C-665/24

62024CJ0665

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (siedma komora)

z 11. decembra 2025 ( *1 )

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2014/40/EÚ – Článok 2 bod 40 – Pojem ‚uvádzanie na trh‘ – Článok 23 ods. 2 a 3 – Kontrola vykonávania smernice 2014/40 – Cieľ dodržať vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia – Aproximácia právnych predpisov – Výroba, prezentácia a predaj tabakových výrobkov – Dodanie plniacich fľaštičiek do elektronických cigariet, na ktorých obale je uvedený nesprávny obsah nikotínu, distribútorom tabakových a súvisiacich výrobkov maloobchodnej predajni – Pokuta uložená distribútorovi – Zásada nulla poena sine culpa – Primeranosť pokuty“

Vo veci C‑665/24,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací súd pre správne spory v hospodárskych veciach, Holandsko) z 8. októbra 2024 a doručený Súdnemu dvoru 11. októbra 2024, ktorý súvisí s konaním:

generálny advokát: M. Szpunar,

tajomník: A. Calot Escobar,

so zreteľom na písomnú časť konania,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

–

UEG Holland BV a Diamond Flavours BV, v zastúpení: J. A. Jacobs, advocaat,

Rozsudok

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 23 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES ( Ú. v. EÚ L 127, 2014, s. 1 ) v spojení s článkom 2 bodom 40, ako aj článkom 20 ods. 2 a 4 písm. b) bodom i) smernice 2014/40.

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťami Diamond Flavours BV a UEG Holland BV, ktoré sú okrem iného distribútormi plniacich fľaštičiek do elektronických cigariet, na jednej strane a Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (štátny tajomník pre mládež, prevenciu a šport, Holandsko) (ďalej len „štátny tajomník“) na druhej strane vo veci pokuty, ktorú štátny tajomník uložil spoločnostiam Diamond Flavours a UEG Holland za uvedenie plniacich fľaštičiek do elektronických cigariet, ktorých jednotkové balenia uvádzali nepresný obsah nikotínu, na trh.

Právny rámec

…

(13)

Na plnenie svojich regulačných úloh vyžadujú členské štáty a Komisia súhrnné informácie o zložkách a emisiách z tabakových výrobkov, aby mohli posúdiť atraktívnosť, návykovosť a toxicitu tabakových výrobkov a zdravotné riziká spojené so spotrebou takýchto výrobkov. Na tento účel by sa mali posilniť súčasné nahlasovacie povinnosti v súvislosti so zložkami a emisiami. Ďalšie rozšírené nahlasovacie povinnosti by sa mali stanoviť v súvislosti s prídavnými látkami, ktoré sú zahrnuté v zozname priorít, s cieľom posúdiť okrem iného ich toxicitu, návykovosť a karcinogénne, mutagenické alebo reprotoxické vlastnosti…, a to aj v ich zhorenej podobe. Zaťaženie v súvislosti s takýmito rozšírenými nahlasovacími povinnosťami by sa malo pre MSP čo najviac obmedziť. Takéto nahlasovacie povinnosti sa považujú za zlučiteľné so záväzkom Únie zabezpečovať vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia.

…

(59)

Touto smernicou sa nemení povinnosť dodržiavať základné práva a právne zásady zakotvené v Charte základných práv Európskej únie. Touto smernicou je dotknutých niekoľko základných práv. Je potrebné zabezpečiť, aby povinnosti uložené výrobcom, dovozcom a distribútorom tabakových a súvisiacich výrobkov zaručili nielen vysokú úroveň ochrany zdravia a spotrebiteľov, ale aby zároveň chránili všetky ostatné základné práva a boli primerané s ohľadom na hladké fungovanie vnútorného trhu. Pri uplatňovaní tejto smernice by sa malo dodržiavať právo Únie a príslušné medzinárodné záväzky.“

aby sa uľahčilo hladké fungovanie vnútorného trhu s tabakovými a súvisiacimi výrobkami, pričom by sa malo vychádzať z vysokej úrovne ochrany ľudského zdravia, najmä pokiaľ ide o mladých ľudí, a aby boli splnené záväzky Únie vyplývajúce z Rámcového dohovoru Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku (ďalej len ‚RDKT‘).“

5

V článku 2 tejto smernice s názvom „Vymedzenie pojmov“ sa uvádza:

„…

16.

‚elektronická cigareta‘ je výrobok, ktorý možno použiť na konzumáciu výparov obsahujúcich nikotín prostredníctvom náustku, alebo akákoľvek zložka uvedeného výrobku vrátane zásobníka, nádržky a zariadenia bez zásobníka alebo nádržky. Elektronické cigarety môžu byť jednorazové alebo opätovne naplniteľné pomocou plniacej fľaštičky a nádržky alebo opätovne naplniteľné pomocou jednorazových zásobníkov;

37.

‚výrobca‘ je fyzická alebo právnická osoba, ktorá vyrába výrobok alebo má výrobok navrhnutý alebo vyrobený a ktorá tento výrobok uvádza na trh pod svojím menom alebo obchodnou značkou;

…

39.

‚dovozca tabakových alebo súvisiacich výrobkov‘ je vlastník tabakových alebo súvisiacich výrobkov alebo osoba, ktorá má právo zaobchádzať s tabakovými alebo súvisiacimi výrobkami dovezenými na územie Únie;

40.

Táto smernica sa neuplatňuje na elektronické cigarety a plniace fľaštičky, na ktoré sa vzťahuje požiadavka udeliť povolenie podľa smernice [Európskeho parlamentu a Rady] 2001/83/ES [zo 6. novembra 2001, ktorou sa ustanovuje zákonník spoločenstva o humánnych liekoch ( Ú. v. ES L 311, 2001, s. 67 ; Mim. vyd. 13/027, s. 69)] alebo požiadavky stanovené v smernici [Rady] 93/42/EHS [zo 14. júna 1993 o zdravotníckych pomôckach ( Ú. v. ES L 169, 1993, s. 1 ; Mim. vyd. 13/012, s. 82)].

2. Výrobcovia a dovozcovia elektronických cigariet a plniacich fľaštičiek predložia príslušným orgánom členských štátov oznámenie o akýchkoľvek takýchto výrobkoch, ktoré plánujú uviesť na trh. Oznámenie sa predloží elektronicky šesť mesiacov pred zamýšľaným uvedením na trh. … V prípade každej podstatnej úpravy výrobku sa predloží nové oznámenie.

V závislosti od toho, či je výrobok elektronickou cigaretou, alebo plniacou fľaštičkou, oznámenie obsahuje tieto informácie:

…

b)

zoznam všetkých zložiek obsiahnutých vo výrobku a emisií vznikajúcich v dôsledku používania výrobku, a to podľa obchodnej značky a typu, vrátane ich množstiev;

uvádzal v zostupnom poradí zoznam všetkých zložiek nachádzajúcich sa vo výrobku podľa hmotnosti, ako aj obsah nikotínu vo výrobku a príjem nikotínu v jednej dávke, číslo šarže a odporúčanie, aby sa výrobok uchovával mimo dosahu detí;

…“

7

Článok 23 smernice 2014/40 s názvom „Spolupráca a presadzovanie“ v odsekoch 2 a 3 uvádza:

„2. Členské štáty zabezpečia, aby sa na trh neuvádzali tabakové a súvisiace výrobky, ktoré nie sú v súlade s touto smernicou a s vykonávacími a delegovanými aktmi, ktoré sú v nej stanovené. Členské štáty zabezpečia, aby sa tabakové a súvisiace výrobky neuviedli na trh, ak nie sú splnené nahlasovacie povinnosti stanovené v tejto smernici.

3. Členské štáty stanovia pravidlá pre sankcie uplatniteľné na porušenia vnútroštátnych právnych predpisov prijatých podľa tejto smernice a prijmú všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie ich presadzovania. Stanovené sankcie sú účinné, primerané a odrádzajúce. Akékoľvek finančné správne sankcie, ktoré môžu byť uložené za zámerné porušenie, môžu vyrovnávať ekonomickú výhodu získanú na základe porušenia.“

Holandské právo

10

Smernicu 2014/40 prebral do holandského právneho poriadku Tabaks‑ en rookwarenwet (zákon o tabakových výrobkoch a výrobkoch na fajčenie) z 10. marca 1988 (Stb. 1988, č. 342, ďalej len „zákon o tabakových výrobkoch“), Tabaks‑ en rookwarenbesluit (vyhláška o tabakových výrobkoch a výrobkoch na fajčenie) zo 14. októbra 2015 (Stb. 2015, č. 398) a Tabaks‑ en rookwarenregeling (ministerské nariadenie o tabakových výrobkoch a výrobkoch na fajčenie), z 10. mája 2016 (Stcrt. 2016, č. 25446).

11

Z článku 1 ods. 1 zákona o tabakových výrobkoch vyplýva, že „uvádzanie na trh“ je sprístupnenie výrobkov spotrebiteľom. Pojem „dovozca tabakových a súvisiacich výrobkov“ je v holandskom práve definovaný tak, že označuje vlastníka alebo osobu, ktorá má právo nakladať s tabakovými alebo súvisiacimi výrobkami dovezenými do Holandska.

12

15

Rozhodnutiami z 18. a 25. októbra 2019 štátny tajomník uložil týmto distribútorom päť správnych pokút, každú vo výške 450 eur, za uvedenie plniacich fľaštičiek do elektronických cigariet, ktorých jednotkové balenie uvádzalo nepresný obsah nikotínu, na trh.

16

Títo distribútori podali proti týmto pokutám žalobu na Rechtbank Rotterdam (súd v Rotterdame, Holandsko). Rozsudkom zo 7. apríla 2021 tento súd vyhlásil ich žaloby za dôvodné a zrušil uvedené pokuty z dôvodu, že dotknutí distribútori nesprístupnili tieto plniace fľaštičky spotrebiteľom, a to znamená, že ich „neuviedli na trh“ v zmysle platnej právnej úpravy.

17

Štátny tajomník podal proti tomuto rozsudku odvolanie na College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací súd pre správne spory v hospodárskych veciach, Holandsko), ktorý je vnútroštátnym súdom, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.

21

V druhom rade vnútroštátny súd uvádza, že štátny tajomník uložil dotknutým distribútorom správne sankcie trestnoprávnej povahy. Z toho vyplýva, že sa uplatnil článok 48 ods. 1 Charty základných práv, a teda zásada nulla poena sine culpa (žiadny trest bez zavinenia). Táto zásada pritom vyžaduje zavinenie, a teda zodpovednosť za spáchanie dotknutého trestného činu. Vzniká teda otázka, či sú títo distribútori zodpovední za uvedenie plniacich fľaštičiek do elektronických cigariet na trh, ktorých jednotkové balenie obsahuje nesprávny údaj o ich obsahu nikotínu, okrem iného z dôvodu prípadného neprimeraného bremena, ktoré by využívanie odberu vzoriek dotknutých výrobkov mohlo predstavovať pre týchto distribútorov.

22

Za týchto okolností College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací súd pre správne spory v hospodárskych veciach) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1.

Má sa článok 23 ods. 2 [smernice 2014/40] v spojení s článkom 2 bodom 40 a článkom 20 ods. 4 písm. b) bodom i) [tejto smernice] vykladať v tom zmysle, že povinnosť členských štátov zabezpečiť, aby sa na trh neuvádzali plniace fľaštičky s nesprávnym obsahom nikotínu uvedeným na obale, sa vzťahuje nielen na predaj týchto plniacich fľaštičiek v maloobchodnej predajni alebo prostredníctvom nej, ale aj na dodávku týchto plniacich fľaštičiek do maloobchodnej predajne?

O prípustnosti

24

Dvaja distribútori dotknutí vo veci samej sa vo svojich písomných pripomienkach domnievajú, že prvá otázka je neprípustná z dôvodu, že nezodpovedá bodu, o ktorom má vnútroštátny súd rozhodnúť vo veci samej. Holandské orgány totiž nestanovili možnosť uložiť distribútorovi správnu sankciu v prípade, že tekutina nachádzajúca sa v plniacej fľaštičke do elektronických cigariet má nižší obsah nikotínu ako ten, ktorý je uvedený na obale, a táto plniaca fľaštička sa nachádza v maloobchodnej predajni.

25

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v súlade s ustálenou judikatúrou v rámci spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi zakotvenej v článku 267 ZFEÚ prináleží iba vnútroštátnemu súdu, ktorý prejednáva spor a ktorý nesie zodpovednosť za následné súdne rozhodnutie, aby so zreteľom na osobitosti veci posúdil tak potrebu rozhodnutia v prejudiciálnom konaní pre vyhlásenie svojho rozsudku, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Preto pokiaľ sa predložené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 16. decembra 1981, Foglia, 244/80 , EU:C:1981:302 , bod 15 ; z 8. novembra 1990, Gmurzynska‑Bscher, C‑231/89 , EU:C:1990:386 , body 19 a 20 , ako aj z 15. júla 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20 , EU:C:2021:602 , bod 54 ).

26

29

V súvislosti s nedávno položenou otázkou týkajúcou sa výkladu pojmu „uvádzanie na trh“ uvedeného v článku 23 ods. 2 smernice 2014/40 zo strany Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko), Súdny dvor rozhodol, že článok 23 ods. 2 smernice 2014/40 v spojení s článkom 2 bodom 40 tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že povinnosť uložená členským štátom, dbať na to, aby sa na trh neuvádzali tabakové výrobky, ktorých označovanie jednotkových balení porušuje požiadavky týkajúce sa prezentácie týchto výrobkov, sa neobmedzuje na fázu ich dodania maloobchodnou predajňou spotrebiteľovi (rozsudok z 15. mája 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23 , EU:C:2025:351 , bod 52 ).

30

Článok 23 ods. 2 smernice 2014/40 má pritom prierezovú pôsobnosť, keďže jeho cieľom je, aby tabakové a súvisiace výrobky, ktoré nie sú v súlade s ktorýmkoľvek z ustanovení tejto smernice, neboli uvádzané na trh (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. mája 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23 , EU:C:2025:351 , bod 39 ).

31

S cieľom zabezpečiť účinnosť tohto ustanovenia článok 23 ods. 3 tejto smernice totiž ukladá členským štátom povinnosť stanoviť pravidlá pre sankcie za porušenie vnútroštátnych právnych predpisov prijatých podľa tejto smernice a prijať všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie ich presadzovania. Zavedenie tohto režimu sankcií sa týka všetkých ustanovení smernice 2014/40 bez ohľadu na fázu dodávateľského reťazca, na ktorú sa vzťahujú, a nie je teda obmedzené na fázu dodania nevyhovujúcich tabakových výrobkov v maloobchodnej predajni spotrebiteľom (rozsudok z 15. mája 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23 , EU:C:2025:351 , bod 40 ).

35

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na prvú otázku odpovedať tak, že článok 23 ods. 2 smernice 2014/40 v spojení s článkom 2 bodom 40 a článkom 20 ods. 4 písm. b) bodom i) tejto smernice sa majú vykladať v tom zmysle, že povinnosť členských štátov zabezpečiť, aby sa na trh neuvádzali plniace fľaštičky do elektronických cigariet, ktorých jednotkové balenia obsahujú nepresný údaj o ich obsahu nikotínu, nie je obmedzená len na štádium dodania týchto plniacich fľaštičiek maloobchodnou predajňou spotrebiteľovi.

O druhej otázke

36

Na úvod treba uviesť, že druhá otázka, tak ako ju formuloval vnútroštátny súd, sa netýka žiadneho ustanovenia práva Únie.

37

Zo znenia článku 23 ods. 3 smernice 2014/40 po prvé vyplýva, že členské štáty stanovia režim sankcií uplatniteľných na porušenia vnútroštátnych ustanovení prijatých podľa tejto smernice, po druhé, že tieto sankcie musia byť účinné, primerané a odrádzajúce, a po tretie, že každá peňažná správna sankcia, ktorú možno uložiť za úmyselné porušenie, môže neutralizovať finančnú výhodu získanú vďaka tomuto porušeniu.

41

Okrem tohto posledného uvedeného spresnenia, ktoré podmieňuje možnosť neutralizovať finančnú výhodu získanú vďaka porušeniu úmyselnou povahou tohto porušenia, teda smernica 2014/40 neobsahuje iné pravidlá týkajúce sa stanovenia uplatniteľného režimu sankcií než pravidlá vyžadujúce účinnú, primeranú a odrádzajúcu povahu týchto sankcií. Zo znenia článku 23 ods. 3 tejto smernice tak možno vyvodiť, že pri dodržaní tejto požiadavky si členské štáty zachovávajú svoju autonómiu pri určovaní tohto režimu.

42

Pri neexistencii zosúladenia právnej úpravy Únie v oblasti sankcií uplatniteľných v prípade nedodržania podmienok stanovených systémom zavedeným touto právnou úpravou majú totiž členské štáty právomoc zvoliť si sankcie, ktoré sú podľa nich najvhodnejšie. Pri výkone svojich právomocí však musia dodržiavať právo Únie a jeho všeobecné zásady a tým aj zásadu proporcionality (rozsudky z 9. februára 2012, Urbán, C‑210/10 , EU:C:2012:64 , bod 23 ; z 22. marca 2017, Euro‑Team a Spirál‑Gép, C‑497/15 a C‑498/15 , EU:C:2017:229 , bod 39 , ako aj z 21. novembra 2024, Еkоstroj, C‑61/23 , EU:C:2024:974 , bod 41 ).

43

V prejednávanej veci, ako bolo pripomenuté v bode 33 tohto rozsudku, cieľom smernice 2014/40 je podľa jej článku 1 zabezpečiť vysokú úroveň ochrany zdravia, najmä mladých ľudí.

47

Takýto cieľ pritom predstavuje cieľ vo verejnom záujme v zmysle judikatúry uvedenej v bode 45 tohto rozsudku (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 6. septembra 2012, Deutsches Weintor, C‑544/10 , EU:C:2012:526 , bod 49 , a z 29. apríla 2015, Léger, C‑528/13 , EU:C:2015:288 , bod 57 ), ktorý môže odôvodniť zavedenie systému objektívnej zodpovednosti členskými štátmi. Takýto systém navyše môže motivovať dotknuté osoby, aby dodržiavali povinnosti, ktoré vyplývajú zo smernice 2014/40.

48

Okrem toho, pokiaľ ide o osobitnú okolnosť týkajúcu sa skutočnosti, že obsah nikotínu, na základe ktorého boli uložené sankcie, o ktoré ide vo veci samej, zodpovedá obsahu nikotínu, ktorý výrobca a dovozcovia sporných výrobkov oznámili na základe článku 20 ods. 2 tejto smernice, treba konštatovať, že cieľom tohto oznamovania je v súlade s odôvodnením 13 tejto smernice uľahčiť regulačné úlohy členských štátov a Komisie, a nie umožniť hospodárskym subjektom na začiatku spotrebiteľského reťazca, aby sa zbavili svojej zodpovednosti.

49

To znamená, že pri stanovení výšky pokuty sa zohľadnia individuálne okolnosti prejednávanej veci (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. októbra 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17 , EU:C:2018:810 , bod 45 , ako aj z 21. novembra 2024, Еkоstroj, C‑61/23 , EU:C:2024:974 , bod 47 ). Uloženie paušálnej pokuty za akékoľvek porušenie niektorých povinností stanovených vnútroštátnou právnou úpravou bez úpravy výšky tejto pokuty v závislosti od závažnosti porušenia sa preto môže zdať neprimerané vzhľadom na ciele sledované právnou úpravou Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 9. februára 2012, Urbán, C‑210/10 , EU:C:2012:64 , bod 41 , ako aj 22. marca 2017, Euro‑Team a Spirál‑Gép, C‑497/15 a C‑498/15 , EU:C:2017:229 , bod 50 ).

53

V prejednávanej veci sa zdá, že s výhradou posúdení, ktoré patria do právomoci vnútroštátneho súdu, vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej neumožňuje individualizáciu týchto sankcií. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a z pripomienok predložených Súdnemu dvoru totiž vyplýva, že výška pokút uložených dvom dotknutým distribútorom je nezávislá od individuálnych okolností prejednávanej veci a najmä od skutočnosti, že obsah nikotínu, ktorý sa im vytýka, je vyšší ako skutočný obsah v plniacich fľaštičkách uvedených na trh.

54

Z toho vyplýva, že uloženie paušálnej peňažnej sankcie za každé porušenie určitých povinností stanovených vnútroštátnym zákonom podľa smernice 2014/40 bez úpravy výšky tejto peňažnej sankcie v závislosti od závažnosti porušenia, ako to zrejme stanovuje režim sankcií dotknutý vo veci samej, je neprimerané vzhľadom na cieľ sledovaný smernicou 2014/40, ktorým je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany zdravia, najmä mladých ľudí (pozri analogicky rozsudky z 22. marca 2017, Euro‑Team a Spirál‑Gép, C‑497/15 a C‑498/15 , EU:C:2017:229 , body 62 až 64 a 66 , ako aj z 21. novembra 2024, Еkоstroj, C‑61/23 , EU:C:2024:974 , bod 53 ).

1.

Článok 23 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES v spojení s článkom 2 bodom 40 a článkom 20 ods. 4 písm. b) bodom i) tejto smernice

sa má vykladať v tom zmysle, že:

povinnosť členských štátov zabezpečiť, aby sa na trh neuvádzali plniace fľaštičky do elektronických cigariet, ktorých jednotkové balenia obsahujú nepresný údaj o ich obsahu nikotínu, nie je obmedzená len na štádium dodania týchto plniacich fľaštičiek maloobchodnou predajňou spotrebiteľovi.

2.

Článok 23 ods. 3 smernice 2014/40