T-204/24

žalobkyňa,

proti

Európskemu orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA) , v zastúpení: A. Terstegen‑Verhaag a S. Dispiter, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci H.‑G. Kamann, advokát,

žalovanému,

VŠEOBECNÝ SÚD (siedma komora),

v zložení: predsedníčka komory K. Kowalik‑Bańczyk (spravodajkyňa), sudcovia E. Buttigieg a G. Hesse,

–

návrhy Slovenskej republiky a Európskej komisie na vstup vedľajšieho účastníka do konania, ktoré boli doručené do kancelárie Všeobecného súdu 23. júla 2024 a 2. augusta 2024,

vydal toto

Uznesenie

1

Žalobou podľa článku 263 ZFEÚ sa žalobkyňa, spoločnosť Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., domáha zrušenia odporúčania Európskeho orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA) zo 16. mája 2022, adresovaného Národnej banke Slovenska, o opatreniach potrebných na dosiahnutie súladu so smernicou 2009/138/ES (ďalej len „napadnutý akt“).

Dňa 16. mája 2022 EIOPA prijal napadnutý akt na základe článku 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010.

5

EIOPA pri tejto príležitosti najprv konštatoval, že žalobkyňa nedodržala pravidlá týkajúce sa technických rezerv, kapitálovej požiadavky na solventnosť a minimálnu kapitálovú požiadavku, ako aj investičných pravidiel vyplývajúcich zo smernice 2009/138 (body 58 až 80 a 101 napadnutého aktu). EIOPA ďalej preskúmal opatrenia dohľadu prijaté NBS vo vzťahu k žalobkyni a dospel k záveru, že NBS tým, že neprijala včas a primeraným spôsobom potrebné nápravné opatrenia, porušila právo Európskej únie a nesplnila si povinnosti dohľadu, ktoré jej vyplývajú z článku 29 ods. 1 a článku 34 ods. 1, 2 a 6 smernice 2009/138 (body 81 až 100, 103 a 105 napadnutého aktu). EIOPA napokon zastával názor, že NBS musí bezodkladne konať a prijať opatrenia, ktoré jej umožnia dosiahnuť súlad s právom Únie (body 97, 100, 104 a 105 napadnutého aktu).

6

V dôsledku toho EIOPA v bode 105 napadnutého aktu adresoval NBS tieto dve „odporúčania“:

„1. NBS by mala do 45 kalendárnych dní… prijať stanovisko, vykonať overenia a vyvodiť záver o dodržiavaní rozhodnutia z 19. apríla 2021 o porušení investičných pravidiel [žalobkyňou] a rozhodnutia zo 14. januára 2022 o porušení [pravidiel] týkajúcich sa technických rezerv.

Dňa 31. októbra 2022 NBS odňala žalobkyni povolenie (ďalej len „rozhodnutie o odňatí povolenia“). Dňa 1. júna 2023 NBS potvrdila toto odňatie.

Návrhy účastníkov konania

10

Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:

–

zrušil napadnutý akt,

–

uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.

12

Okrem toho žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania alebo v rámci opatrení na vykonanie dokazovania uložil EIOPA povinnosť predložiť v podstate všetky dokumenty týkajúce sa postupov dohľadu, ktoré sa jej týkajú.

Právny stav

O námietke neprípustnosti

16

Najprv treba preskúmať prvú časť námietky neprípustnosti, a teda určiť, či napadnutý akt patrí medzi akty, proti ktorým možno podať žalobu o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.

17

Podľa článku 263 prvého odseku ZFEÚ súd Únie preskúmava zákonnosť aktov inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie, ktoré „zakladajú právne účinky voči tretím stranám“.

18

Z uvedeného vyplýva, že žalobu o neplatnosť upravenú v článku 263 ZFEÚ možno podať proti všetkým opatreniam alebo ustanoveniam prijatým inštitúciami, orgánmi, úradmi alebo agentúrami Únie, bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré vyvolávajú záväzné právne účinky (rozsudok z 31. marca 1971, Komisia/Rada, 22/70 , EU:C:1971:32 , body 39 a 42 ; pozri tiež rozsudok z 15. júla 2021, FBF, C‑911/19 , EU:C:2021:599 , bod 36 a citovaná judikatúra).

22

Na účely stanovenia, či akt vyvoláva záväzné právne účinky, treba vychádzať z podstaty tohto aktu a posúdiť jeho účinky vzhľadom na objektívne kritériá, akými je obsah tohto aktu, a prípadne zohľadniť kontext, v akom bol tento akt prijatý, ako aj právomoci inštitúcie, orgánu, úradu a agentúry Únie, ktorá je jeho autorom (pozri rozsudok z 15. júla 2021, FBF, C‑911/19 , EU:C:2021:599 , bod 38 a citovanú judikatúru). Na doplnenie možno zohľadniť aj subjektívne kritérium týkajúce sa úmyslu autora aktu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. mája 2021, ABLV Bank a i./ECB, C‑551/19 P a C‑552/19 P , EU:C:2021:369 , bod 42 ).

23

Po prvé, pokiaľ ide v prejednávanej veci o obsah napadnutého aktu zhrnutý v bodoch 5 a 6 vyššie, treba uviesť, že tento akt sa obmedzuje na konštatovanie porušenia práva Únie žalobkyňou a NBS a na uvedenie dvoch odporúčaní adresovaných NBS a stanovujúcich opatrenia, ktoré má NBS prijať na účely ukončenia tohto porušenia. Tieto opatrenia pozostávajú v podstate z preskúmania situácie žalobkyne v lehote 45 dní a v prijatí „globálnej/integrovanej“ stratégie voči nej, vedúcej buď k náprave všetkých porušení, alebo k odňatiu jej povolenia.

24

Po druhé, pokiaľ ide o znenie napadnutého aktu, treba uviesť, že v oboch jeho záväzných zneniach je tento akt označený tak vo svojom názve, ako aj v odôvodneniach (body 1, 2, 14, 18, 55, 105 a 106 napadnutého aktu) ako odporúčanie („recommendation“ v anglickej verzii a „odporúčanie“ v slovenskej verzii). Treba zdôrazniť, že odkaz na pojem „odporúčanie“ predstavuje jasný znak toho, že obsah tohto aktu nemá za cieľ vyvolať právne záväzné účinky (uznesenie z 26. januára 2011, FIBE/Parlament, T‑550/10 , neuverejnené, EU:T:2011:19 , bod 19 ; pozri tiež analogicky rozsudok z 1. decembra 2005, Taliansko/Komisia, C‑301/03 , EU:C:2005:727 , body 21 a 22 ).

28

V druhom kroku, ak dotknutý vnútroštátny orgán nezabezpečí súlad s právom Únie v lehote jedného mesiaca od prijatia odporúčania EIOPA, Komisia môže podľa článku 17 ods. 4 prvého pododseku nariadenia č. 1094/2010 vydať „formálne stanovisko, ktorým príslušný orgán vyzve, aby prijal opatrenia potrebné na dodržiavanie práva Únie“.

29

V rámci tretieho kroku, ak dotknutý vnútroštátny orgán nevyhovie formálnemu stanovisku vydanému Komisiou v lehote v ňom uvedenej a ak sú splnené určité podmienky, EIOPA môže na základe článku 17 ods. 6 prvého pododseku nariadenia č. 1094/2010 prijať voči dotknutej finančnej inštitúcii „individuálne rozhodnutie… v ktorom ju požiada o prijatie všetkých potrebných opatrení na dodržanie jej povinností vyplývajúcich z práva Únie vrátane zastavenia akejkoľvek činnosti“.

30

Zo znenia článku 17 nariadenia č. 1094/2010 teda vyplýva, že odporúčania vydané EIOPA na základe článku 17 ods. 3 tohto nariadenia sa obmedzujú na „uvedenie“ opatrení, ktoré sa majú prijať, zatiaľ čo formálne stanoviská vydané Komisiou na základe článku 17 ods. 4 tohto nariadenia a individuálne rozhodnutia prijaté EIOPA na základe článku 17 ods. 6 toho istého nariadenia „požadujú“ od svojich príslušných adresátov prijatie potrebných opatrení.

34

Po štvrté a na doplnenie, pokiaľ ide o úmysel autora napadnutého aktu, zo spisu nevyplýva nič, čo by umožňovalo domnievať sa, že prijatím tohto aktu na základe článku 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010 chcel EIOPA v skutočnosti prijať právne záväzný akt, a nielen akt, ktorý iba podnecuje alebo presviedča. Napadnutý akt predovšetkým neobsahuje žiadnu výslovnú zmienku o tom, že NBS je povinná zosúladiť sa s požiadavkami, ktoré obsahuje.

35

Za týchto podmienok a so zreteľom na všetky úvahy, ktoré sú uvedené v bodoch 23 až 34 vyššie, treba dospieť k záveru, že napadnutý akt nemá právne záväzné účinky, na základe čoho nemôže byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.

36

Tento záver nie je spochybnený tvrdeniami žalobkyne.

40

Na druhej strane je určite pravda, že článok 17 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1094/2010 vyžaduje, aby dotknutý vnútroštátny orgán informoval EIOPA o opatreniach, ktoré prijal alebo zamýšľa prijať na dosiahnutie súladu s právom Únie. Táto informačná povinnosť pripomenutá v bode 106 napadnutého aktu (pozri bod 7 vyššie) však neznamená, že opatrenia prijaté alebo plánované dotknutým vnútroštátnym orgánom musia byť v súlade s opatreniami uvedenými v odporúčaní vydanom EIOPA.

41

Ďalej z ustanovení článku 39 ods. 2 prvej a tretej vety nariadenia č. 1094/2010 vyplýva, že EIOPA musí informovať „všetkých adresátov“ odporúčania uvedeného v článku 17 ods. 3 tohto nariadenia o svojom zámere prijať toto odporúčanie, aby im umožnil vyjadriť svoj názor. Na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, však z týchto ustanovení nemožno vyvodiť, že odporúčanie je určené dotknutej finančnej inštitúcii ani že predstavuje záväzné rozhodnutie. V článku 17 ods. 3 uvedeného nariadenia sa totiž neuvádza iný adresát ako príslušný vnútroštátny orgán a nestanovuje, že takéto odporúčanie má pre tento orgán alebo pre príslušnú finančnú inštitúciu záväzné právne účinky.

42

Napokon záväzný alebo nezáväzný charakter odporúčaní vydaných na základe článku 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010 nemôže závisieť od postupu, v rámci ktorého Komisia prijala formálne stanovisko na základe článku 17 ods. 4 tohto nariadenia v prípade, že dotknutý vnútroštátny orgán na základe odporúčania EIOPA nezabezpečí súlad s právom Únie. Je preto irelevantné, že v tomto druhom prípade môže Komisia vydať formálne stanovisko bez toho, aby musela predtým vykonať „akékoľvek dodatočné dokazovanie“.

46

Po tretie žalobkyňa v podstate tvrdí, že EIOPA sa prijatím konečného stanoviska snažil obmedziť a vylúčiť voľnú úvahu NBS tým, že uložil NBS povinnosť okamžite odňať jej povolenie, s vylúčením postupného prístupu a akéhokoľvek iného opatrenia.

47

V tejto súvislosti treba najprv konštatovať, že napadnutý akt nie je vypracovaný záväzným spôsobom (pozri bod 25 vyššie) a že sa obmedzuje na uvedenie odporúčaní (pozri bod 23 vyššie), bez toho, aby NBS ukladal alebo zakazoval prijať akékoľvek špecifické opatrenie.

48

EIOPA predovšetkým ponechal na NBS, aby určila, či skutočne vyčerpala zoznam možných a primeraných opatrení alebo či naopak ešte existovali iné alternatívne opatrenia (bod 104 napadnutého aktu). Z tohto dôvodu len odporučil NBS „prijať potrebné opatrenia“ a vyzval ju k odňatiu povolenia, len pokiaľ bolo toto opatrenie „vhodné alebo nutné“ (druhé odporúčanie uvedené v bode 105 napadnutého aktu a citované v bode 6 vyššie). Z toho vyplýva, že žalobkyňa nemôže dôvodne tvrdiť, že EIOPA uložil NBS povinnosť, aby jej odňala povolenie, s vylúčením postupného prístupu a akéhokoľvek iného opatrenia.

52

Po štvrté žalobkyňa v podstate tvrdí, že možnosť podať priamu žalobu proti napadnutému aktu je nevyhnutná na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany v súlade s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Vysvetľuje, že žaloba podaná na slovenské súdy proti rozhodnutiu o odňatí povolenia spolu s incidenčným napadnutím zákonnosti napadnutého aktu by bola neistá a nedostatočná.

53

V tomto smere treba pripomenúť, že právo na účinnú súdnu ochranu, tak ako je zaručené v článku 47 ods. 1 Charty, nemá za cieľ zmenu systému súdneho preskúmania upraveného v Zmluvách, a najmä pravidiel o prípustnosti žaloby podanej priamo na súd Únie. Podmienky prípustnosti upravené v článku 263 ZFEÚ sa tak musia vykladať so zreteľom na právo na účinnú súdnu ochranu bez toho, aby tento výklad viedol k odchýleniu sa od týchto podmienok, ktoré sú výslovne upravené v Zmluve o FEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. apríla 2015, T & L Sugars a Sidul Açúcares/Komisia, C‑456/13 P , EU:C:2015:284 , body 43 a 44 a citovanú judikatúru). Preto výklad pojmu „napadnuteľný akt“ z hľadiska článku 47 Charty nemôže viesť k vylúčeniu podmienky týkajúcej sa záväzných právnych účinkov stanovených v článku 263 prvom odseku ZFEÚ bez prekročenia právomocí, ktoré súdom Únie priznáva Zmluva o FEÚ (pozri rozsudok z 9. júla 2020, Česká republika/Komisia, C‑575/18 P , EU:C:2020:530 , bod 52 a citovanú judikatúru).

54

Presne tak by to však bolo v prípade, ak by žalobkyňa mohla podať žalobu o neplatnosť proti odporúčaniu EIOPA, ktoré nepredstavuje napadnuteľný akt v zmysle judikatúry citovanej v bodoch 18 až 22 vyššie.

58

Okrem toho, pokiaľ ide o „tajnú“ povahu dokumentov, ktoré si vymenili NBS, EIOPA a Komisia, slovenské súdy budú môcť v prípade potreby požadovať, aby NBS predložila tieto dokumenty, alebo v opačnom prípade požiadať EIOPA a Komisiu, aby im ich sprístupnili. Zásada lojálnej spolupráce stanovená v článku 4 ods. 3 ZEÚ totiž v zásade vyžaduje, aby inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie oznámili informácie požadované vnútroštátnym súdom čo najskôr (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. novembra 2002, First a Franex, C‑275/00 , EU:C:2002:711 , bod 49 a citovanú judikatúru).

59

Pokiaľ ide ďalej o dĺžku a údajnú neexistenciu odkladného účinku konania pred slovenskými súdmi, žalobkyňa svoje tvrdenie ničím nepodložila. V každom prípade neexistencia opravného prostriedku s odkladným účinkom proti rozhodnutiu nevyhnutne nepredstavuje porušenie práva na účinnú súdnu ochranu (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok zo 17. decembra 2015, Tall, C‑239/14 , EU:C:2015:824 , bod 59 ). Okrem toho tak z článku 47 prvého odseku Charty, ako aj z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ vyplýva, že členské štáty ustanovia v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie dodržiavania práva na účinnú súdnu ochranu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. apríla 2015, T & L Sugars a Sidul Açúcares/Komisia, C‑456/13 P , EU:C:2015:284 , body 49 a 50 a citovanú judikatúru).

60

Napokon samotná skutočnosť, že Komisia sa 24. apríla 2024 rozhodla začať konanie o porušení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ proti Slovenskej republike z dôvodu, že NBS si nesplnila svoje povinnosti pri výkone svojich právomocí dohľadu vo vzťahu k žalobkyni, nemôže mať v žiadnom prípade za cieľ ani za následok zbavenie žalobkyne účinnej súdnej ochrany pred slovenskými súdmi.

Podľa článku 142 ods. 2 rokovacieho poriadku sa vedľajšie účastníctvo stane bezpredmetným, ak je žaloba vyhlásená za neprípustnú. Pokiaľ ide o prejednávanú vec, keďže žaloba bola zamietnutá ako neprípustná, už nie je potrebné rozhodovať o návrhoch podaných Slovenskou republikou a Komisiou na vstup vedľajších účastníkov do konania.

O trovách

64

Po prvé podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobkyňa nemala úspech, je potrebné rozhodnúť, že znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli EIOPA, v súlade s jeho návrhom, s výnimkou trov spojených s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

65

Po druhé podľa článku 144 ods. 10 rokovacieho poriadku, ak sa hlavné konanie skončí predtým, ako sa rozhodne o návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania, tento navrhovateľ a hlavní účastníci konania znášajú svoje vlastné trovy konania spojené s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania. V prejednávanej veci žalobkyňa, EIOPA, Slovenská republika a Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania súvisiace s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

O návrhoch Slovenskej republiky a Európskej komisie na vstup vedľajšieho účastníka do konania už nie je potrebné rozhodnúť.

3.

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a. s. znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskemu orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA), s výnimkou trov konania súvisiacich s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

4.

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa, EIOPA, Slovenská republika a Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania súvisiace s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

V Luxemburgu 23. mája 2025