C-856/24

Predbežné znenie

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (ôsma komora)

z 9. júla 2026( * )

„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Doprava – Služby vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave – Nariadenie (ES) č. 1370/2007 – Článok 5 ods. 1 a 2 – Priame zadanie zmluvy o službách vo verejnom záujme v osobnej doprave internému poskytovateľovi – Podmienky – Uplatniteľný režim – Smernica 2014/23/EÚ – Zadávanie koncesných zmlúv – Článok 5 bod 1 – Pojem ‚koncesia na služby‘ – Prenesenie prevádzkového rizika – Smernica 2014/24/EÚ – Zadávanie verejných zákaziek – Článok 12 – Pojem ‚kontrola podobná kontrole, ktorú verejný obstarávateľ vykonáva nad vlastnými oddeleniami‘ – Vnútroštátna právna úprava obmedzujúca priame zadávanie zmlúv na služby vo verejnom záujme internému poskytovateľovi – Zlučiteľnosť s právom Únie “

Vo veci C‑856/24,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) z 10. decembra 2024 a doručený Súdnemu dvoru 11. decembra 2024, ktorý súvisí s konaním:

Strutture Trasporto Alto Adige (STA) – SpA,

LiBUS – Consorzio dei concessionari di linea della Provincia autonoma di Bolzano,

SÚDNY DVOR (ôsma komora),

v zložení: predsedníčka ôsmej komory O. Spineanu‑Matei, sudcovia S. Rodin a N. Piçarra (spravodajca),

generálny advokát: A. Rantos,

tajomník: A. Calot Escobar,

– Európska komisia, v zastúpení: P. A. Messina, K. Walkerová a G. Wils, splnomocnení zástupcovia,

so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,

vyhlásil tento

Rozsudok

1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 5 ods. 1 a 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 z 23. októbra 2007 o službách vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave, ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 (Ú. v. EÚ L 315, 2007, s. 1), zmeneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/2338 zo 14. decembra 2016 (Ú. v. EÚ L 354, 2016, s. 22) (ďalej len „nariadenie č. 1370/2007“).

2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Sad Trasporto Locale SpA, spoločnosťou založenou podľa talianskeho práva (ďalej len „SAD“), a Provincia autonoma di Bolzano (Autonómna provincia Bolzano, Taliansko) (ďalej len „príslušný orgán“) vo veci zákonnosti priameho zadania internému poskytovateľovi tejto provincie, a to spoločnosti Società Autobus Servizi D’Area (SASA) SpA – AG, zmluvy o službách vo verejnom záujme v autobusovej osobnej doprave.

(18) Pokiaľ príslušné ustanovenia vnútroštátneho práva neustanovujú inak, akýkoľvek miestny orgán alebo v prípade, že takýto neexistuje, vnútroštátny orgán sa môže rozhodnúť, že bude poskytovať vlastné služby vo verejnom záujme v osobnej doprave na území, ktoré spravuje, alebo že ich poskytovanie zverí bez verejnej súťaže internému poskytovateľovi. S cieľom zaručiť rovnaké podmienky pre všetkých sa však táto možnosť priameho poskytovania musí prísne kontrolovať. …“

4 Podľa znenia článku 2 tohto nariadenia s názvom „Vymedzenie pojmov“:

„Na účely tohto nariadenia:

…

h) ‚priame zadanie‘ je zadanie zmluvy o službách vo verejnom záujme určitému poskytovateľovi služieb vo verejnom záujme bez predchádzajúcej verejnej súťaže;

i) ‚zmluva o službách vo verejnom záujme‘ je jeden alebo viacero právne záväzných aktov, ktoré potvrdzujú dohodu medzi príslušným orgánom a poskytovateľom služieb vo verejnom záujme s cieľom zveriť poskytovateľovi služieb vo verejnom záujme riadenie a poskytovanie služieb vo verejnom záujme v doprave podliehajúcich záväzkom vyplývajúcim zo služieb vo verejnom záujme. Zmluva o službách vo verejnom záujme môže mať v závislosti od práva členského štátu tiež formu rozhodnutia prijatého príslušným orgánom

„1. Zmluvy o službách vo verejnom záujme sa zadávajú v súlade s pravidlami stanovenými v tomto nariadení. Avšak zmluvy o službách alebo zmluvy o službách vo verejnom záujme vymedzené v smernici [Európskeho parlamentu a Rady 2014/25/EÚ z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 243)] alebo smernici [Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65)] pre služby vo verejnom záujme v autobusovej alebo električkovej osobnej doprave sa zadávajú v súlade s postupmi ustanovenými podľa uvedených smerníc, ak tieto zmluvy nemajú formu koncesných zmlúv na služby, ako je vymedzené v uvedených smerniciach. Ak sa zmluvy majú zadávať v súlade so smernicou [2014/25] alebo smernicou [2014/24], ustanovenia odsekov 2 až 6 tohto článku sa neuplatňujú.

2. Pokiaľ to nezakazuje vnútroštátne právo, každý príslušný miestny orgán bez ohľadu na to, či je to jediný orgán alebo skupina orgánov, ktorý poskytuje integrované služby vo verejnom záujme v osobnej doprave, sa môže rozhodnúť sám poskytovať služby vo verejnom záujme v osobnej doprave alebo zadať zmluvy o službách vo verejnom záujme priamo právne odlišnému subjektu, nad ktorým vykonáva príslušný miestny orgán alebo v prípade skupiny orgánov aspoň jeden príslušný miestny orgán kontrolu podobnú kontrole, ktorú vykonáva nad vlastnými oddeleniami.

…

b) ‚koncesia na služby‘ je odplatná zmluva uzavretá písomne, prostredníctvom ktorej jeden alebo viacerí verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia poverujú poskytovaním a riadením iných služieb ako je uskutočnenie stavebných prác uvedené v písmene a) jeden alebo viaceré hospodárske subjekty, pričom jej protiplnením je buď len právo na využívanie služieb, ktoré sú predmetom zmluvy, alebo toto právo spolu s peňažným plnením.

Udeľovanie koncesií na stavebné práce alebo služby znamená prenesenie prevádzkového rizika na koncesionára pri využívaní týchto prác alebo služieb, ktoré zahŕňa riziko na strane dopytu alebo ponuky alebo obe tieto riziká. Predpokladá sa, že koncesionár prevzal prevádzkové riziko, ak za bežných prevádzkových podmienok nie je zaručená návratnosť investícií vynaložených alebo nákladov vzniknutých pri prevádzkovaní stavieb alebo poskytovaní služieb, ktoré sú predmetom koncesie. Časť rizika preneseného na koncesionára musí zahŕňať reálne vystavenie voči výkyvom trhu tak, aby akákoľvek potenciálna predpokladaná strata vzniknutá koncesionárovi nebola iba nominálna alebo zanedbateľná.“

Smernica 2014/24

7 Článok 12 smernice 2014/24 s názvom „Verejné zákazky medzi subjektmi v rámci verejného sektora“ v odseku 3 stanovuje:

„Verejný obstarávateľ, ktorý nad právnickou osobou, ktorá sa spravuje súkromným alebo verejným právom, nevykonáva kontrolu v zmysle odseku 1, môže napriek tomu zadať verejnú zákazku uvedenej právnickej osobe bez uplatnenia tejto smernice, ak sú splnené všetky tieto podmienky:

a) verejný obstarávateľ vykonáva spoločne s inými verejnými obstarávateľmi kontrolu nad uvedenou právnickou osobou, ktorá je podobná kontrole, akú vykonávajú nad vlastnými organizačnými zložkami;

9 Článok 192 ods. 2 ZVO stanovuje:

„V súvislosti so zadaním zákazky internému poskytovateľovi (‚in house‘), ktorej predmetom sú služby dostupné na trhu s voľnou hospodárskou súťažou, verejní obstarávatelia najskôr pristúpia k posúdeniu hospodárskej vhodnosti ponuky tohto poskytovateľa vzhľadom na predmet a hodnotu poskytovaných služieb a v odôvodnení rozhodnutia o zadaní zákazky uvedú dôvody, pre ktoré nevyužili trhové obstarávanie, ako aj výhody zvoleného spôsobu správy pre územný celok vrátane odkazov na ciele univerzálnosti a sociálnosti, efektívnosti, hospodárnosti a kvality služieb, ako aj optimálneho využitia verejných zdrojov.“

Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

10 Rozhodnutím z 27. októbra 2020 príslušný orgán schválil zadanie služieb miestnej verejnej autobusovej dopravy podľa zmiešaného modelu, pričom použil postup verejného obstarávania, a pokiaľ ide o sieť osobnej dopravy, ktorá je z environmentálneho hľadiska kvalifikovaná ako „udržateľná“, priame zadanie zákazky spoločnosti SASA jej internému poskytovateľovi.

11 SAD napadla toto zadanie na Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (Regionálny správny súd Trentino Južné Tirolsko, autonómna sekcia Bolzano, Taliansko), pričom tvrdila, že za okolností sporu vo veci samej príslušný orgán nemôže použiť článok 5 ods. 2 nariadenia č. 1370/2007. Podľa spoločnosti SAD právny vzťah príslušného orgánu so spoločnosťou SASA, jej interným poskytovateľom, nemožno kvalifikovať ako koncesiu, keďže nedošlo k preneseniu „prevádzkového rizika“ na tohto poskytovateľa. Okrem toho, keďže na takéto priame zadanie sa toto nariadenie nevzťahovalo, príslušný orgán bol povinný dodržať posilnenú povinnosť odôvodnenia stanovenú v článku 192 ods. 2 ZVO, ktorá mu ukladá najmä povinnosť preukázať existenciu zlyhania trhu odôvodňujúceho využitie priameho zadania internému poskytovateľovi.

15 Predkladajúci vnútroštátny súd sa v prvom rade pýta, či sa článok 5 ods. 2 nariadenia č. 1370/2007 uplatňuje bez rozdielu na každé priame zadanie zákazky internému poskytovateľovi, alebo ako tvrdí SAD, len na priame zadanie, ktoré zahŕňa prenesenie prevádzkového rizika na interného poskytovateľa. Spresňuje, že odpoveď, ktorú Súdny dvor poskytne na túto otázku, mu umožní určiť, či sa na priame zadanie, o ktoré ide vo veci samej, o ktorom rozhodol príslušný orgán bez toho, aby predtým prijal formálny koncesný akt, ktorý výslovne smeruje k preneseniu prevádzkového rizika na spoločnosť SASA, jej interného poskytovateľa, vzťahuje tento článok 5 ods. 2, alebo nie.

16 Tento súd uznáva, že odsek 1 tohto článku 5 rozlišuje na jednej strane medzi zadaním „koncesných zmlúv na služby“, na ktoré sa vzťahujú ustanovenia odsekov 2 až 6 uvedeného článku 5, a na druhej strane zadávaním „zmlúv o službách“ alebo „zmlúv o službách vo verejnom záujme“, ktoré upravujú ustanovenia smerníc 2014/24 a 2014/25. Vzhľadom na to, že tak koncesné zmluvy na služby, ako aj zmluvy o službách zo svojej povahy znamenajú výmenu záväzkov medzi stranami, ktoré sú odlišné z vecného aj formálneho hľadiska, má však uvedený súd pochybnosti o tom, či v prípade priameho zadania internému poskytovateľovi prichádza do úvahy zmluva o službách alebo koncesii v užšom zmysle slova. Podľa jeho názoru tento poskytovateľ zostáva len organizačnou jednotkou príslušného orgánu, ktorá v konečnom dôsledku znáša hospodárske dôsledky zlého riadenia uvedeného poskytovateľa.

17 Ten istý súd z toho vyvodzuje, že rozlišovanie medzi koncesiami na služby a zmluvami o službách, ako je stanovené v článku 5 ods. 1 nariadenia č. 1370/2007, sa môže uplatniť na zadávanie zákaziek poskytovateľovi, ktorý je podstatne a formálne odlišný od príslušného orgánu, ale nie na zadávanie zákaziek internému poskytovateľovi.

21 Ten istý súd uvádza, že nezlučiteľnosť článku 192 ods. 2 ZVO s právom Únie by hneď vylúčila uplatniteľnosť tohto ustanovenia na zadávania zákaziek upravené nariadením č. 1370/2007. V opačnom prípade by vnútroštátnemu súdu prináležalo overiť, či uvedené ustanovenie bolo dodržané za okolností sporu vo veci samej.

22 Za týchto okolností Consiglio di Stato (Štátna rada) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1. Má sa článok 5 ods. 1 a 2 [nariadenia č. 1370/2007] vykladať v tom zmysle, že právna úprava priameho zadania zmluvy o službách vo verejnom záujme v osobnej doprave internému poskytovateľovi podľa uvedeného článku 5 ods. 2 vyžaduje overenie existencie prenesenia prevádzkového rizika na tohto interného poskytovateľa, ktorému sa zmluva zadala, pričom sa nevzťahuje na situáciu, v ktorej k takémuto preneseniu rizika nedochádza, alebo je toto ustanovenie úplne nezávislé od analýzy prenesenia prevádzkového rizika, a to z dôvodu, že interný poskytovateľ – vo vzťahu ku ktorému je splnená podmienka podobnej kontroly – sa ako subjekt nelíši od dotknutého orgánu verejnej moci?

2. Bráni právo [Únie], a najmä článok 5 ods. 2 [nariadenia č. 1370/2007], pokiaľ ide o priame zadanie zmluvy o službách vo verejnom záujme v osobnej doprave internému poskytovateľovi, v časti podľa ktorej je predmetné zadanie možné, ,pokiaľ to nezakazuje vnútroštátne právo‘, takej vnútroštátnej právnej úprave, aká sa stanovuje v článku 192 ods. 2 [ZVO], ktorá síce úplne nezakazuje využitie [tohto priameho zadania], pripúšťa ho však s obmedzeniami, pričom orgánom verejnej moci predovšetkým povoľuje využiť takýto model obstarávania len v prípade preukázaného zlyhania trhu a nie výlučne na základe posúdenia hospodárskej a administratívnej výhodnosti?“

27 Z článku 5 ods. 1 nariadenia č. 1370/2007 tak vyplýva, že zmluvy o službách vo verejnom záujme v autobusovej alebo električkovej osobnej doprave, ktoré majú formu koncesných zmlúv na služby uvedené v tomto ustanovení, sa zadávajú v súlade s pravidlami stanovenými týmto nariadením, najmä jeho článkom 5 ods. 2. Pokiaľ to vnútroštátne právo nezakazuje, toto ustanovenie umožňuje každému príslušnému miestnemu orgánu priamo a bez predchádzajúcej verejnej súťaže zadať zmluvy o službách vo verejnom záujme v zmysle článku 2 písm. h) uvedeného nariadenia inému právne odlišnému subjektu, nad ktorým tento orgán vykonáva kontrolu podobnú kontrole, ktorú vykonáva nad vlastnými oddeleniami, teda internému poskytovateľovi v zmysle článku 2 písm. j) toho istého nariadenia.

30 Podľa článku 5 bodu 1 druhého pododseku tejto smernice udelenie koncesie na služby zahŕňa prenesenie prevádzkového rizika na koncesionára, ktoré zahŕňa riziko na strane dopytu alebo ponuky, alebo obe tieto riziká, čo znamená neistotu, pokiaľ ide o možnosť návratnosti uskutočnených investícií alebo nákladov vzniknutých pri poskytovaní služieb.

31 Z toho vyplýva, že rozdiel medzi verejnou zákazkou na služby a koncesiou na služby spočíva v protiplnení zaplatenom poskytovateľovi za poskytnuté služby. Zákazka na služby zahŕňa odmenu, ktorá je poskytovateľovi služieb vyplatená priamo verejným obstarávateľom, zatiaľ čo protiplnenie koncesionára spočíva v práve využívať službu, ktorá je predmetom koncesie, alebo je toto právo spojené s peňažným plnením. Udelenie koncesie teda zahŕňa prenesenie prevádzkového rizika na koncesionára (rozsudok z 1. augusta 2022, Roma Multiservizi a Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, bod 61; pozri tiež v tomto zmysle rozsudok z 10. novembra 2022, SHARENGO, C‑486/21, EU:C:2022:868, bod 60).

32 Ani článok 5 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1370/2007, ani článok 5 bod 1 smernice 2014/23 nemožno vykladať bez ohľadu na analýzu prenesenia prevádzkového rizika z dôvodu, že interného poskytovateľa nemožno odlíšiť od príslušného orgánu, čo by v dôsledku toho vylučovalo takéto prenesenie rizika a bránilo uzavretiu „koncesnej zmluvy na služby“ v zmysle týchto spojených ustanovení.

33 Hoci totiž podľa definície stanovenej v článku 2 písm. j) nariadenia č. 1370/2007 v spojení s článkom 5 ods. 2 tohto nariadenia príslušný orgán vykonáva nad interným poskytovateľom „kontrolu podobnú kontrole, ktorú vykonáva nad vlastnými oddeleniami“, nič to nemení na tom, že tento poskytovateľ predstavuje „právne samostatný subjekt“. Prenesenie prevádzkového rizika medzi dvoma odlišnými právnymi subjektmi je však naďalej možné bez ohľadu na existenciu kontroly jedného nad druhým. Priame zadanie koncesie na služby internému poskytovateľovi tak vedie k skutočnému preneseniu prevádzkového rizika vždy, keď tento poskytovateľ nemá istotu, pokiaľ ide o možnosť návratnosti uskutočnených investícií alebo nákladov vzniknutých pri poskytovaní služieb, ako sa uvádza v bode 30 tohto rozsudku.

38 V prejednávanej veci nie je vylúčené, že predkladajúci vnútroštátny súd bude musieť uplatniť posilnenú povinnosť odôvodnenia stanovenú v článku 192 ods. 2 ZVO v spore vo veci samej, ak z odpovede Súdneho dvora na druhú otázku vyplýva, že článok 5 ods. 2 nariadenia č. 1370/2007 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave stanovujúcej takúto povinnosť, ak sa príslušný orgán rozhodne priamo zadať zmluvu o službách vo verejnom záujme internému poskytovateľovi. V súlade s judikatúrou pripomenutou v predchádzajúcom bode tohto rozsudku je preto táto otázka prípustná.

O veci samej

39 Druhou otázkou sa predkladajúci vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 5 ods. 2 nariadenia č. 1370/2007 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá akékoľvek priame zadanie zmluvy o službách vo verejnom záujme internému poskytovateľovi podmieňuje povinnosťou príslušného orgánu vopred preukázať na jednej strane existenciu zlyhania trhu, ktoré by zamýšľané zadanie umožnilo napraviť, ako aj na druhej strane existenciu výhod pre územný celok, ktoré konkrétne vyplývajú z tohto spôsobu zadania.

40 Z článku 5 ods. 2 nariadenia č. 1370/2007 vyplýva, že „pokiaľ to nezakazuje vnútroštátne právo“, každý príslušný miestny orgán sa môže rozhodnúť sám poskytovať služby vo verejnom záujme v osobnej doprave alebo zadať zmluvy o službách vo verejnom záujme priamo právne odlišnému subjektu, nad ktorým vykonáva kontrolu podobnú kontrole, ktorú vykonáva nad vlastnými oddeleniami.

41 V tejto súvislosti reštriktívny výklad výrazu „pokiaľ to nezakazuje vnútroštátne právo“ v tom zmysle, že členské štáty majú len možnosť úplne zakázať využívanie priamych zadaní bez toho, aby ho mohli zakázať čiastočne, nie je podporený ani znením tohto ustanovenia, ani kontextom, do ktorého patrí, ani cieľmi nariadenia č. 1370/2007.

45 Okrem toho prislúcha vnútroštátnemu súdu, ktorý má výlučnú právomoc zistiť a posúdiť skutkový stav sporu vo veci samej, ako aj vykladať a uplatňovať vnútroštátne právo (pozri v tomto zmysle rozsudok z 31. januára 2023, Puig Gordi a i., C‑158/21, EU:C:2023:57, bod 61), určiť, či za okolností sporu vo veci samej bol príslušný orgán povinný dodržať posilnenú povinnosť odôvodnenia stanovenú v článku 192 ods. 2 ZVO.

46 Vzhľadom na vyššie uvedené dôvody treba na druhú otázku odpovedať tak, že článok 5 ods. 2 nariadenia č. 1370/2007 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá akékoľvek priame zadanie zmluvy o službách vo verejnom záujme internému poskytovateľovi podmieňuje povinnosťou príslušného orgánu vopred preukázať na jednej strane existenciu zlyhania trhu, ktoré by zamýšľané zadanie umožnilo napraviť, ako aj na druhej strane existenciu výhod pre územný celok, ktoré konkrétne vyplývajú z tohto spôsobu zadania.

O trovách

47 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred predkladajúcim vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (ôsma komora) rozhodol takto:

1. Článok 5 ods. 1 a 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 z 23. októbra 2007 o službách vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave, ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70, zmeneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/2338 zo 14. decembra 2016,

* Jazyk konania: taliančina.