C-155/24

Predbežné znenie

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (veľká komora)

z 21. apríla 2026( * )

„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Aproximácia právnych predpisov – Výroba, prezentácia a predaj tabakových a súvisiacich výrobkov – Smernica 2014/40/EÚ – Článok 3 ods. 1 – Maximálne úrovne emisií dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého – Článok 4 ods. 1 – Metódy merania – Meranie úrovní emisií na základe noriem ISO uvedených v tomto článku 4 ods. 1 – Normy neuverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie – Možnosť namietať tieto normy ISO – Článok 2 ZEÚ – Hodnota právneho štátu – Požiadavka voľného prístupu k takýmto normám “

Vo veci C‑155/24,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací súd pre správne spory v hospodárskych veciach, Holandsko) z 27. februára 2024 a doručený Súdnemu dvoru 28. februára 2024, ktorý súvisí s konaním:

Van Nelle Tabak Nederland BV,

British American Tobacco International (Holdings) BV

proti

Stichting Rookpreventie Jeugd,

SÚDNY DVOR (veľká komora),

v zložení: predseda K. Lenaerts, podpredseda T. von Danwitz, predsedovia komôr F. Biltgen, I. Jarukaitis, M. L. Arastey Sahún, I. Ziemele, J. Passer, O. Spineanu‑Matei a M. Condinanzi, sudcovia S. Rodin (spravodajca), A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias, M. Gavalec a B. Smulders,

– Van Nelle Tabak Nederland BV, v zastúpení: H. M. Pannekoek, C. E. Schillemans a A. B. van der Pol, advocaten,

– British American Tobacco International (Holdings) BV, v zastúpení: J. A. M. Mischie, J. Tuijp a H. J. van den Bos, advocaten,

– Stichting Rookpreventie Jeugd, v zastúpení: J. A. M. A. Sluysmans, advocaat,

– holandská vláda, v zastúpení: E. M. M. Besselink a M. K. Bulterman, splnomocnené zástupkyne,

– bulharská vláda, v zastúpení: S. Ruseva a R. Stojanov, splnomocnení zástupcovia,

– česká vláda, v zastúpení: T. Müller, M. Smolek a J. Vláčil, splnomocnení zástupcovia,

1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 2 bodu 21, článku 3 ods. 1 a článku 4 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES (Ú. v. EÚ L 127, 2014, s. 1), ako aj zásad právnej istoty a presnosti uplatniteľného zákona.

2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Nederlandse Voedsel‑ en Warenautoriteit (Holandský úrad pre kontrolu potravín a spotrebiteľských výrobkov; ďalej len „NVWA“), Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (štátny tajomník pre verejné zdravie, sociálnu starostlivosť a šport, Holandsko) (ďalej len „štátny tajomník“), spoločnosťami Philip Morris Benelux BV, Philip Morris Investments BV, JT International Company Netherlands BV, združením Vereniging Nederlandse Sigaretten‑ & Kerftabakfabrikanten, spoločnosťou Van Nelle Tabak Nederland BV a spoločnosťou British American Tobacco International (Holdings) BV na jednej strane a Stichting Rookpreventie Jeugd (Nadácia pre prevenciu užívania tabaku medzi mladými ľuďmi, Holandsko) (ďalej len „nadácia“) na druhej strane vo veci metódy merania úrovní emisií dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého z cigariet.

Právny rámec

Právo Únie

Nariadenie (ES) č. 1049/2001

3 Článok 4 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331) v odseku 2 stanovuje:

„V súlade s článkom 114 ods. 3 [ZFEÚ] by sa za základ legislatívnych návrhov mala brať vysoká úroveň ochrany zdravia, a najmä by sa mal zohľadniť aktuálny vývoj založený na vedeckých faktoch. Tabakové výrobky nie sú bežné komodity a vzhľadom najmä na škodlivé účinky tabaku na ľudské zdravie by sa mal veľký význam pripisovať ochrane zdravia, predovšetkým zníženiu prevalencie fajčenia u mladých ľudí.“

5 Článok 2 tejto smernice vo svojom bode 21 stanovuje:

„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:

…

21. ‚emisie‘ sú látky, ktoré sa uvoľňujú pri spotrebe tabakového alebo súvisiaceho výrobku určeným spôsobom, ako sú látky nachádzajúce sa v dyme alebo látky uvoľňované počas procesu používania bezdymových tabakových výrobkov.“

6 Článok 3 uvedenej smernice v odseku 1 stanovuje:

Presnosť meraní dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého sa určuje podľa normy ISO 8243.

2. Merania uvedené v odseku 1 overujú laboratóriá, ktoré schválili a monitorujú príslušné orgány členských štátov.

Uvedené laboratóriá nesmú byť priamo či nepriamo vlastnené ani kontrolované tabakovým priemyslom.

…“

8 Článok 23 smernice 2014/40 v odseku 2 stanovuje:

„Členské štáty zabezpečia, aby sa na trh neuvádzali tabakové a súvisiace výrobky, ktoré nie sú v súlade s touto smernicou a s vykonávacími a delegovanými aktmi, ktoré sú v nej stanovené. …“

b) NEN‑ISO 10315:2013 Cigarety – Stanovenie obsahu nikotínu v dymových kondenzátoch, pokiaľ ide o úroveň emisií nikotínu – Metóda plynovej chromatografie;

c) NEN‑ISO 8454:2007/A1:2009 Cigarety – Stanovenie obsahu oxidu uhoľnatého v plynnej fáze cigaretového dymu, pokiaľ ide o úroveň emisií oxidu uhoľnatého – Metóda NDIR.

2. Výsledky meraní sa skontrolujú podľa normy NEN ISO 8243:2013 Cigarety – Odber vzoriek.“

Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

11 Listom z 31. júla 2018 nadácia požiadala NVWA, aby zabezpečil, že cigarety s filtrom ponúkané spotrebiteľom v Holandsku, pokiaľ sa používajú v súlade s ich účelom, nebudú prekračovať maximálne úrovne emisií dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého, stanovené v článku 3 ods. 1 smernice 2014/40. Nadácia tiež požiadala NVWA, aby prostredníctvom správneho donucovacieho opatrenia zaviazal výrobcov, dovozcov a distribútorov tabakových výrobkov stiahnuť z trhu cigarety s filtrom, ktoré prekračujú tieto maximálne úrovne emisií.

12 Tento návrh na vydanie príkazu sa opieral o štúdiu Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (Národný inštitút pre verejné zdravie a životné prostredie, Holandsko) z 13. júna 2018, z ktorej vyplýva, že ak sa použije metóda merania nazývaná „Canadian Intense“, a nie metóda stanovená v článku 4 smernice 2014/40, všetky cigarety s filtrom predávané v Holandsku výrazne prekročia maximálne úrovne emisií dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého stanovené v článku 3 ods. 1 tejto smernice. Nadácia sa domnieva, že metóda merania stanovená normami ISO 4387, 10315, 8454 a 8243, na ktoré odkazuje článok 4 ods. 1 uvedenej smernice, nezohľadňuje skutočnosť, že mikroperforácie cigaretového filtra sú v praxi upchané prstami a perami fajčiara a že fajčiar tak inhaluje množstvá dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého výrazne vyššie ako maximálne úrovne emisií stanovené v článku 3 tej istej smernice.

17 V nadväznosti na tento rozsudok Rechtbank Rotterdam (súd v Rotterdame) podľa predkladajúceho vnútroštátneho súdu rozhodol, že na normy NEN‑ISO, na ktoré odkazuje vyhláška štátneho tajomníka pre verejné zdravie, sociálnu starostlivosť a šport o pravidlách týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov (vyhláška ministra o tabakových výrobkoch a výrobkoch určených na fajčenie), sa nemožno odvolávať voči nadácii ako jednotlivcovi vo všeobecnosti a že metóda merania úrovní emisií opísaná týmito normami nie je v súlade so smernicou 2014/40 z dôvodu, že nemeria úrovne emisií uvoľnené pri používaní cigarety v súlade so zamýšľaným účelom. Vzhľadom na to, že neexistujú metódy merania v súlade s touto smernicou, nie je možné určiť, či cigarety s filtrom predávané v Holandsku spĺňajú maximálne úrovne emisií. Vzhľadom na štúdiu Národného inštitútu pre verejné zdravie a životné prostredie, ktorá je uvedená v bode 12 tohto rozsudku, je veľmi pravdepodobné, že keď sa uplatňuje metóda merania Canadian Intense , cigarety nedodržiavajú maximálne úrovne emisií. Rechtbank Rotterdam (súd v Rotterdame) tak žalobe nadácie vyhovel a nariadil NVWA, aby vydal nové rozhodnutie o uložení povinnosti.

18 Proti tomuto rozsudku Rechtbank Rotterdam (súd v Rotterdame) bolo podané odvolanie na College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací súd pre správne spory v hospodárskych veciach, Holandsko), ktorý je vnútroštátnym súdom predkladajúcim návrh na začatie prejudiciálneho konania.

19 Tento posledný uvedený súd sa domnieva, že niektoré aspekty článkov 3 a 4 smernice 2014/40 treba ešte objasniť vzhľadom na rozsudok z 22. februára 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd a i. (C‑160/20, EU:C:2022:101).

22 V tejto súvislosti sa pýta najmä na právomoc každého členského štátu určiť, hoci len dočasne, alternatívnu metódu merania a prípadne na prepojenie takejto metódy s cieľmi harmonizácie a fungovania vnútorného trhu sledovanými smernicou 2014/40. Vyjadruje tiež pochybnosti o dôsledkoch prípadnej nemožnosti dovolávať sa noriem ISO, na ktoré odkazuje článok 4 ods. 1 tejto smernice, voči jednotlivcovi, akým je nadácia, najmä pokiaľ ide o prípadné stiahnutie cigariet s filtrom z trhu, ktoré porušujú maximálne úrovne emisií pri uplatnení alternatívnej metódy merania stanovenej vnútroštátnym orgánom.

23 Za týchto okolností College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací súd pre správne spory v hospodárskych veciach) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1. Má sa článok 4 ods. 1 smernice [2014/40] vykladať v tom zmysle, že normy ISO, ktoré neboli uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie , nemožno v žiadnom prípade uplatňovať voči jednotlivcom, vrátane nadácie, a teda ani v prípade, ak sa dotknutý jednotlivec mohol oboznámiť s týmito normami a mohol ich (za odplatu) získať?

2. Má sa skutočnosť, že voči jednotlivcom nemožno uplatňovať článok 4 ods. 1 smernice [2014/40] – pokiaľ toto ustanovenie odkazuje na normy ISO, ktoré neboli uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie –, chápať ako zákaz odopretia práva dovolávať sa maximálnych úrovní emisií dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého stanovených v článku 3 ods. 1 smernice 2014/40?

3. Má sa slovné spojenie ‚pri spotrebe… určeným spôsobom‘, ktoré sa nachádza v definícii pojmu ‚emisie‘ v článku 2 bode 21 [smernice 2014/40], vykladať v tom zmysle, že dochádza k čo najväčšiemu priblíženiu k ľudskému fajčeniu, pričom v takom prípade by sa pri meraní muselo zohľadniť aspoň čiastočné zakrytie malých ventilačných otvorov v cigaretovom filtri a/alebo objem fajčenia a frekvencia fajčenia, alebo sa tým myslí len spôsob konzumácie cigariet prostredníctvom procesu spaľovania?

V prípade, ak bude odpoveď na otázku 5a záporná:

b) je členským štátom dovolené, aby samy, prípadne len prechodne, stanovili alebo uplatňovali alternatívne maximálne úrovne emisií a uplatňovali ich (aj) voči výrobcom tabakových výrobkov, a

c) aký je vzťah medzi uplatňovaním alternatívnych maximálnych úrovní emisií a cieľom (maximálnej) harmonizácie a uľahčenia hladkého fungovania vnútorného trhu, ktorý sleduje [smernica 2014/40]?

6. a) Ak je členským štátom dovolené stanoviť alebo uplatňovať alternatívnu metódu merania a možno ju uplatňovať voči výrobcom tabakových výrobkov, má cieľ vysokej úrovne ochrany verejného zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí, ktorý sleduje smernica 2014/40 v spojení s článkom 23 ods. 2 tejto smernice, v takom prípade za následok, že cigarety uvedené na trh v Holandsku sa musia stiahnuť z trhu, pokiaľ nebola stanovená žiadna nová metóda merania, a preto nemožno zistiť, či tieto cigarety pri spotrebe určeným spôsobom neprekračujú maximálne úrovne emisií?

V prípade, ak bude odpoveď na otázku 6a kladná:

b) Majú výrobcovia tabakových výrobkov v takom prípade nárok na prechodné obdobie?

26 V tejto súvislosti tak zo znenia prvej otázky, ktorá sa týka výkladu článku 4 ods. 1 smernice 2014/40, ako aj z odôvodnenia týkajúceho sa tejto otázky, zhrnutého v bode 20 tohto rozsudku, vyplýva, že uvedená otázka sa netýka všetkých noriem ISO, ktoré neboli uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie , ale len noriem, na ktoré toto ustanovenie odkazuje.

27 V rámci sporu vo veci samej bude pritom potrebné určiť, či prístup jednotlivcov, akým je nadácia, k normám ISO, na ktoré odkazuje článok 4 ods. 1 smernice 2014/40, môže vylúčiť možnosť, aby sa dovolávali iných metód merania, než sú metódy predpísané týmito normami, s cieľom dosiahnuť, aby sa na súde určil nesúlad úrovní emisií látok z cigariet vyrábaných alebo uvádzaných na trh členských štátov podnikmi, na základe tejto smernice. V dôsledku toho problém nastolený v rámci prvej otázky nemá pre rozhodnutie v tomto spore hypotetickú povahu, v dôsledku čoho je táto otázka prípustná.

O veci samej

28 Prvou otázkou sa predkladajúci vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 4 ods. 1 smernice 2014/40 vykladať v tom zmysle, že normy ISO, na ktoré odkazuje toto ustanovenie, možno uplatniť voči jednotlivcom, ktorí mali prístup k obsahu oficiálnej a autentickej verzie týchto noriem, hoci tieto normy neboli uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie .

29 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v bode 33 rozsudku z 22. februára 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd a i. (C‑160/20, EU:C:2022:101), Súdny dvor rozhodol, že článok 4 ods. 1 smernice 2014/40 sa má vykladať v tom zmysle, že stanovuje, že maximálne úrovne emisie dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého z cigariet určených na uvedenie na trh alebo vyrobených v členských štátoch, ktoré sú stanovené v článku 3 ods. 1 tejto smernice, sa musia merať podľa metód merania vyplývajúcich z noriem ISO 4387, 10315, 8454 a 8243, na ktoré odkazuje uvedený článok 4 ods. 1.

31 V uvedenom rozsudku však Súdny dvor pripomenul, že akty pochádzajúce od inštitúcií Európskej únie nemožno použiť voči fyzickým a právnickým osobám v členskom štáte skôr, než tieto osoby mali možnosť sa s nimi oboznámiť prostredníctvom riadneho uverejnenia v Úradnom vestníku Európskej únie . Táto požiadavka uverejnenia vyplýva zo zásady právnej istoty, ktorá vyžaduje, aby právna úprava Únie umožnila dotknutým osobám jednoznačne poznať ich práva a povinnosti. Súdny dvor z toho vyvodil, že v súlade s touto zásadou možno technické normy vypracované normalizačným orgánom, akým je Medzinárodná organizácia pre normalizáciu (ISO), a vyhlásené za záväzné legislatívnym aktom Únie, ako je smernica 2014/40, uplatňovať voči jednotlivcom vo všeobecnosti len vtedy, ak tieto normy boli uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. februára 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd a i., C‑160/20, EU:C:2022:101, body 40, 41 a 48, ako aj citovanú judikatúru).

32 Hoci normy ISO, na ktoré odkazuje článok 4 ods. 1 smernice 2014/40, neboli uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie , Súdny dvor konštatoval, že je potrebné zohľadniť osobitosti systému zavedeného ISO, ktorý pozostáva zo siete vnútroštátnych normalizačných orgánov umožňujúcej týmto vnútroštátnym orgánom na požiadanie poskytnúť prístup k oficiálnej a autentickej verzii noriem vypracovaných ISO. Preto, ak podniky majú prístup k oficiálnej a autentickej verzii noriem spomenutých v článku 4 ods. 1 smernice 2014/40, možno tieto normy, a teda aj odkaz na ne, uvedený v tomto ustanovení, voči nim uplatňovať (rozsudok z 22. februára 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd a i., C‑160/20, EU:C:2022:101, body 51 a 52).

34 Z tohto hľadiska Súdny dvor rozhodol, že zásada právneho štátu, na ktorej je podľa článku 2 ZEÚ založená Únia, vyžaduje voľný prístup k právu Únie pre všetky fyzické alebo právnické osoby. Táto požiadavka sa týka najmä osôb, ktorých záujmy sú chránené aktom Únie a ktoré musia mať možnosť, aby si v medziach povolených týmto právom overili, či na jednej strane adresáti povinností stanovených týmto aktom uvedené povinnosti skutočne dodržiavajú (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. marca 2024, Public.Resource.Org a Right to Know/Komisia a i., C‑588/21 P, EU:C:2024:201, bod 81) a či na druhej strane uvedený akt je v súlade najmä so Zmluvou o EÚ a Zmluvou o FEÚ, ako aj so všeobecnými právnymi zásadami Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. novembra 2019, BCE a i./Trasta Komercbanka a i., C‑663/17 P, C‑665/17 P a C‑669/17 P, EU:C:2019:923, bod 54, ako aj z 13. júla 2023, Grupa Azoty a i./Komisia, C‑73/22 P a C‑77/22 P, EU:C:2023:570, bod 71, ako aj citovanú judikatúru).

38 V súlade so zásadou právneho štátu uvedenou v článku 2 ZEÚ, na to, aby prístup k obsahu uvedených noriem bolo možné považovať za voľný, musí byť všeobecný, účinný, bezplatný a nediskriminačný. Záruka takéhoto prístupu k normám vypracovaným na medzinárodnej úrovni, ktoré sa stali záväznými v právnom poriadku Únie, je totiž nevyhnutná na to, aby sa jednotlivec, akým je nadácia, ktorý sa v spore vo veci samej odvoláva na záujem chránený aktom Únie, ktorým sa tieto normy stali záväznými, mohol s nimi oboznámiť a prípadne nechať overiť príslušnými vnútroštátnymi orgánmi, ako aj v prípade potreby súdom Únie, či sa uvedené normy skutočne a v plnom rozsahu dodržiavajú.

39 To okrem iného znamená, že existuje prevažujúci verejný záujem v zmysle článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001, ktorý odôvodňuje zverejnenie takýchto noriem v rámci žiadosti o prístup k dokumentom podanej podľa tohto nariadenia jednotlivcom, akým je nadácia. Aj keby sa tieto normy považovali za chránené právom duševného vlastníctva, tento záujem musí prevažovať nad takými právami, ktoré sú uplatňované prípadne dotknutým normalizačným orgánom, v súlade s právom na prístup k dokumentom zaručeným podľa článku 15 ods. 3 prvého pododseku ZFEÚ, zakotveným v článku 42 Charty základných práv Európskej únie, a vykonaným uvedeným nariadením (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. marca 2024, Public.Resource.Org a Right to Know/Komisia a i., C‑588/21 P, EU:C:2024:201, body 84 a 85).

40 Keďže normotvorca Únie zavádza povinnosti súvisiace s normami, akými sú normy uvedené v bodoch 33 a 38 tohto rozsudku, a sleduje cieľ chrániť zodpovedajúce záujmy jednotlivcov, ako je ľudské zdravie, prináleží Únii, aby znášala náklady spojené so zavedením prístupu k oficiálnej a autentickej verzii týchto noriem, pričom otázka, či je prístup k ich obsahu zabezpečený logistickými, administratívnymi a technickými prostriedkami Únie alebo členských štátov, je irelevantná.

O trovách

45 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred predkladajúcim vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

Článok 4 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES

sa má vykladať v tom zmysle, že:

jednotlivci, ktorí mali prístup k obsahu oficiálnej a autentickej verzie noriem ISO, na ktoré odkazuje toto ustanovenie, sa nemôžu odvolávať na okolnosť, že tieto normy neboli uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie , aby dosiahli, že úrovne emisií dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého sa zmerajú inými metódami merania, než sú metódy stanovené uvedenými normami, pričom tieto normy musia byť voľne prístupné na základe všeobecného, účinného, bezplatného a nediskriminačného režimu prístupu.