T-255/24

žalobca,

proti

Rade Európskej únie , v zastúpení: B. Driessen a L. Atzeni, splnomocnení zástupcovia,

žalovanej,

VŠEOBECNÝ SÚD (ôsma komora),

v zložení: predseda komory A. Kornezov, sudcovia D. Petrlík (spravodajca) a S. Kingston,

po pojednávaní z 30. apríla 2025,

vyhlásil tento

Rozsudok

1

Svojou žalobou založenou na článku 263 ZFEÚ sa žalobca, pán Martijn Frederik Nouwen, domáha zrušenia rozhodnutia Rady Európskej únie SGS 24/00008 zo 7. marca 2024, ktorým mu Rada odmietla prístup k určitým dokumentom skupiny zriadenej Radou a zloženej z vysokopostavených zástupcov členských štátov a Európskej komisie (ďalej len „skupina pre ‚Kódex správania‘“), týkajúcim sa revízie kódexu správania pri zdaňovaní podnikov (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).

Okolnosti predchádzajúce sporu a skutkové okolnosti v období po podaní žaloby

5

E‑mailom zo 14. júla 2023 (ďalej len „prvá žiadosť“) žalobca na základe nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie ( Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43 ; Mim. vyd. 01/003, s. 331), požiadal Radu, aby mu zaslala e‑maily vrátane príloh, ktoré si navzájom medzi sebou vymieňali členské štáty, Komisia a Rada v období od roku 2019 do 30. mája 2023, pokiaľ ide o „reformu/revíziu (mandát/pôsobnosť) kódexu daňového správania (a jeho dozorný orgán: skupina pre ‚Kódex správania‘)“ (ďalej len „žiadosť o prístup“).

6

Rada e‑mailom zo 7. augusta 2023 odpovedala na prvú žiadosť, pričom spresnila, že nie je schopná identifikovať dokumenty, ktoré patria do pôsobnosti žiadosti o prístup.

7

Dňa 25. augusta 2023 žalobca zopakoval svoju žiadosť o prístup v novom e‑maile, pričom Rade poskytol určité údaje s cieľom uľahčiť identifikáciu dokumentov, ktoré sú predmetom uvedenej žiadosti.

11

Keďže Rada neodpovedala na žiadosť o prístup k dokumentom, ktoré identifikoval, žalobca podal 30. januára 2024 opakovanú žiadosť podľa článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 (ďalej len „opakovaná žiadosť“).

12

Rada 13. februára 2024 uviedla, že na opakovanú žiadosť sa poskytne odpoveď v lehote pätnástich pracovných dní. Táto lehota bola následne e‑mailom z 20. februára 2024 predĺžená o ďalších pätnásť pracovných dní.

13

Dňa 7. marca 2024 Rada prijala napadnuté rozhodnutie, ktorým identifikovala 75 e‑mailov, ktoré spĺňajú kritériá žiadosti o prístup. V celom rozsahu žalobcovi sprístupnila 55 týchto dokumentov. Úplne odmietla prístup k 19 z uvedených dokumentov a čiastočne k jednému z nich (ďalej len spoločne „sporné dokumenty“).

–

Talianska republika 22. októbra a 16. novembra 2020, ako aj 6. augusta a 23. novembra 2021,

–

Luxemburské veľkovojvodstvo 26. októbra 2020, ako aj 4. augusta, 19. októbra a 2. novembra 2021,

–

Rakúska republika 15. októbra 2021.

Návrhy účastníkov konania

18

Žalobca navrhuje, aby Všeobecný súd:

–

zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom mu v ňom odmieta prístup k sporným dokumentom,

–

uložil žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania.

Právny stav

20

Na podporu svojej žaloby žalobca uvádza tri žalobné dôvody, ktoré sú založené:

–

prvý, na neúplnom alebo nedbalom vybavení žiadosti o prístup a na prinajmenšom nedostatočnom odôvodnení v tejto súvislosti,

Prvý žalobný dôvod sa v podstate zakladá na dvoch výhradách.

O prvej výhrade založenej na neúplnom alebo nedbalom vybavení žiadosti o prístup

22

Žalobca tvrdí, že jeho žiadosť o prístup bola vybavená neúplne alebo prinajmenšom nedbalo. Z napadnutého rozhodnutia totiž vyplýva, že oddelenie Rady pre daňovú politiku, colnú úniu a vývozné kredity, ktoré vykonalo vyhľadávanie s cieľom nájsť požadované dokumenty, v odpovedi na prvú žiadosť dvakrát potvrdilo, že tieto dokumenty nemá, v dôsledku čoho žalobca nie je schopný overiť, či Rada zhromaždila všetky požadované dokumenty. Táto neistota sa zdá byť o to zjavnejšia, že e‑mailová schránka, ktorá je spomenutá v bode 9 vyššie, predstavuje jedinú adresu používanú už roky členmi skupiny pre „Kódex správania“. Preto nebolo potrebné, aby žalobca poskytol Rade ďalšie podrobnosti o umiestnení požadovaných dokumentov.

23

Rada túto argumentáciu spochybňuje.

27

Ak však inštitúcia tvrdí, že dokument v rámci žiadosti o prístup neexistuje, predpokladá sa neexistencia tohto dokumentu v súlade s prezumpciou zákonnosti, ktorá sa spája s aktmi Únie (pozri rozsudok z 25. septembra 2024, British American Tobacco Polska Trading/Komisia, T‑311/23 , neuverejnený, EU:T:2024:645 , bod 75 a citovanú judikatúru).

28

Z rovnakých dôvodov sa aj na tvrdenie inštitúcie, podľa ktorého neexistujú iné dokumenty než tie, ktoré identifikovala ako dokumenty zodpovedajúce žiadosti o prístup, tiež vzťahuje prezumpcia zákonnosti (rozsudok z 23. apríla 2018, Verein Deutsche Sprache/Komisia, T‑468/16 , neuverejnený, EU:T:2018:207 , bod 36 ).

29

Takúto domnienku však možno vyvrátiť akýmikoľvek prostriedkami na základe relevantných a zhodujúcich sa dôkazov predložených žiadateľom o prístup (pozri rozsudok z 25. septembra 2024, British American Tobacco Polska Trading/Komisia, T‑311/23 , neuverejnený, EU:T:2024:645 , bod 76 a citovanú judikatúru).

33

Na druhej strane, keďže inštitúcia je povinná vykonať úplné preskúmanie všetkých dokumentov, na ktoré sa vzťahuje žiadosť o zverejnenie, môže kedykoľvek, a to aj po prvýkrát v štádiu preskúmania opakovanej žiadosti, identifikovať nové dokumenty, ktoré by mohli súvisieť s touto žiadosťou (pozri rozsudok z 13. novembra 2024, Kargins/Komisia, T‑110/23 , neuverejnený, EU:T:2024:805 , bod 31 a citovanú judikatúru).

34

Z uvedeného vyplýva, že samotná identifikácia väčšieho počtu dokumentov zodpovedajúcich žiadosti o prístup v nadväznosti na opakovanú žiadosť nemôže predstavovať relevantnú skutočnosť na vyvrátenie prezumpcie zákonnosti uvedenej v bode 28 vyššie.

35

Následne ani skutočnosť, že žalobca mal vo svojej opakovanej žiadosti spresniť e‑mailovú schránku, v ktorej Rada mohla nájsť požadované dokumenty, nie je rozhodujúca. Táto jediná informácia totiž nenaznačuje, že Rada mala k dispozícii viac dokumentov ako len tie, ktoré našla v nadväznosti na takúto informáciu.

39

V tejto súvislosti článok 6 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že ak žiadosť o prístup nie je dostatočne presná, inštitúcia požiada žiadateľa, aby žiadosť objasnil, a poskytne mu na tento účel pomoc.

40

Z tohto ustanovenia vyplýva, že samotné konštatovanie nedostatočnej presnosti žiadosti o prístup, bez ohľadu na dôvody, musí viesť inštitúciu, ktorej je žiadosť určená, k tomu, aby kontaktovala žiadateľa s cieľom čo najlepšie vymedziť požadované dokumenty (pozri rozsudok z 22. mája 2012, Internationaler Hilfsfonds/Komisia, T‑300/10 , EU:T:2012:247 , bod 84 a citovanú judikatúru).

41

V prejednávanej veci v nadväznosti na e-maily Rady, ktoré sú spomenuté v bodoch 6 a 8 vyššie, jej žalobca poskytol podrobnejšie informácie týkajúce sa požadovaných dokumentov, najmä uvedením e‑mailovej schránky, v ktorej podľa neho Rada mohla tieto dokumenty nájsť.

O druhej výhrade založenej na nedostatku odôvodnenia metódy vyhľadávania použitej na odpovedanie na žiadosť o prístup

45

Žalobca tvrdí, že vysvetlenia Rady neumožňujú určiť metódu vyhľadávania, ktorá bola použitá na odpovedanie na žiadosť o prístup, v dôsledku čoho nie je možné overiť, či Rada zhromaždila všetky požadované dokumenty. Na účely dostatočného odôvodnenia napadnutého rozhodnutia mala Rada konkrétne uviesť systémy, ktoré boli prehľadané s cieľom nájsť tieto dokumenty, použité vyhľadávacie pojmy, otázky položené príslušným osobám dotknutých oddelení a prípadné triedenie uplatnené právnym oddelením Rady.

46

Rada túto argumentáciu spochybňuje.

47

50

V prejednávanej veci, ako bolo uvedené v bode 5 vyššie, žalobca vo svojej prvej žiadosti identifikoval autorov, adresátov a predmet požadovaných dokumentov, ako aj obdobie, počas ktorého mali vzniknúť.

51

Okrem toho z bodov 9 a 10 vyššie vyplýva, že v nadväznosti na dodatočné informácie, ktoré žalobca Rade poskytol vo svojej opakovanej žiadosti, najmä v súvislosti s existenciou e‑mailovej schránky, Rada identifikovala dokumenty spĺňajúce kritériá uvedené v žiadosti o prístup.

52

Rada uviedla tieto dokumenty v bode 8 napadnutého rozhodnutia, pričom zakaždým spresnila ich autora aj dátum.

O prvej až štvrtej časti druhého žalobného dôvodu založených na neodôvodnenom odmietnutí prístupu k sporným dokumentom a na prinajmenšom nedostatočnom odôvodnení v tejto súvislosti

56

Napadnutým rozhodnutím Rada odmietla zverejniť sporné dokumenty z dôvodu, že ich zverejnenie by ohrozilo verejné záujmy chránené článkom 4 ods. 1 písm. a) treťou a štvrtou zarážkou nariadenia č. 1049/2001, teda verejné záujmy súvisiace s medzinárodnými vzťahmi a finančnou, menovou alebo hospodárskou politikou Únie alebo členského štátu.

57

V tejto súvislosti v prvom rade, pokiaľ ide o ochranu verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov, Rada v bode 39 napadnutého rozhodnutia vysvetlila, že sporné dokumenty „obsahujú prvky diskusie týkajúce sa revízie mandátu skupiny pre ‚Kódex správania‘ s cieľom zabezpečiť, aby táto skupina mohla v budúcnosti účinne prispievať k podpore spravodlivej daňovej súťaže a k boju proti škodlivým daňovým praktikám“ a že „[tieto] dokumenty obsahujú podrobnosti o viacerých citlivých daňových otázkach týkajúcich sa tretích krajín“.

58

Pokiaľ ide o ochranu finančnej, menovej alebo hospodárskej politiky Únie alebo členského štátu, Rada v bode 43 napadnutého rozhodnutia zopakovala, že „cieľom [sporných] dokumentov je revízia mandátu skupiny [pre ‚kódex správania‘]… [a že sporné dokumenty] spomínajú možnosť zmien, najmä pokiaľ ide o rozsah mandátu v rámci vývoja na vnútroštátnej a medzinárodnej úrovni“.

62

Okrem toho podľa bodu 44 tohto rozhodnutia „[tieto] dokumenty sa zaoberajú základnými témami týkajúcimi sa možností a metodiky na zabezpečenie toho, aby skupina ‚kódex správania‘ bola v budúcnosti schopná účinne prispievať k podpore spravodlivej daňovej súťaže a k boju proti škodlivým daňovým praktikám“.

63

V bode 45 napadnutého rozhodnutia Rada uviedla, že „[sporné] dokumenty obsahujú určité komentáre, ktoré neboli zohľadnené v konečnom stanovisku Rady, vrátane komentárov k prípadným budúcim opatreniam, ktoré majú prijať vlády rôznych členských štátov v oblasti zdaňovania a predchádzania daňovým únikom“. V tom istom bode sa tiež spresňuje, že „zverejnenie dotknutých dokumentov by skutočne predvídateľným a nie čisto hypotetickým spôsobom vytvorilo nestabilné regulačné prostredie, ktoré by mohlo viesť k neodôvodnenému a nežiaducemu správaniu hospodárskych subjektov“ a že „prípadné reakcie hospodárskych subjektov na takéto pracovné komentáre, ktoré by poukazovali na prípadné budúce úpravy finančnej a hospodárskej politiky členských štátov, by mohli mať negatívny vplyv na finančnú alebo hospodársku politiku dotknutých členských štátov…“.

64

67

V druhej časti druhého žalobného dôvodu žalobca v podstate tvrdí, že z rovnakých dôvodov sa napadnuté rozhodnutie zakladá na nesprávnom skutkovom rámci. V každom prípade Rada nesprávne neodôvodnila prečo a v čom sa sporné dokumenty odlišujú od dokumentov, ktoré boli zverejnené.

68

Rada túto argumentáciu spochybňuje.

69

Článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 umožňuje členskému štátu požiadať, aby inštitúcia nezverejnila dokument pochádzajúci od tohto členského štátu bez jeho predchádzajúceho súhlasu.

73

Z uvedeného vyplýva, že dotknutý členský štát, ktorý by po skončení dialógu nadviazaného s inštitúciou namietal proti zverejneniu predmetného dokumentu, je povinný odôvodniť túto námietku vzhľadom na výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001 (pozri rozsudok z 24. januára 2024, Veritas/Komisia, T‑602/22 , EU:T:2024:26 , bod 38 a citovanú judikatúru).

74

Okrem toho, ako vyplýva najmä z článkov 7 a 8 nariadenia č. 1049/2001, inštitúcia je povinná sama odôvodniť rozhodnutie, ktorým žiadateľovi odmieta žiadosť o prístup. Takáto povinnosť znamená, že inštitúcia musí vo svojom rozhodnutí uviesť nielen námietku vyjadrenú zo strany dotknutého členského štátu proti zverejneniu požadovaného dokumentu, ale aj dôvody uvádzané týmto členským štátom, aby sa prijal záver, že sa má uplatniť jedna z výnimiek z práva na prístup stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 toho istého nariadenia. Takéto informácie majú totiž umožniť žiadateľovi pochopiť pôvod a dôvody odmietnutia v jeho prípade a príslušnému súdu vykonať v prípade potreby preskúmanie, na ktoré je poverený (pozri rozsudok z 24. januára 2024, Veritas/Komisia, T‑602/22 , EU:T:2024:26 , bod 39 a citovanú judikatúru).

75

Inštitúcii však neprináleží, aby s ohľadom na dokument, ktorého zverejnenie bolo odmietnuté, vykonala vyčerpávajúce posúdenie namietaných dôvodov uvádzaných členským štátom na základe výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001. Povinnosť konkrétneho a individuálneho preskúmania, ktorá vyplýva zo zásady transparentnosti, sa teda neuplatní, ak sa žiadosť o prístup týka dokumentu pochádzajúceho z členského štátu podľa článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001. Požiadavka takého vyčerpávajúceho posúdenia by totiž mohla viesť k tomu, že inštitúcia rozhodujúca o žiadosti po vykonaní tohto posúdenia neoprávnene sprístupní žiadateľovi sporný dokument bez zohľadnenia námietky členského štátu, od ktorého tento dokument pochádza, hoci námietku tento štát riadne odôvodnil (pozri rozsudok z 24. januára 2024, Veritas/Komisia, T‑602/22 , EU:T:2024:26 , bod 40 a citovanú judikatúru).

79

Následne v bodoch 39 až 47 napadnutého rozhodnutia Rada vysvetlila, že preskúmala dôvody uvedené týmito členskými štátmi a dospela k záveru, že dôvody založené na článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001 sa majú uplatniť na sporné dokumenty. Tieto dôvody boli uvedené v bodoch 57 až 59 a 61 až 63 vyššie.

80

Z týchto bodov napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Rada overila, či vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci a uplatniteľné právne predpisy mohli dôvody uvádzané Írskom, Francúzskou republikou, Talianskou republikou, Litovskou republikou, Luxemburským veľkovojvodstvom a Rakúskou republikou na podporu ich námietok proti zverejneniu sporných dokumentov na prvý pohľad odôvodniť takéto odmietnutie. Žalobca teda nemôže tvrdiť, že Rada nesprávne uplatnila článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 ani že prijala napadnuté rozhodnutie na základe nesprávneho skutkového rámca.

81

Tento záver nie je spochybnený skutočnosťou, že ostatné členské štáty nenamietali proti zverejneniu požadovaných dokumentov. Na jednej strane táto skutočnosť sama osebe neznamená, že Rada nevykonala posúdenie sporných dokumentov prima facie vzhľadom na ich obsah a dôvody uvedené členskými štátmi, ktorými namietali proti ich zverejneniu. Na druhej strane sa Rada v rámci svojho posúdenia prima facie a vzhľadom na rôzne vysvetlenia poskytnuté dotknutými členskými štátmi mohla domnievať, že rôzne obsahy zverejnených dokumentov a sporných dokumentov nepredstavujú porovnateľné riziko poškodenia záujmov chránených výnimkami stanovenými v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001.

O tretej a štvrtej časti druhého žalobného dôvodu založených na neexistencii rizika narušenia ochrany medzinárodných vzťahov a ochrany finančnej, menovej alebo hospodárskej politiky Únie alebo členského štátu a na prinajmenšom nedostatočnom odôvodnení v tejto súvislosti

85

V tretej a vo štvrtej časti druhého žalobného dôvodu žalobca tvrdí, že Rada nesprávne vychádzala z výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001, aby namietala proti zverejneniu sporných dokumentov. Okrem toho v tejto súvislosti nedostatočne odôvodnila napadnuté rozhodnutie.

– O úvodnej otázke, či sa má na sporné dokumenty uplatniť všeobecná domnienka dôvernosti

86

Rada na úvod tvrdí, že na sporné dokumenty treba uplatniť všeobecnú domnienku dôvernosti, pretože sú súčasťou práce skupiny pre „Kódex správania“, ktorá musí zostať dôverná s cieľom chrániť finančnú, menovú alebo hospodársku politiku Únie alebo členského štátu a zachovať účinnosť tejto práce.

90

Vzhľadom na to z článku 4 nariadenia č. 1049/2001, ktorý v tejto súvislosti zavádza systém výnimiek, vyplýva, že právo na prístup podlieha aj určitým obmedzeniam z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu (pozri rozsudok z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA, C‑178/18 P , EU:C:2020:24 , bod 52 a citovanú judikatúru).

91

Keďže sa tieto výnimky odchyľujú od zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom, treba ich vykladať a uplatňovať reštriktívne (pozri rozsudok z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA, C‑178/18 P , EU:C:2020:24 , bod 53 a citovanú judikatúru).

92

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ak inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie, ktorým bola predložená žiadosť o prístup k dokumentu, rozhodne o odmietnutí tejto žiadosti na základe niektorej z výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, je v zásade povinná poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne ohroziť záujem chránený touto výnimkou, pričom riziko takéhoto narušenia musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické (pozri rozsudok z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA, C‑178/18 P , EU:C:2020:24 , bod 54 a citovanú judikatúru).

Súdny dvor doteraz uznal existenciu všeobecných domnienok dôvernosti pri piatich typoch dokumentov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. júla 2024, Validity/Komisia, C‑51/23 P , neuverejnený, EU:C:2024:664 , bod 37 ), teda po prvé dokumenty založené v administratívnom spise, ktorý sa vzťahuje na konanie o kontrole štátnej pomoci (rozsudok z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P , EU:C:2010:376 , bod 61 ), po druhé vyjadrenia predložené pred súdmi Únie v priebehu súdneho konania, pokiaľ toto konanie prebieha (rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P , EU:C:2010:541 , bod 94 ), po tretie dokumenty, ktoré si v priebehu konania o kontrole koncentrácie medzi podnikmi medzi sebou vymenili Komisia a oznamovatelia alebo tretie osoby (rozsudky z 28. júna 2012, Komisia/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P , EU:C:2012:393 , bod 123 , a z 28. júna 2012, Komisia/Agrofert Holding, C‑477/10 P , EU:C:2012:394 , bod 64 ), po štvrté dokumenty vzťahujúce sa k fáze pred podaním žaloby v rámci konania o nesplnení povinnosti, vrátane dokumentov, ktoré si medzi sebou vymenili Komisia a dotknutý členský štát v rámci postupu EU Pilot (rozsudky zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia, C‑514/11 P a C‑605/11 P , EU:C:2013:738 , bod 65 , a z 11. mája 2017, Švédsko/Komisia, C‑562/14 P , EU:C:2017:356 , bod 51 ), a po piate dokumenty týkajúce sa konania o uplatnení článku 101 ZFEÚ (rozsudok z 27. februára 2014, Komisia/EnBW, C‑365/12 P , EU:C:2014:112 , bod 93 ).

96

98

Okrem toho všeobecné domnienky dôvernosti sú založené na skutočnosti, že výnimky z práva na prístup k dokumentom uvedené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 sa nemôžu, pokiaľ dokumenty, ktorých sa týka žiadosť o prístup, patria do osobitnej oblasti práva Únie, vykladať bez zohľadnenia osobitných pravidiel upravujúcich prístup k týmto dokumentom. Tieto všeobecné domnienky tak umožňujú zabezpečiť konzistentné uplatňovanie právnych režimov, ktoré sledujú odlišné ciele a výslovne nestanovujú prednosť jedného režimu pred druhým (pozri rozsudok zo 6. októbra 2021, Aeris Invest/ECB, T‑827/17 , EU:T:2021:660 , bod 182 a citovanú judikatúru).

99

Navyše uplatnenie všeobecných domnienok je v zásade dôsledkom bezpodmienečnej potreby zabezpečiť riadne fungovanie dotknutých konaní a zaistiť, aby ich účel nebol narušený. Uznanie všeobecnej domnienky tak môže byť založené na tom, že prístup k dokumentom týkajúcim sa niektorých konaní je nezlučiteľný s ich riadnym priebehom a hrozí, že tieto konania naruší, pričom sa vychádza z toho, že všeobecné domnienky umožňujú zachovať riadny priebeh konania tým, že obmedzujú zasahovanie tretích strán (pozri rozsudok zo 6. októbra 2021, Aeris Invest/ECB, T‑827/17 , EU:T:2021:660 , bod 183 a citovanú judikatúru).

100

V prejednávanej veci v prvom rade požadované dokumenty nie sú vymedzené tým, že by patrili do spoločného spisu vzťahujúceho sa na prebiehajúce správne alebo súdne konanie.

104

Za týchto podmienok sa domnienka dôvernosti neuplatňuje na sporné dokumenty.

105

Tento záver nie je spochybnený tvrdením Rady uvedeným na pojednávaní, podľa ktorého sa takáto domnienka musí uplatniť na požadované dokumenty z dôvodu, že skupina pre „Kódex správania“ má medzivládnu povahu, pretože zdaňovanie zostáva vo výlučnej právomoci členských štátov.

106

Rada totiž nevysvetlila, v čom táto okolnosť sama osebe odôvodňuje zakotvenie všeobecnej domnienky dôvernosti, najmä vzhľadom na úvahy uvedené v bodoch 97 a 99 vyššie.

Rada predovšetkým tvrdí, že v rámci postupu stanoveného v článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 dotknuté členské štáty preukázali, že výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke tohto nariadenia sa uplatňujú na sporné dokumenty. Rada však v tejto súvislosti nemôže nahradiť analýzu členských štátov svojou analýzou. Okrem toho Rada disponuje širokou mierou voľnej úvahy na účely určenia, či by zverejnenie uvedených dokumentov mohlo poškodiť verejné záujmy chránené týmito výnimkami.

110

Pokiaľ ide ďalej konkrétnejšie o výnimku týkajúcu sa ochrany medzinárodných vzťahov, z bodov 39 až 42 napadnutého rozhodnutia vyplýva, že sporné dokumenty sa týkajú citlivých daňových otázok týkajúcich sa tretích krajín, očakávaného vývoja na medzinárodnej úrovni a medzinárodných fórach, ako aj budúcich zmien kódexu daňového správania. Zverejnenie takýchto skutočností by predstavovalo primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické riziko pre rozvoj medzinárodných vzťahov s tretími krajinami. Toto riziko je o to vyššie, že niektoré daňové režimy tretích krajín sú v ňom uvedené v negatívnom zmysle.

111

Zverejnenie sporných dokumentov napokon predstavuje konkrétne a nie čisto hypotetické riziko pre finančnú, menovú alebo hospodársku politiku Únie alebo členského štátu, keďže tieto dokumenty sumarizujú návrhy členských štátov týkajúce sa revízie kódexu daňového správania, ktorý je kľúčovým nástrojom na podporu zdravej a spravodlivej daňovej súťaže, ako aj na boj proti škodlivým daňovým praktikám. Na jednej strane totiž potreba zabezpečiť stabilný regulačný rámec pre podniky vyžaduje, aby sa nezverejnili niektoré budúce opatrenia, ktoré by mohli byť prijaté na dosiahnutie cieľov kódexu daňového správania. Na druhej strane treba zachovať dôvernosť niektorých opatrení plánovaných v rámci boja proti škodlivým daňovým praktikám, aby sa zabránilo adaptačným stratégiám zo strany hospodárskych subjektov.

115

Rovnako podľa článku 4 ods. 1 písm. a) štvrtej zarážky nariadenia č. 1049/2001 inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana verejného záujmu týkajúceho sa finančnej, menovej alebo hospodárskej politiky Únie alebo niektorého členského štátu.

116

Osobitne citlivá a podstatná povaha záujmov chránených článkom 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 priznáva rozhodnutiu, ktoré má inštitúcia prijať, komplexný a chúlostivý charakter vyžadujúci si mimoriadny stupeň obozretnosti (rozsudky z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P , EU:C:2007:75 , bod 35 , a zo 7. februára 2018, Access Info Europe/Komisia, T‑851/16 , EU:T:2018:69 , bod 38 ).

117

To platí o to viac, že výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 sú formulované kogentne, a to z dôvodu, že inštitúcie sú povinné odmietnuť prístup k dokumentom, ktorých sa týkajú tieto povinné výnimky, ak sa predloží dôkaz o okolnostiach, ktorých sa tieto výnimky týkajú, bez toho, aby bolo potrebné dosiahnuť rovnováhu medzi ochranou verejného záujmu s vyšším verejným záujmom (pozri rozsudok zo 7. februára 2018, Access Info Europe/Komisia, T‑851/16 , EU:T:2018:69 , bod 38 a citovanú judikatúru).

Zásada reštriktívneho výkladu výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, ako bola pripomenutá v bode 91 vyššie, nebráni tomu, aby, pokiaľ ide o výnimky týkajúce sa verejného záujmu uvedené v odseku 1 písm. a) tohto článku, dotknutá inštitúcia disponovala širokou mierou voľnej úvahy na účely určenia, či by sprístupnenie dokumentu verejnosti poškodilo záujmy chránené týmto ustanovením. V dôsledku toho preskúmanie zákonnosti vykonávané Všeobecným súdom, pokiaľ ide o rozhodnutie o odmietnutí prístupu k dokumentu zo strany inštitúcie na základe jednej z uvedených výnimiek, sa musí obmedziť na overenie dodržania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj absencie zjavne nesprávneho posúdenia a zneužitia právomoci (pozri rozsudky z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P , EU:C:2007:75 , bod 64 , a zo 7. februára 2018, Access Info Europe/Komisia, T‑851/16 , EU:T:2018:69 , bod 40 ).

120

V prejednávanej veci sa Rada pri odôvodnení odmietnutia prístupu k sporným dokumentom na základe výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001 opierala o dôvody uvedené v bodoch 39 až 41 a 43 až 45 napadnutého rozhodnutia, ktorých obsah je zopakovaný v bodoch 57 až 59 a 61 až 63 vyššie.

121

V súlade s judikatúrou pripomenutou v bodoch 112 a 113 vyššie tak Všeobecnému súdu prináleží overiť, či toto odmietnutie mohlo byť vzhľadom na obsah sporných dokumentov platne založené na takýchto dôvodoch.

122

Zo žiadneho prvku obsahu e‑mailov uvedených v bodoch 123 a 124 vyššie však nevyplýva existencia úvah, na ktoré by sa mohli vzťahovať predmetné výnimky v zmysle uvádzanom Radou. Za týchto okolností Rada mala poskytnúť úplný prístup k e‑mailom zaslaným Talianskou republikou 23. novembra 2021 a Rakúskou republikou 15. októbra 2021.

126

V druhom rade treba uviesť, že v utajenej časti e‑mailu zaslaného 24. novembra 2021 Litovská republika uvádza pripomienky k správnosti tabuľky obsahujúcej opis daňových obranných opatrení, ktoré sú platné v tomto členskom štáte.

127

Ako však Rada uznala na pojednávaní, v nadväznosti na otázku Všeobecného súdu a opatrenia na zabezpečenie priebehu konania z 31. marca 2025 bola dotknutá tabuľka zverejnená aspoň v jednom dokumente uverejnenom na internetovej stránke Rady pred prijatím napadnutého rozhodnutia, konkrétne na strane 42 správy Rady 14230/21 z 26. novembra 2021 o skupine pre „Kódex správania“ (zdaňovanie podnikov).

128

V treťom rade, pokiaľ ide o iné sporné dokumenty ako tie, ktoré sú uvedené v bodoch 125 a 130 vyššie, tak z vysvetlení poskytnutých Radou v bodoch 39 až 41 a 43 až 45 napadnutého rozhodnutia, ako aj z preskúmania obsahu sporných dokumentov v ich znení oznámenom Všeobecnému súdu, ako je príloha B.1 k listu Rady z 21. novembra 2024 predloženému na vykonanie uznesenia zo 6. novembra 2024 o opatreniach na zabezpečenie priebehu konania (ďalej len „oznámené sporné dokumenty“), vyplýva, že tieto dokumenty obsahujú viacero pasáží, ktorých zverejnenie by predstavovalo primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické riziko pre záujmy chránené výnimkami stanovenými v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001.

132

Pokiaľ totiž ide o verejný záujem týkajúci sa ochrany medzinárodných vzťahov, tieto pasáže obsahujú citlivé poznámky týkajúce sa daňových režimov tretích štátov a zaobchádzania s týmito režimami, uvádzajú možnosť zmien rozsahu mandátu skupiny pre „Kódex správania“ v závislosti od určitého vývoja a rokovaní na medzinárodnej úrovni a obsahujú pripomienky a individuálne stanoviská dotknutých členských štátov, ktoré nie sú nevyhnutne zlučiteľné s konečným stanoviskom prijatým Radou. Zverejnenie takýchto pasáží tak môže narušiť dobré vedenie medzinárodných vzťahov s tretími krajinami, ovplyvniť proces rokovaní na medzinárodných fórach a oslabiť pozíciu Únie vo vzťahu k tretím krajinám alebo medzinárodným organizáciám.

133

Tieto úvahy sa týkajú napríklad nasledujúcich pasáží sporných dokumentov:

–

pasáž na strane 42 oznámených sporných dokumentov, tretia časť, ktorá začína slovami „We propose these“ a končí slovami „effective taxation“,

–

pasáž na strane 44 druhý odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „Indeed, as expressed“ a končí slovom „clarified“,

–

pasáž na strane 52 piaty odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „REITERATES“ a končí slovami „beginning of 2022“,

–

Tieto úvahy sa týkajú napríklad nasledujúcich pasáží sporných dokumentov:

–

pasáž na strane 3 desiaty odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „Further to this“ a končí slovami „tax rates“,

–

pasáž na strane 7 ôsmy až jedenásty odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „[Member State] does not agree“ a končí slovami „in the document“,

–

pasáž na strane 51 prvý odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „We have“ a končí slovami „Code of conduct“,

–

pasáž na strane 55 štvrtý odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „Considering the latest“ a končí slovami „include it formally“,

–

pasáž na strane 70 tretí odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „We also take note“ a končí slovami „in terms of… the Commission“, a

–

Vzhľadom na vyššie uvedené treba tretej a štvrtej časti druhého žalobného dôvodu vyhovieť, pokiaľ ide o tri sporné dokumenty uvedené v bodoch 125 a 130 vyššie. Naproti tomu, pokiaľ ide o ostatné sporné dokumenty, musia byť tretia a štvrtá časť druhého žalobného dôvodu zamietnuté.

O treťom žalobnom dôvode založenom na skutočnosti, že Rada mala poskytnúť čiastočný prístup k sporným dokumentom, ku ktorým bol prístup úplne odmietnutý, a na prinajmenšom nedostatočnom odôvodnení v tejto súvislosti

139

Svojím tretím žalobným dôvodom žalobca tvrdí, že Rada mala poskytnúť aspoň čiastočný prístup k sporným dokumentom. Okrem toho v tejto súvislosti nedostatočne odôvodnila napadnuté rozhodnutie.

140

Rada spochybňuje túto argumentáciu, pričom sa v podstate opiera o dôvody uvedené v napadnutom rozhodnutí.

144

V prejednávanej veci Rada v bodoch 48 a 49 napadnutého rozhodnutia vylúčila možnosť poskytnúť čiastočný prístup k sporným dokumentom – s výnimkou e‑mailu Litovskej republiky z 24. novembra 2021 –, pričom sa domnievala, že nebolo možné identifikovať podstatné časti týchto dokumentov, na ktoré sa nevzťahujú predmetné výnimky a ktoré mohli byť bez ťažkostí oddelené od ostatných častí uvedených dokumentov.

145

Z preskúmania sporných dokumentov však vyplýva, že každý z nich – okrem dokumentov uvedených v bodoch 125 a 130 vyššie, ku ktorým mal byť povolený úplný prístup – obsahuje pasáže, na ktoré sa pri zohľadnení zásad judikatúry uvedených v bodoch 112 až 119 vyššie zjavne nevzťahujú výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001.

146

Tieto pasáže totiž obsahujú najmä všeobecné pripomienky týkajúce sa dôvodov na revíziu kódexu daňového správania, ako aj vhodného času na jeho vykonanie, ako aj redakčné poznámky týkajúce sa niektorých častí návrhu nového kódexu daňového správania alebo uznesenia, ktoré s ním súvisí, pričom tieto poznámky sa netýkajú otázok uvedených Radou v bodoch 39 až 41 a 43 až 45 napadnutého rozhodnutia, alebo aj všeobecné otázky týkajúce sa praktického vykonávania návrhu nového kódexu daňového správania. Obsahujú aj zdvorilostné vyjadrenia medzi jednotlivými subjektmi zapojenými do revízie kódexu daňového správania, ako aj návrhy na ďalšie stretnutia. Zverejnenie takýchto pasáží pritom zjavne nemôže predstavovať primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické riziko pre záujmy chránené výnimkami stanovenými v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001.

–

pasáž na strane 7 tretí odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „In many places“ a končí slovami „concerns below“,

–

pasáž na strane 11 prvý odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „Thank you“ a končí číslom,

–

pasáž na strane 15 štvrtý odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „What would be“ a končí slovami „is required“,

–

pasáž na strane 30 prvý až štvrtý odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „[Member State] remains“ a končí slovami „questions for us“,

–

pasáž na strane 32 oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „Please find“ a končí slovom „conduct“,

–

pasáž na strane 44 druhý odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „I’m writing“ a končí slovom „report“,

–

pasáž na strane 63 posledný odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „Finally“ a končí slovami „to achieve“,

–

pasáž na strane 66 piaty a šiesty odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „In addition“ a končí slovom „observations“,

–

pasáž na strane 69 posledný odsek oznámených sporných dokumentov, ktorá začína slovami „Concerning paragraph“ a končí slovami „document WK 11708/2021“, a

Napokon v rozsahu, v akom Rada tvrdí, že zverejnenie pasáží uvedených v bodoch 146 až 149 vyššie by nebolo pre žalobcu užitočné, a to aj za predpokladu, že by táto argumentácia, uvedená po prvýkrát na pojednávaní, bola prípustná, treba uviesť, že článok 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 rovnako ako toto nariadenie ako celok nevyžaduje, aby žiadateľ preukázal, že dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, je pre neho „užitočný“. Inštitúcii rozhodujúcej o žiadosti o prístup k dokumentom totiž neprináleží posudzovať užitočnosť dokumentu pre žiadateľa. Platí to o to viac, že článok 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 nemožno vykladať tak, že oprávňuje dotknutú inštitúciu vyhnúť sa povinnosti výslovne stanovenej v tomto ustanovení, a to povinnosti zverejniť časti požadovaného dokumentu, hoci takáto výnimka nepatrí medzi výnimky taxatívne vymenované v tomto nariadení (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. apríla 2024, Naass a Sea‑Watch/Frontex, T‑205/22 , neuverejnený, EU:T:2024:266 , bod 87 a citovanú judikatúru).

151

Vzhľadom na vyššie uvedené treba konštatovať, že Rada sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď usúdila, že k sporným dokumentom, okrem tých, ktoré sú uvedené v bodoch 125 a 130 vyššie, ku ktorým by mal byť v každom prípade povolený úplný prístup, nemožno poskytnúť čiastočný prístup. Tretiemu žalobnému dôvodu preto treba vyhovieť.

152

Za týchto podmienok nie je potrebné rozhodnúť o zvyšnej časti argumentácie uvedenej na podporu tretieho žalobného dôvodu založenej na nedostatku odôvodnenia, keďže táto argumentácia bola uvedená subsidiárne.

Z ustálenej judikatúry vyplýva, že akt obsahuje vady vyplývajúce zo zneužitia právomoci len vtedy, ak sa na základe objektívnych, relevantných a zhodujúcich sa dôkazov ukazuje, že bol prijatý na výlučný účel alebo prinajmenšom na rozhodujúce dosiahnutie iných ako predmetnou právomocou zverených cieľov, alebo na vyhnutie sa postupu osobitne predvídanému Zmluvami na predídenie okolností daného prípadu (rozsudok z 13. novembra 1990, Fedesa a i., C‑331/88 , EU:C:1990:391 , bod 24 ; pozri tiež rozsudok zo 16. apríla 2013, Španielsko a Taliansko/Rada, C‑274/11 a C‑295/11 , EU:C:2013:240 , bod 33 a citovanú judikatúru).

156

V prejednávanej veci sa žalobca obmedzuje na „dojem“, že „skryté záujmy“ zohrali úlohu pri odmietnutí Rady poskytnúť prístup k sporným dokumentom, bez toho, aby na podporu tohto tvrdenia predložil objektívne, relevantné a zhodujúce sa nepriame dôkazy.

157

Za týchto podmienok sa piata časť druhého žalobného dôvodu musí zamietnuť.

Návrh

161

V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že pasáže sporných dokumentov citované v bodoch 148 a 149 vyššie sú len príkladmi pasáží, na ktoré sa zjavne nevzťahujú výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001, pričom Rada je povinná, prípadne po porade s členskými štátmi podľa článku 4 ods. 5 tohto nariadenia, identifikovať všetky pasáže, na ktoré sa tieto výnimky nevzťahujú.

162

Vo zvyšnej časti treba žalobu zamietnuť.

O trovách

163

1.

Rozhodnutie Rady Európskej únie SGS 24/00008 zo 7. marca 2024 sa zrušuje v rozsahu, v akom Rada po prvé odmietla prístup k e‑mailom, ktoré zaslala Talianska republika 23. novembra 2021 a Rakúska republika 15. októbra 2021, po druhé odmietla širší prístup k e‑mailu, ktorý zaslala Litovská republika 24. novembra 2021, a po tretie vylúčila možnosť čiastočného prístupu k ostatným dokumentom uvedeným v bode 33 tohto rozhodnutia, konkrétne k e‑mailom, ktoré zaslali Írsko 16. októbra, 22. októbra a 16. novembra 2020, ako aj 19. februára, 2. augusta, 19. októbra, 21. októbra a 3. novembra 2021, Francúzska republika 22. októbra a 16. novembra 2020, Talianska republika 22. októbra a 16. novembra 2020, ako aj 6. augusta 2021, a Luxemburské veľkovojvodstvo 26. októbra 2020, ako aj 4. augusta, 19. októbra a 2. novembra 2021.

2.

V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.

3.

Rada a pán Martijn Frederik Nouwen znášajú svoje vlastné trovy konania.

Okolnosti predchádzajúce sporu a skutkové okolnosti v období po podaní žaloby

Návrhy účastníkov konania

Právny stav

O prvom žalobnom dôvode založenom na neúplnom alebo nedbalom vybavení žiadosti o prístup a na prinajmenšom nedostatočnom odôvodnení v tejto súvislosti

O prvej výhrade založenej na neúplnom alebo nedbalom vybavení žiadosti o prístup

O druhej výhrade založenej na nedostatku odôvodnenia metódy vyhľadávania použitej na odpovedanie na žiadosť o prístup

O piatej časti druhého žalobného dôvodu založenej na zneužití právomoci

Návrh

O trovách

( *1 ) Jazyk konania: holandčina.