiť príťažlivosť cezhraničnej finančnej podpory či investícií. To isté platí pre právomoc Úradu zverejňovať informácie týkajúce sa takýchto organizácií alebo osôb a takejto finančnej podpory, ktorá môže také organizácie alebo osoby odradiť od poskytovania takejto podpory.( 88 )

170. Okrem toho treba spresniť, že Maďarsko sa v tomto kontexte ako na cieľ verejného poriadku neodvoláva na ochranu volebného procesu ako takého zákazom priamej alebo nepriamej finančnej podpory kandidátov vo voľbách alebo politických strán. Táto ochrana je totiž zaručená najmä trestnoprávnymi ustanoveniami uvedenými v bodoch 22 a 23 vyššie.( 92 )

171. Komisia okrem toho nespochybňuje požiadavky finančnej transparentnosti ani trestnoprávne ustanovenia zavedené alebo novelizované sporným zákonom, ktoré sa konkrétne týkajú priameho alebo nepriameho financovania politických strán alebo ich kandidátov vo voľbách. Opatrenia obmedzujúce voľný pohyb kapitálu prijaté Úradom alebo inými príslušnými orgánmi na základe týchto požiadaviek a ustanovení voči organizáciám v zmysle § 3 písm. b) a c) tohto zákona teda nie sú predmetom tohto sporu. V každom prípade môžu byť takéto opatrenia odôvodnené naliehavým cieľom verejného záujmu, ktorým je chrániť vnútorné demokratické procesy.( 93 ) To isté platí pre príslušné ustanovenia zákona o fungovaní a riadení politických strán, ktoré Komisia nespochybňuje a ktoré pod hrozbou trestnoprávnych sankcií zakazujú zahraničnú finančnú podporu zameranú na ovplyvnenie vôle voličov „označenou organizáciou“.( 94 )

172. Nakoniec v rozsahu, v akom sa Maďarsko odvoláva na zvýšenie transparentnosti financovania mimovládnych organizácií,( 95 ) z dôvodov uvedených v bode 115 vyššie požiadavky zavedené sporným zákonom nie sú vhodné na dosiahnutie tohto cieľa.

173. V dôsledku toho sporné ustanovenia v rozsahu, v akom upravujú obmedzenia činností „financovaných zo zahraničných zdrojov“ v zmysle § 3 písm. b) a c) sporného zákona, porušujú voľný pohyb kapitálu zakotvený v článku 63 ZFEÚ.

178. Pokiaľ teda ide o prijatie a uplatňovanie sporného zákona, Maďarsko je viazané ustanoveniami Charty.

179. Samostatne preskúmam výhrady týkajúce sa porušenia práv zaručených v článku 7 (Rešpektovanie súkromného a rodinného života), článku 11 (Sloboda prejavu a právo na informácie) a článku 12 (Sloboda zhromažďovania a združovania) Charty s cieľom preskúmať po prvé existenciu zásahu do týchto práv [časti b) až d)]. Po druhé spoločne posúdim, či sú takéto zásahy odôvodnené naliehavými dôvodmi verejného záujmu a či sú na tento účel primerané [časť e)]. Po tretie budem analyzovať existenciu zásahu do práv zaručených v článku 7 v spojení s článkom 47 (právo na služobné tajomstvo medzi advokátom a jeho klientom), ako aj v článku 48 (Prezumpcia neviny a právo na obhajobu zahŕňajúce právo neobviňovať seba samého) Charty a prípadné súvisiace odôvodnenia [časti g) a h)].

b) Zásah do slobody prejavu a práva na informácie zaručeného článkom 1 1 Charty

180. Je potrebné preskúmať, či sporné ustanovenia zahŕňajú zásah do slobody prejavu a práva na informácie, ktoré zaručuje článok 11 ods. 1 Charty, najmä tým, že udeľujú Úradu právomoci v oblasti vyšetrovania a zverejňovania a ukladajú dotknutým organizáciám alebo jednotlivcom zodpovedajúcu povinnosť spolupráce.

181. Komisia podporovaná vedľajšími účastníkmi konania sa domnieva, že to tak je. Ustanovenia § 3 sporného zákona sa týkajú predovšetkým činností, ktoré sú svojou podstatou úzko späté s poskytovaním informácií a vyjadrovaním názorov najmä v kontexte výmeny názorov o otázkach verejného záujmu, demokratickej diskusie, politického života a volebných procesov. Sporné ustanovenia tým, že Úradu umožňujú podrobovať takéto činnosti rozsiahlemu dohľadu a zverejňovať potenciálne obvinenia, vážne porušujú slobodu prejavu najmä tlače alebo médií, ako aj mimovládnych organizácií.

186. Rozlišovanie zo strany Maďarska medzi obsahom vyjadreného názoru alebo komunikácie, ktoré by mohli spadať do pôsobnosti § 3 sporného zákona, na jednej strane, a hrozbou alebo zásahom do národnej suverenity, ktoré z neho plynú, na druhej strane, je teda v praxi možné len vtedy, ak sa akékoľvek vyjadrenie názorov alebo komunikácia v záujme zahraničnej organizácie alebo osoby považuje za potenciálnu hrozbu pre túto suverenitu ospravedlňujúcu zásah Úradu. Takéto posúdenie by však ešte viac potvrdilo diskriminačnú povahu ustanovení § 3 tohto zákona. Preto musí byť odmietnuté aj tvrdenie Maďarska, podľa ktorého médií a novinárov, ktorí majú širokú ochranu vzhľadom na slobodu prejavu,( 100 ) sa sporný zákon v zásade netýka z dôvodu, že postihuje len nelegitímny zahraničný vplyv na voľby a vôľu voličov.

187. Navyše znenie § 3 písm. a) sporného zákona umožňuje Úradu vyšetrovať akúkoľvek údajnú činnosť zasahovania v mene iného štátu alebo zahraničných právnických alebo fyzických osôb, ktorá môže ovplyvniť alebo ohroziť suverenitu v súvislosti s verejnou diskusiou, bez ohľadu na jej účel, rozsah, obsah alebo pôvod.( 101 ) Táto nejasná povaha sporných ustanovení sama osebe naznačuje, že môžu zahŕňať alebo viesť k zásahu do slobody prejavu a práva na informácie.

188. Takéto zasahovanie neznamená, že štát sankcionuje konkrétny prejav názoru na základe jeho obsahu. Táto sloboda tiež chráni pred štátnymi opatreniami, ktoré majú odradzujúci účinok na vyjadrenie názorov všeobecne a nesú so sebou riziko autocenzúry .( 102 ) Preto na konštatovanie takéhoto odradzujúceho účinku stačí, aby vyjadrenie názoru mohlo byť predmetom trestného vyšetrovania.( 103 )

191. Podľa § 6 sporného zákona môže Úrad po vyšetrovaní a v rámci svojej ročnej správy zverejniť svoje hodnotenie, aj keď je voči dotknutej organizácii alebo osobe nepriaznivé, čo už urobil, ako vyplýva z publikovaných správ a komuniké.( 108 ) Verejné vyhlásenia tohto druhu, akými sú verejné varovania zo strany štátneho orgánu, môžu mať skutočne odradzujúci účinok na slobodné vyjadrovanie názorov.( 109 ) Platí to ešte viac, keď je toto verejné vyhlásenie obviňujúce alebo stigmatizujúce.( 110 )

192. V dôsledku toho sporné ustanovenia zahŕňajú zásah do slobody prejavu a práva na informácie zaručených v článku 11 ods. 1 Charty.

c) Zasahovanie do slobody združovania zaručenej článkom 1 2 Charty

193. Podľa článku 12 ods. 1 Charty každý má právo slobodne sa združovať s inými na všetkých úrovniach, najmä v súvislosti s politickými, odborárskymi a občianskymi otázkami. Toto právo zodpovedá právu zaručenému v článku 11 ods. 1 EDĽP, a preto musí mať rovnaký zmysel a rozsah ako uvedené právo ako minimálny prah ochrany v súlade s článkom 52 ods. 3 Charty (pozri bod 184 vyššie).

194. Komisia tvrdí, že sporné ustanovenia výrazne sťažujú pôsobenie združeniam alebo organizáciám v Maďarsku. Samotná ich existencia môže závisieť od možnosti získať cezhraničnú podporu v zmysle § 3 sporného zákona, ktorá môže viesť k zásadu Úradu. Úrad by mohol vyšetrovať aktuálne alebo plánované činnosti všetkých mimovládnych organizácií usadených v Maďarsku vrátane činností v oblasti informovania verejnosti, komunikácie názorov, presadzovania záujmov a účasti na verejnej a demokratickej diskusii.

198. Ako dokazujú viaceré správy a komuniké vydané Úradom,( 115 ) činnosti a financovanie mimovládnych organizácií zo zahraničia patria do pôsobnosti § 3 písm. b) a c) sporného zákona („činnosti financované zo zahraničných zdrojov“, ktoré „môžu ovplyvniť výsledky volieb“ a činnosti, „ktoré využívajú zahraničné financovanie na ovplyvňovanie vôle voličov“) a môžu byť považované za odporujúce národnej suverenite. Takto zvýšené riziko, že Úrad proti nim začne vyšetrovanie, môže takéto organizácie a združenia odradiť od vykonávania činnosti v Maďarsku alebo od získavania podpory, vrátane finančnej, zo zahraničia. V rámci takého vyšetrovania majú totiž dotknuté organizácie a združenia rozsiahle povinnosti v oblasti spolupráce a poskytovania informácií vrátane informácií o ich finančných zdrojoch. To sťažuje ich činnosť, financovanie a dosahovanie cieľov. Rovnako správy a komuniké vydané Úradom po takomto vyšetrovaní môžu obsahovať obviňujúce alebo stigmatizujúce hodnotenia činnosti týchto organizácií alebo združení, ako preukazujú príklady v spise, na ktoré sa odvoláva Komisia a viacerí vedľajší účastníci konania.( 116 )

199. V dôsledku toho sporné ustanovenia znamenajú alebo môžu viesť k zásahom do slobody združovania zaručenej v článku 12 ods. 1 Charty.

d) Zásah do práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života zaručeného článkom 7 Charty

200. Článok 7 Charty priznáva každému právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života, obydlia a komunikácie.

201. Komisia tvrdí, že sporný zákon porušuje právo na rešpektovanie súkromného života tým, že poškodzuje povesť každej osoby, ktorá je predmetom vyšetrovania Úradu. Tento účinok je ešte zosilnený povinným zverejnením totožnosti dotknutých osôb a zistení Úradu na jeho webovej stránke. Maďarsko odpovedá, že údaje zverejnené v správach Úradu sú len objektívne zistenia a skutkové informácie, ktorých zverejnenie nemôže zo svojej podstaty ovplyvniť právo na súkromie ani povesť osoby či organizácie.

207. Ako som uviedla v bode 203 vyššie, výsledky vyšetrovania, ktoré môžu byť zaslané iným orgánom podľa § 11 sporného zákona, môžu obsahovať osobné údaje, akým je meno fyzickej osoby, jej adresa, spolupráca či nespolupráca s Úradom alebo finančné informácie, ktoré sa jej týkajú. To samo osebe znamená zásah do súkromného života.

208. Je pravda, že výsledky vyšetrovania zverejnené na webovej stránke Úradu v súlade s § 6 ods. 1 sporného zákona, ako aj v jeho ročnej správe publikovanej podľa § 6 ods. 3 a 6 tohto zákona nesmú obsahovať také údaje s výnimkou „osobných údajov vo verejnom záujme“.( 120 ) Ako Maďarsko uviedlo na pojednávaní, tento pojem zahŕňa okrem iného údaje v registri spoločností, akým je meno skutočného držiteľa, manažéra alebo majiteľa podniku, mená riaditeľov verejných podnikov, orgány alebo mená osôb vykonávajúcich verejnú činnosť, údaje týkajúce sa používania verejných prostriedkov subjektmi pracujúcimi s verejnými prostriedkami a špecifické informácie týkajúce sa verejného obstarávania. Tieto ustanovenia teda v zásade chránia pred zásahmi do súkromného života, ktoré by mohli byť spojené s takýmto zverejnením alebo publikovaním. Okrem toho, pokiaľ ide o uplatnenie výnimky týkajúcej sa „osobných údajov vo verejnom záujme“, jej pôsobnosť je podľa všetkého obmedzená na údaje, ktoré môžu byť legitímne zverejnené vo vyššom verejnom záujme s cieľom zabezpečiť okrem iného transparentnosť obchodných transakcií. Faktom zostáva, že zverejnenie takýchto údajov Úradom môže poškodiť povesť dotknutej fyzickej osoby, ak je spojené s negatívnym hodnotením alebo výhradami, ktoré môžu túto osobu zdiskreditovať. Mohlo by sa jej okrem iného v súlade s § 7 ods. 4 tohto zákona vytýkať, že riadne nespolupracovala s Úradom.( 121 ) Preto v tomto zmysle môže aj zverejnenie osobných údajov vo verejnom záujme Úradom znamenať zásah do súkromného života dotknutej fyzickej osoby.

214. V tomto kontexte treba pripomenúť, že § 3 sporného zákona zavádza neurčitý pojem „činností“ zasahovania v mene iného štátu alebo zahraničných právnických alebo fyzických osôb, ktoré môžu ovplyvniť alebo ohroziť suverenitu Maďarska, z čoho vyplýva široká diskrečná právomoc Úradu (pozri body 58 a 59 vyššie). Ten môže kedykoľvek začať vyšetrovanie a využiť právne záväzné vyšetrovacie opatrenia, ako aj prenášať a zverejňovať zhromaždené informácie, pričom nepodlieha administratívnemu ani súdnemu preskúmaniu.( 126 ) To so sebou prináša významné riziko rozdielneho výkladu dotknutých činností( 127 ) a potreby uskutočniť vyšetrovanie podľa preferencií Úradu v jednotlivých prípadoch. Úrad by totiž mohol byť povzbudzovaný k tomu, aby uprednostňoval postoje zodpovedajúce najmä záujmom vlády, ktoré by boli považované za záujmy zhodujúce sa s národnou suverenitou, a aby cenzuroval kritické informácie. Bolo by to na úkor zastupovania legitímnych záujmov, ktoré sú nevyhnutné pre správne fungovanie pluralitného a demokratického systému, akými sú záujmy opozície, menšinových skupín alebo mimovládnych organizácií, ktoré sledujú ciele všeobecného záujmu.

215. Nakoniec Maďarsko sa nemôže odvolávať výlučne na regulačné obmedzenie, podľa ktorého je Úrad pred zverejnením povinný oznámiť svoje zistenia vyšetrovanej organizácii, aby mohla predložiť svoje pripomienky a písomne mu v tejto súvislosti odpovedať. Podľa § 6 ods. 8 sporného zákona totiž Úrad nie je dokonca ani povinný uvádzať takéto pripomienky v zverejnenej správe.

216. Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že zistené zásahy do práva na súkromný a rodinný život, do slobody prejavu a práva na informácie a do slobody združovania, ktoré sú zaručené v článkoch 7, 11 a 12 Charty, nie sú odôvodnené.

220. Podľa sporného zákona má Úrad autonómne právomoci v oblasti vyšetrovania, prenosu informácií, hodnotenia, navrhovania a zverejňovania, ktoré zjavne patria do výkonu verejných právomocí, ktorým podliehajú jednotlivci, najmä tí, ktorí sú vyšetrovaní.( 130 ) Tento zákon ako taký však neupravuje základné procesné záruky v prospech týchto osôb, akou je advokátske tajomstvo, ani neodkazuje na ustanovenia zákona o právnickom povolaní. Naopak, z § 8 ods. 2 sporného zákona vyplýva, že vyšetrovanie vedené Úradom „sa nepovažuje za konanie správneho orgánu“ a že „nemôže byť začaté konanie na správnom súde“.

221. Je pravda, že § 9 ods. 1 a 2 zákona o právnickom povolaní chráni advokátske tajomstvo v širokom zmysle, pričom zahŕňa „všetky skutočnosti, informácie a údaje, o ktorých sa osoba vykonávajúca povolanie právnika dozvie“ pri výkone svojej činnosti, ako aj „akýkoľvek dokument alebo iný materiál, ktorý obsahuje advokátske tajomstvá“. Podľa § 9 ods. 3 v spojení s § 13 ods. 1 uvedeného zákona je advokát povinný odmietnuť poskytnúť informácie alebo dokumenty kryté advokátskym tajomstvom v akomkoľvek správnom alebo súdnom konaní . Podľa § 13 ods. 1 tohto zákona advokát nesmie zverejniť dokumenty a údaje, ktoré podliehajú advokátskemu tajomstvu, počas „ administratívnej kontroly, inšpekcie alebo vyšetrovania na mieste“, ani nesmie byť nútený svedčiť či poskytnúť informácie týkajúce sa tohto tajomstva, pričom však nesmie mariť správne konanie.

222. Vzhľadom na to, že konanie a opatrenia Úradu v oblasti vyšetrovania nemajú administratívnu povahu, čo výslovne stanovuje § 8 ods. 2 sporného zákona,( 131 ) však nie je jasné, že Úrad je skutočne viazaný advokátskym tajomstvom a nesmie ho porušiť.

225. Z toho vyplýva, že sporné ustanovenia týkajúce sa vyšetrovacích právomocí Úradu a ich uplatňovania zahŕňajú zásah do advokátskeho tajomstva zaručeného článkom 7 v spojení s článkom 47 Charty.

226. V dôsledku toho treba konštatovať porušenie povinnosti služobného tajomstva medzi advokátom a jeho klientom v zmysle článku 7 v spojení s článkom 47 Charty a vyhovieť tomuto žalobnému dôvodu.

g) Porušenie práva neobviňovať seba samého v zmysle článku 4 8 Charty

227. Komisia namieta porušenie práva neobviňovať seba samého (ďalej aj „právo mlčať“) v zmysle článku 48 Charty. Podľa Komisie povinnosť spolupracovať upravená v § 7 a 8 sporného zákona môže zahŕňať povinnosť poskytnúť sebaobviňujúce informácie, ktoré môžu byť použité proti dotknutým osobám v rámci prípadného následného alebo súbežného trestného konania najmä v súlade s § 350/A Trestného zákonníka.

228. Právo mlčať, uznané v judikatúre Súdneho dvora, vyplýva z článku 47 druhého odseku a z článku 48 Charty.( 135 ) Ochrana poskytovaná týmto právom súvisí so žiadosťou o informácie v rámci trestného alebo represívneho správneho konania, ktoré môže viesť k prijatiu finančných sankcií a ukladá obvinenej osobe povinnosť spolupráce, ktorú možno vymáhať donucovacími prostriedkami.( 136 )

229. Ako však v prejednávanej veci správne tvrdí Maďarsko, ak osoba odmietne odpovedať na prípadnú žiadosť Úradu o informácie, hoci je právne záväzná podľa § 7 ods. 2 a 3 v spojení s § 8 ods. 1 sporného zákona, nehrozí jej sankcia v úzkom zmysle a samotný Úrad ani iný orgán nemôže na účely splnenia tejto povinnosti uplatniť donucovacie prostriedky.( 137 ) Preto aj keby takáto žiadosť o informácie súvisela so sebaobviňujúcimi informáciami alebo vyhláseniami, nemohla by porušiť právo mlčať.

232. Komisia tvrdí, že sporný zákon nespĺňa požiadavky upravené v článku 5 ods. 1 (zásady týkajúce sa spracovania osobných údajov), článku 6 ods. 1 písm. e) (spracúvanie nevyhnutné na splnenie úlohy realizovanej vo verejnom záujme alebo pri výkone verejnej moci zverenej prevádzkovateľovi), článku 6 ods. 2 a 3 (právne základy spracovania), článku 9 ods. 2 písm. g) (spracúvanie nevyhnutné z dôvodov významného verejného záujmu) a článku 10 všeobecného nariadenia o ochrane údajov (spracúvanie osobných údajov týkajúcich sa uznania viny za trestné činy a priestupky), ani záruky uvedené v článku 8 v spojení s článkom 7 Charty. Komisia najmä uvádza, že sporný zákon neposkytuje na spracovanie osobných údajov vhodný právny základ ani „oprávnený základ“ v zmysle článku 8 Charty. Maďarsko v podstate tvrdí, že vhodným právnym základom na tento účel je článok 6 ods. 1 písm. e) všeobecného nariadenia o ochrane údajov ako taký a že v každom prípade tento zákon spĺňa požiadavky všeobecného nariadenia o ochrane údajov.

a) Spracovanie osobných údajov v zmysle všeobecného nariadenia o ochrane údajov

233. V rozsahu, v akom konania vedené a opatrenia prijaté Úradom zahŕňajú spracovanie osobných údajov, musia dodržiavať ustanovenia všeobecného nariadenia o ochrane údajov vykladané z hľadiska záruky stanovenej v článku 8 Charty v spojení so zárukou práva na rešpektovanie súkromného života uznanou v jej článku 7.( 139 )

234. Podľa článku 1 všeobecného nariadenia o ochrane údajov je cieľom tohto nariadenia predovšetkým stanoviť pravidlá ochrany fyzických osôb pri spracúvaní osobných údajov a pravidlá týkajúce sa voľného pohybu osobných údajov (odsek 1), ako aj chrániť základné práva a slobody fyzických osôb, najmä ich právo na ochranu osobných údajov (odsek 2).

238. To isté platí pre prenos týchto informácií a údajov príslušným orgánom zo strany Úradu podľa § 11 sporného zákona. Nakoniec zverejnenie výsledkov vyšetrovania Úradom na jeho webovej stránke a ročnej správy v súlade s § 6 ods. 1 a 6 tohto zákona predstavuje „šírenie alebo poskytovanie iným spôsobom“ v zmysle pojmu „spracúvanie“. Úrad je dokonca výslovne oprávnený zverejňovať „osobné údaje vo verejnom záujme“.( 140 )

239. Z vyššie uvedeného vyplýva, že všetky tieto opatrenia Úradu napĺňajú pojem „spracúvanie“ osobných údajov v zmysle článku 4 bodu 2 všeobecného nariadenia o ochrane údajov najmä v podobe získavania, zaznamenávania, uchovávania, využívania, poskytovanie prenosom,( 141 ) šírením alebo poskytovania akýmkoľvek iným spôsobom.

b) Zákonnosť spracovania osobných údajov na základe vhodného právneho základu

1) Vhodný právny základ na spracovanie

240. Podľa Komisie sporný zákon nie je dostatočným právnym základom na spracovanie osobných údajov.

241. Podľa článku 6 ods. 1 písm. e) všeobecného nariadenia o ochrane údajov spracúvanie osobných údajov je zákonné iba vtedy, keď je nevyhnutné na splnenie úlohy realizovanej vo verejnom záujme alebo pri výkone verejnej moci zverenej prevádzkovateľovi. Podľa článku 6 ods. 3 prvého pododseku všeobecného nariadenia o ochrane údajov základ tohto spracúvania musí byť definovaný v práve Únie [písm. a)] alebo v práve členského štátu vzťahujúcom sa na prevádzkovateľa [písm. b)].

247. V prejednávanej veci požiadavka na dostatočne jasnú a presnú definíciu účelov spracúvania zjavne nie je splnená. Týka sa to najmä účelov, na ktoré Úrad získava, zaznamenáva, uchováva, využíva a prenáša osobné údaje.

248. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Úrad môže žiadať informácie o akýchkoľvek údajoch vrátane osobných údajov, týkajúcich sa predmetu vyšetrovania v súvislosti s činnosťami uvedenými v § 3 sporného zákona (pozri body 237 a 238 vyššie), napríklad činnosťami „zameranými na ovplyvňovanie demokratickej diskusie a štátnych a spoločenských rozhodovacích procesov“.( 147 ) Ustanovenia § 6 až 8 tohto zákona požadujú len to, aby predmetné údaje súviseli s – potenciálne širokým( 148 ) – predmetom vyšetrovania. Tieto ustanovenia totiž neobmedzujú povahu ani rozsah informácií alebo osobných údajov, ktoré je Úrad oprávnený žiadať od dotknutých organizácií alebo osôb. Rovnako podľa § 11 uvedeného zákona je Úrad oprávnený tieto údaje v plnom rozsahu postúpiť ďalším príslušným orgánom len z dôvodu, že „zistí skutočnosť alebo zistí okolnosť, ktorá môže viesť k začatiu alebo vedeniu priestupkového konania, trestného konania, správneho konania alebo iného konania“, pričom podmienky alebo účely takéhoto postúpenia rôznym orgánom nie sú jasne definované.

249. Vyššie uvedené ustanovenia neobsahujú ani kritériá upravujúce dĺžku ich uchovávania alebo účely ich využitia v závislosti od typu údajov alebo dotknutej osoby. Tieto údaje sa však môžu napríklad týkať novinárov pracujúcich pre spoločnosti alebo organizácie pôsobiace v oblasti tlače, médií, informácií alebo komunikácií, ktoré môžu byť povinné chrániť anonymitu svojich zdrojov. Môžu teda zahŕňať okrem iného citlivé údaje v zmysle článku 9 ods. 1 všeobecného nariadenia o ochrane údajov, medzi ktoré patria „politické názory“ alebo „náboženské alebo filozofické presvedčenie“, či dokonca „osobné údaje týkajúce sa uznania viny za trestné činy“ v zmysle článku 10 všeobecného nariadenia o ochrane údajov, pričom však nie sú definované účely ich spracovania.

3) Proporcionalita

253. Podľa článku 6 ods. 3 druhého odseku poslednej vety všeobecného nariadenia o ochrane údajov dotknutý právny základ musí spĺňať cieľ verejného záujmu a byť primeraný sledovanému oprávnenému cieľu.

254. Keďže sporný zákon nespĺňa požiadavky na jasnosť, presnosť a predvídateľnosť pri jeho uplatňovaní v súvislosti so spracovaním osobných údajov, jeho ustanovenia nemožno považovať za dodržiavajúce zásadu proporcionality vzhľadom na sledovaný oprávnený cieľ verejného záujmu. V tomto ohľade Maďarsko ani netvrdilo, že takéto spracovanie je v súlade so zásadou „minimalizácie údajov“ zakotvenou v článku 5 ods. 1 písm. c) všeobecného nariadenia o ochrane údajov. Podľa tejto zásady však osobné údaje musia byť primerané, relevantné a obmedzené na rozsah, ktorý je nevyhnutný vzhľadom na účely, na ktoré sa spracúvajú.( 151 )

255. Z toho vyvodzujem, že sporné ustanovenia oprávňujú Úrad vykonávať nezákonné spracovanie osobných údajov, ktoré môže dokonca zahŕňať vážne zasahovanie do základných práv zaručených v článkoch 7 a 8 Charty, nestanovujú však dostatočne jasné a presné obmedzenia, ktoré možno pokladať za primerané vzhľadom na ciele všeobecného záujmu sledované sporným zákonom. Je to tým menej odôvodniteľné, že takéto spracovanie sa môže vzťahovať na činnosti týkajúce sa citlivých údajov vrátane obyčajného verejného vyjadrenia názoru.( 152 )

256. Sporný zákon v dôsledku toho nespĺňa požiadavky článku 6 ods. 3 všeobecného nariadenia o ochrane údajov.

257. Za týchto podmienok už nie je potrebné rozhodnúť, či § 27 ods. 3 zákona o komisárovi pre základné práva, ktorý sa analogicky uplatní na činnosti Úradu v súlade s § 9 ods. 1 sporného zákona,( 153 ) môže znemožniť alebo odôvodniť zverejnenie osobných údajov alebo či je táto ochrana zaručená ustanoveniami § 6 ods. 6 tohto zákona. Takáto ochrana by totiž v každom prípade nebola postačujúca na nápravu zisteného porušenia článku 6 všeobecného nariadenia o ochrane údajov.

262. Podľa článku 140 ods. 2 uvedeného poriadku zmluvné štáty Dohody o EHP, ktoré nie sú členskými štátmi, znášajú vlastné trovy konania, ak do konania vstúpili ako vedľajší účastníci. Nórske kráľovstvo preto znáša vlastné trovy konania.

VII. Návrh

263. V dôsledku toho navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:

– Maďarsko prijatím 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (zákon č. LXXXVIII z roku 2023 o ochrane národnej suverenity) porušilo článok 63 ZFEÚ, článok 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2000/31/ES z 8. júna 2000 o určitých právnych aspektoch služieb informačnej spoločnosti na vnútornom trhu, najmä o elektronickom obchode (smernica o elektronickom obchode), články 14, 16 a 19 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu, články 7, 8, 11, 12 a 47 Charty základných práv Európskej únie, ako aj články 5, 6, 9 a 10 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/679 z 27. apríla 2016 o ochrane fyzických osôb pri spracúvaní osobných údajov a o voľnom pohybe takýchto údajov, ktorým sa zrušuje smernica 95/46/ES (všeobecné nariadenie o ochrane údajov).

– V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.

– Maďarsko je povinné nahradiť trovy konania.

3 Legitímnosť takejto ochrany v zásade uznávajú aj inštitúcie Únie; pozri oznámenie Komisie z 26. apríla 2018, nazvané „Boj proti dezinformáciám na internete: európsky prístup“ (dostupné na tejto adrese: eur‑lex.europa.eu/legal‑content/SK/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236); nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/452 z 19. marca 2019, ktorým sa ustanovuje rámec na preverovanie priamych zahraničných investícií do Únie (Ú. v. EÚ L 79I, 2019, s. 1); návrh smernica Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa stanovujú harmonizované požiadavky na vnútornom trhu týkajúce sa transparentnosti zastupovania záujmov vykonávaného v mene tretích krajín a ktorou sa mení smernica (EÚ) 2019/1937 [COM(2023) 637 final; dostupný na tejto adrese : EUR‑Lex ‑ 52023PC0637 ‑ SK ‑ EUR‑Lex ]; pozri tiež poznámku generálneho sekretariátu Rady Európskej únie zo 16. júna 2025 (dostupná na tejto adrese: eur‑lex.europa.eu/legal‑content/SK/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_10134_2025_INIT]. Pozri tiež nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/900 z 13. marca 2024 o transparentnosti a cielení politickej reklamy (Ú. v. EÚ L 2024/900).

4 Ustanovenie § 3 písm. a) bodu ac) sporného zákona.

5 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/679 z 27. apríla 2016 o ochrane fyzických osôb pri spracúvaní osobných údajov a o voľnom pohybe takýchto údajov, ktorým sa zrušuje smernica 95/46/ES (všeobecné nariadenie o ochrane údajov) (Ú. v. EÚ L 119, 2016, s. 1; ďalej len „všeobecné nariadenie o ochrane údajov“).

6 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 8. júna 2000 o určitých právnych aspektoch služieb informačnej spoločnosti na vnútornom trhu, najmä o elektronickom obchode (smernica o elektronickom obchode) (Ú. v. ES L 178, 2000, s. 1; Mim. vyd. 13/025, s. 399, ďalej len „smernica o elektronickom obchode“).

13 Magyar Közlöny 2017/95 z 21. júna 2017, s. 9048.

14 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 10. marca 2010 o koordinácii niektorých ustanovení upravených zákonom, iným právnym predpisom alebo správnym opatrením v členských štátoch týkajúcich sa poskytovania audiovizuálnych mediálnych služieb (smernica o audiovizuálnych mediálnych službách) (Ú. v. EÚ L 95, 2010, s. 1; ďalej len „smernica o audiovizuálnych mediálnych službách“).

15 Súdny dvor zatiaľ nerozhodol o otázke, či Komisia môže namietať porušenie článku 2 ZEÚ v rámci žaloby pre nesplnenie povinnosti; pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Ćapeta vo veci Komisia/Maďarsko (Hodnoty Únie) (C‑769/22, EU:C:2025:408, bod 142 a nasl.).

16 Pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. júna 2018, Komisia/Poľsko (C‑530/16, EU:C:2018:430, bod 30), a z 22. mája 2025, Komisia/Lotyšsko (Smernica o otvorených dátach a opätovné využívanie informácií verejného sektora) (C‑238/23, neuverejnený, EU:C:2025:374, bod 45).

17 Pozri v tomto zmysle rozsudky z 8. novembra 2007, Španielsko/Rada (C‑141/05, EU:C:2007:653, bod 27); z 29. júla 2019, Bayerische Motoren Werke a Freistaat Sachsen/Komisia (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, bod 50), a z 19. novembra 2024, Komisia/Poľsko (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane) (C‑814/21, EU:C:2024:963, bod 56).

18 C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 62 a nasl.

25 Pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. októbra 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, body 10 až 12), a zo 7. marca 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, body 10 až 12).

26 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. mája 2024, Airbnb Ireland a Amazon Services Europe (C‑662/22 a C‑667/22, EU:C:2024:432, bod 62 a nasl.).

27 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 11. septembra 2013 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), ktorým sa zrušuje nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nariadenie Rady (Euratom) č. 1074/1999 (Ú. v. EÚ L 248, 2013, s. 1). Rovnako ako právomoci Úradu totiž aj právomoci OLAF na vyšetrovanie a prenos údajov podľa článku 3 ods. 3 (žiadosť o informácie v rámci externého vyšetrovania) a článku 11 (zaslanie záverečnej správy o vyšetrovaní príslušným vnútroštátnym orgánom) nariadenia č. 883/2013 môžu viesť k začatiu občianskeho alebo trestného súdneho konania na vnútroštátnej úrovni. Pri výkone týchto právomocí je však OLAF povinný dodržiavať základné procesné záruky, akou je povinnosť starostlivosti, ktorej porušenie môže viesť k vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Únie; pozri rozsudok z 11. januára 2024, Planistat Europe a Charlot/Komisia (C‑363/22 P, EU:C:2024:20, body 75 až 78), a návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Medina vo veci Planistat Europe a Charlot/Komisia (C‑363/22 P, EU:C:2023:594, bod 42 a nasl.).

28 Pozri nariadenie Európskeho parlamentu (EÚ, Euratom) z 24. júna 2021, ktorým sa stanovujú pravidlá a všeobecné podmienky upravujúce výkon funkcie ombudsmana (štatút európskeho ombudsmana) a zrušuje rozhodnutie 94/262/ESUO, ES, Euratom (Ú. v. EÚ L 253, 2021, s. 1).

32 Sporný zákon tak ide ešte ďalej než niektoré ustanovenia týkajúce sa porovnateľných nástrojov vyšetrovania, akým je článok 18 ods. 1 a 2 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch [101] a [102 ZFEÚ] (Ú. v. ES L 1, 2003, s. 1; Mim. vyd. 08/002, s. 205), ktorý Komisii priznáva právomoc nezáväzne požadovať od podnikov informácie; pozri tiež článok 21 ods. 1 a 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2022/1925 zo 14. septembra 2022 o súťažeschopných a spravodlivých trhoch digitálneho sektora a o zmene smerníc (EÚ) 2019/1937 a (EÚ) 2020/1828 (akt o digitálnych trhoch) (Ú. v. EÚ L 265, 2022, s. 1) a článok 67 ods. 1 a 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2022/2065 z 19. októbra 2022 o jednotnom trhu s digitálnymi službami a o zmene smernice 2000/31/ES (akt o digitálnych službách) (Ú. v. EÚ L 277, 2022, s. 1). Jediný rozdiel oproti spornému zákonu spočíva v tom, že prípadná odpoveď na takúto žiadosť o informácie musí byť presná, pričom nepresné alebo zavádzajúce informácie môžu Komisiu viesť k prijatiu finančnej sankcie.

33 Pozri § 14 a 14/A zákona č. CXXV z roku 1995 o národných bezpečnostných službách (1995. evi CXXV törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról). Neochota spolupracovať s týmto parlamentným výborom môže byť potrestaná podľa § 216/A zákona č. II z roku 2012 o priestupkoch, priestupkovom konaní a registračnom systéme priestupkov (2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről).

38 Štvrtý odsek preambuly sporného zákona uvádza, že: „Ak by sa politická moc dostala do rúk jednotlivcov alebo organizácií, ktoré sú závislé od zahraničnej moci, organizácie alebo jednotlivca, suverenita Maďarska by bola oslabená, čo zároveň predstavuje významné riziko pre národnú bezpečnosť“.

39 Pozri v tomto zmysle a analogicky k článku 49 ZFEÚ rozsudok zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i. (C‑391/20, EU:C:2022:638, bod 75 a citovaná judikatúra).

40 Pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 21. decembra 2023, European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011, body 135 a 255 a citovaná judikatúra).

41 Komisia sa tu opiera o úvahy uvedené v rozsudku z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 93).

42 Pozri v tomto zmysle a analogicky k článku 49 ZFEÚ rozsudok zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i. (C‑391/20, EU:C:2022:638, body 67 až 70).

43 Pokiaľ ide o verejné prostriedky poskytnuté Úniou, pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18, EU:C:2020:476, body 78 až 80).

46 Pozri správu nazvanú „Úloha nadácie Internews pri ovplyvňovaní médií v Maďarsku“ (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában) z 19. marca 2025, nevloženú do spisu (dostupná na tejto adrese: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), a pokiaľ ide o neziskový investigatívny portál Átlátszó a jeho výskumnú a publikačnú činnosť v súvislosti s netransparentnosťou a korupciou, správu nazvanú „Vplyv činností Átlátszó na maďarskú suverenitu“ (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) z 28. októbra 2024 (dostupná na tejto adrese: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).

52 Pozri na jednej strane nové alebo upravené ustanovenia § 350/A v spojení s § 459 ods. 1 bodom 37 Trestného zákonníka a na druhej strane ustanovenia § 4 ods. 3 zákona o fungovaní a riadení politických strán, ako aj § 3 ods. 16, § 124 ods. 1a až 1d a § 307/D ods. 3 a 4 zákona o konaní volieb.

53 Podľa tohto odseku, „ak by sa politická moc dostala do rúk jednotlivcov alebo organizácií, ktoré sú závislé od zahraničnej moci, organizácie alebo jednotlivca, suverenita Maďarska by bola oslabená, čo zároveň predstavuje významné riziko pre národnú bezpečnosť“.

54 Pozri napríklad stanovisko Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia) z 18. marca 2024 o zákone č. LXXXVIII z roku 2023 o ochrane národnej suverenity [bod 76 a nasl., dostupné na tejto adrese: default.aspx].

55 Podľa piateho odseku preambuly sa zdá, že sporný zákon nie je obmedzený len na finančnú podporu zo zahraničia, ale aj na iné formy podpory, ktoré môžu predstavovať „pokus o zahraničné zasahovanie“.

61 Pokiaľ ide o hrozby pre demokratické voľby, ktoré predstavujú rôzne formy činností zameraných na manipuláciu s informáciami a šírenie dezinformácií vykonávané predovšetkým zahraničnými aktérmi, pozri ESĽP, 22. júla 2025, Bradshaw a i. v. Spojené kráľovstvo (sťažnosť č. 15653/22, bod 134 a nasl. a bod 159 a nasl.). Pozri tiež rozhodnutie č. 32 zo 6. decembra 2024, v ktorom Curtea Constituțională (Ústavný súd, Rumunsko) zrušil konanie o prezidentských voľbách v Rumunsku (zrušením druhého kola tejto voľby naplánovaného na 8. decembra 2024) v dôsledku pokusov o systematickú manipuláciu vôle voličov zo strany štátnych aj neštátnych aktérov najmä prostredníctvom sociálnych médií a nelegálneho financovania.

62 Pozri najmä odôvodnenie 83 a nasl. nariadenia 2022/2065, ako aj odôvodnenie 4, článok 19 ods. 1 písm. c) a článok 26 ods. 3 písm. a) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/1083 z 11. apríla 2024, ktorým sa stanovuje spoločný rámec pre mediálne služby na vnútornom trhu a mení smernica 2010/13/EÚ (Európsky akt o slobode médií) (Ú. v. EÚ L, 2024/1083).

63 Pozri definíciu pojmu „dezinformácia“ v oznámení Komisie z 26. apríla 2018, nazvanom „Boj proti dezinformáciám na internete: európsky prístup“ (s. 4), uvedenú v poznámke pod čiarou 60 vyššie. Naopak, definícia pojmov „dezinformácia“ alebo „manipulácia s informáciami“ sa nenachádza v odôvodnení 4 a nasl., článku 19 ods. 1 písm. c) a článku 26 ods. 3 písm. a) nariadenia 2024/1083. To isté platí pre odôvodnenie 83 a nasl. nariadenia 2022/2065.

64 Pozri poznámku pod čiarou 45 vyššie.

71 Pokiaľ ide o reklamné služby politickej povahy, ktoré môžu byť šírené aj elektronicky, pozri nariadenie 2024/900.

72 Pozri tiež odôvodnenie 21 druhú vetu smernice o elektronickom obchode, podľa ktorého koordinovaná oblasť zahŕňa požiadavky týkajúce sa činností online, akými sú informácie online a reklama online.

73 V tejto súvislosti sa Komisia odvoláva na vyhlásenie zo 4. decembra 2023, ktoré vydala organizácia Media Freedom Rapid Response (MFRR) a podpísal ho Medzinárodný tlačový inštitút (IPI), ARTICLE 19 Europe, Európske centrum pre slobodu tlače a médií (ECPMF), Európska federácia novinárov (EFJ), Free Press Unlimited (FPU) a OBC Transeuropa (dostupné na tejto adrese: https://www.article19.org/resources/hungary‑draft‑sovereignty‑protection‑act‑threatens‑independent‑media/).

74 Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.

75 Pozri tiež v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Ćapeta vo veci Komisia/Maďarsko (Hodnoty Únie) (C‑769/22, EU:C:2025:408, bod 319).

76 Pozri situáciu vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 30. mája 2024, Airbnb Ireland a Amazon Services Europe (C‑662/22 a C‑667/22, EU:C:2024:432, body 58 až 65), ako aj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veciach Airbnb Ireland a i. (C‑662/22 až C‑667/22, EU:C:2024:18, bod 159).

83 Pozri článok 2 ods. 2 písm. b) smernice o službách, ktorý z jej pôsobnosti vylučuje „finančné služby“.

84 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. júna 2017, Van der Weegen a i. (C‑580/15, EU:C:2017:429, bod 25 a citovaná judikatúra).

85 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18, EU:C:2020:47, body 52 a 53 a citovaná judikatúra).

86 Pojem „zakázaná zahraničná podpora“ vymedzený v § 459 ods. 1 Trestného zákonníka (zmenený ustanoveniami § 32 ods. 3 sporného zákona) sa totiž podľa všetkého neuplatňuje všeobecne. Na jednej strane sa tento pojem vzťahuje len na zahraničnú podporu, „ktorej prijatie alebo používanie je zakázané zákonom o fungovaní a riadení politických strán alebo zákonom o konaní volieb“. Na druhej strane sa tento pojem uplatňuje len na zakázané a trestné obchádzanie zo strany „člena, zodpovednej osoby alebo funkcionára nominujúcej organizácie podľa zákona o konaní volieb alebo kandidáta podľa toho istého zákona“ v zmysle § 350/A Trestného zákonníka (nazvaného „Nezákonné ovplyvňovanie vôle voličov“ a zavedeného ustanoveniami § 32 sporného zákona). Druhý odsek preambuly sporného zákona, ktorý uvádza príklad priameho nezákonného zahraničného financovania kandidáta zjednotenej opozície na premiéra v maďarskej volebnej kampani v roku 2022, tak v prvom rade odkazuje na trestnoprávny aspekt novelizovaný týmto zákonom. Treba však zdôrazniť, že Komisia v tomto konaní nenapadla tieto trestnoprávne ustanovenia (pozri bod 111 vyššie). Rovnako Európska komisia pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia) vo svojom stanovisku z 18. marca 2024 o zákone č. LXXXVIII z roku 2023 o ochrane národnej suverenity, bod 71 a nasl., najmä body 81 až 83 a 94 (dostupné na tejto adrese: default.aspx), nespochybnila prípustnosť týchto ustanovení ako takú. Navrhla len, aby maďarský zákonodarca viac spresnil pojem „zakázaná zahraničná podpora“, aby sa zabránilo penalizácii každej zahraničnej finančnej podpory prijatej v akomkoľvek čase, dokonca aj mimo volebného procesu.

92 Pozri § 350/A Trestného zákonníka, nazvaný „Nezákonné ovplyvňovanie vôle voličov“, v spojení s § 459 ods. 1 tohto zákonníka zmeneným ustanoveniami § 32 sporného zákona.

93 Pozri bod 111 vyššie.

94 Pozri ustanovenia § 4 ods. 3 zákona o fungovaní a riadení politických strán, ako aj § 3 bod 16, § 124 ods. 1a až 1d a § 307/D ods. 3 a 4 zákona o konaní volieb, zavedené ustanoveniami § 33 sporného zákona.

95 Pokiaľ ide o analogickú situáciu verejných prostriedkov poskytnutých Úniou, pozri rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18, EU:C:2020:47, bod 79 a nasl.).

96 Rozsudok zo 4. októbra 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, bod 46).

97 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. júla 2024, Alchaster (C‑202/24, EU:C:2024:649, bod 92 a citovaná judikatúra).

104 Pozri tiež trestnoprávne ustanovenia v § 350/A Trestného zákonníka, nazvaného „Nezákonné ovplyvňovanie vôle voličov“, v spojení s § 459 ods. 1 tohto zákonníka zmeneným ustanoveniami § 32 sporného zákona.

105 Toto posúdenie nemá vplyv na prípadné odôvodnenie zásahu do slobody prejavu a práva na informácie, najmä pokiaľ ide o vykonávanie „činností zameraných na manipuláciu s informáciami a šírenie dezinformácií“ v zmysle § 3 písm. a) bodu ab) sporného zákona. Pokiaľ ide o článok 10 EDĽP, pozri tiež v tomto ohľade ESĽP, 22. júla 2025, Bradshaw a i. v. Spojené kráľovstvo (sťažnosť č. 15653/22, bod 161).

106 Pozri tiež rozsudok ESĽP, 22. novembra 2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. a i. v. Holandsko (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, bod 127).

107 Pozri tiež rozsudok ESĽP, 15. decembra 2009, Financial Times Ltd a i. v. Spojené kráľovstvo (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, bod 70).

108 Pozri poznámku pod čiarou 45 a nasl. vyššie.

109 Pozri tiež rozsudky ESĽP, 25. septembra 2012, Odborový zväz polície v Slovenskej republike a i. v. Slovensko (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, bod 60), a 23. januára 2023, Macatė v. Litva (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, body 181 a 182).

116 Pozri poznámku pod čiarou 35 a nasl. vyššie.

117 Podľa Súdneho dvora treba tejto záruke priznať rovnaký zmysel a rozsah ako v prípade článku 8 EDĽP, pozri rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 122 a citovaná judikatúra).

118 Rozsudok ESĽP, 7. februára 2012, Axel Springer AG v. Nemecko (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, bod 83).

119 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 124 a citovaná judikatúra). Pozri tiež v tomto zmysle (a pokiaľ ide o konštatovanie, že v tomto smere nastal súbežne zásah do práva na ochranu osobných údajov v zmysle článku 8 Charty) rozsudok zo 6. októbra 2020, État luxembourgeois (Právo na opravný prostriedok proti žiadosti o informácie v oblasti daní) (C‑245/19 a C‑246/19, EU:C:2020:795, body 73 a 74).

120 Toto povolenie odkazuje na definíciu uvedenú v § 3 bode 6 zákona o informáciách, podľa ktorej ide o „všetky údaje okrem údajov vo verejnom záujme, ktorých zverejnenie, sprístupnenie alebo dostupnosť si vyžaduje zákon v záujme širokej verejnosti“.

121 V správe nazvanej „Vplyv činností Átlátszó na maďarskú suverenitu“ (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), uverejnenej 28. októbra 2024, ktorá sa týka výskumnej a publikačnej činnosti neziskového investigatívneho portálu Átlátszó v súvislosti s netransparentnosťou a korupciou, je tak menovite uvedený jeho manažér, ktorému sa vytýka nespolupráca s Úradom (dostupná na tejto adrese: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).

123 Určitá ochrana v tomto smere je zaručená služobným tajomstvom podľa článku 339 ZFEÚ. Pokiaľ ide o právo na ochranu obchodného tajomstva, pozri rozsudok zo 7. septembra 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, body 131 až 133 a citovaná judikatúra). Pokiaľ ide o poškodenie imidžu a povesti právnickej osoby zverejnením zo strany Komisie v rozpore s požiadavkami služobného tajomstva, pozri rozsudok z 8. novembra 2011, Idromacchine a i./Komisia (T‑88/09, EU:T:2011:641, bod 42 a nasl.), potvrdený uznesením z 3. septembra 2013, Idromacchine a i./Komisia (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). Pokiaľ ide o prepojenie medzi ochranou obchodného tajomstva a ochranou prezumpcie neviny, ktorá je úzko spätá aj s ochranou povesti právnickej osoby, pozri rozsudok z 12. októbra 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Komisia (T‑474/04, EU:T:2007:306, bod 62 a nasl., najmä body 75 až 78). Pozri tiež v tomto smere rozsudok zo 6. júla 2000, Volkswagen/Komisia (T‑62/98, EU:T:2000:180, bod 281), potvrdený rozsudkom z 18. septembra 2003, Volkswagen/Komisia (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).

124 Pozri príklad manažéra Átlátszó, ktorému bola vytýkaná nespolupráca s Úradom (pozri poznámku pod čiarou 121 vyššie). Čo sa týka označovania takýchto organizácií ako „zahraničných agentov“, pozri tiež rozsudky ESĽP, 14. júna 2022, Ecodefence a i. v. Rusko (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, bod 131), a 22. októbra 2024, Kobaliya a i. v. Rusko (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, bod 75).

130 Podľa § 1 sporného zákona je totiž Úrad „samostatný orgán štátnej správy“.

131 Podľa tohto ustanovenia „postup vyšetrovania vedený Úradom… sa nepovažuje za konanie správneho orgánu a v súvislosti s [vyšetrovacou] činnosťou Úradu… nemôže byť začaté konanie na správnom súde“.

132 Pozri § 13 ods. 1 zákona o právnickom povolaní.

133 V žalobe Komisia spomína neúspešné pokusy Úradu vyzvať Maďarskú advokátsku komoru, aby s ním spolupracovala na účely uplatňovania sporného zákona (dostupné na tejto adrese: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz‑a‑magyar‑ugyvedi‑kamaranak).

134 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. júna 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, bod 50 a nasl. a citovaná judikatúra). Pozri tiež v tomto zmysle rozsudok zo 6. októbra 2020, État luxembourgeois (Právo na opravný prostriedok proti žiadosti o informácie v oblasti daní) (C‑245/19 a C‑246/19, EU:C:2020:795, body 83 a 84).

135 Pokiaľ ide o judikatúru ESĽP týkajúcu sa článku 6 EDĽP, pozri rozsudok z 2. februára 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, bod 36 a nasl. a citovaná judikatúra).

140 Pojem „verejný záujem“ nie je definovaný v tomto ustanovení ani v ustanoveniach § 3 ods. 5 a 6 zákona o informáciách, ktoré v tejto súvislosti tiež neposkytujú objasnenie. Tieto ustanovenia na jednej strane len stanovujú, že „údaje vo verejnom záujme“ sú „informácie alebo údaje iné než osobné údaje“. Tieto pojmy sa preto zdajú byť nezlučiteľné s výrazom „osobné údaje vo verejnom záujme“. Na druhej strane sa vzťahujú na „údaje dostupné z dôvodov verejného záujmu“, ktoré predstavujú „všetky údaje okrem údajov vo verejnom záujme , ktorých zverejnenie, sprístupnenie alebo dostupnosť si vyžaduje zákon v záujme širokej verejnosti“, nespomínajú však „osobné údaje vo verejnom záujme“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).

141 Pozri tiež stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR EÚ‑Kanada) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592, bod 124, podľa ktorého poskytnutie osobných údajov takej tretej osobe, akou je orgán verejnej moci, predstavuje zásah do základného práva zakotveného v článku 7 Charty bez ohľadu na účel neskoršieho využitia poskytnutých informácií).

142 Pozri tiež v tomto zmysle rozsudok z 20. októbra 2022, Koalicija „Demokratična Bălgarija – Obedinenie“ (C‑306/21, EU:C:2022:813, bod 52).

143 Podľa tohto odôvodnenia okrem iného všeobecné nariadenie o ochrane údajov „nevyžaduje, aby pre každé jednotlivé spracúvanie existoval osobitný právny predpis. Za dostatočný možno považovať právny predpis, ktorý je základom pre viaceré spracovateľské operácie založené na zákonnej povinnosti, ktorá sa vzťahuje na prevádzkovateľa, alebo ak je spracúvanie nevyhnutné na splnenie úlohy realizovanej vo verejnom záujme alebo pri výkone verejnej moci. Na základe práva Únie alebo práva členského štátu by sa tiež malo rozhodovať o účele spracúvania“ .

149 Čo sa týka tejto požiadavky, pozri rozsudky z 21. júna 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, bod 219 a citovaná judikatúra), a z 30. apríla 2024, La Quadrature du Net a i. (Osobné údaje a boj proti porušovaniu autorských práv) (C‑470/21, EU:C:2024:370, bod 152 a citovaná judikatúra).

150 Čo sa týka tejto požiadavky, pozri rozsudok zo 4. októbra 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Pokus o prístup k osobným údajom uloženým v mobilnom telefóne) (C‑548/21, EU:C:2024:830, bod 90 a nasl.); pozri tiež v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci Legal Newsdesk Sweden (C‑199/24, EU:C:2025:670, body 35 a 36).

151 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. augusta 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, bod 93 a citovaná judikatúra).

152 Čo sa týka odôvodnenia takéhoto zasahovania do práv zakotvených v článkoch 7 a 8 Charty s cieľom bojovať proti závažnej trestnej činnosti a predchádzať vážnym hrozbám pre verejnú bezpečnosť, pozri rozsudok z 2. marca 2021, Prokuratuur (Podmienky prístupu k údajom týkajúcim sa elektronických komunikácií) (C‑746/18, EU:C:2021:152, bod 33 a citovaná judikatúra).

153 Podľa tohto ustanovenia okrem iného „činnosti Úradu podľa § 7 a 8 sa riadia § 27 ods. 1 a 3 [zákona o komisárovi pre základné práva]“. Ustanovenia § 27 ods. 3 tohto zákona stanovujú, že dokumenty a vecné dôkazy získané počas vyšetrovania komisára pre základné práva nie sú verejné.