C-383/25
ECLI:EU:C:2026:541
- Súd
- Súdny dvor Európskej únie
- IČS
- 62025CC0383
- Zdroj
- eur-lex.europa.eu ↗
Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 2. júla 2026( 1 )
Vec C ‑ 383/25
Keritaly
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionálny správny súd pre Lombardsko, Taliansko)]
„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2010/75/EÚ – Priemyselné emisie – Integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia – Podstatná zmena zariadenia – Povinnosť získať povolenie – Oznámenie zámeru vykonať nepodstatnú zmenu zariadenia – Absencia odpovede príslušného orgánu v stanovenej lehote – Právne dôsledky – Implicitné povolenie – Neprípustnosť “
I. Úvod
1. Európska únia chce implicitné povolenie, ktoré sa považuje za udelené, ak orgán nereaguje na žiadosť v určenej lehote, čoraz viac využívať aj v práve životného prostredia ako nástroj na urýchlenie konania( 2 ). Môžu však členské štáty stanoviť implicitné povolenie opatrení, ktoré podľa práva Únie, presnejšie podľa smernice o priemyselných emisiách( 3 ), výslovne vyžadujú písomné povolenie? Táto otázka sa naskytuje v predmetnej veci a nadobúda na význame vzhľadom na spomínaný vývoj v práve Únie.
II. Legislatívny rámec
A. Právna úprava Únie
2. Článok 3 bod 7 a 9 smernice o priemyselných emisiách definuje pojmy „povolenie“ a „podstatná zmena“ zariadenia takto:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
7. ‚povolenie‘ je písomné oprávnenie prevádzkovať zariadenie alebo jeho časť, alebo spaľovacie zariadenie alebo jeho časť, spaľovňu odpadov alebo jej časť, alebo zariadenie na spoluspaľovanie odpadov alebo jeho časť;
…
9. ‚podstatná zmena‘ je zmena v charaktere alebo činnosti alebo rozšírenie zariadenia alebo spaľovacieho zariadenia, spaľovne odpadov alebo zariadenia na spoluspaľovanie odpadov, ktorá môže mať významné nepriaznivé účinky na ľudské zdravie alebo životné prostredie.“
3. Článok 4 s názvom „Povinnosť byť držiteľom povolenia“ smernice o priemyselných emisiách stanovuje:
„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby žiadne zariadenia alebo spaľovacie zariadenia, spaľovne odpadov alebo zariadenia na spoluspaľovanie odpadov neboli prevádzkované bez povolenia.
…“
4. Článok 20 smernice o priemyselných emisiách sa týka zmeny zariadení:
„1. Členské štáty prijmú potrebné opatrenia zabezpečujúce, aby prevádzkovateľ informoval príslušný orgán o všetkých plánovaných zmenách charakteru alebo činnosti zariadenia alebo o jeho rozšírení, ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie. Ak je to potrebné, príslušný orgán aktualizuje povolenie.
2. Členské štáty prijmú potrebné opatrenia zabezpečujúce, aby sa žiadna podstatná zmena plánovaná prevádzkovateľom neuskutočnila bez povolenia udeleného v súlade s touto smernicou.
Žiadosť o povolenie a rozhodnutie príslušného orgánu sa týka tých častí zariadenia a tých údajov uvedených v článku 12, ktoré môžu byť podstatnou zmenou dotknuté.
3. Akákoľvek zmena charakteru alebo činnosti alebo rozšírenie zariadenia sa považuje za podstatnú, ak zmena alebo rozšírenie samotné presahujú kapacitné prahové hodnoty stanovené v prílohe I.“
B. Talianske právo
5. Článok 29 nonies Decreto legislativo (legislatívny dekrét) č. 152/2006 o „predpisoch v oblasti životného prostredia“ upravuje oznamovanie zmien zariadenia:
„1. Prevádzkovateľ informuje príslušný orgán o plánovaných zmenách zariadenia, ako sú vymedzené v článku 5 ods. 1 písm. l). Ak to príslušný orgán považuje za potrebné, aktualizuje integrované environmentálne povolenie alebo jeho podmienky, alebo ak zistí, že plánované zmeny sú podstatné v zmysle článku 5 ods. 1 písm. l‑bis, oznámi to prevádzkovateľovi do 60 dní od prijatia uvedenej informácie na účely splnenia povinností uvedených v odseku 2 tohto článku. Po uplynutí tejto lehoty môže prevádzkovateľ vykonať oznámené zmeny.
2. Ak sú plánované zmeny podľa prevádzkovateľa alebo na základe oznámenia podľa odseku 1 podstatné, prevádzkovateľ zašle príslušnému orgánu novú žiadosť o povolenie spolu so správou obsahujúcou aktualizáciu informácií podľa článku 29 ter ods. 1 a 2. …“
III. Skutkový stav a návrh na začatie prejudiciálneho konania
6. Spoločnosť Keritaly SpA obnovila činnosť závodu na výrobu keramických obkladačiek nachádzajúceho sa v meste Gonzaga v provincii Mantova. Táto činnosť podľa bodu 3.5 prílohy VIII k Decreto legislativo Nr. 152/2006 (legislatívny dekrét č. 152/2006) podlieha talianskej transpozícii smernice o priemyselných emisiách.
7. V roku 2018 nariadila provincia Mantova posúdenie vplyvov projektu na životné prostredie z dôvodu možných vplyvov na kvalitu ovzdušia, a tým aj na ľudské zdravie. Keritaly následne navrhla zníženie maximálnych emisií a požiadala o opätovné preskúmanie tohto nariadenia.
8. Dňa 6. februára 2019 provincia vylúčila vykonanie posúdenia vplyvov na životné prostredie pod podmienkou, že budú dodržané určité podmienky, a to najmä emisný limit 20 mg/Nm³ pre prchavé organické zlúčeniny. Rozhodnutím z 12. júna 2019 provincia vydala integrované environmentálne povolenie na vykonávanie činnosti. Do tohto povolenia zahrnula emisný limit 20 mg/Nm³ pre prchavé organické zlúčeniny.
9. Dňa 27. februára 2023 vykonal príslušný regionálny orgán na ochranu životného prostredia kontrolu s cieľom overiť dodržiavanie podmienok povolenia týkajúceho sa zložky životného prostredia „vzduch“ a 12. júna 2023 zistila emisiu 65,12 mg/Nm³ prchavých organických zlúčenín, čo predstavuje prekročenie predpísaného limitu.
10. Provincia upozornila na toto porušenie výzvou z 1. augusta 2023, ktorá bola doručená 3. augusta 2023. Vyzvala Keritaly, aby vysvetlila dôvody tohto prekročenia a uviedla postupy, ktoré boli použité na zabezpečenie dodržiavania tohto limitu. Pripomenula spoločnosti Keritaly, že akékoľvek zmeny emisných charakteristík alebo inštalovaných systémov na znižovanie emisií si vyžadujú predloženie oznámenia o zmene povolenia.
11. Dňa 4. augusta 2023 Keritaly podala oznámenie o nepodstatnej zmene podľa článku 29 nonies Decreto legislativo Nr. 152/2006 (legislatívny dekrét č. 152/2006), ktorého predmetom bolo zvýšenie limitu emisií prchavých organických zlúčenín z 20 na 50 mg/Nm³. Krátko po uplynutí lehoty 60 dní, v rámci ktorej mala provincia podľa uvedeného článku oznámiť, či toto zvýšenie predstavuje podstatnú zmenu, Keritaly 4. októbra 2023 informovala provinciu, že vzhľadom na chýbajúcu odpoveď provincie považuje povolenie na vykonanie zmeny za udelené.
12. Až vtedy provincia v liste z 12. októbra 2023 uviedla, že zvýšenie limitu emisií prchavých organických zlúčenín nepovažuje za realizovateľné. Provincia najmä konštatovala, že zvýšenie limitu by viedlo k potenciálnemu zvýšeniu hmotnostného prietoku prchavých organických zlúčenín o 9 119 ton ročne, a z tohto dôvodu by mohlo mať významný nepriaznivý vplyv na životné prostredie. V dôsledku uvedeného nie je možné toto zvýšenie schváliť bez predchádzajúceho konania na posúdenie potreby posúdenia vplyvov na životné prostredie.
13. Dňa 2. novembra 2023 Keritaly podala na provincii žiadosť o preskúmanie tohto opatrenia, a najmä tvrdila, že uplynutím 60 dní od doručenia oznámenia o nepodstatnej zmene zo strany spoločnosti Keritaly došlo k udeleniu implicitného povolenia. Provincia v liste z 23. novembra 2023 poprela, že by bolo udelené implicitné povolenie.
14. Keritaly napadla listy z 12. októbra 2023 a z 23. novembra 2023 žalobou podanou na Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionálny správny súd pre Lombardsko, Taliansko), ktorý je vnútroštátnym súdom predkladajúcim návrh na začatie prejudiciálneho konania.
15. Postup preskúmania následne pokračoval a Agenzia di Tutela della Salute Val Padana (Úrad na ochranu zdravia Val Padana, Taliansko) vo svojom liste z 12. decembra 2023 konštatoval, že po prvé bol v provincii Mantova zaznamenaný nadmerný počet spontánnych potratov a zvýšený výskyt leukémie, ktoré mohli byť spôsobené rizikovými faktormi životného prostredia, že po druhé by prchavé organické zlúčeniny emitované spoločnosťou Keritaly mohli obsahovať karcinogénne látky a že po tretie model zrážok predložený spoločnosťou Keritaly v roku 2018 neumožňuje porovnanie s referenčnými hodnotami uvedenými v odbornej literatúre pre všeobecnú populáciu. Podľa názoru Úradu na ochranu zdravia je preto potrebná nová štúdia.
16. V ten istý deň príslušný Regionálny úrad pre ochranu životného prostredia (Taliansko) konštatoval, že zvýšenie emisií pravdepodobne povedie k zvýšeniu emisií v zrážkach, že v danej oblasti sa nachádzajú najmenej dve zariadenia rovnakého druhu, ktorých by sa týkalo zvýšenie limitu, a že od roku 2018 boli v zariadeniach spoločnosti Keritaly zavedené nové výrobné linky. Keritaly pritom dobrovoľne znížila emisie, aby príslušné konania o zmene povolenia boli vyňaté z posudzovania vplyvov na životné prostredie.
17. Vzhľadom na tieto stanoviská provincia 14. februára 2024 potvrdila predchádzajúce rozhodnutie z 12. októbra 2023. Keritaly následne rozšírila svoju žalobu.
18. Podľa údajov uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania doterajšia judikatúra správnych súdov v Taliansku týkajúca sa poslednej vety článku 29 nonies ods. 1 Decreto legislativo (legislatívny dekrét) č. 152/2006 vychádzala z toho, že mlčanie príslušného orgánu trvajúce 60 dní sa nepovažuje za povolenie zmeny. Článok 29 nonies síce umožňuje prevádzkovateľovi po uplynutí lehoty zmeny realizovať, avšak toto je povolené len do vydania iného rozhodnutia správneho orgánu. Ten môže najmä konštatovať potrebu vykonania povoľovacieho konania.
19. Predkladajúci vnútroštátny súd naopak chápe spornú vetu tak, že prevádzkovateľovi sa „povoľuje“ vykonanie zmien. Ak je určitá činnosť podliehajúca povoleniu, povolenie musí buď existovať, alebo nie. Neexistuje žiadna tretia možnosť a najmä žiadna situácia, v ktorej by sa činnosť mohla vykonávať dočasne, ale neskôr by mohla byť zakázaná.
20. Okrem toho výklad podľa vyššie uvedenej talianskej judikatúry vystavuje značnému riziku prevádzkovateľa, ktorý po uplynutí 60 dní od oznámenia bez obdržania odpovede naň vykoná navrhované zmeny s vynaložením príslušných nákladov. Správny orgán by totiž aj po dlhom čase, prakticky bez časového obmedzenia, mohol tieto zmeny klasifikovať ako podstatné.
21. Ak by sa však článok 29 nonies ods. 1 vykladal tak, že mlčanie sa považuje za povolenie, prevádzkovateľovi by sa po uplynutí 60 dní bez odpovede zo strany správneho orgánu zmeny implicitne schválili. Ak by správny orgán neskôr považoval tieto zmeny za podstatné, mohol by ich síce aj tak zakázať a implicitné povolenie zrušiť v rámci autoremedúry. To by však bolo prípustné len v primeranej lehote, ktorá v žiadnom prípade nesmie presiahnuť jeden rok v zmysle článku 21 nonies zákona č. 241/1990. Na zrušenie by správny orgán musel okrem toho posúdiť konkrétny a aktuálny verejný záujem, legitímnu dôveru prevádzkovateľa a záujmy prípadných ďalších zúčastnených strán. V prípade, že oznámenie prevádzkovateľa obsahuje v opise skutkového stavu nesprávne údaje, príslušný orgán môže implicitné povolenie zrušiť aj po uplynutí lehoty jedného roka (článok 21 nonies ods. 2 bis zákona č. 241/1990).
22. Predkladajúci vnútroštátny súd preto predkladá Súdnemu dvoru túto otázku:
Má sa článok 20 ods. 2 smernice o priemyselných emisiách vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave (akou je právna úprava platná v Taliansku v zmysle článku 29 nonies ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 152/2006), ktorá stanovuje, že po oznámení, ktorým prevádzkovateľ informuje príslušný orgán o svojom zámere vykonať zmenu zariadenia, ktorú považuje za nepodstatnú, je po uplynutí lehoty 60 dní zmena v každom prípade implicitne povolená, v prípade nečinnosti príslušného orgánu, aj keď sa následne zistí, že ide o podstatnú zmenu?
23. Písomné stanoviská predložili environmentálna organizácia Legambiente Lombardia Onlus, provincia Mantova, Talianska republika, ako aj Európska komisia. Na ústnom pojednávaní, ktoré sa konalo 24. apríla 2026, sa okrem uvedených účastníkov konania zúčastnila aj Keritaly SpA.
IV. Právne posúdenie
24. V danom prípade Keritaly oznámila provincii Mantova zvýšenie emisného limitu pre prchavé organické zlúčeniny z 20 mg/Nm 3 na 50 mg/Nm 3 ako nepodstatnú zmenu svojho zariadenia na výrobu keramických obkladačiek. Provincia túto žiadosť zamietla až po uplynutí lehoty 60 dní stanovenej talianskym právom. Ide o podstatnú zmenu, ktorú nie je možné bez ďalšieho schváliť. Keritaly namieta, že tým, že provincia nedodržala lehotu, už túto zmenu implicitne schválila.
25. Návrh na začatie prejudiciálneho konania má preto objasniť, či článok 20 ods. 2 smernice o priemyselných emisiách bráni vnútroštátnej úprave, ktorá stanovuje implicitné povolenie zmeny zariadenia, ktorú prevádzkovateľ nahlásil ako nepodstatnú, ak sa táto zmena dodatočne ukáže ako podstatná.
26. Preto najskôr na základe znenia príslušných ustanovení smernice o priemyselných emisiách, ich systematického súvisu a cieľov tejto úpravy vysvetlím, že implicitné povolenie podstatnej zmeny je vylúčené. Následne rozoberiem širší kontext tejto otázky prostredníctvom porovnania s implicitnými rozhodnutiami upravenými právom Únie, a nakoniec sa zameriam na záujmy prevádzkovateľov, a najmä spoločnosti Keritaly.
A. Znenie
27. Podľa článku 4 ods. 1 prvého pododseku smernice o priemyselných emisiách členské štáty prijmú potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby najmä žiadne zariadenie v zmysle článku 3 bodu 3 a prílohy I nebolo prevádzkované bez povolenia. V súlade s tým provincia v roku 2019 povolila sporný závod ako zariadenie na výrobu keramických výrobkov vypaľovaním v zmysle bodu 3.5 prílohy I.
28. Členské štáty okrem toho podľa článku 20 ods. 2 prvého pododseku smernice o priemyselných emisiách prijmú potrebné opatrenia zabezpečujúce, aby sa žiadna podstatná zmena (takýchto zariadení) plánovaná prevádzkovateľom neuskutočnila bez povolenia udeleného v súlade s touto smernicou. Ostatné zmeny musí prevádzkovateľ podľa článku 20 iba oznámiť príslušnému orgánu.( 4 )
29. Podľa definície v článku 3 bode 7 smernice o priemyselných emisiách sa povolenie udeľuje písomne. Keďže implicitné povolenie sa zo svojej povahy neudeľuje písomne, v prípade podstatnej zmeny mu už bráni samotné znenie článku 20 ods. 2 prvého pododseku a článku 3 bodu 7 smernice o priemyselných emisiách.
30. Článok 4 ods. 1 druhý a tretí pododsek smernice o priemyselných emisiách síce stanovuje výnimku z povinnosti získať povolenie. Ako však uvádza Komisia, táto výnimka sa v danom prípade neuplatňuje.
31. Táto výnimka sa vzťahuje na zariadenia, ktoré spadajú výlučne pod kapitolu V smernice o priemyselných emisiách. Ide o určité zariadenia a činnosti, v ktorých alebo pri ktorých sa používajú organické rozpúšťadlá. Sú uvedené v časti 1 prílohy VII. Pre tieto zariadenia môžu členské štáty stanoviť registračný postup. Na tento účel stačí, ak prevádzkovateľ informuje príslušný orgán o svojom zámere prevádzkovať zariadenie. Podstatné zmeny takýchto zariadení podliehajú podľa článku 63 osobitným pravidlám a nevyžadujú si nevyhnutne povolenie.
32. Hoci sa sporný limit týka prchavých organických zlúčenín, čo zahŕňa aj rozpúšťadlá, sporné zariadenie, teda závod na výrobu keramických obkladačiek, nespadá výlučne pod kapitolu V smernice o priemyselných emisiách, a preto nie je uvedené ani v časti 1 prílohy VII.
B. Systematická súvislosť s účasťou verejnosti a účinnou právnou ochranou členov dotknutej verejnosti
33. Požiadavka písomného povolenia úzko súvisí aj s účasťou verejnosti a účinnou právnou ochranou tretích osôb, ktoré sú ustanovené v smernici o priemyselných emisiách.
34. Článok 24 ods. 1 písm. b) smernice o priemyselných emisiách stanovuje, že pri udeľovaní povolenia na podstatné zmeny sa musí dodržať postup účasti verejnosti stanovený v prílohe IV. Na základe toho sa verejnosti poskytnú určité informácie a dostane príležitosť vyjadriť sa pred prijatím rozhodnutia.
35. Rozhodnutia, konania alebo opomenutia podľa článku 24 smernice o priemyselných emisiách podliehajú navyše podľa článku 25 súdnej kontrole iniciovanej členmi dotknutej verejnosti. Podľa tohto ustanovenia môžu najmä environmentálne združenia podať žalobu.( 5 )
36. Prijatie implicitného povolenia by naopak vylúčilo akúkoľvek účasť verejnosti a súdnu kontrolu by prinajmenšom výrazne sťažilo. V takom prípade by totiž informovanie verejnosti bolo prirodzene sporné.
37. Práve účinná právna ochrana členov verejnosti by mimochodom mohla predstavovať závažné riziká pre prevádzkovateľa zariadenia. Bez zverejnenia nemôže implicitné povolenie ťažko spustiť lehoty na podanie žaloby,( 6 ) v dôsledku čoho by prípadné žaloby mohli byť podané aj po dlhšom čase. Okrem toho nie je implicitné povolenie odôvodnené. Prípadná žaloba by preto už len z tohto dôvodu mala dobré vyhliadky na úspech.
38. Predpoklad implicitného povolenia podstatných zmien by preto nebol zlučiteľný s účasťou verejnosti a účinnou právnou ochranou členov dotknutej verejnosti, ktoré sú stanovené v smernici o priemyselných emisiách.
C. Ciele právnej úpravy
39. Vylúčenie implicitného povolenia podstatných zmien je tiež v súlade s cieľmi smernice o priemyselných emisiách a environmentálnej politiky Únie.
40. Cieľom smernice o priemyselných emisiách je podľa článku 1 ods. 1 integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia pochádzajúceho z priemyselných činností. V súlade s článkom 1 druhým odsekom v spojení s odôvodnením 12 uvedenej smernice sa táto smernica zameriava na prevenciu, alebo ak to nie je možné, na zníženie emisií do ovzdušia, vody a pôdy, ako aj na predchádzanie vzniku odpadov s cieľom dosiahnuť vysokú úroveň ochrany životného prostredia „ako celku“.( 7 ) V odôvodnení 18 sa uvádza, že podstatné zmeny zariadení, ktoré môžu mať významný nepriaznivý vplyv na ľudské zdravie alebo na životné prostredie, by sa nemali vykonať bez povolenia udeleného v súlade s touto smernicou.
41. Tieto ciele konkretizujú všeobecné ciele Európskej únie.
42. EÚ prijala smernicu o priemyselných emisiách na základe článku 192 ods. 1 ZFEÚ, ktorý sa týka jej činnosti v oblasti životného prostredia na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 191 ZFEÚ. Podľa článku 191 ods. 1 prvej a druhej zarážky ZFEÚ prispieva politika Únie v oblasti životného prostredia k dosahovaniu cieľov udržiavania a ochrany životného prostredia, zlepšenia kvality životného prostredia a ochrany ľudského zdravia. Článok 191 ods. 2 stanovuje, že politika Únie v oblasti životného prostredia sa zameriava na dosiahnutie vysokej úrovne ochrany.( 8 )
43. Okrem toho sa podľa článku 35 Charty základných práv Európskej únie a článku 9 ZFEÚ pri tvorbe a uskutočňovaní všetkých politík a činností Únie vo všetkých oblastiach zabezpečuje vysoká úroveň ochrany ľudského zdravia. Zároveň sa podľa článku 37 Charty a článku 3 ZEÚ musí do politiky Únie zahrnúť vysoká úroveň ochrany životného prostredia a zlepšovanie kvality životného prostredia a zabezpečiť ich v súlade so zásadou trvalo udržateľného rozvoja.( 9 )
44. Požiadavka písomného povolenia na prevádzku a podstatnú zmenu zariadení významne prispieva k dosiahnutiu týchto cieľov. Núti prevádzkovateľa zariadenia a povoľujúci orgán, aby preskúmali, či sú splnené podmienky prevádzky zariadenia stanovené v smernici o priemyselných emisiách, a aby to aj zdôvodnili.
45. Výslovné overenie, či sú dodržané príslušné ustanovenia smernice o priemyselných emisiách, je zmysluplné najmä v prípade podstatnej zmeny zariadenia. Podľa článku 3 bodu 9 ide o zmenu v charaktere alebo činnosti alebo rozšírenie zariadenia, ktorá môže mať významné nepriaznivé účinky na ľudské zdravie alebo životné prostredie. Uplatňovanie smernice má práve zabrániť takýmto vplyvom alebo ich aspoň zmierniť.
46. Je zrejmé, že sporná zmena, ktorou je zvýšenie limitu prchavých organických zlúčenín o 150 %, môže mať značné nepriaznivé vplyvy na ľudské zdravie alebo životné prostredie. Tieto zlúčeniny sú definované v článku 3 bode 45 smernice o priemyselných emisiách, podliehajú osobitným ustanoveniam kapitoly V a podľa prílohy II sú látkami znečisťujúcimi ovzdušie, pre ktoré sa podľa článku 14 ods. 1 písm. a) musia stanoviť limity.
47. Ak by zariadenie spoločnosti Keritaly bolo zariadením, na ktoré sa vzťahuje kapitola V smernice o priemyselných emisiách, už samotné zvýšenie emisií prchavých organických zlúčenín o iba 10 % by podľa článku 63 ods. 1 písm. b) predstavovalo podstatnú zmenu.
48. Keďže článok 14 ods. 1 písm. a) smernice o priemyselných emisiách vyžaduje stanovenie limitných hodnôt emisií prchavých organických zlúčenín, zmenu príslušnej limitnej hodnoty je okrem toho potrebné považovať aj za zmenu činnosti zariadenia.( 10 )
49. Predmetom sporného oznámenia spoločnosti Keritaly je teda podstatná zmena zariadenia, ktoré prevádzkuje, a ktorá si aj podľa zmyslu a účelu smernice o priemyselných emisiách vyžaduje písomné povolenie.
D. Širší kontext: implicitné rozhodnutia v ostatných právnych predpisoch Únie
50. Koncepcia implicitného rozhodnutia po uplynutí lehoty síce nie je v práve Únie neznáma, z regulačnej praxe Únie však vyplýva, že vylúčenie implicitného povolenia podstatných zmien pri výklade článku 20 ods. 2 smernice o priemyselných emisiách je požiadavkou právnej istoty. Pokiaľ sú implicitné rozhodnutia stanovené, sú navyše spolu s príslušnými právnymi dôsledkami presne upravené.
51. Je pravda, že Súdny dvor v oblasti práva štátnej pomoci stanovil Komisii na základe oprávnených záujmov členských štátov, analogicky k lehotám na podanie žaloby pred súdmi Únie, lehotu dvoch mesiacov od oznámenia štátnej pomoci na vyjadrenie sa k jej zlučiteľnosti s právom Únie. Ak Komisia túto nepísanú lehotu nedodržala, zrušil sa zákaz poskytnutia štátnej pomoci, ktorý je dnes zakotvený v článku 108 ods. 3 tretej vety ZFEÚ. Tento právny dôsledok však nebol konečný, pretože Komisia mohla naďalej uplatňovať prípadné námietky proti opatreniu v rámci konania o preskúmaní existujúcej štátnej pomoci.( 11 )
52. Výklad smernice o priemyselných emisiách, o ktorý usiluje predkladajúci vnútroštátny súd, by mal v tomto ohľade podobný charakter, pretože smernica práve nepredpokladá implicitné povolenie podstatnej zmeny. Keďže by však mal viesť k povoleniu, mal by ďalekosiahlejší účinok ako spomínaný rozsudok Súdneho dvora, ktorý iba zrušil zákaz vykonania.
53. Medzitým je lehota, ktorú Súdny dvor vyvinul v práve štátnej pomoci na základe analógie, výslovne zakotvená v článku 4 ods. 6 nariadenia o štátnej pomoci( 12 ). Týmto ustanovením šiel normotvorca o krok ďalej a stanovil implicitné povolenie štátnej pomoci. V podobnej forme článok 10 ods. 6 nariadenia o fúziách( 13 ) vedie k tomu, že nahlásená fúzia sa považuje za povolenú, ak Komisia neprijme rozhodnutie v relatívne krátkej lehote. Obe implicitné povolenia vychádzajú zo záujmov príslušných hospodárskych subjektov.
54. Článok 13 ods. 4 smernice o službách( 14 ), na ktorý sa odvoláva Komisia, stanovuje implicitné povolenie začatia a vykonávania činnosti v oblasti služieb. Toto ustanovenie slúži na realizáciu právnych postavení, ktoré už vyplývajú zo základných slobôd, a iba konkretizuje hranice obmedzení týchto slobôd zo strany členských štátov.
55. Naopak, v právnych predpisoch Únie týkajúcich sa verejnej služby( 15 ) a v právnych predpisoch týkajúcich sa prístupu k dokumentom Únie( 16 ) sa výslovne stanovuje, že žiadosť sa považuje za zamietnutú, ak príslušný orgán nerozhodne v určitých lehotách. Implicitné zamietnutie nezakladá žiadne právne postavenie, ale poskytuje žiadateľovi možnosť domáhať sa právnej ochrany prostredníctvom žaloby.( 17 )
56. V právnych predpisoch Únie v oblasti životného prostredia sa k tomu pridáva ďalší aspekt: v zásade ide o ochranu životného prostredia a/alebo zdravia pred nepriaznivými vplyvmi určitých činností. Pokiaľ sa v právnych predpisoch Únie v oblasti životného prostredia stanovujú implicitné rozhodnutia, existujú preto zvyčajne ochranné mechanizmy, ktoré majú zabezpečiť dodržiavanie príslušných požiadaviek.
57. V tomto zmysle článok 9 ods. 1 druhý pododsek nariadenia o preprave odpadu( 18 ) stanovuje v prípade prepravy odpadu v rámci Únie implicitné povolenie orgánu príslušného pre tranzit, pričom iné ustanovenia umožňujú predpokladať implicitné povolenie tranzitných orgánov v tretích krajinách. Príslušné orgány v mieste určenia a v mieste odoslania musia naopak rozhodnúť písomne a s odôvodnením, pričom posúdia príslušné predpisy.
58. Únia nedávno s cieľom podporiť využívanie obnoviteľných zdrojov energie zaviedla v článku 16a ods. 6 smernice 2018/2001( 19 ) implicitné povolenie pre medzistupne v povoľovacích konaniach. Návrhom nariadenia o urýchlení environmentálnych hodnotení sa Komisia snaží rozšíriť tento regulačný model na ďalšie strategické projekty.( 20 ) Konečné rozhodnutia o výsledku povoľovacieho konania však v tomto regulačnom modeli musia naďalej byť prijaté výslovne. Tým sa má tiež zabezpečiť, aby boli dodržané príslušné ochranné predpisy.
59. Takéto ochranné mechanizmy by chýbali v prípade výkladu talianskeho práva, ktorý zvažuje predkladajúci vnútroštátny súd. Aj z tohto dôvodu by sa smernica o priemyselných emisiách nemala vykladať tak, že povoľuje implicitné povolenie podstatných zmien zariadení.
60. Na doplnenie je potrebné poznamenať, že Súdny dvor sa v ďalšej prebiehajúcej veci takisto zaoberá otázkou, či príslušné ustanovenia práva Únie povoľujú implicitné povolenie, hoci to výslovne neupravujú. Ide pritom o kontrolu tovaru z tretích štátov z dôvodov ochrany zdravia.( 21 )
61. Na záver zostáva konštatovať, že lehota na rozhodnutie o podstatnej zmene, ktorej prekročenie má za následok implicitné povolenie, si vyžaduje výslovné ustanovenie v smernici o priemyselných emisiách, ktoré by v ideálnom prípade stanovovalo aj mechanizmus na zabezpečenie dodržiavania ochranných ustanovení smernice, a najmä primerane upravuje vzťah k účinnej účasti verejnosti, ako aj k efektívnej právnej ochrane.
E. Oprávnené záujmy prevádzkovateľa
62. Záujem prevádzkovateľa zariadenia, ktorý zdôraznil predkladajúci vnútroštátny súd, aby v stanovených lehotách dostal rozhodnutie o svojej žiadosti, teda neopodstatňuje výklad smernice o priemyselných emisiách, o ktorý sa usiluje predkladajúci vnútroštátny súd. Ak zohľadníme spomínané riziko podania žaloby,( 22 ) je dokonca dôvod na obavy, že tento výklad by práve tento záujem oslabil. Ak vnútroštátne právo stanovuje príslušné opravné prostriedky, akými sú napríklad žaloba pre nečinnosť alebo nároky na náhradu škody, prevádzkovateľ musí skôr využiť tieto opravné prostriedky.
63. V danom prípade sa však javí ako pochybné, že by takéto opravné prostriedky boli úspešné, keďže sporné oznámenie spoločnosti Keritaly – s výhradou podrobnejšieho posúdenia predkladajúcim vnútroštátnym súdom – sa javí ako zneužitie práva.
64. Návrh na začatie prejudiciálneho konania síce výslovne nekvalifikuje konanie spoločnosti Keritaly ako zneužívajúce, uvádza však, že podľa názoru predkladajúceho vnútroštátneho súdu by k implicitnému povoleniu mohlo viesť aj oznámenie podstatnej zmeny ako nepodstatnej, ktoré bolo urobené v zlej viere.
65. Keritaly si totiž musela byť vedomá toho, že zvýšenie spornej limitnej hodnoty nebolo možné bez ďalších opatrení a nemohlo byť akceptované ani ako nepodstatná zmena. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania spoločnosť v pôvodnom povoľovacom konaní sama navrhla zníženie limitnej hodnoty na stanovenú hodnotu, aby sa vyhla posúdeniu vplyvov na životné prostredie. Vedela teda, že podľa názoru provincie bola s vyššou limitnou hodnotou spojená hrozba významných nepriaznivých vplyvov na životné prostredie.
66. V tejto situácii sa už javí ako zneužitie podávať žiadosť o zvýšenie limitnej hodnoty vo forme oznámenia o nepodstatnej zmene ( venire contra factum proprium ).
67. To platí o to viac, že podľa výsledkov meraní z 27. februára 2023 a žiadosti o zvýšenie limitnej hodnoty sa zdá, že zariadenie nie je navrhnuté tak, aby mohlo byť prevádzkované pri dodržaní stanovenej limitnej hodnoty. V tejto situácii by bola Keritaly podľa článku 8 ods. 2 písm. b) smernice o priemyselných emisiách a jej transpozície v článku 29 decies Decreto legislativo (legislatívny dekrét) č. 152/2006 povinná čo najskôr zabezpečiť dodržiavanie limitnej hodnoty.( 23 ) Ak by prekročenie limitnej hodnoty predstavovalo priame nebezpečenstvo pre ľudské zdravie alebo mohlo spôsobiť okamžitý významný negatívny účinok na životné prostredie, prevádzka zariadenia by musela byť dokonca pozastavená.( 24 )
V. Návrh
68. Navrhujem preto Súdnemu dvoru, aby na návrh na začatie prejudiciálneho konania odpovedal takto:
Článok 20 ods. 2 smernice 2010/75/EÚ o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia) sa má vykladať tak, že bráni implicitnému povoleniu podstatnej zmeny zariadenia, ktorá podľa smernice podlieha povoleniu.
1 Jazyk prednesu: nemčina.
2 Článok 16a ods. 6 smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/2001 z 11. decembra 2018 o podpore využívania energie z obnoviteľných zdrojov (Ú. v. EÚ L 328, 2018, s. 82) v znení smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2023/2413 z 18. októbra 2023 (Ú. v. EÚ L, 2023/2413), ako aj oddiel II prílohy k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o urýchlení environmentálnych hodnotení [COM(2025) 984 final].
3 Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2010/75/EÚ z 24. novembra 2010 o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia) (Ú. v. EÚ L 334, 2010, s. 17).
4 Pozri rozsudok z 2. júna 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, bod 44).
5 K podobne formulovanému článku 10a smernice Rady 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. EÚ L 175, 1985, s. 40; Mim. vyd. 15/001, s. 248), v znení smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/35/ES z 26. mája 2003 (Ú. v. EÚ L 156, 2003, s. 17; Mim. vyd. 15/007, s. 466), pozri rozsudok z 12. mája 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, bod 42).
6 Pozri rozsudky zo 7. novembra 2019, Flausch a i. (C‑280/18, EU:C:2019:928, body 54 až 59) a zo 16. apríla 2026, Drumakilla (C-58/24, EU:C:2026:300, body 45 a 46), ako aj zistenia a odporúčania Výboru pre dodržiavanie Aarhuského dohovoru z 22. septembra 2021, Breakell/Spojené kráľovstvo (Nelson Hospital site) (ACCC/C/2015/131 (bod 129).
7 Rozsudok z 25. júna 2024, Ilva a i. (C‑626/22, EU:C:2024:542, bod 69).
8 Rozsudok z 25. júna 2024, Ilva a i. (C‑626/22, EU:C:2024:542, bod 67).
9 Rozsudok z 25. júna 2024, Ilva a i. (C‑626/22, EU:C:2024:542, bod 71).
10 V tomto zmysle rozsudok z 2. júna 2022, FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, body 40 a 41).
11 Rozsudok z 11. decembra 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, body 4 a 5).
12 Nariadenie Rady (EÚ) 2015/1589 z 13. júla 2015 stanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9).
13 Nariadenie Rady (ES) č. 139/2004 z 20. januára 2004 o kontrole koncentrácií medzi podnikmi (Ú. v. EÚ L 24, 2004, s. 1; Mim. vyd. 08/003, s. 40).
14 Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36).
15 Článok 90 nariadenia č. 31/EHS, č. 11/EEA o štatúte úradníkov a o podmienkach zamestnávania ostatných zamestnancov Európskeho hospodárskeho spoločenstva a Európskeho atómového spoločenstva (Ú. v. P 045, 1962, s. 1385), naposledy zmeneného a doplneného aktualizáciou sadzby príspevku do dôchodkového systému úradníkov a ostatných zamestnancov Európskej únie s účinnosťou od 1. júla 2025 (Ú. v. EÚ C/2025/6569).
16 Článok 7 ods. 4 a článok 8 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1049/2001 Európskeho parlamentu a Rady z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. EÚ L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).
17 Pozri návrhy, ktoré som predniesla vo veci Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, body 31 až 37).
18 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 zo 14. júna 2006 o preprave odpadu (Ú. v. EÚ L 190, 2006, s. 1).
19 Citované v poznámke pod čiarou 2 vyššie.
20 Citované v poznámke pod čiarou 2 vyššie.
21 Vec C‑596/25, Sonifer.
22 Pozri bod 37 vyššie.
23 Rozsudok z 25. júna 2024, Ilva a i. (C‑626/22, EU:C:2024:542, bod 127).
24 Rozsudok z 25. júna 2024, Ilva a i. (C‑626/22, EU:C:2024:542, bod 128).