C-888/24
ECLI:EU:C:2026:274
- Súd
- Súdny dvor Európskej únie
- IČS
- 62024CC0888
- Zdroj
- eur-lex.europa.eu ↗
Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ANDREA BIONDI
prednesené 26. marca 2026( 1 )
Vec C ‑ 888/24
Adão da Fonseca ‑ Engenheiros Consultores, Lda
proti
Metro do Porto, S.A.,
Betar Consultores, Lda
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Supremo Tribunal Administrativo (Najvyšší správny súd, Portugalsko)]
„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Verejné obstarávanie – Smernica 2014/24/EÚ – Článok 82 – Konanie týkajúce sa súťaže návrhov – Neuskutočnenie predchádzajúceho vypočutia – Ochrana anonymity záujemcov – Právo byť vypočutý “
I. Úvod
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania v prejednávanej veci, ktorý podal Supremo Tribunal Administrativo (Najvyšší správny súd, Portugalsko), t. j. predkladajúci vnútroštátny súd, predstavuje pre Súdny dvor príležitosť prvýkrát sa zaoberať výkladom ustanovení smernice 2014/24/EÚ( 2 ) o verejnom obstarávaní, ktoré sa konkrétne týkajú „súťaže návrhov“.
2. Súťaže návrhov sú konania, odlišné od verejných obstarávaní, ktorých cieľom je poskytnúť verejnému obstarávateľovi ideový návrh, plán alebo projekt (zvyčajne v oblasti urbanistického plánovania, inžinierstva alebo architektúry), ktorý vyberá porota na základe súťaže. Špecifický charakter súťaže návrhov spočíva v kreatívnom a koncepčnom charaktere predložených plánov alebo projektov, pričom rozhodujúcu úlohu pri ich hodnotení zohráva kvalita a originalita navrhovaných riešení.
3. V prejednávanej veci vzniká v skratke otázka, či je v rámci takýchto postupov nutné alebo aspoň prípustné predchádzajúce vypočutie záujemcov pred prijatím konečného rozhodnutia poroty. Túto otázku preskúmam jednak v rámci právneho rámca smernice 2014/24 a jednak s ohľadom na všeobecnú zásadu práva Únie priznávajúcu právo byť vypočutý.
4. Návrh na začatie prejudiciálneho konania v prejednávanej veci podal predkladajúci vnútroštátny súd v rámci sporu, ktorý začala stavebná spoločnosť Adão da Fonseca–Engenheiros Consultores, Lda. (ďalej len „Adão da Fonseca“) vo veci súťaže návrhov, ktorú vyhlásila spoločnosť Metro do Porto, S.A. ako verejný obstarávateľ na vypracovanie projektu výstavby mosta cez rieku Douro.
5. Projekt spoločnosti Adão da Fonseca sa neumiestnil medzi prvými troma projektmi vybranými porotou v rámci uvedenej súťaže návrhov. Predmetná spoločnosť sa preto obrátila na portugalské správne súdy s návrhom na zrušenie rozhodnutia uvedenej poroty, ako aj následného rozhodnutia o zadaní verejnej zákazky na poskytnutie služieb inému hospodárskemu subjektu.
6. Po dvoch zamietavých rozhodnutiach vo veci návrhu spoločnosti Adão da Fonseca vyhlásených správnymi súdmi nižšieho stupňa sa táto spoločnosť v poslednom stupni konania obrátila na predkladajúci vnútroštátny súd. V konaní pred týmto súdom uvedená spoločnosť okrem iného namieta porušenie jej údajného práva na predchádzajúce vypočutie.( 3 ) Navrhovateľka uvádza, že skutočnosť, že nebola predbežne vypočutá, a to konkrétne porotou, je v rozpore s podstatnou procesnou požiadavkou, v dôsledku čoho sú samotná súťaž návrhov, ako aj následné zadanie zákazky( 4 ) postihnuté vadami.
7. Predkladajúci vnútroštátny súd si v tejto súvislosti kladie otázku, či je potrebné záujemcom v rámci súťaže návrhov priznať právo byť vypočutý porotou predtým, než prijme rozhodnutie vo veci hodnotenia a umiestnenia plánov alebo projektov predložených na jej posúdenie. Uvedený súd poznamenáva, že skutočnosť, že vypočutie zainteresovaných strán predstavuje podľa portugalského práva kľúčovú fázu každého konania, nevylučuje, že v niektorých riadne odôvodnených prípadoch môže byť neuskutočnenie predchádzajúceho vypočutia oprávnené. Predkladajúci vnútroštátny súd zdôrazňuje, že v súťažiach návrhov by bolo možné odôvodniť vylúčenie predchádzajúceho vypočutia záujemcov s ohľadom na zásadu, ktorá je v rámci takýchto postupov zásadná, a to zásadu anonymity záujemcov, ktorých totožnosť možno zverejniť až po vypracovaní príslušnej správy poroty. V nadväznosti na uvedené predkladajúci vnútroštátny súd konštatuje, že hoci nijaký konkrétny predpis portugalského práva týkajúci sa súťaže návrhov takéto predchádzajúce vypočutie nestanovuje, predsa len sa upravuje v rámci všeobecného režimu verejných súťaží, na ktorý subsidiárne odkazuje príslušná vnútroštátna právna úprava.
8. Za týchto okolností predkladajúci vnútroštátny súd rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Má sa pravidlo anonymity uchádzačov stanovené v článku 82 ods. 4 smernice 2014/24 v spojení s možnosťou komunikácie medzi porotou a uchádzačmi s cieľom objasniť predložené projekty, ktorá je stanovená v článku 82 ods. 5 a 6, ako aj s odkazom na ustanovenia hlavy I v článku 80 ods. 1 tejto smernice, vykladať v tom zmysle, že bráni predchádzajúcemu vypočutiu zainteresovaných strán ako povinnej náležitosti konania“?
II. Analýza
9. Ako som naznačil vyššie, otázka položená predkladajúcim vnútroštátnym súdom sa týka vzájomného vzťahu medzi pravidlom anonymity záujemcov, ktoré zohráva v rámci úpravy súťaže návrhov základnú úlohu, a právom byť vypočutý záujemcov, ktorí sa zúčastňujú na takomto konaní.
10. Na úvod je potrebné v prvom rade poznamenať, že prejudiciálna otázka sa na rozdiel od tvrdenia spoločnosti Metro do Porto, S. A. uvedeným v jej pripomienkach nejaví ako hypotetická. Z rozhodnutia predkladajúceho vnútroštátneho súdu totiž jasne vyplýva, že spoločnosť Adão da Fonseca v konaní vo veci samej uviedla, že údajná nezrovnalosť odporujúca zákonu, spočívajúca v tom, že zainteresované strany neboli vo fáze súťaže návrhov predbežne vypočuté, predstavuje porušenie podstatných procesných náležitostí, ktoré má za následok neplatnosť celého konania.( 5 ) Položená prejudiciálna otázka je preto rozhodujúca vo vzťahu k veci, o ktorej rozhoduje predkladajúci vnútroštátny súd, a preto je prípustná.
11. V druhom rade uvádzam, že súťaž návrhov v prejednávanej veci sa týka projektu realizácie mosta cez rieku Douro, ktorú vyhlásila Metro do Porto, S.A., verejná spoločnosť zodpovedná za správu infraštruktúry systému metra v meste Porto. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania ani z pripomienok účastníkov konania však jednoznačne nevyplýva, či sa v rámci predmetného projektu počíta alebo nepočíta s tým, že po danom moste bude viesť trasa metra. Nie je preto jasné, či sa predmetná súťaž návrhov týka alebo netýka „činnost[í] spojen[ých] s poskytovaním prístupu do sietí poskytujúcich službu verejnosti v oblasti železničnej dopravy“ podľa článku 11 smernice 2014/25/EÚ( 6 ). Ak by to tak bolo, na danú súťaž návrhov by sa vzťahovali ustanovenia tejto smernice a nie ustanovenia smernice 2014/24. V tejto súvislosti je však potrebné poznamenať, že ustanovenia oboch smerníc týkajúce sa právnej úpravy súťaží návrhov, ktoré sú v prejednávanej veci predmetom sporu, sú v podstate totožné( 7 ), takže analýza Súdneho dvora by zostala rovnaká aj v prípade uplatniteľnosti smernice 2014/25.
12. Na účely zodpovedania otázky položenej predkladajúcim vnútroštátnym súdom predovšetkým predstavím charakteristické znaky konaní týkajúcich sa súťaží návrhov, tak ako ich stanovuje smernica 2014/24, a to s cieľom pochopiť špecifické aspekty, ktoré sú dôvodom príslušnej právnej úpravy (A); následne posúdim, či je podľa smernice 2014/24 potrebné priznať v rámci takýchto konaní právo na predchádzajúce vypočutie (B); napokon preskúmam, či sa má právo na predchádzajúce vypočutie v rámci takýchto konaní priznať na základe práva byť vypočutý ako vyjadrenia všeobecnej zásady práva Únie (C).
A. Súťaže návrhov v smernici 2014/24
13. Článok 2 ods. 1 bod 21 smernice 2014/24 vymedzuje „súťaže návrhov“ ako „také konania, ktoré verejnému obstarávateľovi umožňujú nadobudnúť plán alebo projekt vybraný porotou po jeho predložení do súťaže, s udelením alebo bez udelenia cien, a to najmä v oblastiach územného plánovania miest a vidieka, architektúry a inžinierstva alebo spracovania údajov“.( 8 )
14. Súťaže návrhov sú „pružné nástroje“( 9 ) využívané verejnými obstarávateľmi na výber jedného alebo viacerých návrhov v konkrétnych oblastiach. Ako také slúžia na zhromažďovanie nápadov a na získanie najlepšieho ideového návrhu, pričom v rámci tohto konania nemusí nevyhnutne dôjsť k zadaniu realizácie projektu ani k zadaniu služby týkajúcej sa projektovej činnosti.
15. Súťaže návrhov sa preto líšia od verejných zákaziek, ktoré sa v rámci smernice 2014/24 vymedzujú inak.( 10 ) Cieľom súťaží návrhov totiž nie je uzavrieť zmluvu o poskytnutí služieb, ale len vybrať jeden alebo viacero návrhov, za ktoré sa udeľuje alebo neudeľuje odmena. To napokon nevylučuje možnosť usporiadať súťaž návrhov v rámci postupu verejného obstarávania služieb.( 11 )
16. Ako som už naznačil, osobitosť súťaží návrhov preto spočíva práve v ich charaktere tvorivej duševnej činnosti, v rámci ktorého zohrávajú rozhodujúcu úlohu kvalita a konceptuálnosť navrhovaných riešení. Na rozdiel od verejného obstarávania záujemcovia v súťažiach návrhov nepredkladajú finančné ponuky, ale návrhy vyjadrujúce projektovú víziu (zvyčajne ide o plány alebo schémy v oblasti urbanizmu, stavebného inžinierstva, architektúry alebo iných odborov). Verejný obstarávateľ z tohto dôvodu nezadáva samotnú zákazku, ale len vyberá a prípadne oceňuje ideový návrh. Predmetom súťaže preto nie je zmluvná ponuka, ale technický obsah predkladaných projektov. V takýchto typoch konaní je pre zadávateľa dôležitý konečný výsledok projektovej a plánovacej činnosti, ktorý musí zodpovedať jeho vopred špecifikovaným požiadavkám. Cieľom predmetného postupu naopak nie je identifikovať subjekt, ktorý spĺňa požiadavky zaručujúce odbornosť potrebnú na splnenie zverenej úlohy.
17. Súťaže návrhov boli už predmetom osobitnej právnej úpravy podľa smernice 2004/18/ES( 12 ). Smernica 2014/24 však posilnila reguláciu súťaží návrhov, pričom ich upravila v samostatnej kapitole, t. j. kapitole II (články 78 až 82), ktorá je súčasťou hlavy III týkajúcej sa osobitných režimov obstarávania.( 13 )
18. Ustanovenia tejto kapitoly nestanovujú žiadny konkrétny všeobecný postup pre súťaže návrhov. Obsahom týchto ustanovení sú len niektoré procesné pravidlá, ktorých cieľom je zohľadniť uvedené špecifiká tohto typu výberových konaní, spolu s povinnosťou verejných obstarávateľov – vyplývajúcou z článku 80 ods. 1 smernice 2014/24, na ktorý odkazuje prejudiciálna otázka –, uplatňovať postupy prispôsobené ustanoveniam hlavy I tejto smernice týkajúcim sa všeobecných zásad a pravidiel. Z tejto pomerne obmedzenej právnej úpravy vyplýva, že cieľom smernice 2014/24 nie je dosiahnuť úplnú harmonizáciu právnych predpisov týkajúcich sa súťaží návrhov.
19. Pokiaľ ide o ustanovenia smernice 2014/24, článok 78 vymedzuje rozsah pôsobnosti pravidiel týkajúcich sa súťaží návrhov. Z tohto článku vyplýva, že súťaže návrhov možno organizovať troma spôsobmi: po prvé úplne nezávisle od akéhokoľvek verejného obstarávania( 14 ); po druhé ako prípravnú fázu pred verejným obstarávaním, ktoré možno uskutočniť neskôr( 15 ); po tretie priamo ako neoddeliteľnú súčasť v rámci verejného obstarávania služieb( 16 ). Okrem toho súťaže návrhov možno otvoriť pre všetky hospodárske subjekty alebo obmedziť ich na nižší počet záujemcov.( 17 )
20. Článok 79 smernice 2014/24 stanovuje povinnosť verejných obstarávateľov, ktorí majú v úmysle uskutočniť súťaž návrhov, oznámiť svoj zámer prostredníctvom oznámenia o vyhlásení súťaže návrhov.( 18 ) Článok 80 smernice 2014/24 stanovuje niektoré pravidlá týkajúce sa organizácie súťaží návrhov a výberu účastníkov.( 19 ) Článok 81 smernice 2014/24 obsahuje osobitné ustanovenia týkajúce sa zloženia poroty.( 20 )
21. Článok 82 smernice 2014/24, o ktorého výklad žiada predkladajúci vnútroštátny súd v prejudiciálnej otázke, obsahuje napokon ustanovenia vzťahujúce sa na rozhodnutia poroty.
22. Odseky 2 a 4 tohto článku sú konkrétnym vyjadrením pravidla anonymity. Podľa článku 82 ods. 2 smernice 2014/24 je porota povinná vyhodnotiť plány a projekty predložené záujemcami anonymne a výlučne na základe kritérií uvedených v oznámení o vyhlásení súťaže. Podľa odseku 4 anonymita ostane zachovaná dovtedy, kým porota nedospeje k svojmu stanovisku alebo rozhodnutiu.
23. Účelom anonymity je zaručiť objektívnosť a nestrannosť procesu hodnotenia predložených projektov. Anonymita totiž zabezpečuje, aby porota hodnotila uvedené projekty výlučne na základe ich vnútornej hodnoty, podľa vopred stanovených, jasných a nediskriminačných výberových kritérií a bez vedomého alebo nevedomého podliehania vplyvu uchádzačov vychádzajúceho z ich totožnosti alebo povesti. Keďže cieľom súťaže návrhov je, ako som už uviedol, hodnotiť tvorivé návrhy na základe ich estetických, koncepčných, funkčných alebo technických kvalít, toto hodnotenie vzhľadom na ich vnútorný umelecký a koncepčný charakter nevyhnutne zahŕňa určitú mieru subjektivity, najmä v konkrétnej súvislosti s posudzovaním estetických aspektov a myšlienkového obsahu. Z tohto dôvodu existuje väčšie riziko zaujatosti poroty, ktorá by mohla – hoci aj nevedome – uprednostňovať renomovaných odborníkov. Anonymita zaručuje objektívnosť poroty a súlad so zásadami rovnosti zaobchádzania a spravodlivej hospodárskej súťaže. Zachovávanie prísnej anonymity počas hodnotenia projektov preto zaručuje rovnosť zaobchádzania so všetkými účastníkmi a posilňuje legitimitu a transparentnosť konania, čím zohráva v takýchto konaniach zásadnú úlohu.
24. Smernica 2014/24 napokon nestanovuje úplný zákaz určitej formy komunikácie medzi porotou a záujemcami. Článok 82 ods. 5 totiž stanovuje, že „záujemcovia môžu byť v prípade potreby vyzvaní, aby odpovedali na otázky, ktoré porota zaznamenala v zápisnici s cieľom objasniť akékoľvek aspekty projektov“. Odsek 6 rovnakého článku ďalej stanovuje, že „o komunikácii medzi členmi poroty a záujemcami sa vypracuje podrobná zápisnica“.
25. Prejudiciálnu otázku položenú predkladajúcim vnútroštátnym súdom je potrebné analyzovať v rámci právneho rámca smernice 2014/24 vymedzeného v prechádzajúcich bodoch.
B. O priznaní práva na predchádzajúce vypočutie v súťažiach návrhov v kontexte smernice 2014/24
26. Na účely zodpovedania predmetnej otázky je predovšetkým potrebné preskúmať, či v uvedenom právnom rámci možno zaviesť povinné uskutočnenie predchádzajúceho vypočutia záujemcov v súťažiach návrhov pred prijatím hodnotiaceho rozhodnutia poroty.
27. V tejto súvislosti treba v prvom rade poznamenať, že vyššie uvedené ustanovenia kapitoly II hlavy III smernice 2014/24 výslovne neupravujú uskutočnenie predchádzajúceho vypočutia zainteresovaných strán v súťažiach návrhov.
28. V nadväznosti na tvrdenie spoločnosti Adão da Fonseca si však predkladajúci vnútroštátny súd kladie otázku, či možnosť nadviazať komunikáciu medzi záujemcami a porotou, stanovená v článku 82 ods. 5 a 6 smernice 2014/24, nemôže odôvodňovať možnosť preskúmať a oboznámiť sa s projektmi predloženými záujemcami v rámci ich vypočutia, bez porušenia dôvernosti a anonymity.
29. V tejto súvislosti sa však domnievam, že ustanovenia článku 82 ods. 5 a 6 smernice 2014/24 nemožno vykladať v tom zmysle, že záujemcom v súťažiach návrhov priznávajú právo na predchádzajúce vypočutie.
30. Zo znenia odseku 5 uvedeného článku vyplýva, že záujemcovia „môžu“ byť „v prípade potreby“ vyzvaní, aby odpovedali na otázky, ktoré porota zaznamenala v zápisnici s cieľom objasniť projekty. Toto ustanovenie preto výslovne stanovuje právomoc poroty požiadať na základe voľnej úvahy záujemcov o objasnenie týkajúce sa projektov, nie však právo záujemcov vyžadovať, aby takéto objasnenie poskytli.
31. Cieľom tejto možnosti požiadať o objasnenie je rozptýliť pochybnosti, ktoré by porota mohla mať v súvislosti s konkrétnymi aspektmi predloženého projektu, čo prispieva k informovanejšiemu a spravodlivejšiemu hodnoteniu. Ide napokon len o žiadosť o objasnenie. V každom prípade uvedené ustanovenie nie je jednoznačne zamerané na to, aby záujemcom umožnilo dodatočne doplniť projekt nad rámec požiadaviek poroty na objasnenie.
32. Okrem toho porota je pri uplatnení voľnej úvahy, ktorá sa jej priznáva, povinná zaobchádzať s rôznymi záujemcami rovnako a lojálne, tak aby sa na konci súťaže návrhov a vzhľadom na jej výsledok nezdalo, že žiadosť o objasnenie neoprávnene zvýhodnila alebo znevýhodnila záujemcu alebo záujemcov, ktorým porota túto žiadosť adresovala.( 21 )
33. Je tiež zrejmé, že možnosť poroty požiadať jedného alebo viacerých záujemcov o predmetné objasnenie treba uviesť do súladu s pravidlom anonymity, ktoré je, ako vyplýva z článku 82 ods. 4 smernice 2014/24, potrebné zachovať až do prijatia rozhodnutia. Ako správne poznamenala portugalská vláda, v opačnom prípade by totiž v dôsledku žiadosti o objasnenie mohlo dôjsť k zmareniu potrebného účinku pravidla anonymity. Súlad s pravidlom anonymity záujemcov možno zabezpečiť, ako navrhuje Komisia vo svojich pripomienkach, napríklad využitím sprostredkovateľa (napríklad verejného obstarávateľa alebo nezávislej tretej strany) alebo prostredníctvom technických informačných prostriedkov (napríklad informačnej platformy).
34. Po druhé potrebu uskutočniť predchádzajúce vypočutie zainteresovaných strán v súťažiach návrhov pred prijatím rozhodnutia poroty nemožno vyvodiť ani zo žiadneho ustanovenia hlavy I uvedenej smernice 2014/24, na ktorú odkazuje článok 80 ods. 1 uvedenej smernice.
35. Takáto požiadavka konkrétne nevyplýva z nijakej zo základných zásad zadávania verejných zákaziek uvedených v článku 18 smernice 2014/24, najmä nevyplýva zo zásad rovnosti zaobchádzania a transparentnosti, ktoré sú naopak podľa všetkého nezlučiteľné s priznaním práva na predchádzajúce vypočutie záujemcov v predmetných konaniach.
36. Z judikatúry vyplýva, že cieľom zásady rovnosti zaobchádzania je podporovať rozvoj zdravej a účinnej hospodárskej súťaže medzi účastníkmi súťaže, s ktorými je potrebné zaobchádzať rovnako tak v čase vypracúvania ich projektov, ako aj v čase ich hodnotenia. Na druhej strane cieľom zásady transparentnosti je zabezpečiť, aby zo strany poroty nedochádzalo k zvýhodňovaniu a svojvoľnému rozhodovaniu.( 22 )
37. Predchádzajúce vypočutie, bez ohľadu na formu, v akej sa uskutočňuje, so sebou vždy prináša prinajmenšom potenciálne riziko ohrozenia anonymity účastníkov, ktorá, ako sa uviedlo vyššie, zohráva v konaniach týkajúcich sa súťaží návrhov vzhľadom na ich špecifickú povahu zásadnú úlohu.( 23 ) Uskutočnenie predchádzajúceho vypočutia záujemcov preto v osobitnom kontexte súťaží návrhov vždy zahŕňa jednak riziko ohrozenia rovnosti zaobchádzania so záujemcami a jednak riziko, že dôjde k ovplyvneniu nezávislosti hodnotenia poroty, a to v rozpore s oboma vyššie uvedenými zásadami.
38. Po tretie vzniká otázka, či pri neexistencii konkrétneho ustanovenia smernice 2014/24 v danom zmysle táto smernica a konkrétne pravidlo anonymity umožňujú alebo bránia tomu, aby členský štát vo svojom vnútroštátnom práve stanovil povinnosť uskutočniť v rámci súťaží návrhov pred prijatím hodnotiaceho rozhodnutia poroty predchádzajúce vypočutie zainteresovaných strán.
39. V rozsahu, v akom smernica 2014/24 nestanovuje, ako som uviedol v bode 18 vyššie, úplnú harmonizáciu pravidiel týkajúcich sa súťaží návrhov, z ustálenej judikatúry v tejto súvislosti vyplýva, že každému členskému štátu na základe zásady procesnej autonómie členských štátov prináleží upraviť náležitosti správneho procesu tak, aby v každom prípade zodpovedali základným zásadám verejného obstarávania uvedeným v článku 18 smernice 2014/24. Tieto procesné podmienky však nemôžu byť menej výhodné než procesné podmienky týkajúce sa podobných žalôb na ochranu práv vyplývajúcich z vnútroštátneho právneho poriadku (zásada ekvivalencie), ani nesmú prakticky znemožňovať alebo nadmerne sťažovať výkon práv zaručených právnym poriadkom Únie (zásada efektivity).( 24 )
40. Domnievam sa však, že priznanie nároku na povinné predchádzajúce vypočutie záujemcov v súťažiach návrhov vnútroštátnym právom by odporovalo zmyslu právnej úpravy takýchto súťaží podľa smernice 2014/24, najmä v súvislosti so základnou požiadavkou na zachovanie anonymity až do prijatia rozhodnutia poroty.
41. Ako som už totiž naznačil v predchádzajúcich bodoch, hoci teoreticky nie je vylúčená existencia spôsobov predchádzajúceho vypočutia, ktoré by mohli zaručovať zachovanie anonymity, akýkoľvek kontakt medzi porotou a záujemcami zvyšuje riziko ohrozenia anonymity a oslabuje potrebný účinok príslušného pravidla.
42. Z tohto hľadiska sa nezdá byť náhoda, že smernica 2014/24 stanovuje možnosť kontaktu medzi porotou a záujemcami len „v prípade potreby“.( 25 ) Súbor ustanovení článku 82 smernice 2014/24 totiž poukazuje na zámer normotvorcu Únie nájsť rovnováhu medzi zásadou anonymity, ktorá je nevyhnutná na zabezpečenie nestrannosti hodnotenia poroty, na jednej strane a na druhej strane potrebnou flexibilitou umožňujúcou plné pochopenie predložených návrhov, a to pri zachovaní základnej požiadavky anonymity, ktorú treba ako záruku nestrannosti hodnotenia považovať za nedotknuteľnú.
43. Okrem toho, hoci členské štáty majú za predpokladu súladu so základnými zásadami verejného obstarávania, na základe zásady procesnej autonómie, voľnosť pri určovaní procesných pravidiel, je potrebné, aby bol projekt predložený záujemcami úplný a zrozumiteľný a svojím spôsobom samostatný a aby nevyžadoval ďalšie vysvetlenie. Zodpovednosť za predloženie úplného návrhu nesie práve záujemca, ktorý je povinný pri jeho vypracovaní postupovať pozorne, aby bol návrh dostatočne jasný.( 26 ) V rámci konania stanoveného smernicou 2014/24 sa okrem žiadosti o objasnenie podľa článku 82 ods. 5 nepredpokladajú následné úpravy projektu ani ďalšie fázy konania. Priznanie povinného vypočutia po predložení návrhu by preto odporovalo aj systematike predmetného konania, ako ju vymedzuje smernica 2014/24.
44. Z rovnakého hľadiska a pri analogickom uplatnení judikatúry týkajúcej sa verejného obstarávania platí, že zásady rovnosti zaobchádzania a transparentnosti zakotvené v článku 18 smernice 2014/24, ktorý sa vzťahuje, ako sa uvádza vyššie, aj na súťaže návrhov, bránia akémukoľvek rokovaniu medzi porotou a záujemcom v rámci konania týkajúceho sa súťaže návrhov, čo znamená, že návrh po jeho predložení v zásade nemožno meniť ani z podnetu verejného obstarávateľa, ani uchádzača.( 27 )
45. Z tohto dôvodu sa domnievam, že zo všetkých vyššie uvedených úvah vyplýva, že smernica 2014/24 bráni tomu, aby členský štát vo svojom vnútroštátnom práve stanovil povinnosť uskutočniť v rámci súťaží návrhov pred prijatím hodnotiaceho rozhodnutia poroty predchádzajúce vypočutie zainteresovaných strán.
C. O potrebe predchádzajúceho vypočutia v súťažiach návrhov na základe práva byť vypočutý
46. Napokon je tiež potrebné preskúmať, či právo účastníkov súťaží návrhov na uskutočnenie predchádzajúceho vypočutia pred prijatím hodnotiaceho rozhodnutia poroty možno odvodiť z práva každého jednotlivca byť vypočutý predtým, ako správny orgán voči nemu príjme individuálne opatrenie, ktoré mu spôsobí ujmu.
47. Takéto právo výslovne stanovuje článok 41 ods. 2 písm. a) Charty základných práv Európskej únie – na ktorý sa vo svojich pripomienkach odvolávajú Komisia a portugalská vláda –, ako konkrétne vyjadrenie práva na dobrú správu vecí verejných.
48. Článok 41 Charty sa však vzťahuje na inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie, a nie na orgány alebo subjekty členských štátov, takže jednotlivec sa nemôže odvolávať na tento článok vo vzťahu k vnútroštátnym orgánom. Pokiaľ však členský štát vykonáva právo Únie, na konania vedené príslušným vnútroštátnym verejným obstarávateľom sa vzťahujú práva vyplývajúce zo zásady riadnej správy vecí verejných ako všeobecnej zásady práva Únie, najmä právo každej osoby byť vypočutý v správnom konaní.( 28 )
49. Pokiaľ ide o obsah práva byť vypočutý, z judikatúry vyplýva, že predmetné právo zaručuje každému možnosť oznámiť účelne a efektívne svoj názor v priebehu správneho konania, a to skôr ako bude prijaté akékoľvek rozhodnutie, ktoré môže nepriaznivo ovplyvniť jeho záujmy, a to aj vtedy, ak príslušná právna úprava takúto formálnu požiadavku nestanovuje.( 29 ) Z uvedeného práva tiež vyplýva, že správny orgán venuje pri starostlivom a nestrannom preskúmaní všetkých relevantných skutočností v prejednávanom prípade a podrobnom odôvodnení svojho rozhodnutia náležitú pozornosť pripomienkam, ktoré predložila dotknutá osoba.( 30 ) Právo byť vypočutý má predovšetkým zabezpečiť, aby každé rozhodnutie, ktoré sa osoby nepriaznivo dotýka, bolo prijaté s plnou znalosťou veci.( 31 )
50. Súdny dvor konkrétne výslovne konštatoval, že podmienky, za ktorých má mať dotknutá osoba možnosť uplatniť svoje právo byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia, ktoré sa jej týka, je potrebné posudzovať s ohľadom na ciele právnych pravidiel upravujúcich danú oblasť.( 32 )
51. Okrem toho základné práva, ako je právo byť vypočutý, nie sú absolútnou požiadavkou, ale môžu podliehať obmedzeniam pod podmienkou, že tieto obmedzenia skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu, ktoré predmetné opatrenie sleduje, a z hľadiska sledovaného cieľa nie sú neprimeraným a neprípustným zásahom poškodzujúcim samotnú podstatu takto zabezpečených práv.( 33 )
52. V prejednávanej veci treba predovšetkým poznamenať, že rozhodnutie poroty prijaté v rámci konania týkajúceho sa súťaže návrhov, aká je predmetom tohto konania, môže spôsobiť ujmu účastníkovi, ako je spoločnosť Adão da Fonseca. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania totiž vyplýva, že uvedené rozhodnutie je pre verejného obstarávateľa záväzné, pričom len projekty, ktoré sa umiestnili na prvých troch miestach v poradí zostavenom porotou, sa kvalifikovali na účasť v následnom postupe priameho zadania zákazky. Neumiestnenie medzi prvými troma projektmi má preto za následok, že daný účastník súťaže s istotou nezíska s projektom súvisiacu zákazku na poskytnutie služby, čiže príde o hospodársku príležitosť.
53. Ďalej je potrebné poznamenať, že v prípade, o ktorom rozhoduje predkladajúci vnútroštátny súd, právo Únie, a konkrétne smernica 2014/24, demonštratívne stanovuje niektoré pravidlá vymedzujúce podmienky a spôsob usporadúvania súťaží návrhov.
54. Vzhľadom na to, že, ako vyplýva z bodu 50 vyššie, podmienky uplatňovania práva byť vypočutý je potrebné posudzovať s ohľadom na právne predpisy, ktoré upravujú danú oblasť, ako aj na ich účel, mechanizmy, prostredníctvom ktorých musia mať záujemcovia v súťaži návrhov možnosť uplatniť svoje právo byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia poroty, je potrebné posudzovať s ohľadom na ustanovenia kapitoly II hlavy III smernice 2014/24. Tieto ustanovenia sú konkrétne zamerané na vymedzenie minimálnych pravidiel harmonizácie v súvislosti s konaniami týkajúcimi sa súťaží návrhov, a to najmä s cieľom zabezpečiť rovnaké a nediskriminačné zaobchádzanie so záujemcami.
55. Z vyššie uvedených úvah týkajúcich sa predmetných ustanovení v tejto súvislosti v prvom rade vyplýva, že na účely prijatia rozhodnutia o projektoch predložených v rámci súťaže návrhov je porota povinná vyhodnotiť plány a projekty predložené záujemcami anonymne a výlučne na základe kritérií uvedených v oznámení o vyhlásení súťaže.( 34 ) Po druhé z uvedeného tiež vyplýva, že pravidlo anonymity je nedotknuteľné, pretože vzhľadom na špecifiká konania týkajúceho sa súťaže návrhov je toto pravidlo nevyhnutné na zabezpečenie nestrannosti poroty a na zaručenie rovnosti zaobchádzania so záujemcami.( 35 ) Po tretie, ako som uviedol, záujemca je povinný pri vypracúvaní jeho projektu postupovať pozorne, aby bol návrh dostatočne jasný, zrozumiteľný, úplný a aby nevyžadoval ďalšie vysvetlenie( 36 ). Po štvrté ustanovenia smernice 2014/24 upravujú aj jasne vymedzenú možnosť komunikácie medzi záujemcami a porotou, a to výlučne na jej podnet s cieľom objasniť akýkoľvek aspekt projektu a pri zachovaní zásady anonymity( 37 ). Ako sa uviedlo vyššie, ide o riešenie, pre ktoré sa normotvorca rozhodol s cieľom zabezpečiť rovnováhu medzi zachovaním zásady anonymity a potrebnou flexibilitou, ktorá umožní porote plne porozumieť predloženým návrhom.
56. Za týchto okolností sa domnievam, že súbor uvedených ustanovení záujemcovi umožňuje, aby vyjadril svoje stanovisko na všetky relevantné súčasti projektu, ktorý predkladá v súťaži návrhov, a že právo byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia poroty možno preto v rámci predmetných typov konaní považovať za účinne rešpektované.
57. Konkrétne skutočnosť, že záujemca môže takéto stanovisko v zásade vysvetliť v rámci prezentácie svojho projektu, pričom len v prípade, ak to porota považuje za potrebné, pripadajú do úvahy aj iné spôsoby, ktoré sú v každom prípade v súlade so zásadou anonymity, nepredstavuje prekážku účinného dodržania jeho práva byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia vo veci súťaže návrhov, na ktorej sa zúčastňuje.( 38 )
58. Z vyššie uvedeného vyplýva, že všeobecná zásada práva Únie priznávajúca právo byť vypočutý nevyžaduje, aby sa pred prijatím hodnotiaceho rozhodnutia poroty uskutočnilo predchádzajúce vypočutie účastníkov súťaží návrhov.
D. Návrh
59. Vzhľadom na vyššie uvedené dôvody navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú mu položil Supremo Tribunal Administrativo (Najvyšší správny súd, Portugalsko), takto:
Článok 82 ods. 4, 5 a 6 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES, ako aj článok 80 ods. 1 tejto smernice sa majú s ohľadom na všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá účastníkom správnych konaní priznáva právo byť vypočutý,
vykladať v tom zmysle, že:
bránia povinnému uskutočneniu predchádzajúceho vypočutia zainteresovaných strán v súťažiach návrhov podľa vyššie uvedenej smernice.
1 Jazyk prednesu: taliančina.
2 Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65).
3 Spoločnosť Adão da Fonseca spochybňuje aj skutočnosť, že konanie v prejednávanej veci je súťažou návrhov, toto tvrdenie však predkladajúci vnútroštátny súd odmieta. Pozri oddiel III.B bod 14. návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
4 Predkladajúci vnútroštátny súd v každom prípade konštatuje, že spor, ktorý prejednáva, sa netýka nasledujúceho konania o zadaní uvedenej zákazky na služby. Pozri oddiel III.B bod 15.2 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
5 Pozri bod 4 návrhu na začatie prejudiciálneho konania s odkazom na bod 63 kasačného opravného prostriedku spoločnosti Adão da Fonseca.
6 Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/25/EÚ z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES (Ú.v. EÚ L 94, 2014, s. 243).
7 Pozri najmä článok 80 ods. 1 a článok 82 smernice 2014/24 a tiež článok 97 ods. 1 a článok 98 smernice 2014/25.
8 Pozri aj článok 2 bod 17 smernice 2014/25.
9 Pozri odôvodnenie 120 smernice 2014/24.
10 Článok 2 ods. 1 body 5 a 9 smernice 2014/24 obsahuje vymedzenia pojmov „verejné zákazky“ a „verejné zákazky na poskytnutie služieb“.
11 Pozri bod 19 nižšie.
12 Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132). Pozri najmä články 66 až 74.
13 Aj v smernici 2014/25 sú súťaže návrhov upravené v hlave III kapitole II (články 95 až 98).
14 Pozri článok 78 prvý odsek písm. b) smernice 2014/24.
15 Pozri článok 78 tretí odsek smernice 2014/24 vo vzťahu k článku 32 ods. 4 tejto smernice.
16 Pozri článok 78 prvý odsek písm. a) smernice 2014/24.
17 Pozri článok 80 ods. 3 smernice 2014/24.
18 Pozri tiež článok 96 smernice 2014/25.
19 Pozri tiež článok 97 smernice 2014/25.
20 Podľa článku 81 smernice 2014/24 porotu tvoria výlučne fyzické osoby, ktoré sú nezávislé od účastníkov súťaže. Okrem toho, ak sa od účastníkov súťaže vyžaduje určitá odborná kvalifikácia, aspoň jedna tretina členov poroty musí mať rovnakú alebo rovnocennú kvalifikáciu. V tejto súvislosti pozri tiež článok 97 ods. 4 smernice 2014/25.
21 Pozri analogicky rozsudok z 29. marca 2012, SAG ELV Slovensko a i. (C‑599/10, EU:C:2012:191, bod 41).
22 Pozri rozsudok z 13. júna 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, body 30 a 31 a citovaná judikatúra). Pozri tiež rozsudok z 5. marca 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, bod 52).
23 Pozri body 18 a 25 vyššie.
24 Pozri rozsudky z 12. marca 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, bod 39), a zo 7. septembra 2021, „Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras“ (C‑927/19, EU:C:2021:700, bod 146).
25 Pozri článok 82 ods. 5 smernice 2014/24 a bod 31 vyššie.
26 Pozri analogicky a v tomto zmysle rozsudok z 29. marca 2012, SAG ELV Slovensko a i. (C‑599/10, EU:C:2012:191, bod 38).
27 Pozri analogicky rozsudok z 13. júna 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, bod 32 a citovaná judikatúra).
28 Pozri v tomto zmysle a analogicky, ex multis , rozsudok zo 6. marca 2025, Obština Veliko Tarnovo a Obština Belovo (C‑471/23 a C‑477/23, EU:C:2025:155, bod 73 a citovaná judikatúra).
29 Pozri v tomto zmysle, ex multis , tamže, bod 74 a citovanú judikatúru.
30 Rozsudky z 22. novembra 2012, M. M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, bod 88), a z 5. novembra 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, bod 48).
31 V tejto súvislosti pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci M (C‑560/14, EU:C:2016:320, bod 30 a citovaná judikatúra).
32 Pozri analogicky rozsudok z 9. februára 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, bod 33).
33 Pozri, ex multis , rozsudok z 20. decembra 2017, Prequ' Italia (C‑276/16, EU:C:2017:1010, bod 50 a citovaná judikatúra).
34 Pozri článok 82 ods. 2 smernice 2014/24 a bod 22 vyššie.
35 Pozri body 22, 23 a 42 vyššie.
36 Pozri bod 43 vyššie.
37 Pozri body 24 a 29 až 33 vyššie.
38 Pozri analogicky rozsudok z 9. februára 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, bod 38).