T-185/24

62024TJ0185

ROZSUDOK

VŠEOBECNÉHO SÚDU (tretia komora zasadajúca v päťčlennom zložení)

zo 6. mája 2026 ( *1 )

„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty vzájomne vymenené v rámci vyšetrovania porušenia práva Únie podľa článku 17 nariadenia (EÚ) č. 1094/2010 – Odmietnutie prístupu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu účelu vyšetrovania – Povinnosť odôvodnenia – Všeobecná domnienka dôvernosti – Povinnosť vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie – Prevažujúci verejný záujem – Zásada proporcionality – Článok 41 Charty základných práv“

Vo veci T‑185/24,

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s ., so sídlom v Bratislave (Slovensko), v zastúpení: A. Börner, S. Henrich a S. Förster, advokáti,

vedľajší účastník konania,

VŠEOBECNÝ SÚD (tretia komora zasadajúca v päťčlennom zložení),

v zložení: predsedníčka komory K. Kowalik‑Bańczyk (spravodajkyňa), sudcovia I. Reine, R. da Silva Passos, H. Cassagnabère a T. Pavelin,

tajomník: A. Audras‑Hidelot, referentka,

so zreteľom na písomnú časť konania,

po pojednávaní z 18. decembra 2025,

Žalobkyňa je životná poisťovňa so sídlom na Slovensku, nad ktorou vykonáva dohľad Národná banka Slovenska (ďalej len „NBS“).

A. Vyšetrovanie týkajúce sa porušenia práva Únie

3

Dňa 17. marca 2022 Európsky orgán pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA) začal vyšetrovanie podľa článku 17 ods. 2 nariadenia parlamentu a Rady (EÚ) č. 1094/2010 z 24. novembra 2010, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán dohľadu (Európsky orgán pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov), a ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie č. 716/2009/ES a zrušuje rozhodnutie Komisie 2009/79/ES ( Ú. v. EÚ L 331, 2010, s. 48 ). Cieľom tohto vyšetrovania bolo určiť, či NBS vykonávala svoje právomoci dohľadu voči žalobkyni v súlade so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/138/ES z 25. novembra 2009 o začatí a vykonávaní poistenia a zaistenia ( Ú. v. EÚ L 335, 2009, s. 1 ).

4

Dňa 16. mája 2022 EIOPA prijal na základe článku 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010 odporúčanie adresované NBS o opatreniach potrebných na dosiahnutie súladu so smernicou 2009/138 (ďalej len „odporúčanie zo 16. mája 2022“). Toto odporúčanie bolo predmetom žaloby o neplatnosť podanej žalobkyňou na Všeobecný súd, ktorú tento súd uznesením z 23. mája 2025, Novis/EIOPA ( T‑204/24 , EU:T:2025:555 ), zamietol ako neprípustnú.

Prvá fáza

7

Listom z 25. júla 2023 (ďalej len „pôvodná žiadosť“) žalobkyňa v podstate požiadala Komisiu o prístup ku všetkým dokumentom týkajúcim sa vyšetrovania opísaného v bodoch 3 až 6 vyššie, ktorými táto inštitúcia disponovala alebo ktoré vypracovala.

8

Rozhodnutím z 8. septembra 2023 Generálne riaditeľstvo Komisie pre finančnú stabilitu, finančné služby a úniu kapitálových trhov rozhodlo o žiadosti o prístup.

9

Generálna sekretárka Komisie 2. februára 2024 prijala napadnuté rozhodnutie.

12

Pri tejto príležitosti Komisia presnejšie označila dokumenty, na ktoré sa vzťahuje žiadosť, a to celkovo 19 dokumentov zoskupených pod 14 spisovými značkami:

–

stanovisko NBS z 5. apríla 2022 adresované orgánu EIOPA k návrhu správy EIOPA‑22‑235 zo 17. marca 2022 pod spisovou značkou Ares(2022)4798170 (jeden dokument),

–

aktualizácia NBS z 23. augusta 2022 adresovaná Komisii pod spisovou značkou Ares(2022)5884917 (dva dokumenty),

–

aktualizácia NBS z 30. augusta 2022 adresovaná Komisii pod spisovou značkou Ares(2022)6009523 (jeden dokument),

–

formálne stanovisko z 13. septembra 2022 (jeden dokument),

–

list Komisie zo 16. novembra 2022 adresovaný Komisii pod spisovou značkou Ares(2022)7915331 (jeden dokument),

–

aktualizácia NBS zo 16. decembra 2022 adresovaný NBS pod spisovou značkou Ares(2022)8752093 (jeden dokument),

–

list Komisie z 30. januára 2023 adresovaný NBS pod spisovou značkou Ares(2023)661656 (jeden dokument),

–

V tejto súvislosti Komisia v podstate uviedla, že požadované dokumenty súviseli s vyšetrovaním porušenia práva Únie podľa článku 17 nariadenia č. 1094/2010, ktoré ešte prebiehalo a po ktorom mohlo nasledovať konanie o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ. Podľa Komisie by preto zverejnenie uvedených dokumentov mohlo ohroziť vzájomnú dôveru v dialóg medzi ňou a NBS, ktorých cieľom je presvedčiť NBS, aby si dobrovoľne splnila svoje povinnosti. Okrem toho by toto zverejnenie vystavilo Komisiu vonkajším tlakom, narušilo by účinnosť a riadny priebeh vyšetrovania, zasiahlo by do rozhodovacieho procesu o začatí či nezačatí konania o nesplnení povinnosti proti Slovenskej republike a zmenilo by prísne dvojstranný charakter tohto konania.

16

Komisia po druhé dospela k záveru, že zverejnenie požadovaných dokumentov by narušilo ochranu súdnych konaní v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001.

17

Podľa Komisie totiž požadované dokumenty vypracované v rámci jej výmeny informácií s NBS a obsahujúce interné stanoviská, ktoré NBS zaujala, nemožno oddeliť od súdneho konania medzi žalobkyňou a NBS prebiehajúceho pred Správnym súdom v Bratislave. Zverejnenie uvedených dokumentov by preto narušilo integritu tohto súdneho konania, ako aj rovnosť zbraní medzi účastníkmi tohto konania.

18

21

Výzvou z 24. apríla 2024, teda po podaní tejto žaloby, Komisia rozhodla o začatí konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ proti Slovenskej republike z dôvodu, že NBS si nesplnila svoje povinnosti pri výkone svojich kontrolných právomocí vo vzťahu k žalobkyni.

II. Návrhy účastníkov konania

22

Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:

–

zamietol žalobu,

–

uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.

III. Právny stav

24

Na podporu svojej žaloby žalobkyňa uvádza päť žalobných dôvodov, pričom prvý žalobný dôvod sa zakladá na porušení článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001, druhý na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky toho istého nariadenia, tretí na porušení článku 4 ods. 3 prvého pododseku uvedeného nariadenia, štvrtý na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001, zásady proporcionality, ako aj povinnosti odôvodnenia a piaty na porušení článku 41 ods. 2 písm. b) Charty základných práv Európskej únie.

O prvej časti druhého žalobného dôvodu založenej na neexistencii rozlišovania medzi výnimkami stanovenými v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 a v článku 4 ods. 3 prvom pododseku toho istého nariadenia

27

Žalobkyňa v podstate vytýka Komisii, že osobitne nepreskúmala osobitné podmienky výnimiek stanovených jednak článkom 4 ods. 2 treťou zarážkou nariadenia č. 1049/2001 a jednak článkom 4 ods. 3 prvým pododsekom toho istého nariadenia. Z toho vyplýva nekoherentné a neúplné odôvodnenie, najmä pokiaľ ide o druhú z týchto výnimiek.

28

Komisia namieta voči tvrdeniam žalobkyne.

29

31

V prejednávanej veci sa Komisia v napadnutom rozhodnutí opierala kumulatívne o tri rôzne výnimky (pozri body 14 a 16 vyššie). Žalobkyňa nespochybňuje možnosť Komisie zohľadniť viaceré dôvody odmietnutia v súlade s judikatúrou pripomenutou v bode 30 vyššie.

32

Zo štruktúry a obsahu napadnutého rozhodnutia však tiež vyplýva, ako uvádza žalobkyňa, že Komisia preskúmala obe výnimky stanovené na jednej strane článkom 4 ods. 2 treťou zarážkou nariadenia č. 1049/2001 a na druhej strane článkom 4 ods. 3 prvým pododsekom toho istého nariadenia spoločne a nie samostatne (pozri body 14 a 15 vyššie).

33

Na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, tento postup nie je sám osebe protiprávny. Nemožno totiž vylúčiť, že rovnaké skutkové okolnosti môžu byť zohľadnené na účely odôvodnenia uplatnenia dvoch odlišných výnimiek pod podmienkou, že je objasnené, akým spôsobom by zverejnenie predmetných dokumentov mohlo konkrétne a skutočne poškodiť príslušné záujmy chránené každou z týchto dvoch výnimiek (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. júla 2014, Rada/n’t Veld, C‑350/12 P , EU:C:2014:2039 , bod 101 ).

37

Za týchto podmienok sa musí prvá časť druhého žalobného dôvodu zamietnuť.

2.

O druhej časti druhého žalobného dôvodu založenej na neexistencii narušenia ochrany účelu vyšetrovania

38

Žalobkyňa tvrdí, že výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 sa v prejednávanej veci neuplatňuje. V podstate po prvé tvrdí, že ku dňu odmietnutia prístupu k dokumentom neprebiehalo nijaké vyšetrovanie, po druhé, že v prípade zverejnenia požadovaných dokumentov by nedošlo k narušeniu ochrany účelu vyšetrovania, ani dôvernosti prebiehajúceho vyšetrovania, a po tretie, že Komisia sa nemôže odvolávať na údajnú všeobecnú domnienku dôvernosti, ktorá by ju zbavila povinnosti vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie požadovaných dokumentov alebo aspoň rôznych kategórií požadovaných dokumentov.

41

Súdny dvor v prvom rade rozhodol, že bez toho, aby bolo nutné vyvodiť vyčerpávajúcu definíciu pojmu „vyšetrovanie“ v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, je potrebné konštatovať, že takúto činnosť predstavuje štruktúrovaná a formalizovaná činnosť, ktorej cieľom je zhromažďovanie a analýza informácií, aby inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie mohla prijať svoje stanovisko pri výkone svojich funkcií stanovených v Zmluve EÚ a Zmluve o FEÚ (rozsudok zo 7. septembra 2017, Francúzsko/Schlyter, C‑331/15 P , EU:C:2017:639 , bod 46 ).

42

V druhom rade článok 4 ods. 2 tretia zarážka nariadenia č. 1049/2001 sa má vykladať tak, že toto ustanovenie, ktoré sa týka uvedených inšpekcií, vyšetrovaní a kontrol, sa uplatní len vtedy, ak zverejnenie predmetných dokumentov môže ohroziť ukončenie týchto postupov (rozsudok z 5. apríla 2017, Francúzsko/Komisia, T‑344/15 , EU:T:2017:250 , bod 86 ).

43

Z toho vyplýva, že na jednotlivé úkony vyšetrovania alebo inšpekcie sa v zásade môže naďalej vzťahovať výnimka vyplývajúca z ochrany inšpekcií, vyšetrovaní a kontrol, pokiaľ vyšetrovanie alebo inšpekcia naďalej prebiehajú, a to aj vtedy, ak sa konkrétne vyšetrovanie alebo inšpekcia vedúce k správe, ktorej sprístupnenie sa žiada, skončili (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. apríla 2017, Francúzsko/Komisia, T‑344/15 , EU:T:2017:250 , bod 87 ).

47

Žalobkyňa tvrdí, že ku dňu odmietnutia prístupu k dokumentom neprebiehalo nijaké vyšetrovanie.

48

Podľa žalobkyne totiž po prvé vyšetrovanie porušenia práva Únie podľa článku 17 nariadenia č. 1094/2010 bolo ukončené formálnym stanoviskom z 13. septembra 2022 alebo najneskôr v čase, keď NBS vykonala súlad s týmto formálnym stanoviskom tým, že potvrdila odňatie povolenia, teda 1. júna 2023. Komisia sa snaží neprimerane predĺžiť dĺžku tohto vyšetrovania tým, že doň zahrnula údajnú „výmenu informácií týkajúcich následného konania“ a „opatrenia dohľadu“, ku ktorým došlo mimo formálneho a časového rámca tohto vyšetrovania.

49

Po druhé ku dňu zamietnutia prístupu k dokumentom ešte nebolo formálne začaté nijaké konanie o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ.

53

V treťom rade na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, toto konanie nebolo s konečnou platnosťou ukončené formálnym stanoviskom z 13. septembra 2022, ani rozhodnutím o odňatí povolenia, ktoré prijala NBS 31. októbra 2022 a ktoré bolo potvrdené 1. júna 2023 (pozri bod 6 vyššie).

54

Po prvé totiž rozhodnutie o odňatí povolenia patrí do rámca vyšetrovania porušenia práva Únie podľa článku 17 nariadenia č. 1094/2010. Toto rozhodnutie predstavuje jeden z „[krokov], ktoré [dotknutý vnútroštátny orgán] prijal alebo plánuje prijať, aby formálnemu stanovisku [Komisie] vyhovel“ v zmysle článku 17 ods. 5 toho istého nariadenia. V tejto súvislosti uvedené rozhodnutie viedlo k tomu, že NBS informovala Komisiu prostredníctvom dvoch listov zo 16. decembra 2022 a 7. júna 2023, ako to vyplýva zo znenia (a obsahu) dvoch požadovaných dokumentov s názvom „Informácie NBS o opatreniach prijatých na dosiahnutie súladu s formálnym stanoviskom [z 13. septembra 2022]“. Ide teda o následné opatrenie v zmysle bodu 45 vyššie, prípadne o konečné rozhodnutie v zmysle bodu 44 vyššie, ktoré bolo prijaté v nadväznosti na vyšetrovanie a prijaté dotknutým vnútroštátnym orgánom v primeranej lehote.

55

Okrem toho je v napadnutom rozhodnutí výslovne uvedené a medzi účastníkmi konania je nesporné, jednak že žalobkyňa napadla rozhodnutie o odňatí jej povolenia na Správnom súde v Bratislave a jednak že k dátumu napadnutého rozhodnutia, teda 2. februára 2024, stále prebiehalo konanie o tejto žalobe. Rozhodnutie o odňatí povolenia tak k tomuto dátumu nenadobudlo právoplatnosť.

59

Ako totiž správne Komisia uvádza vo svojich písomnostiach, ak dotknutý vnútroštátny orgán nevyhovie formálnemu stanovisku vydanému Komisiou v lehote v ňom uvedenej a ak sú splnené určité podmienky, EIOPA môže na základe článku 17 ods. 6 prvého pododseku nariadenia č. 1094/2010 prijať voči dotknutej finančnej inštitúcii „individuálne rozhodnutie, v ktorom ju požiada o prijatie všetkých potrebných opatrení na dodržanie jej povinností vyplývajúcich z práva Únie vrátane zastavenia akejkoľvek činnosti“. Žalobkyňa však nepreukázala, a dokonca ani netvrdí, že v prejednávanej veci nebola splnená aspoň jedna z podmienok umožňujúcich EIOPA prijať takéto rozhodnutie.

60

Po tretie žalobkyňa sa v prejednávanej veci nemôže účinne odvolávať na stanovisko, ktoré zaujala odvolacia rada európskych orgánov dohľadu v rozhodnutí z 30. júla 2024, ktoré bolo prijaté v rámci žiadosti o prístup k dokumentom, ktorú žalobkyňa predložila EIOPA, pokiaľ ide o okamih, keď sa má vyšetrovanie z dôvodu porušenia práva Únie podľa článku 17 nariadenia č. 1094/2010 považovať za ukončené. Treba totiž pripomenúť, že Všeobecný súd v rámci svojho preskúmania zákonnosti nie je viazaný rozhodovacou praxou tejto odvolacej rady [pozri analogicky rozsudky z 26. apríla 2007, Alcon/ÚHVT, C‑412/05 P , EU:C:2007:252 , bod 65 , a z 29. septembra 2021, Tokin/Komisia, T‑343/18 , EU:T:2021:636 , bod 176 (neuverejnený) a citovanú judikatúru].

61

V štvrtom rade na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, výmeny informácií medzi Komisiou a NBS, ku ktorým došlo po formálnom stanovisku z 13. septembra 2022, a v prípade niektorých aj po rozhodnutí o odňatí povolenia, súvisia aj s vyšetrovaním porušenia práva Únie podľa článku 17 nariadenia č. 1094/2010. Tieto výmeny informácií, ktoré zodpovedajú dokumentom vymenovaným v posledných siedmich zarážkach bodu 12 vyššie, sa totiž týkali práve opatrení, ktoré NBS prijala alebo mala prijať na dosiahnutie súladu s týmto formálnym stanoviskom. Práve vzhľadom na tieto výmeny informácií teda Komisia mohla overiť, či NBS skutočne vyhovela uvedenému formálnemu stanovisku. Predmetné výmeny informácií preto predstavovali opatrenia nadväzujúce na vyšetrovanie v zmysle judikatúry pripomenutej v bode 45 vyššie.

1) Úvodné úvahy

64

V prvom rade treba pripomenúť, že ak inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie, ktorým bola predložená žiadosť o prístup k dokumentu, rozhodne o zamietnutí tejto žiadosti na základe niektorej z výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, je v zásade povinná poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne narušiť záujem chránený touto výnimkou, pričom riziko takéhoto narušenia musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické (pozri rozsudok z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA, C‑178/18 P , EU:C:2020:24 , bod 54 citovanú judikatúru).

65

Z toho vyplýva, že preskúmanie vyžadované na vybavenie žiadosti o prístup k dokumentom musí mať jednak konkrétnu povahu a jednak musí byť vykonané pre každý dokument uvedený v žiadosti. Toto preskúmanie musí navyše vyplývať z odôvodnenia rozhodnutia (rozsudky z 13. apríla 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisia, T‑2/03 , EU:T:2005:125 , body 69 a 70 , a z 25. septembra 2018, Psara a i./Parlament, T‑639/15 až T‑666/15 a T‑94/16 , EU:T:2018:602 , body 103 a 104 ).

66

Súd Únie stanovil vo viacerých rozsudkoch určité kritériá na uznanie všeobecnej domnienky dôvernosti.

70

Na jednej strane z judikatúry citovanej v bode 66 vyššie vyplýva, že na to, aby bola všeobecná domnienka dôvernosti platne uplatnená voči osobe, ktorá žiada o prístup k dokumentom, je nevyhnutné, aby požadované dokumenty patrili do tej istej kategórie dokumentov alebo aby mali rovnakú povahu (pozri rozsudok zo 4. októbra 2018, Daimler/Komisia, T‑128/14 , EU:T:2018:643 , bod 138 a citovanú judikatúru).

71

Na jednej strane uznanie všeobecnej domnienky môže byť založené na nezlučiteľnosti prístupu k dokumentom niektorých konaní s ich riadnym priebehom a na nebezpečenstve, že by došlo k ich narušeniu, pričom všeobecné domnienky umožňujú zachovanie integrity priebehu konania tým, že obmedzujú zásahy tretích osôb. Existencia osobitných pravidiel obmedzujúcich prístup k spisu, dokumentom alebo informáciám týkajúcim sa konania vedeného pred inštitúciou, orgánom, úradom alebo agentúrou Únie je jedným z kritérií, ktoré môžu odôvodniť uznanie všeobecnej domnienky dôvernosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. mája 2016, International Management Group/Komisia, T‑110/15 , EU:T:2016:322 , bod 32 a citovanú judikatúru).

2) O uplatnení všeobecnej domnienky dôvernosti

75

Slovenská republika tiež podporuje uplatnenie všeobecnej domnienky dôvernosti vzťahujúcej sa na dokumenty týkajúce sa konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ.

76

V prvom rade treba určiť, či Komisia v napadnutom rozhodnutí uplatnila všeobecnú domnienku dôvernosti.

77

V tejto súvislosti je pravda, že Komisia v napadnutom rozhodnutí výslovne neuviedla všeobecnú domnienku dôvernosti v rámci uplatnenia výnimky týkajúcej sa ochrany účelu vyšetrovania.

Na rozdiel od toho, čo tvrdila žalobkyňa na pojednávaní, samotná okolnosť, že Komisia v napadnutom rozhodnutí výslovne neodkázala na pojem všeobecná domnienka dôvernosti, nestačí na to, aby sa toto rozhodnutie vyznačovalo nedostatočným odôvodnením alebo bránilo tomu, aby Všeobecný súd zohľadnil všeobecnú domnienku dôvernosti uvedenú v bode 79 vyššie. Je totiž potrebné pripomenúť, že odôvodnenie môže byť implicitné, avšak pod podmienkou, že umožní dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi, na základe ktorých boli prijaté dotknuté opatrenia, a príslušnému súdu poskytne dostatok dôkazov, aby mohol vykonať svoje preskúmanie (pozri rozsudok z 25. marca 2015, Central Bank of Iran/Rada, T‑563/12 , EU:T:2015:187 , bod 77 a citovanú judikatúru; rozsudok z 13. júla 2018, K. Chrysostomides & Co. a i./Rada a i., T‑680/13 , EU:T:2018:486 , bod 394 ). V prejednávanej veci, ako navyše zdôraznila Komisia na pojednávaní, zo znenia napadnutého rozhodnutia jasne vyplýva, že podľa odôvodnenia tejto inštitúcie sa uvedené úvahy uplatňovali na všetky dokumenty a na ich celý obsah. Okrem toho z výhrad vznesených žalobkyňou najskôr vo svojej žalobe a následne vo svojej replike vyplýva, že žalobkyňa správne pochopila, že Komisia prierezovo nerozlišovala medzi jednotlivými dokumentmi a medzi jednotlivými časťami týchto dokumentov, a preto sa táto inštitúcia pri odôvodnení svojho stanoviska, pokiaľ ide o dôvernosť požadovaných dokumentov, riadila predbežným a všeobecným prístupom.

81

V druhom rade treba preskúmať, či sa Komisia mohla odvolávať na všeobecnú domnienku dôvernosti vzťahujúcu sa na všetky dokumenty súvisiace s vyšetrovaním pre porušenie práva Únie podľa článku 17 nariadenia č. 1094/2010.

85

Za týchto podmienok treba uznať, že na dokumenty, ktoré si vymenili EIOPA, Komisia a dotknutý vnútroštátny orgán v rámci vyšetrovania porušenia práva Únie podľa článku 17 nariadenia č. 1094/2010, sa vzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti.

86

Treba spresniť, že táto všeobecná domnienka dôvernosti, osobitne spojená s vyšetrovaním porušenia práva Únie podľa článku 17 nariadenia č. 1094/2010, má odlišnú povahu vo vzťahu k domnienkam, ktoré už uznal súd Únie, pokiaľ ide o dokumenty vypracované a navzájom poskytnuté na jednej strane v štádiu pred podaním žaloby v rámci konania o nesplnenie povinnosti (rozsudok zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia, C‑514/11 P a C‑605/11 P , EU:C:2013:738 , bod 65 ), a jednak v rámci konania EU Pilot (rozsudok z 11. mája 2017, Švédsko/Komisia, C‑562/14 P , EU:C:2017:356 , bod 51 ).

87

Výhradu žalobkyne založenú na tom, že Komisia sa v prejednávanej veci nemôže odvolávať na všeobecnú domnienku dôvernosti, treba preto zamietnuť.

V tejto súvislosti stačí v prvom rade uviesť, že z bodu 85 vyššie vyplýva, že na požadované dokumenty sa vzťahovala všeobecná domnienka dôvernosti, takže v súlade s judikatúrou pripomenutou v bode 67 vyššie Komisia nebola povinná konkrétne a individuálne preskúmať každý z týchto dokumentov.

91

V druhom rade požadované dokumenty boli nevzájomne vymenené v priebehu toho istého vyšetrovania, súvisia s tým istým správnym spisom, a teda patria do tej istej kategórie (pozri bod 82 vyššie). Z toho vyplýva, že Komisia nebola ani povinná označiť rôzne kategórie alebo podkategórie dokumentov a zistiť, či si tieto dokumenty nevyžadujú odlišné posúdenie. Takáto požiadavka by všeobecnú domnienku dôvernosti totiž zbavila časti jej potrebného účinku, a to možnosti Komisii odpovedať na žiadosť o všeobecný prístup tiež všeobecným spôsobom (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia, C‑514/11 P a C‑605/11 P , EU:C:2013:738 , bod 68 ). Žalobkyňa navyše nespresňuje, v čom spočívali tieto rôzne kategórie alebo podkategórie dokumentov, a obmedzuje sa na konštatovanie, že tieto kategórie alebo podkategórie možno odlíšiť len pri čítaní názvov dokumentov.

92

Výhradu žalobkyne založenú na neexistencii konkrétneho a individuálneho preskúmania požadovaných dokumentov alebo prinajmenšom rôznych kategórií požadovaných dokumentov treba preto zamietnuť ako neúčinnú.

c)

Žalobkyňa po prvé tvrdí, že bez akéhokoľvek prebiehajúceho vyšetrovania a najmä začatia konania pred podaním žaloby v rámci konania o nesplnení povinnosti nemožno konštatovať žiadne narušenie ochrany účelu vyšetrovania, ako aj dôvernosti dokumentov týkajúcich sa vyšetrovania. Komisia sa nemôže odvolávať ani na možné narušenie budúceho a hypotetického vyšetrovania.

96

V tejto súvislosti treba konštatovať, že táto argumentácia je založená na nesprávnom predpoklade. Bolo totiž preukázané, že nezávisle od začatia konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ vyšetrovanie porušenia práva Únie začaté na základe článku 17 nariadenia č. 1094/2010 prebiehalo ku dňu prijatia napadnutého rozhodnutia (pozri body 62 a 63 vyššie).

97

Po druhé žalobkyňa tvrdí, že Komisia mala dospieť k záveru, že údajne uplatnená všeobecná domnienka dôvernosti mala byť v prejednávanej veci vyvrátená. Nepredložila však nijaký konkrétny dôkaz na podporu tohto tvrdenia a najmä nepreukázala, že na jeden alebo viacero požadovaných dokumentov sa uvedená domnienka nevzťahuje. Konkrétne jej argumentácia, podľa ktorej „výmena informácii tkajúcich sa následného konania“ medzi Komisiou a NBS nepatria do formálneho a časového rámca vyšetrovania z dôvodu porušenia práva Únie začatého na základe článku 17 nariadenia č. 1094/2010, bola zamietnutá v bodoch 61 a 62 vyššie.

98

Žalobkyňa odkazuje na svoju argumentáciu rozvinutú v rámci druhej časti prvého žalobného dôvodu, podľa ktorej v prejednávanej veci existuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie požadovaných dokumentov.

101

Komisia, ktorú v konaní podporuje Slovenská republika, spochybňuje tvrdenia žalobkyne.

102

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ak inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie uplatňuje jednu z výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, musí zvážiť na jednej strane osobitný záujem, ktorý musí byť chránený nezverejnením dotknutého dokumentu, a na druhej strane najmä všeobecný záujem na sprístupnení tohto dokumentu vzhľadom na výhody vyplývajúce zo zvýšenej transparentnosti (pozri rozsudky zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P , EU:C:2013:671 , bod 32 a citovanú judikatúru, a rozsudok z 3. júla 2014, Rada/in’t Veld, C‑350/12 P , EU:C:2014:2039 , bod 53 a citovanú judikatúru).

103

Na druhej strane záujem spočívajúci v uľahčení výkonu práv jednotlivcov tým, že sa im umožní používať dokumenty na uľahčenie ich obhajoby pred vnútroštátnymi súdmi, predstavuje súkromný záujem, a nie verejný záujem (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 14. júla 2016, Sea Handling/Komisia, C‑271/15 P , neuverejnený, EU:C:2016:557 , body 97 a 99 , a z 25. septembra 2014, Spirlea/Komisia, T‑306/12 , neuverejnený, EU:T:2014:816 , bod 99 ). V tejto súvislosti treba spresniť, že sprístupnenie dokumentov na účely výkonu práva na obhajobu určitou osobou by predstavovalo ich zverejnenie len tejto osobe, na rozdiel od ich sprístupnenia podľa nariadenia č. 1049/2001, ktoré by tieto dokumenty sprístupnilo každej osobe. Okolnosť, že dotknuté dokumenty môžu byť použité v mnohých konaniach, nemení túto analýzu, pretože sa nemožno domnievať, že pridanie súkromných záujmov ich v zásade mení na verejný záujem (rozsudok z 9. októbra 2018, Pint/Komisia, T‑634/17 , neuverejnený, EU:T:2018:662 , bod 59 ).

106

V prejednávanej veci žalobkyňa po prvé tvrdí, že Komisia vôbec nezvážila dotknuté záujmy, a to na jednej strane ochrany záujmov chránených výnimkami, na ktoré sa odvoláva Komisia, a na druhej strane verejného záujmu na sprístupnení požadovaných dokumentov.

107

V tejto súvislosti treba uviesť, že Komisia v napadnutom rozhodnutí uviedla, že záujmy, na ktoré sa odvoláva žalobkyňa, a najmä právo verejnosti vedieť, či akcie NBS a odňatie jej povolenia sú zákonné, nemôžu prevážiť nad výnimkami odôvodňujúcimi nezverejnenie. Za týchto podmienok žalobkyňa nesprávne tvrdí, že Komisia nijako nezvážila dotknuté záujmy.

111

Napokon záujem verejnosti na zverejnení dokumentov vypracovaných v rámci vyšetrovania pre porušenie práva Únie podľa článku 17 nariadenia č. 1094/2010 sa zdá byť obmedzený. Na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, takýto záujem nemá v prejednávanej veci povahu prevažujúceho verejného záujmu, ktorý by mohol prevážiť nad dôvodmi opodstatňujúcimi odmietnutie zverejnenia požadovaných dokumentov, teda v prejednávanej veci nad ochranou účelu vyšetrovania vedeného na tomto základe. Ako vysvetľuje Komisia, zverejnenie týchto dokumentov by zďaleka nezaručovalo stabilitu poistného trhu v členských štátoch, ale skôr by ohrozilo činnosti orgánov zodpovedných za zabezpečenie riadneho fungovania a stability týchto trhov.

112

Navyše je nesporné, že verejnosť bola informovaná, hoci minimálne, ale dostatočne na jej úrovni, uverejnením tlačových správ týkajúcich sa odporúčania zo 16. mája 2022, formálneho stanoviska z 13. septembra 2022 a rozhodnutia o odňatí povolenia.

113

Žalobkyňa teda nepreukázala existenciu prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení požadovaných dokumentov.

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že vzhľadom na to, že niektoré z dôvodov, ktoré sú uvedené v akte, môžu samy osebe svoju povahou tento akt z právneho hľadiska dostatočne odôvodniť, pričom pochybenia, ktoré by sa mohli dotknúť iných dôvodov aktu, v každom prípade nemajú vplyv na jeho výrok. Okrem toho z ustálenej judikatúry vyplýva, že žalobný dôvod, ktorý, aj keby bol dôvodný, by nebol spôsobilý viesť k zrušeniu, ktorého sa domáha žalobca, je neúčinný (pozri rozsudok zo 14. decembra 2005, Honeywell/Komisia, T‑209/01 , EU:T:2005:455 , bod 48 a citovanú judikatúru; rozsudok z 15. septembra 2021, Francúzsko/ECHA, T‑127/20 , neuverejnený, EU:T:2021:572 , bod 32 ).

117

V oblasti prístupu verejnosti k dokumentom pritom každá výnimka stanovená v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 predstavuje dostatočný dôvod na odmietnutie prístupu (pozri analogicky rozsudok z 13. septembra 2000, Denkavit Nederland/Komisia, T‑20/99 , EU:T:2000:209 , bod 42 ).

118

Keďže v prejednávanej veci sa žalobkyni v rámci jej druhého žalobného dôvodu nepodarilo vyvrátiť dôvod odmietnutia založený na výnimke stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, prvý a tretí žalobný dôvod spochybňujúci dva ďalšie dôvody odmietnutia teda musia byť zamietnuté ako neúčinné.

C. O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001, zásady rovnosti zaobchádzania, ako aj na skreslení skutkových okolností

122

Treba pripomenúť, že zásada proporcionality ukladá inštitúcii, orgánu, úradu alebo agentúre Únie, ktorým bola predložená žiadosť o prístup k dokumentu, povinnosť predpokladať čiastočný prístup k určitému dokumentu (rozsudok zo 6. decembra 2001, Rada/Hautala, C‑353/99 P , EU:C:2001:661 , bod 27 ; pozri tiež rozsudok zo 7. februára 2018, Access Info Europe/Komisia, T‑851/16 , EU:T:2018:69 , body 117 a 118 a citovanú judikatúru). Táto požiadavka v zásade zahŕňa konkrétne a individuálne preskúmanie obsahu každého dokumentu (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia, T‑391/03 a T‑70/04 , EU:T:2006:190 , bod 117 , a z 23. septembra 2015, ClientEarth a International Chemical Secretariat/ECHA, T‑245/11 , EU:T:2015:675 , bod 230 ).

123

Rozhodlo sa však, že dokumenty, na ktoré sa vzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti, nepodliehajú povinnosti úplného alebo čiastočného zverejnenia ich obsahu (rozsudky z 28. júna 2012, Komisia/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P , EU:C:2012:393 , bod 133 , a z 27. februára 2014, Komisia/EnBW, C‑365/12 P , EU:C:2014:112 , bod 134 ). V takom prípade je Komisia oprávnená odpovedať na žiadosť o prístup k dokumentom všeobecne bez toho, aby konkrétne a individuálne preskúmala obsah každého z dotknutých dokumentov (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia, C‑514/11 P a C‑605/11 P , EU:C:2013:738 , bod 68 ).

124

V prejednávanej veci z preskúmania druhého žalobného dôvodu vyplýva, že na požadované dokumenty sa vzťahovala všeobecná domnienka dôvernosti (pozri bod 90 vyššie), ktoré žalobkyňa nevyvrátila (pozri body 97 a 113 vyššie).

128

Okrem toho, hoci je pravda, že Komisia bez ďalšieho vysvetlenia tiež uviedla, že nijaký značný čiastočný prístup nie je možný bez toho, aby sa nenarušili záujmy chránené uvedenými výnimkami, takéto odôvodnenie, hoci stručné, je tiež dostatočné vzhľadom na potrebu nezverejniť informácie, na ktoré sa vzťahuje najmä výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 (rozsudky z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P , EU:C:2007:75 , bod 82 , a zo 7. februára 2018, Access Info Europe/Komisia, T‑851/16 , EU:T:2018:69 , bod 122 ).

129

V dôsledku toho žalobkyňa nemôže dôvodne tvrdiť, že napadnuté rozhodnutie nespĺňa povinnosť odôvodnenia vyplývajúcu z článku 296 ZFEÚ.

130

Štvrtý žalobný dôvod sa preto musí zamietnuť.

Na úvod treba pripomenúť, že článok 41 Charty základných práv týkajúci sa práva na riadnu správu vecí verejných vo svojom odseku 2 písm. b) uvádza, že toto právo zahŕňa najmä „právo každého na prístup k spisu, ktorý sa ho týka, za predpokladu rešpektovania oprávnených záujmov dôvernosti a služobného a obchodného tajomstva“.

134

Podľa článku 42 Charty, ktorý má názov „Právo na prístup k dokumentom“, platí, že „každý občan Únie, ako aj každá fyzická osoba, ktorá má bydlisko, alebo každá právnická osoba, ktorá má sídlo v členskom štáte, má právo na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie bez ohľadu na ich nosič“. Nariadenie č. 1049/2001 stanovuje podmienky a spôsoby výkonu tohto práva v súvislosti s dokumentmi Európskeho parlamentu, Rady Európskej únie a Komisie.

135

Režim prístupu k dokumentom a režim prístupu k spisu tak predstavujú dva odlišné režimy, na ktoré sa vzťahujú dve odlišné konania (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. novembra 2024, MeSoFa/ECB, T‑790/22 , neuverejnený, EU:T:2024:783 , bod 29 ). V každom prípade v oboch prípadoch je potrebné podať žiadosť (rozsudok z 11. decembra 2014, Heli‑Flight/AESA, T‑102/13 , EU:T:2014:1064 , bod 51 ).

136

139

Navyše podľa článku 4 prvého odseku, ktorý sa vtedy uplatňoval, ustanovení týkajúcich sa vykonávania nariadenia č. 1049/2001, pripojených k rokovaciemu poriadku Komisie ( Ú. v. ES L 308, 2000, s. 26 ; Mim. vyd. 01/003, s. 213), zmeneného a doplneného rozhodnutím Komisie 2001/937/ES, ESUO, Euratom z 5. decembra 2001 ( Ú. v. ES L 345, 2001, s. 94 ; Mim. vyd. 01/003, s. 345), je právomoc prijímať rozhodnutia o opakovaných žiadostiach v oblasti prístupu k dokumentom v zásade zverená generálnemu tajomníkovi tejto inštitúcie. Naopak, v prejednávanej veci z vysvetlení Komisie vyplýva, že jej generálnemu tajomníkovi nebola priznaná žiadna právomoc na preskúmanie námietok smerujúcich proti rozhodnutiam o odmietnutí prístupu k spisu.

140

Za týchto podmienok generálnej tajomníčke Komisie, ktorá je autorkou napadnutého rozhodnutia, nebola predložená žiadna žiadosť o prístup k spisu a v tejto súvislosti neprijala ani nemohla prijať žiadne rozhodnutie. Z toho vyplýva, že žalobkyňa nemôže v rámci žaloby proti napadnutému rozhodnutiu platne vytýkať Komisii, že jej nepriznala právo na prístup k spisu na základe článku 41 ods. 2 písm. b) Charty základných práv (pozri analogicky rozsudky z 20. decembra 2023, OCU/SRB, T‑496/18 , neuverejnený, EU:T:2023:857 , body 32 až 35 a 38 , a z 13. novembra 2024, Kargins/Komisia, T‑110/23 , neuverejnený, EU:T:2024:805 , bod 137 a 138 ).

141

Piaty žalobný dôvod sa preto musí zamietnuť.

Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku členské štáty a inštitúcie, ktoré do konania vstúpili ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania. Slovenská republika znáša teda svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov

VŠEOBECNÝ SÚD (tretia komora zasadajúca v päťčlennom zložení)

rozhodol takto:

1.

Žaloba sa zamieta.

da Silva Passos

Cassagnabère

Pavelin

Rozsudok

bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 6. mája 2026.

Podpisy

Obsah

II. Návrhy účastníkov konania

III. Právny stav

A. O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001

1. O prvej časti druhého žalobného dôvodu založenej na neexistencii rozlišovania medzi výnimkami stanovenými v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 a v článku 4 ods. 3 prvom pododseku toho istého nariadenia

2. O druhej časti druhého žalobného dôvodu založenej na neexistencii narušenia ochrany účelu vyšetrovania

a) O podmienke spočívajúcej v existencii prebiehajúceho vyšetrovania

B. O prvom a treťom žalobnom dôvode založených jednak na porušení článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001 a jednak na porušení článku 4 ods. 3 prvého pododseku toho istého nariadenia

C. O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001, zásady rovnosti zaobchádzania, ako aj na skreslení skutkových okolností

D. O piatom žalobnom dôvode založenom na porušení práva prístupu k spisu zaručeného článkom 41 ods. 2 písm. a) Charty základných práv

IV. O trovách

( *1 ) Jazyk konania: angličtina.