C-170/25

proti

TP

„ Odvolanie – Verejné obstarávanie – Ochrana finančných záujmov Únie – Vylúčenie odvolateľky na obdobie dvoch rokov z účasti na postupoch verejného obstarávania upravených rozpočtovým nariadením z roku 2018 a z výberu na implementáciu finančných prostriedkov Únie, ako aj z postupov verejného obstarávania financovaných z 11. Európskeho rozvojového fondu – Článok 136 ods. 1 písm. e) rozpočtového nariadenia z roku 2018 – Povinnosť konkrétne a individuálne posúdiť správanie obvinenej osoby – Právna kvalifikácia rozhodnutia o vylúčení – Žaloba o neplatnosť a náhradu škody “

Úvod

1. Týmto odvolaním Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor zrušil rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie z 18. decembra 2024, TP/Komisia (T‑776/22, ďalej len „napadnutý rozsudok“, EU:T:2024:908), ktorým Všeobecný súd zrušil jej rozhodnutie z 1. októbra 2022 o vylúčení spoločnosti TP z účasti na postupoch zadávania zákaziek upravených nariadením (EÚ, Euratom) 2018/1046( 2 ) alebo financovaných nariadením (EÚ) 2018/1877( 3 ), a z výberu na využívanie fondov Únie (ďalej len „sporné rozhodnutie“).

2. V súlade so žiadosťou Súdneho dvora obmedzím svoju analýzu na prvý odvolací dôvod. V prvom rade preskúmam, či je príslušný povoľujúci úradník (v tomto prípade Komisia) pri prijímaní takéhoto rozhodnutia o vylúčení automaticky viazaný zisteniami súdu rozhodujúceho o zmluve, ktorý predtým vo veci konal. V druhom rade budem analyzovať, či – ako rozhodol Všeobecný súd – na prijatie rozhodnutia o vylúčení musí príslušný povoľujúci úradník vykonať individuálne preskúmanie, a to aj v prípade konzorcia pozostávajúceho z podnikov, ktoré majú spoločnú a nerozdielnu zodpovednosť, čo mi poskytne príležitosť poukázať na právnu povahu opatrenia vylúčenia.

b) vylúčenie osôb alebo subjektov uvedených v odseku 2, ktoré sa nachádzajú v jednej zo situácií vyžadujúcich si vylúčenie uvedených v článku 136 ods. 1;

c) uloženie peňažnej sankcie príjemcovi finančných prostriedkov podľa článku 138.

2. Systém včasného odhaľovania rizika a vylúčenia sa uplatňuje na:

a) účastníkov a príjemcov finančných prostriedkov;

b) subjekty, ktorých spôsobilosti má záujemca či uchádzač v úmysle využiť, alebo subdodávateľov dodávateľa;

…

ii) viedli k uplatneniu náhrady škody, alebo k iným zmluvným sankciám; alebo

iii) zistil povoľujúci úradník, [Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF)] alebo Dvor audítorov po kontrolách, auditoch alebo vyšetrovaniach;

…

2. Ak neexistuje konečný rozsudok či v relevantných prípadoch konečné správne rozhodnutie v prípadoch uvedených v odseku 1 písm. c), d), f), g) a h) tohto článku, alebo v prípade uvedenom v odseku 1 písm. e) tohto článku, zodpovedný povoľujúci úradník vylúči osobu alebo subjekt, ktoré sú uvedené v článku 135 ods. 2, na základe predbežnej právnej kvalifikácie konania uvedeného v týchto bodoch, a to so zreteľom na preukázané skutočnosti alebo iné zistenia obsiahnuté v odporúčaní výboru uvedeného v článku 143.

…

Skutočnosťami a zisteniami uvedenými v prvom pododseku sú najmä:

Smernica 2014/24 /EÚ

5. Článok 57 ods. 4 písm. g) smernice 2014/24/EÚ( 5 ) znie:

„Verejní obstarávatelia môžu z účasti na postupe obstarávania vylúčiť každý hospodársky subjekt alebo od nich môžu členské štáty požadovať, aby z účasti na postupe obstarávania vylúčili ktorýkoľvek hospodársky subjekt, a to v ktorejkoľvek z týchto situácií:

…

g) ak hospodársky subjekt vykazoval významné alebo pretrvávajúce nedostatky pri plnení niektorej zásadnej požiadavky predchádzajúcej verejnej zákazky, predchádzajúcej zákazky u subjektu obstarávateľa alebo predchádzajúcej koncesie, čo viedlo k predčasnému ukončeniu takejto predchádzajúcej zmluvy, ku škode alebo iným porovnateľným sankciám.“

Okolnosti predchádzajúce sporu

12. Vo februári 2021 sa Komisia obrátila na medziinštitucionálny výbor zriadený podľa článku 143 rozpočtového nariadenia z roku 2018, ktorý je zodpovedný okrem iného za vydávanie odporúčaní týkajúcich sa potreby prijímať rozhodnutia o vylúčení alebo o uložení peňažných sankcií v prípadoch, ktoré mu predloží Komisia alebo iné inštitúcie a orgány Únie.

13. Dňa 1. októbra 2022 Komisia v nadväznosti na odporúčanie tohto orgánu prijala sporné rozhodnutie.

Sporné rozhodnutie

14. V tomto rozhodnutí Komisia najprv s odkazom na konzorcium pripomenula kontext a skutočnosti zistené na základe čiastočného a konečného rozhodcovského rozsudku, a to že 60 % zodpovednosti nesie verejný obstarávateľ (v tomto prípade Komisia) a 40 % zmluvná strana (v tomto prípade konzorcium) a že vzhľadom na značný rozsah porušení zo strany konzorcia predstavovalo správanie spoločnosti TP ako súčasti konzorcia hrubú nedbanlivosť. Následne Komisia sporným rozhodnutím preskúmala tvrdenia spoločnosti TP a postupne ich zamietla. Napokon vykonala posúdenie skutkového stavu a konštatovala porušenia rôznych uvedených zmluvných záväzkov zo strany spoločnosti TP „ako člena konzorcia“.

15. Komisia ako príslušný povoľujúci úradník tak vzhľadom na poľahčujúce a priťažujúce okolnosti týkajúce sa spoločnosti TP rozhodla vylúčiť TP na obdobie dvoch rokov z účasti na postupoch verejného obstarávania upravených rozpočtovým nariadením z roku 2018 a z výberu na implementáciu finančných prostriedkov Únie, ako aj z postupov verejného obstarávania financovaných z 11. Európskeho rozvojového fondu na základe nariadenia 2018/1877, a to z dôvodu, že sa dopustila závažných pochybení pri dodržiavaní hlavných povinností súvisiacich s plnením zmluvy financovanej z rozpočtu, čo viedlo k predčasnému ukončeniu tejto zmluvy.

18. Všeobecný súd najskôr uviedol, že na účely odpovede na toto tvrdenie bude postupovať v dvoch fázach.( 6 ) Následne v prvej fáze pristúpil k doslovnému, kontextuálnemu a teleologickému výkladu tohto ustanovenia a dospel k záveru, že neexistuje automatická súvislosť medzi konštatovaním porušenia zmluvných povinností zo strany súdu rozhodujúceho o zmluve (v tomto prípade rozhodcovského súdu) a prijatím rozhodnutia o vylúčení zo strany príslušného povoľujúceho úradníka (v tomto prípade Komisie).( 7 ) Napokon v druhej fáze preskúmal, či existuje povinnosť vykonať individuálne posúdenie konania obvinenej osoby pred prijatím rozhodnutia o vylúčení, a dospel k záveru, že to tak je.( 8 ) V prejednávanej veci Všeobecný súd rozhodol, že Komisia, ako sama pripustila na pojednávaní, vychádzala v spornom rozhodnutí len zo spoločnej a nerozdielnej zodpovednosti žalobkyne ako člena konzorcia bez toho, aby zohľadnila jej individuálne správanie a bez toho, aby skúmala individuálnu zodpovednosť každého zo zmluvných partnerov.( 9 )

Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania

19. Podaním doručeným do kancelárie Súdneho dvora 28. februára 2025 Komisia podala odvolanie proti napadnutému rozsudku. Navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok a sám rozhodol vo veci tak, že zamietne žalobu o neplatnosť podanú proti spornému rozhodnutiu na základe jej vyjadrenia k žalobe. Subsidiárne navrhuje, aby Súdny dvor vrátil vec Všeobecnému súdu na preskúmanie ďalších dvoch žalobných dôvodov žaloby o neplatnosť. Ďalej navrhuje, aby bola spoločnosti TP uložená povinnosť nahradiť všetky trovy tohto konania a konania na Všeobecnom súde.

24. Súbežne so zmluvným vzťahom medzi inštitúciou, ktorá je obstarávateľom (v tomto prípade Komisiou), a jej zmluvným partnerom tak príslušný povoľujúci úradník tejto inštitúcie môže podľa rozpočtového nariadenia z roku 2018 za určitých okolností prijať rozhodnutie o vylúčení voči osobe alebo subjektu, ktoré predstavujú riziko pre finančné záujmy Únie. Táto osoba alebo tento subjekt sa potom zapíšu do zoznamu osôb alebo subjektov vylúčených z obstarávaní financovaných z rozpočtu Únie.( 11 )

25. Argumentácia Komisie nastoľuje otázku vzťahu medzi zmluvným rámcom a administratívnym rámcom vyplývajúcim z rozpočtového nariadenia z roku 2018, ktoré upravuje rozhodnutie o vylúčení.

26. Komisia – hoci sa zdá, že pripúšťa, že príslušný povoľujúci úradník musí vykonať právnu kvalifikáciu skutkového stavu – v podstate tvrdí, že na rozdiel od toho, ako rozhodol Všeobecný súd, táto kvalifikácia môže automaticky vyplývať z rozhodnutia súdu rozhodujúceho o zmluve.

27. Túto argumentáciu, keďže by príslušnému povoľujúcemu úradníkovi umožňovala nevykonať individuálne preskúmanie dotknutých porušení, treba podľa môjho názoru odmietnuť.

28. Je totiž nepochybné, že oba právne rámce, zmluvný a administratívny, nie sú navzájom nezávislé, keďže rozhodnutie o vylúčení je prijaté najmä vtedy, keď sa dotknutá osoba alebo subjekt nachádzajú v situácii stanovenej v článku 136 ods. 1 písm. e) rozpočtového nariadenia z roku 2018, ktorá sa týka toho, že „vykazujú závažné nedostatky pri dodržiavaní hlavných povinností v rámci plnenia právneho záväzku financovaného z rozpočtu“. V tejto súvislosti skutkové zistenia týkajúce sa porušení zmluvných povinností, ku ktorým dospel súd rozhodujúci o zmluve, môžu viesť k tomu, že príslušný povoľujúci úradník prijme rozhodnutie o vylúčení založené na rozpočtovom nariadení z roku 2018.( 12 ) V tomto rozsahu existuje úzka súvislosť medzi porušením zmluvy a správnym opatrením vylúčenia. To navyše nie je spochybňované.

33. Po druhé neexistencia automatickej súvislosti medzi konštatovaním porušenia zmluvných povinností súdom rozhodujúcim o zmluve a prijatím rozhodnutia o vylúčení príslušným povoľujúcim úradníkom vyplýva aj z kontextu, do ktorého patrí článok 136 ods. 1 rozpočtového nariadenia z roku 2018.

34. Odôvodnenie 76 tohto nariadenia totiž stanovuje, že „možnosť rozhodovať o vylúčení alebo ukladať peňažné sankcie je nezávislá od možnosti uplatňovať zmluvné pokuty, ako je napríklad uplatnenie náhrady škody“.( 15 )

35. Okrem toho v súlade s článkom 136 ods. 2 rozpočtového nariadenia z roku 2018, ak neexistuje konečný rozsudok, ako je to v prejednávanej veci, príslušný povoľujúci úradník musí posúdiť situáciu „so zreteľom“ na preukázané skutočnosti alebo iné zistenia obsiahnuté v odporúčaní výboru uvedeného v článku 143 tohto nariadenia.

36. Ako navyše zdôraznil Všeobecný súd v bode 46 napadnutého rozsudku, znenie článku 136 ods. 1 písm. e) rozpočtového nariadenia z roku 2018 sa líši od znenia písmen b), c), d), f), g) a h) tohto ustanovenia, keďže písmeno e) priamo odkazuje na dotknuté správanie, a nie na rozsudok alebo správne rozhodnutie, v ktorom orgán odlišný od príslušného povoľujúceho úradníka, napríklad súd rozhodujúci o zmluve, vykonal predchádzajúcu kvalifikáciu tohto správania.

37. Tento rozdiel v prístupe potvrdzuje, že kvalifikácia vykonaná v zmluvnom rámci, hoci patrí medzi prvky, ktoré treba zohľadniť, nemôže automaticky zaväzovať príslušného povoľujúceho úradníka, ktorý si pri prijímaní rozhodnutia o vylúčení zachováva voľnú úvahu.

41. Domnievam sa, že tento záver nie je spochybnený argumentáciou Komisie, podľa ktorej je preskúmanie zmluvného správania zmluvných strán zásadné a podľa ktorej je príslušný povoľujúci úradník vždy povinný odôvodniť svoje rozhodnutie o vylúčení bez ohľadu na to, či je uvádzaným dôvodom porušenie zmluvných povinností alebo iný dôvod stanovený v článku 136 ods. 1 rozpočtového nariadenia z roku 2018. Podľa môjho názoru totiž tieto skutočnosti nie sú v žiadnom prípade nezlučiteľné s voľnou úvahou príslušného povoľujúceho úradníka v danej oblasti, a to najmä pri určovaní, či je porušenie „závažné“ a či sa týka „hlavných“ povinností. Povinnosť odôvodniť svoje rozhodnutie o vylúčení je v tomto ohľade presne v súlade s jeho voľnou úvahou, ktorú musí použiť odôvodneným spôsobom, aby tak umožnil podanie opravného prostriedku na inom orgáne. Predovšetkým nemožno vylúčiť, že príslušný povoľujúci úradník usúdi, že porušenia zmluvy zistené súdom rozhodujúcim o zmluve nie sú takej povahy, že by mali viesť k vylúčeniu, alebo že sú premlčané, alebo že tieto porušenia sú pripísateľné inému subjektu, či dokonca že zodpovedný subjekt medzitým prijal opatrenia, na základe ktorých sa možno domnievať, že nepredstavuje alebo už nepredstavuje riziko pre rozpočet Únie. Napokon takýto výklad je tiež v súlade so zásadou riadnej správy vecí verejných, na ktorú sa odvoláva Komisia a z ktorej vyplýva povinnosť príslušnej inštitúcie starostlivo a nestranne preskúmať všetky relevantné skutočnosti danej veci.

42. V tomto kontexte, hoci príslušný povoľujúci úradník môže, či dokonca musí zohľadniť skutkové zistenia súdu rozhodujúceho o zmluve pri právnej kvalifikácii správania uvedeného v článku 136 ods. 1 písm. e) rozpočtového nariadenia z roku 2018, jeho úlohou je, aby posúdil dotknuté správanie z hľadiska osobitného rámca tohto nariadenia a jeho cieľov. Nezdá sa mi, že by to, ako tvrdí Komisia, ukladalo príslušnému povoľujúcemu úradníkovi „nadmerné dôkazné bremeno“, keďže nejde o otázku dôkazného bremena, ale o vykonanie nezávislého posúdenia na základe predtým zistených záverov alebo skutočností.

44. Pripomínam, že Všeobecný súd v rámci svojho historického a teleologického výkladu predmetného ustanovenia rozhodol, že normotvorca Únie mal v úmysle od začiatku zaviesť samostatný režim sankcií, ktorý bol v priebehu času, a najmä pri prijímaní rozpočtového nariadenia z roku 2018, zachovaný a rozvinutý.( 17 ) Podľa Všeobecného súdu „automatickú súvislosť medzi na jednej strane konštatovaním pochybenia, ktorého existencia je stanovená vnútroštátnou právnou úpravou alebo právnou úpravou Únie, zo strany orgánu odlišného od zodpovedného povoľujúceho úradníka, a na druhej strane prijatím opatrenia vylúčenia, na ktoré sa vzťahuje samostatný režim sankcií zavedený rozpočtovým nariadením z roku 2018, zo strany zodpovedného povoľujúceho úradníka, však nemožno predpokladať“( 18 ). Dodáva, že samostatný režim sankcií stanovený týmto nariadením sleduje od svojho zavedenia osobitné ciele všeobecného záujmu, ktoré sa odlišujú od riadneho plnenia zmluvy alebo ochrany a odškodnenia zmluvných strán, ktoré má zabezpečiť režim zmluvnej zodpovednosti. Všeobecný súd dospel k záveru, že tento rozdiel medzi cieľmi sledovanými režimom sankcií zavedeným rozpočtovým nariadením z roku 2018 a cieľmi sledovanými režimom zmluvnej zodpovednosti potvrdzuje neexistenciu automatickej súvislosti.( 19 )

45. Zdá sa mi, že aj keby boli vyjadrené výhrady k formuláciám, ktoré použil Všeobecný súd a ktoré Komisia spochybňuje, odôvodnenie Všeobecného súdu treba stále schváliť.

46. Dalo by sa totiž diskutovať o otázke, či chcel európsky normotvorca prostredníctvom rozpočtového nariadenia z roku 2018 zachovať kvalifikáciu „sankcie“ uplatňovanú na rozhodnutia o vylúčení počas platnosti nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012( 20 ), zmeneného nariadením (EÚ, Euratom) 2015/1929( 21 ). V tejto súvislosti poznamenávam, že ako uviedla Komisia, nariadenie č. 966/2012, zmenené nariadením 2015/1929, používalo vo vzťahu k rozhodnutiam o vylúčení slovné spojenie „administratívne sankcie“.( 22 ) To už pritom neplatí pre rozpočtové nariadenie z roku 2018, ktoré aktualizuje a zjednodušuje pravidlá týkajúce sa zostavovania a plnenia rozpočtu Únie.( 23 )

50. V rámci druhej fázy svojho odôvodnenia Všeobecný súd podal výklad článku 136 ods. 1 písm. e) rozpočtového nariadenia z roku 2018, pričom dospel k záveru, že preskúmanie vykonané príslušným povoľujúcim úradníkom musí byť individuálne a konkrétne. Všeobecný súd po prvé vychádzal z analógie s rozsudkom HSC Baltic a i.( 24 ), ktorý bol vydaný v kontexte smernice 2014/24, aby konštatoval, že povinnosť posúdiť správanie obvinenej osoby konkrétne a individuálne platí a fortiori v rámci uplatňovania rozpočtového nariadenia z roku 2018 inštitúciami a orgánmi Únie.( 25 ) Po druhé, v bodoch 72 až 73 napadnutého rozsudku rozhodol, že táto povinnosť platí o to viac vzhľadom na všeobecnú zásadu individualizácie trestov, keďže Súdny dvor kvalifikoval sankciu vylúčenia ako v zásade trestnú sankciu v rozsudku Vialto Consulting/Komisia( 26 ). Po tretie dodal, že dotknutá inštitúcia alebo orgán môže identifikovať plnenia vykonané každým z účastníkov s cieľom určiť vzhľadom na režim sankcií zavedený rozpočtovým nariadením z roku 2018 individuálnu zodpovednosť každého z nich, ktorá sa odlišuje od ich prípadnej spoločnej a nerozdielnej zmluvnej zodpovednosti.( 27 )

51. Komisia spochybňuje túto druhú fázu odôvodnenia Všeobecného súdu z troch hľadísk. Po prvé spochybňuje relevantnosť analógie s rozsudkom HSC Baltic. Po druhé tvrdí, že cieľom spoločnej a nerozdielnej zodpovednosti je chrániť záujmy verejného obstarávateľa, že nevylučuje individuálnu zodpovednosť spoločnosti TP a že výklad Všeobecného súdu bráni príslušnému povoľujúcemu úradníkovi náležite zohľadniť zodpovednosť zmluvných partnerov. Po tretie tvrdí, že Všeobecný súd nesprávne kvalifikoval rozhodnutie o vylúčení ako trestnú sankciu.

56. Podľa môjho názoru preto treba súhlasiť s analógiou, ktorú Všeobecný súd vykonal pri výklade článku 136 ods. 1 písm. e) rozpočtového nariadenia z roku 2018, s judikatúrou týkajúcou sa analogických ustanovení článku 57 ods. 4 písm. g) smernice 2014/24, s cieľom zabezpečiť súdržnosť práva Únie, ako aj dodržiavanie cieľov sledovaných normotvorcom Únie v tejto oblasti.( 31 )

57. V rozsudku HSC Baltic pritom Súdny dvor konštatoval, že prebratie smernice 2014/24 do vnútroštátneho práva musí rešpektovať skutočnosť, že hospodársky subjekt nemôže byť v prípade ukončenia zákazky z dôvodu významných alebo pretrvávajúcich nedostatkov pri jej plnení automaticky kvalifikovaný ako nespoľahlivý a dočasne vylúčený bez toho, aby bolo jeho správanie najprv „konkrétne a individualizovane“ posúdené s prihliadnutím na všetky relevantné skutočnosti, najmä tie, ktoré tento subjekt predložil na vyvrátenie takejto kvalifikácie.( 32 )

58. Preto sa domnievam, že Všeobecný súd z toho správne vyvodil záver, že „táto povinnosť konkrétne a individuálne posúdiť správanie obvinenej osoby s prihliadnutím na všetky relevantné skutočnosti, ktoré musí členský štát stanoviť vo svojej právnej úprave napriek miere voľnej úvahy, ktorou disponuje na prebratie smernice 2014/24, platí o to viac v rámci uplatňovania rozpočtového nariadenia [z roku] 2018 inštitúciami, úradmi a agentúrami Únie“( 33 ).

59. Dodávam, že bez ohľadu na analógiu vykonanú Všeobecným súdom sa zásada proporcionality v oblasti vylúčenia uplatňuje( 34 ) a ukladá príslušnému povoľujúcemu úradníkovi, aby pri prijímaní takéhoto rozhodnutia vykonal konkrétne a individuálne posúdenie správania dotknutého hospodárskeho subjektu, a to na základe všetkých relevantných skutočností.( 35 )

64. Solidarita uplatniteľná v zmluvnom rámci, ktorej cieľom môže byť ochrana záujmov verejného obstarávateľa, však nemôže v administratívnom rámci vylúčenia prijatého príslušným povoľujúcim úradníkom na základe rozpočtového nariadenia z roku 2018 viesť k tomu, že tento povoľujúci úradník bude oslobodený od individuálneho preskúmania správania osoby, ktorej sa týka vylúčenie.

65. Spoločná a nerozdielna zodpovednosť na zmluvnej úrovni sa totiž odlišuje od individuálnej zodpovednosti každého zo subjektov tvoriacich zoskupenie, v tomto prípade konzorcium, ktorá môže viesť k prijatiu rozhodnutia o vylúčení. Predovšetkým príslušné funkcie a povinnosti subjektov, ktoré tvoria zoskupenie, nie sú nevyhnutne totožné. Dôkazom toho je dohoda o konzorciu v prejednávanej veci. Rovnako nemožno vylúčiť existenciu závažnejších porušení zo strany určitého hospodárskeho subjektu, ktoré odôvodňujú väčšiu mieru individuálnej zodpovednosti alebo reťazec individuálnych zodpovedností rôznej dôležitosti. Príslušný povoľujúci úradník preto musí pred prijatím rozhodnutia o vylúčení overiť, či sú právne podmienky stanovené v článku 136 ods. 1 písm. e) rozpočtového nariadenia z roku 2018 individuálne splnené vo vzťahu ku každému z dotknutých hospodárskych subjektov.

66. V tejto súvislosti, ako uviedol Všeobecný súd v bodoch 76 a 77 napadnutého rozsudku, príslušný povoľujúci úradník v zásade môže požiadať dotknuté subjekty o poskytnutie potrebnej dokumentácie, ktorá mu umožní posúdiť individuálne správanie každého z členov zoskupenia, ako aj vyžadovať, aby bolo možné identifikovať plnenia vykonané každým z účastníkov s cieľom prípadne určiť individuálnu zodpovednosť každého z nich. Tieto úvahy potvrdzuje článok 136 ods. 1 písm. e) bod iii) rozpočtového nariadenia z roku 2018, ktorý stanovuje, že porušenia môžu byť odhalené po tom, čo ich „zistil povoľujúci úradník… po… vyšetrovaniach“.

70. Takýto individuálny prístup, a to aj v prípade zoskupenia alebo spoločnej a nerozdielnej zodpovednosti, potvrdzuje tiež článok 136 ods. 6 písm. a) rozpočtového nariadenia z roku 2018, ktorý stanovuje, že príslušný povoľujúci úradník zohľadní nápravné opatrenia prijaté osobou alebo subjektom, ktoré umožňujú dostatočne preukázať ich spoľahlivosť.( 40 ) Nie je pritom vylúčené, že v prípade zoskupenia alebo konzorcia prijme nápravné opatrenia len jedna osoba a že iba ona sama tak bude schopná preukázať svoju spoľahlivosť, zatiaľ čo v prípade ostatných členov skupiny to tak nebude.( 41 )

71. Preto len individuálne posúdenie opatrenia vylúčenia môže zaručiť dodržanie zásady proporcionality, a to bez ohľadu na zmluvnú solidaritu v rámci konzorcia, akým je konzorcium v prejednávanej veci. Rozsudok Všeobecného súdu preto podľa môjho názoru treba v tomto ohľade potvrdiť.

O právnej povahe vylúčenia

72. V treťom rade Všeobecný súd na posilnenie svojho odôvodnenia týkajúceho sa povinnosti posúdiť správanie obvinenej osoby konkrétnym a individuálnym spôsobom odkázal na „trestnú“ povahu „sankcie vylúčenia“ a na „všeobecnú zásadu individualizácie trestov“.( 42 )

73. Komisia tvrdí, že opatrenie vylúčenia nemožno považovať za represívne opatrenie, a dokonca ani za sankciu.

74. Keďže pojmy použité Všeobecným súdom v bodoch 72 a 73 napadnutého rozsudku odkazujú na existenciu sankcie trestnoprávnej povahy, treba preskúmať po prvé, či treba v tejto súvislosti konštatovať nesprávne právne posúdenie, a po druhé, aké sú dôsledky takéhoto konštatovania.

79. Na druhej strane sa môže zdať chúlostivá otázka, či má opatrenie vylúčenia, takto kvalifikované ako sankcia, trestnoprávnu povahu. Na priepustnosť hranice medzi správnou sankciou a trestnoprávnou sankciou sa totiž často poukazovalo.( 47 ) Analýza z hľadiska troch kritérií vyvodených Európskym súdom pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) v jeho rozsudku z 8. júna 1976, Engel a iní v. Holandsko,( 48 ) ktorú prevzal aj Súdny dvor,( 49 ) však podľa môjho názoru vedie k záveru o neexistencii trestnoprávnej povahy v prejednávanej veci.

80. Hoci totiž právna kvalifikácia predmetného opatrenia ako takého nevyplýva z rozpočtového nariadenia z roku 2018, analýza ostatných kritérií umožňuje kvalifikovať predmetné opatrenie vylúčenia ako sankciu, ktorá nemá trestnoprávnu povahu.

81. Pokiaľ ide o povahu vytýkaného porušenia , porušená norma nemá všeobecnú pôsobnosť a vzťahuje sa len na hospodárske subjekty, ktoré sa slobodne rozhodli zúčastniť sa verejného obstarávania Únie. V tomto kontexte, v ktorom je možnosť zúčastniť sa postupu verejného obstarávania Únie podmienená tým, že dotknutá osoba poskytne všetky záruky spoľahlivosti, predstavuje sankcia uložená v prípade nedodržania takejto požiadavky osobitný administratívny nástroj, ktorý je neoddeliteľnou súčasťou platného systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia.( 50 )

82. Okrem toho bol systém včasného odhaľovania rizika a vylúčenia zriadený s cieľom chrániť finančné záujmy Únie.( 51 ) Jeho cieľom je uľahčiť včasné odhaľovanie osôb alebo subjektov, ktoré predstavujú riziko pre finančné záujmy Únie, a uľahčiť ich vylúčenie z účasti na postupoch upravených rozpočtovým nariadením z roku 2018. Rozhodnutie o vylúčení tak má umožniť, aby informácie týkajúce sa rizikovej situácie pre rozpočet Únie boli zaznamenané v databáze uvedenej v článku 142 tohto nariadenia. Cieľ vylúčenia je preto preventívny, či dokonca obozretný, a nie represívny.

87. Poznamenávam totiž, že ak napadnutý rozsudok odkazuje na trestnoprávnu povahu opatrenia vylúčenia prostredníctvom pojmu „trestný“,( 54 ) je to len preto, aby posilnil („o to viac“) záver, ktorý vyplýva zo všetkých vyššie uvedených relevantných prvkov a podľa ktorého má príslušný povoľujúci úradník povinnosť konkrétne a individuálne posúdiť správanie obvinenej osoby s prihliadnutím na všetky relevantné skutočnosti. Rovnako v bode 73 napadnutého rozsudku sa spomína dodržiavanie všeobecnej zásady individualizácie trestov, ktorá odkazuje na trestnoprávnu povahu vylúčenia, tiež na odôvodnenie povinnosti preskúmať individuálne správanie obvinenej osoby pred prijatím takéhoto vylúčenia voči nej.

88. Aj keď sa v prípade neexistencie trestnoprávnej povahy sankcie neuplatňujú záruky spojené s trestným právom, nič to nemení na skutočnosti, že povinnosť preskúmať individuálne správanie obvinenej osoby naďalej platí. Správna sankcia, akou je vylúčenie, o ktoré ide v prejednávanej veci, hoci nepatrí do oblasti trestného práva, je totiž spojená so zárukami a najmä so zárukou, že bude uložená po preskúmaní individuálneho správania obvinenej osoby, čo vyplýva najmä z uplatnenia zásady proporcionality.( 55 )

89. Z toho vyplýva, že odkaz na trestnoprávnu povahu sankcie vylúčenia, hoci je z právneho hľadiska nesprávny, nepostihuje konštatovanie Všeobecného súdu týkajúce sa povinnosti konkrétne a individuálne posúdiť správanie obvinenej osoby nesprávnym právnym posúdením.

90. V dôsledku toho sa domnievam, že prvý odvolací dôvod treba zamietnuť.

5 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65).

6 Pozri body 29 až 32 napadnutého rozsudku.

7 Pozri bod 60 napadnutého rozsudku.

8 Pozri body 61 až 78 napadnutého rozsudku.

9 Pozri body 80, 82 a 83 napadnutého rozsudku.

10 Vo svojom druhom odvolacom dôvode Komisia tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že príslušný povoľujúci úradník nepreskúmal individuálnu zodpovednosť spoločnosti TP za jej porušenia zmluvných povinností.

15 Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

16 Pozri v tejto súvislosti, analogicky s verejným obstarávaním zadávaným vnútroštátnymi verejnými obstarávateľmi, DE LA ROSA, S.: Chapitre 2 – La passation des marchés. In: DE LA ROSA, S.: Droit européen de la commande publique . Bruxelles: Bruylant, 2024, 3 e éd., s. 474 – 568, osobitne s. 488, č. 587.

17 Pozri bod 56 napadnutého rozsudku.

18 Pozri bod 57 napadnutého rozsudku.

19 Pozri bod 59 napadnutého rozsudku.

20 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 2012, s. 1).

27 Pozri body 75 až 77 napadnutého rozsudku.

28 Pozri, pokiaľ ide o analýzu voľnej úvahy členských štátov najmä vo vzťahu k fakultatívnym dôvodom vylúčenia, COUTRON, L: L’étendue du pouvoir d’exclusion d’une candidature dans la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne. In: BOUHIER, V.: L’exclusion de la procédure de passation de la commande publique . L’examen des candidatures et des offres , edícia „Colloques & Essais“, Institut francophone pour la justice et la démocratie, t. 166, 2023, s. 79 – 117.

29 Článok 57 ods. 4 písm. g) smernice 2014/24 totiž stanovuje vylúčenie v prípade zistenia, že „hospodársky subjekt vykazoval významné alebo pretrvávajúce nedostatky pri plnení niektorej zásadnej požiadavky predchádzajúcej verejnej zákazky“. Článok 136 ods. 1 písm. e) rozpočtového nariadenia z roku 2018 uvádza závažné nedostatky pri dodržiavaní hlavných povinností v rámci plnenia predchádzajúceho právneho záväzku.

30 V odôvodnení 96 rozpočtového nariadenia z roku 2018 sa uvádza, že „pravidlá verejného obstarávania a zásady uplatniteľné na verejné zákazky, ktoré zadávajú inštitúcie Únie na vlastný účet, by mali byť založené na pravidlách stanovených v… smernici [2014/24]“. Podobne, pokiaľ ide konkrétne o vylúčenia, odôvodnenie 77 tohto nariadenia stanovuje, že „trvanie vylúčenia by malo byť časovo obmedzené rovnako ako v prípade podľa smernice [2014/24] a malo by byť v súlade so zásadou proporcionality“, čo ukazuje, že požiadavka normotvorcu na koherentnosť sa vzťahuje aj na opatrenia vylúčenia. Pozri tiež odôvodnenie 105 uvedeného nariadenia, v ktorom sa okrem iného uvádza, že „v súlade so smernicou [2014/24] by malo byť možné overiť, či je hospodársky subjekt vylúčený, uplatňovať podmienky účasti a kritériá na vyhodnotenie ponúk, ako aj overiť súlad so súťažnými podkladmi v ľubovoľnom poradí“.

37 Rozsudok HSC Baltic (body 48 a 49). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

38 Pozri rozsudok zo 7. septembra 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, ďalej len „rozsudok Klaipėdos“, EU:C:2021:700, bod 158).

39 Pozri rozsudok Klaipėdos (body 156 a 157). Pozri tiež rozsudok z 26. septembra 2024, Luxone a Sofein (C‑403/23 a C‑404/23, EU:C:2024:805, body 65 a 66), ktorý sa týkal vylúčenia „celého združenia hospodárskych subjektov nie z dôvodu nesplnenia povinnosti pripísateľného všetkým jeho členom, ale z dôvodu nesplnenia povinnosti, ktorého sa dopustil iba jeden alebo niektorí z nich, a bez toho, aby vedúci podnik tohto združenia mal akúkoľvek schopnosť ovládať hospodársky subjekt alebo hospodárske subjekty, s ktorým alebo s ktorými chcel vytvoriť takéto združenie“.

40 Pokiaľ ide o nápravné opatrenia (self‑cleaning) v rámci smernice 2014/24, pozri najmä GARSSE, S., DE MARS, S.: Exclusion and Self‑Cleaning in the 2014 Public Sector Directive. In: MARIQUE, Y., WAUTERS, K. (éds.): EU Directive 2014/24 on public procurement : a new turn for competition in public markets ? Bruxelles: Larcier, 2016, s. 121 – 138. Pozri tiež HJELMENG, E. a SOREIDE, T.: Debarment in public procurement : rationales and realization. In: RACCA, G. M. a YUKINS, C. (éds.): Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts . Bruxelles: Bruylant, 2014, s. 215 – 232.

41 Pozri analogicky v oblasti nápravných opatrení rozsudky z 11. júna 2020, Vert Marine (C‑472/19, EU:C:2020:468, body 16 a 17), a zo 14. januára 2021, RTS infra a Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel (C‑387/19, EU:C:2021:13, body 26 až 28). Pozri tiež rozsudok Klaipėdos (bod 153 a citovaná judikatúra).

45 Pozri MODERNE, F.: Le pouvoir de sanction administrative au confluent du droit interne et des droits européens. In: RFDA . 1997, n o 1, s. 1 – 26; DEGOFFE, M.: L’ambiguïté de la sanction administrative. In: AJDA . 2001, n o HS, s. 27 – 33; HARDY, G.: Chapitre 2. – Sanction administrative, In: FEILHES, L. (dir.): Un droit « administratif » européen , 1 re éd., Bruxelles: Bruylant, 2022, s. 51 – 65, osobitne s. 53, č. 97; DE MOOR‑VAN VUGT, A.: Administrative Sanctions in EU Law. In: JANSEN, O. (éd.): Administrative Sanctions in the European Union . Bruxelles: Larcier, 2013, s. 607 – 639 (pozri v súvislosti s touto knihou HOFMANN, H. C. H.: Book Review: Administrative Sanctions in the European Union. In: Common Market Law Review . 2015, vol. 52, n o 5, s. 1420 – 1421); JANSEN, O.: Chapitre II. Pouvoirs de contrôle et de sanction de la mise en œuvre du droit de l’Union. In: AUBY, J.‑B., DUTHEIL DE LA ROCHÈRE, J.: Traité de droit administratif européen . 3 e éd. Bruxelles: (dir.). Bruylant, 2022, s. 753 – 797, osobitne s. 761.

46 Tu ide najmä o právo hospodárskej súťaže, ochranu finančných záujmov, bankové právo, dopravu alebo spoločnú poľnohospodársku politiku.

47 Pozri CAEIRO, P.: The influence of the EU on the “blurring” between administrative and criminal law. In: GALLI, F., WEYEMBERGH, A. (éds.): Do labels still matter ? Blurring boundaries between administrative and criminal law. The influence of the EU . Bruxelles: Éditions de l’Université Libre de Bruxelles, 2014, s. 171 – 190; WEYEMBERGH, A., JONCHERAY, N.: Punitive Administrative Sanctions and Procedural Safeguards: A Blurred Picture That Needs to Be Addressed. In: New Journal of European Criminal Law . 2016, vol. 7, n o 2, s. 190 až 209; HARDY, G.: c. d., s. 51 – 65; KÄRNER, M.: Procedural Rights in the Outskirts of Criminal Law: European Union Administrative Fines. In: Human Rights Law Review . 2022, n o 4, s. 1 – 24.

54 Pozri bod 72 napadnutého rozsudku.

55 Pozri body 59 a 71 vyššie.