C-414/25

Predbežné znenie

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

NICHOLAS EMILIOU

prednesené 23. apríla 2026( 1 )

Vec C ‑ 414/25 [Sedrata] ( i )

Ministero dell’Interno,

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko)]

„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo – Smernica 2008/115/ES – Smernica 2013/32/EÚ – Konania o návrate – Preskúmanie žiadostí o medzinárodnú ochranu – Bilaterálna dohoda medzi členským štátom a tretím štátom – Zaistenie v zariadeniach nachádzajúcich sa v tretích krajinách “

I. Úvod

1. V roku 2023 talianska vláda uzavrela s albánskou vládou bilaterálnu dohodu, ktorá v podstate umožňuje talianskym orgánom prevádzkovať na albánskom území určité zariadenia, v ktorých môžu byť štátni príslušníci tretích krajín, proti ktorým sa vedie konanie na hraniciach alebo konanie o návrate, zaistení na dobu potrebnú na ukončenie týchto konaní. Podľa tejto dohody uvedené zariadenia patria do právomoci Talianska a na dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín sa naďalej uplatňujú príslušné vnútroštátne právne predpisy a právne predpisy Európskej únie.

2. Predkladajúci vnútroštátny súd – Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko) – sa svojimi otázkami v podstate pýta, či sú talianske predpisy vykonávajúce túto dohodu zlučiteľné s ustanoveniami smernice 2008/115/ES (známej aj ako „smernica o návrate“)( 2 ) a smernice 2013/32/EÚ (známej aj ako „smernica o azylových konaniach“).( 3 )

II. Právny rámec

4. Článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 znie:

„Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.“

5. Článok 8 ods. 1 smernice 2008/115 stanovuje:

„Členské štáty prijmú všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate, ak sa neposkytla lehota na dobrovoľný odchod… alebo sa nesplnila povinnosť návratu v rámci lehoty na dobrovoľný odchod…“

6. Článok 15 smernice 2008/115 stanovuje:

„1. Pokiaľ sa v osobitnom prípade nedajú účinne uplatniť iné dostatočné, ale menej prísne donucovacie opatrenia, členské štáty môžu zaistiť len štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate, s cieľom pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu…

7. Článok 16 ods. 1 smernice 2008/115 znie:

„Zaistenie sa spravidla vykonáva v špecializovaných zariadeniach určených na zaistenie. Ak členský štát nemôže poskytnúť ubytovanie v špecializovanom zariadení určenom na zaistenie a musí sa obrátiť na väzenské zariadenie, zaistení štátni príslušníci tretích krajín sú oddelení od riadnych väzňov.“

2. Smernica 2013/32

8. Podľa článku 2 písm. p) smernice 2013/32, ktorý obsahuje definície, „‚zostať v členskom štáte‘ znamená zostať na území členského štátu, v ktorom sa podala žiadosť o medzinárodnú ochranu alebo v ktorom sa táto žiadosť posudzuje, vrátane hraníc alebo tranzitných priestorov“.

9. Článok 3 ods. 1 smernice 2013/32, ktorý sa týka rozsahu pôsobnosti smernice, stanovuje:

„1. Táto smernica sa uplatňuje na všetky žiadosti o medzinárodnú ochranu podané na území členských štátov vrátane hraníc, teritoriálnych vôd a tranzitných priestorov, a na odňatie medzinárodnej ochrany.“

13. Článok 4 Protokolu stanovuje právo Talianskej republiky použiť určité oblasti albánskeho územia [ktoré sú podľa článku 1 ods. 1 písm. c) Protokolu uvedené v jeho prílohe 1] na zriadenie zariadení na administratívne zaistenie migrantov. Podľa článku 4 ods. 2 tieto zariadenia spravuje Talianska republika v súlade s vnútroštátnymi a európskymi právnymi predpismi. Článok 4 ods. 3 po prvé stanovuje, že vstup a pobyt migrantov prijatých v zariadeniach na albánskom území je povolený „len na účely vykonania konania na hraniciach alebo konania o návrate stanoveného talianskymi a európskymi právnymi predpismi a na čas nevyhnutne potrebný na tieto konania“, a po druhé, že „v prípade zániku dôvodu zaistenia v zariadeniach z akéhokoľvek dôvodu Talianska republika okamžite premiestni týchto migrantov mimo albánskeho územia“. Podľa článku 4 ods. 3 a 4 vstup migrantov do albánskych teritoriálnych vôd a na albánske územie sa uskutočňuje výlučne prostriedkami talianskych orgánov a je povolený albánskymi orgánmi len na účely vykonania konaní na hraniciach a konaní o návrate a na čas nevyhnutne potrebný na tieto konania.

14. Článok 6 ods. 5 a 6 Protokolu stanovuje, že úlohou Talianskej republiky je prijať „nevyhnutné opatrenia na zabezpečenie pobytu migrantov v týchto oblastiach a zabrániť ich neoprávnenému odchodu na územie Albánskej republiky“, pričom v prípade neoprávneného odchodu budú môcť albánske orgány vrátiť migrantov do stredísk.

15. Podľa článku 9 ods. 1 Protokolu doba pobytu migrantov na území Albánskej republiky nesmie prekročiť maximálnu dobu zaistenia povolenú platnými talianskymi právnymi predpismi. Článok 9 ods. 2 Protokolu stanovuje, že „zmluvné strany umožnia advokátom, ich pomocníkom, ako aj medzinárodným organizáciám a agentúram Únie vstup do zariadení stanovených v tomto Protokole, aby poskytovali poradenstvo a pomoc žiadateľom o medzinárodnú ochranu v medziach stanovených platnými talianskymi, európskymi a albánskymi právnymi predpismi“.

20. Ministero dell’Interno (Ministerstvo vnútra, Taliansko) následne rozhodlo o presune dotknutých osôb do návratového strediska v Gjadëri (Albánsko), ktoré bolo zriadené na základe vykonávania Protokolu a nachádza sa na území Albánska. Po príchode do tohto strediska obe osoby požiadali talianske orgány o medzinárodnú ochranu. V oboch prípadoch Questore di Roma (policajný riaditeľ Ríme, Taliansko) nariadil, že dotknuté osoby majú byť naďalej zaistené v tom istom stredisku.

21. Dvoma rozsudkami z 24. apríla 2025 Corte di appello di Roma (Odvolací súd Rím, Taliansko) nepotvrdil príkazy policajného riaditeľa v Ríme s odôvodnením, že sporná vnútroštátna právna úprava nie je zlučiteľná s právom Únie.

22. Keďže ministerstvo vnútra nesúhlasilo s takýmto posúdením, podalo proti týmto rozsudkom kasačný opravný prostriedok na Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd). Tento súd spojil obe konania, a keďže mal pochybnosti o správnom výklade príslušných ustanovení práva Únie, rozhodol sa prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1. Bráni [smernica 2008/115], najmä jej články 3, 6, 8, 15 a 16, uplatneniu vnútroštátnej právnej úpravy…, ktorá umožňuje premiestniť do oblastí uvedených v článku 1 ods. 1 písm. c) [Protokolu] osobu, na ktorú sa vzťahuje rozhodnutie o zaistení potvrdené alebo predĺžené…, bez akejkoľvek vopred stanovenej a identifikovateľnej vyhliadky na repatriáciu?

2. V prípade zápornej odpovede na túto otázku, bráni článok 9 ods. 1 [smernice 2013/32] uplatneniu vnútroštátnej právnej úpravy…, ktorá umožňuje z dôvodu domnelej účelovosti žiadosti o ochranu zaistenie migranta, na ktorého sa vzťahuje rozhodnutie o vyhostení, v jednej z oblastí uvedených v článku 1 ods. 1 písm. c) [Protokolu], ktorý po príchode do týchto oblastí podal uvedenú žiadosť?“

27. Toto tvrdenie možno podľa mňa bez problémov odmietnuť. Návrh na začatie prejudiciálneho konania dostatočne jasne uvádza dôvody, pre ktoré predkladajúci vnútroštátny súd požaduje usmernenie pri výklade niektorých ustanovení smernice 2008/15 a smernice 2013/32, ako aj ich vzťahu k vnútroštátnej právnej úprave použiteľnej na konania vo veci samej.

28. Je teda jasné, ktoré právne otázky musí predkladajúci vnútroštátny súd vyriešiť, aby mohol vydať rozsudok, a prečo v tomto smere považuje za užitočné usmernenie Súdneho dvora. Je totiž pozoruhodné, že ani talianska vláda, ani ďalší vedľajší účastníci konania, ktorí predložili pripomienky, nemali ťažkosti vyjadriť sa k hmotnoprávnym otázkam uvedeným v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

B. Predbežné poznámky (I): uplatniteľnosť smernice 2008/115 a smernice 2013/32

29. Teraz sa budem zaoberať uvedenými otázkami. Najprv však musím uviesť určité predbežné poznámky týkajúce sa vzťahu medzi spornou vnútroštátnou právnou úpravou a právnymi nástrojmi Únie uvedenými v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

30. Chápem to tak, že podľa vnútroštátneho práva sa na tieto osoby vzťahuje legislatíva Únie upravujúca postupy týkajúce sa osôb zaistených v zariadeniach nachádzajúcich sa v Albánskej republike – vrátane smernice 2008/115 a smernice 2013/32.

31. Článok 4 ods. 2 a 3 Protokolu sa v tejto súvislosti odvoláva na príslušné „vnútroštátne a európske právne predpisy“.( 6 ) Okrem toho článok 4 zákona č. 14 stanovuje, že „v rozsahu, v akom sú zlučiteľné“, sa na migrantov presunutých do zariadení nachádzajúcich sa na území Albánska uplatnia talianske právne predpisy o prisťahovalectve a „talianske a európske právne predpisy v oblasti požiadaviek a postupov súvisiacich s prijímaním a pobytom cudzincov na štátnom území“.( 7 )

36. V prejednávanej veci je nesporné, že jednotlivci dotknutí v konaniach vo veci samej „sa neoprávnene zdržiavali“ na talianskom území na účely článku 2 ods. 1 smernice 2008/115. Talianske orgány boli preto povinné (i) vydať rozhodnutie o návrate podľa článku 6 ods. 1 smernice a (ii) vykonať nasledujúce fázy konania uvedené v článkoch 7 až 11 tejto smernice. Tieto orgány nemohli tento postup zmeniť, pozastaviť ani urobiť čiastočne či úplne neplatným( 11 ) len tým, že dotknuté osoby presunuli do zariadení určených na zaistenie mimo talianskeho územia.

37. Tie isté úvahy sa analogicky uplatnia na smernicu 2013/32. Články 18 a 19 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) v podstate zaručujú právo každého človeka požiadať o medzinárodnú ochranu, ak sa obáva prenasledovania alebo vážnej ujmy vo svojej krajine pôvodu. Toto právo existuje bez ohľadu na spôsob, akým osoba vstúpila na územie príslušného členského štátu,( 12 ) a bez ohľadu na to, či sa tam zdržiava oprávnene.( 13 ) Právo na azyl zahŕňa – použijúc terminológiu článku 14 ods. 1 Všeobecnej deklarácie ľudských práv OSN – možnosť žiadať o ochranu a zároveň ju požívať v prípade, že sú splnené príslušné podmienky.

38. Toto právo tvorí ústrednú súčasť kľúčovej politiky Únie. Zmluvy a normotvorca Únie stanovili vytvorenie „spoločnej politiky v oblasti azylu, prisťahovalectva a kontroly vonkajších hraníc“ ako „neoddeliteľnú súčasť cieľa Európskej únie postupne vytvoriť priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“.( 14 )

42. Podľa môjho názoru však článok 3 ods. 1 smernice 2013/32 nemožno vykladať prísne doslovne v takej situácii, o akú ide v konaniach vo veci samej, keď dotknuté osoby boli najprv prítomné na území členského štátu a následne boli rozhodnutím vnútroštátnych orgánov dočasne presunuté na miesto mimo tohto územia. Za takýchto okolností by samotné konanie vnútroštátnych orgánov hypoteticky spôsobilo nepoužiteľnosť smernice 2013/32.( 16 ) Takýto výsledok by bol v rozpore s cieľom smernice „zabezpečiť účinný prístup, a to čo najľahší prístup ku konaniu o poskytnutí medzinárodnej ochrany“, ako Súdny dvor zdôraznil vo svojej judikatúre.( 17 )

43. Okrem toho tento záver nie je ovplyvnený ani tým, že dotknuté osoby by teoreticky mohli podať žiadosť o medzinárodnú ochranu pred svojím presunom. Právo Únie požaduje, aby členské štáty potenciálnym alebo skutočným žiadateľom poskytli alebo uľahčili prístup k informáciám a pomoci.( 18 ) Tieto ustanovenia – ktoré sú v súlade s medzinárodnými pravidlami a normami( 19 ) – odrážajú uznanie skutočnosti, že žiadatelia o medzinárodnú ochranu majú často zraniteľné postavenie a musia sa za neznámych okolností orientovať v zložitých právnych postupoch. Z tohto dôvodu článok 10 ods. 1 smernice 2013/32 stanovuje, že členské štáty nezamietnu ani nevylúčia z posúdenia žiadosť o medzinárodnú ochranu „výlučne z toho dôvodu, že sa nepodala v najskoršom možnom termíne“.

44. Skutočnosť, že právo Únie v zásade nesmie brániť členským štátom vykonávať určité funkcie mimo svojho územia na účely konaní na hraniciach alebo konaní o návrate – k tomuto bodu sa vrátim nižšie –, v nijakom prípade neznamená, že sú oslobodené od plnenia svojich povinností podľa práva Únie. Ako som zdôraznil v návrhoch prednesených vo veci Danané a i., členské štáty majú určitú mieru voľnej úvahy pri určovaní, ktoré oblasti považujú za hranice alebo tranzitné priestory na účely týchto konaní.( 20 ) Táto voľná úvaha však nie je neobmedzená a nemôže sa vykonávať spôsobom, ktorý by viedol k obchádzaniu pravidiel Únie.

48. Preto zastávam názor, že smernica 2008/115 a smernica 2013/32 sa uplatnia – a to v celom rozsahu – na osoby presunuté do zariadení určených na zaistenie nachádzajúcich sa na albánskom území. Tento záver vyplýva nielen z odkazov uvedených v spornej vnútroštátnej právnej úprave, ale aj priamo z práva Únie.

49. Nakoniec chcem poukázať na to, že uplatniteľnosť smernice 2013/32 v tomto kontexte znamená aj uplatniteľnosť „nariadenia Dublin III“.( 25 ) Najmä články 1 a 3 tohto nariadenia sa musia nevyhnutne vykladať v súlade s príslušnými ustanoveniami smernice 2013/32.

C. Predbežné poznámky (II): niektoré kľúčové aspekty spornej vnútroštátnej právnej úpravy

50. Podľa môjho názoru je nesporné, že tam, kde sa smernica 2008/115 a smernica 2013/32 uplatnia na osoby presunuté do zariadení určených na zaistenie na albánskom území, platí aj Charta. Tieto osoby preto musia mať možnosť dovolávať sa vo vzťahu k talianskym orgánom základných práv, ktoré sú v nej zaručené. Uzavretie bilaterálnej dohody s tretím štátom nemôže mať za následok to, že členský štát bude zbavený povinnosti zabezpečiť dodržiavanie týchto práv.( 26 )

51. V tomto kontexte sa osobitný význam v situáciách týkajúcich sa zbavenia slobody prikladá článku 47 Charty, ktorý zakotvuje právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces.( 27 ) Z toho vyplýva, že procesné postupy stanovené právom Únie, ktoré umožňujú dotknutým osobám napadnúť pred správnymi orgánmi a/alebo súdnymi orgánmi akty, ktoré ich nepriaznivo ovplyvňujú, zostávajú plne uplatniteľné. Právomoc majú v tomto ohľade naďalej príslušné talianske orgány, a to správne aj súdne. Pre úplnosť uvediem, že talianske súdy si tiež zachovávajú právomoc prejednať žaloby o náhradu škody, ktoré na základe zásad upravujúcich zodpovednosť štátu podajú štátni príslušníci tretích krajín namietajúci porušenie práv, ktoré im priznáva právo Únie.( 28 )

57. Vysvetlím, prečo podľa môjho názoru smernica 2008/115 v zásade nebráni takej právnej úprave (1), pričom zdôrazním, že napriek tomu musia byť splnené určité podmienky , aby sa zabezpečil úplný súlad s touto smernicou (2).

1. Smernica 2008/115 v zásade nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v konan í vo veci samej

58. Nijaké ustanovenie smernice 2008/115 výslovne nebráni členským štátom prevádzkovať zariadenia určené na zaistenie umiestnené mimo ich územia na účely zaistenia osôb, voči ktorým sa vedú konania o návrate.

59. V tomto ohľade je vhodné najskôr preskúmať ustanovenia smernice 2008/115 upravujúce zaistenie. Článok 16 je zvlášť relevantný, lebo stanovuje niekoľko požiadaviek vzťahujúcich sa na „špecializované zariadenia určené na zaistenie“ – pojem, ktorý síce v smernici nie je definovaný, ale Súdny dvor ho vykladá pomerne široko.( 32 ) Ani jedna z týchto požiadaviek sa však netýka geografickej polohy takýchto zariadení. V tomto ohľade nemožno odvodiť nijaké obmedzenie, či už výslovné alebo implicitné, ani z ostatných ustanovení smernice, ktoré „prísne ohraničujú“ použitie zaistenia.( 33 ) Tieto ustanovenia sa okrem iného týkajú účelu zaistenia,( 34 ) jeho trvania( 35 ) a podmienok, ktorými sa riadi jeho uloženie( 36 ) i výkon.( 37 ) To isté platí pre presun zaistených osôb medzi rôznymi zariadeniami určenými na zaistenie: nijaké ustanovenie smernice 2008/115 sa takýmto aspektom priamo ani nepriamo nezaoberá.

60. V tomto kontexte môžem ďalej uviesť, že taký dočasný presun, o aký ide v spore vo veci samej, nemožno považovať za „návrat“ v zmysle článku 3 bodu 3 smernice 2008/115. Dotknutá osoba nie je vrátená späť do svojej krajiny pôvodu, krajiny tranzitu v súlade s readmisnými dohodami alebo podobnými dohodami( 38 ) alebo inej tretej krajiny podľa vlastného výberu. Takýto presun zároveň neukončuje konanie o návrate; predstavuje skôr medzikrok v rámci prebiehajúceho konania.

65. Ako totiž vyplýva zo znenia smernice 2008/115( 44 ) i z judikatúry Súdneho dvora,( 45 ) členské štáty majú v niekoľkých ohľadoch právomoc voľnej úvahy pri uplatňovaní ustanovení tohto nástroja, a to vzhľadom na špecifické črty svojich vnútroštátnych právnych poriadkov. Cieľom smernice – ako výslovne rozhodol Súdny dvor – tým viac „nie je zosúladiť vnútroštátne právne predpisy týkajúce sa pobytu cudzincov v celom rozsahu“.( 46 )

66. Táto voľná úvaha však nie je neobmedzená. Súdny dvor opakovane zdôraznil, že pri uplatňovaní svojej právomoci voľnej úvahy v oblastiach, ktoré nie sú plne harmonizované, členské štáty nesmú narušiť účinnosť (potrebný účinok) konania o návrate stanoveného smernicou,( 47 ) ani nesmú ohroziť práva a záruky poskytnuté dotknutým osobám.( 48 ) Ako jasne uvádza odôvodnenie 2 smernice 2008/115, cieľom tohto nástroja je zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie založenej na spoločných normách pre osoby, ktoré majú byť vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich ľudských práv a dôstojnosti.( 49 )

67. Vzhľadom na to je rozhodujúcou otázkou to, či taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide v konaní vo veci samej, je v praxi spôsobilá buď narušiť účinnosť konania o návrate, alebo ohroziť ochranu práv a záruk priznaných štátnym príslušníkom tretích krajín.

68. Skôr než podrobnejšie preskúmam tieto dva aspekty, je namieste predbežná poznámka. Vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide v prejednávanej veci, vykonáva dohodu medzi Talianskou republikou a Albánskou republikou. Je dôležité po prvé zdôrazniť, že Albánsko je susednou krajinou Talianska, keďže hranice oboch štátov sú od seba vzdialené menej ako 100 km a oddeľuje ich len Jadranské more. Po druhé Albánsko je zmluvnou stranou EDĽP a oficiálnou kandidátskou krajinou na vstup do Únie od roku 2014, pričom rokovania o pristúpení sa formálne začali v júli 2022.

72. Spis neobsahuje nič, čo by spochybňovalo tieto tvrdenia, ktoré navyše nachádzajú oporu v pripomienkach poľskej vlády.

73. Druhý aspekt si však vyžaduje citlivejšie posúdenie. Neexistencia zjavnej nezlučiteľnosti in abstracto neznamená, že v praxi nenastanú ťažkosti. Zlučiteľnosť takej vnútroštátnej právnej úpravy, akou je právna úprava, o ktorú ide v konaní vo veci samej, so smernicou 2008/115 môže v konečnom dôsledku závisieť od spôsobu, akým ju budú uplatňovať príslušné vnútroštátne orgány. Posúdenie obmedzené na literu zákona by preto bolo neúplné.( 50 )

74. Práve tejto otázke sa teraz budem venovať.

2. Podmienky, ktoré treba splniť, aby bola taká vnútroštátna právna úprava , o akú ide v konaní vo veci samej, zlučiteľná so smernicou 2008/115

75. Niekoľko ustanovení smernice 2008/115, ktoré zakotvujú práva a záruky pre štátnych príslušníkov tretích krajín, voči ktorým sa vedú konania o návrate, vyzýva v tomto kontexte na osobitnú pozornosť.

76. Na úvod chcem poukázať na to, že ani jedno z týchto ustanovení ako také nevylučuje možnosť, že dotknuté osoby budú zaistené v zariadeniach mimo územia členského štátu zodpovedného za konanie o návrate. Napriek tomu sa zdá byť rovnako jasné, že dodržiavanie týchto ustanovení si môže za takýchto okolností vyžadovať prijatie osobitných opatrení zo strany dotknutého členského štátu. Je dôvodné predpokladať, že niektoré z týchto opatrení môžu byť administratívne zaťažujúce alebo finančne náročné. Nemožno teda vylúčiť, že v súvislosti s určitými kategóriami osôb – alebo dokonca s určitými jednotlivcami – zaistenie v takýchto zariadeniach nemusí byť reálne bez porušenia jedného alebo viacerých ustanovení smernice 2008/115.

82. Vzhľadom na tieto ustanovenia nemožno ignorovať skutočnosť, že prepustenie dotknutých osôb si môže vyžadovať ich presun späť na územie členského štátu – čo môže znamenať napríklad cestovanie letecky alebo niekoľko hodín po mori. Aby som to vysvetlil, pojem „bezodkladne“ by sa nemal vykladať príliš doslovne alebo rigidne, akoby umožňoval len zanedbateľný časový odstup medzi udalosťou, na základe ktorej má dôjsť k prepusteniu, a samotným prepustením.( 52 ) Napriek tomu je rovnako nesporné, že na dodržanie článku 15 ods. 2 a 4 smernice 2008/115 musia byť príslušné orgány schopné v krátkom čase zorganizovať prepravu potrebnú na realizáciu prepustenia.

83. Druhá kategória zahŕňa ustanovenia, ktoré sa špecificky vzťahujú na určité kategórie osôb, akými sú maloleté a iné zraniteľné osoby (napríklad vrátane osôb v zlom zdravotnom stave alebo v prípade potreby starších osôb).

84. V tomto ohľade článok 5 smernice 2008/115 všeobecne stanovuje, že „pri vykonávaní tejto smernice členské štáty zoberú náležite do úvahy: a) najlepšie záujmy dieťaťa, b) rodinný život, [a] c) zdravotný stav dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny“. Ďalšie ustanovenia ukladajú niektoré konkrétne povinnosti v tejto súvislosti.

85. Článok 17 ods. 3 smernice 2008/115 tak stanovuje, že „zaistené maloleté osoby majú možnosť venovať sa záujmovým aktivitám vrátane herných a rekreačných aktivít, ktoré sú primerané ich veku, a v závislosti od dĺžky pobytu majú prístup k vzdelávaniu.“ Článok 17 ods. 4 ďalej uvádza, že „maloleté osoby bez sprievodu sa v čo najväčšej možnej miere umiestňujú v zariadeniach s personálom a vybavením, v ktorých sa zohľadňujú potreby osôb ich veku.“ Okrem toho článok 17 ods. 5 smernice stanovuje, že „pri zaisťovaní maloletých osôb pred odsunom sú hlavným kritériom najlepšie záujmy dieťaťa.“( 53 )

89. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú prejudiciálnu otázku v tom zmysle, že ustanovenia smernice 2008/115 v zásade nebránia vnútroštátnej právne úprave umožňujúcej presun štátnych príslušníkov tretích krajín, voči ktorým sa vedú konania o návrate, do zariadení určených na zaistenie na území tretieho štátu, pokiaľ tieto zariadenia zostávajú v právomoci príslušného členského štátu a príslušné konania sa naďalej riadia platnými vnútroštátnymi predpismi a predpismi Únie. Takáto právna úprava je však s právom Únie zlučiteľná len v rozsahu, v akom sa uplatňuje spôsobom, ktorý (i) zabezpečuje dodržiavanie práv, ktoré štátnym príslušníkom tretích krajín priznáva článok 13 ods. 3 a článok 16 ods. 2 smernice 2008/115; (ii) umožňuje bez zbytočného odkladu vykonať povinnosť bezodkladného prepustenia podľa článku 15 ods. 2 a 4 uvedenej smernice a (iii) zaručuje uplatnenie špecifických záruk poskytovaných maloletým a iným zraniteľným osobám podľa článku 16 ods. 3 a článku 17 ods. 3 a 4 tejto smernice.

90. Vzhľadom na navrhnutú odpoveď sa musím zaoberať aj druhou prejudiciálnou otázkou.

E. O druhej prejudiciálnej otázke

91. Svojou druhou otázkou sa predkladajúci vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 9 ods. 1 smernice 2013/32 treba vykladať v tom zmysle, že vylučuje vnútroštátnu právnu úpravu umožňujúcu zaistenie štátnych príslušníkov tretích krajín, voči ktorým sa vedú konania o návrate, v zariadeniach nachádzajúcich sa na území tretieho štátu, ak dotknutá osoba podala žiadosť o medzinárodnú ochranu počas pobytu v týchto zariadeniach.

97. Táto definícia podporuje širšie chápanie článku 9 ods. 1 smernice 2013/32. Je pravda, že jej článok 2 písm. p) napriek určitej miere nejasnosti – ktorá sa čiastočne odráža v niektorých jazykových verziách( 56 ) – podľa všetkého odkazuje na „tranzitné priestory“ nachádzajúce sa na území príslušného členského štátu.

98. Viaceré úvahy však ukazujú iným smerom. Ako som vysvetlil vyššie, po prvé ani právo Únie, ani – pokiaľ viem – medzinárodné právo nepožaduje, aby členské štáty viedli konania na hraniciach alebo konania o návrate výlučne na svojom území. Po druhé Súdny dvor aj Európsky súd pre ľudské práva podporili pomerne široké chápanie pojmu hraničné a tranzitné priestory. Po tretie je pravdepodobné, že normotvorca Únie nepočítal pri prijímaní smerníc 2008/115 a 2013/32 so situáciami, aké sú predmetom spornej vnútroštátnej právnej úpravy. Po štvrté a predovšetkým členské štáty nemôžu obchádzať povinnosti, ktoré im vyplývajú z práva Únie, tým, že účinne „presunú“ zariadenia určené na zaistenie do tretích štátov.

99. Za týchto okolností sa zdá byť logické i nevyhnutné vykladať článok 9 ods. 1 smernice 2013/32 tak, že sa vzťahuje na každý hraničný alebo tranzitný priestor patriaci do právomoci príslušného členského štátu bez ohľadu na jeho fyzickú polohu.

100. Uvedený výklad je navyše potvrdený odôvodnením, na ktorom je toto ustanovenie založené. Ako správne uviedla talianska vláda, článok 9 ods. 1 smernice 2013/32 sa usiluje zabezpečiť, aby žiadateľ o medzinárodnú ochranu nebol odsunutý, skôr než jeho žiadosť posúdi správny orgán a v prípade potreby preskúma predkladajúci vnútroštátny súd. Ak by to bolo inak, práva udelené žiadateľom by boli v mnohých prípadoch neúčinné.

104. Preto konštatujem, že článok 9 ods. 1 smernice 2013/32 v zásade nevylučuje takú vnútroštátnu právnu úpravu, o akú ide v konaní vo veci samej.

2. Podmienky, ktoré treba splniť, aby bola taká vnútroštátna právna úprava , o akú ide v konaní vo veci samej, zlučiteľná so smernicou 2013/32

105. Napriek tomu by som mal ďalej uviesť, že z preskúmania ostatných ustanovení smernice 2013/32 vyplýva, že – z dôvodov už uvedených vyššie – môže byť dotknutý členský štát povinný prijať určité organizačné alebo logistické opatrenia, aby zabezpečil, že vnútroštátna právna úprava nebude uplatňovaná spôsobom nezlučiteľným s právom Únie.

106. Predovšetkým článok 8 („Poskytovanie informácií a poradenstvo v zariadeniach určených na zaistenie a na hraničných priechodoch“), článok 12 („Záruky pre žiadateľov“), článok 20 („Bezplatná právna pomoc a zastúpenie v konaniach o opravnom prostriedku“), článok 22 („Právo na právnu pomoc a zastúpenie vo všetkých fázach konania“), článok 23 („Rozsah právnej pomoci a zastúpenia“), článok 24 („Žiadatelia, ktorí potrebujú osobitné procesné záruky“) a článok 25 („Záruky pre maloleté osoby bez sprievodu“) smernice 2013/32 stanovujú sériu práv a záruk v prospech všetkých žiadateľov, zaistených osôb alebo osobitných kategórií žiadateľov, akými sú maloleté osoby a iné zraniteľné osoby.

107. Tieto ustanovenia nie sú určené len na vytvorenie štruktúry postupu, ktorý je v súlade s článkami 18 a 19 Charty na jednej strane a článkom 47 Charty na druhej strane. Zároveň konkrétne vyjadrujú hodnoty a princípy zakotvené okrem iného v článku 6 („Právo na slobodu a bezpečnosť“), článku 7 („Rešpektovanie súkromného a rodinného života“), článku 21 („Nediskriminácia“) a článku 24 („Práva dieťaťa“) Charty.

112. Vzhľadom na vyššie uvedenú analýzu sa domnievam, že Súdny dvor by mal odpovedať na druhú prejudiciálnu otázku v tom zmysle, že článok 9 ods. 1 smernice 2013/32 v zásade nevylučuje vnútroštátnu právnu úpravu umožňujúcu zaistenie štátnych príslušníkov tretích krajín, voči ktorým sa vedú konania o návrate, v zariadeniach nachádzajúcich sa v treťom štáte, ak dotknutá osoba podala žiadosť o medzinárodnú ochranu počas pobytu v týchto zariadeniach. Platí to však len pod podmienkou, že vnútroštátna právna úprava sa uplatňuje spôsobom, ktorý (i) rešpektuje práva a záruky, ktoré žiadateľom o medzinárodnú ochranu priznávajú články 8, 12, 20 a 22 až 25 smernice 2013/32; (ii) umožňuje týmto žiadateľom osobne sa dostaviť, ak je to potrebné alebo povolené, pred príslušné správne alebo súdne orgány a (iii) spĺňa požiadavky stanovené v článku 26 ods. 1 a 2 smernice 2013/32.

V. Návrh

113. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko), takto:

1 Jazyk prednesu: angličtina.

i Názov tejto veci je fiktívny. Nezodpovedá skutočnému menu ani názvu žiadneho z účastníkov konania.

2 Smernica Európskeho parlamentu a Rady zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98). Pre úplnosť je užitočné poukázať na to, že 11. marca 2025 Európska komisia predložila návrh nariadenia, ktoré by zrušilo smernicu 2008/115 <návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa vytvára spoločný systém pre návrat štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa v Únii zdržiavajú neoprávnene, a zrušuje smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES, smernica Rady 2001/40/ES a rozhodnutie Rady 2004/191/ES [COM (2025) 101 final] >.

3 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60). Smernica 2013/32 bola zrušená nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/1348 zo 14. mája 2024, ktorým sa stanovuje spoločné konanie o medzinárodnej ochrane v Únii (Ú. v. EÚ L, 2024/1348). Nariadenie 2024/1348 sa však bude uplatňovať až od 12. júna 2026.

4 Predkladajúci vnútroštátny súd odkazuje aj na iné nástroje vnútroštátneho práva, ktoré sa uplatňujú v prejednávanej veci, ale ktorých význam pri posúdení, ktoré má vykonať Súdny dvor v tomto prípade, sa javí ako obmedzený. Príslušné ustanovenia vnútroštátneho práva budem nižšie spoločne označovať ako „spornú vnútroštátnu právnu úpravu“.

11 Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júna 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 88).

12 Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. mája2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, bod 165) (ďalej len „rozsudok FMS a i.“).

13 Pozri rozsudok zo 16. novembra 2021, Komisia/Maďarsko (Kvalifikácia pomoci žiadateľom o azyl ako trestný čin) (C‑821/19, EU:C:2021:930, bod 136).

14 Pozri v tomto zmysle články 67 a 78 ZFEÚ a odôvodnenie 2 smernice 2013/32.

15 Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

16 Pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 27. apríla 2023, M. D. (Zákaz vstupu do Maďarska) (C‑528/21, EU:C:2023:341, body 83 a 84).

22 V uvedenom kontexte môže byť zaujímavé pripomenúť, že podľa článku 1 Európskeho dohovoru o ľudských právach (ďalej len „EDĽP“), nazvaného „Záväzok dodržiavať ľudské práva“, zmluvné strany „priznávajú každému, kto podlieha ich jurisdikcii , práva a slobody“ uvedené v tomto dohovore (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Ako vyplýva z ustálenej judikatúry ESĽP, „hoci jurisdikčná právomoc štátu je primárne územná, pojem jurisdikcia v zmysle článku 1 Dohovoru nie je obmedzený na vnútroštátne územie vysokých zmluvných strán“ (pozri okrem iného rozsudok ESĽP, 16. júna 2015, Chiragov a i v. Arménsko, CE:ECHR:2015:0616JUD001321605, bod 167). Pozri tiež analogicky rozhodnutia US Supreme Court (Najvyšší súd USA), v ktorých v podstate rozhodol, že osoby zaistené v zaisťovacom tábore Guantánamo Bay (vojenské väzenie spravované armádou Spojených štátov na Kube) majú ústavné právo napadnúť svoje zaistenie na súdoch Spojených štátov a že tieto súdy majú právomoc prejednať žaloby, ktoré sú podané v ich mene [pozri najmä rozsudky Rasul v. Bush, 542 U.S. 466 (2004), a Boumediene v. Bush, 553 U.S. 723 (2008)].

23 Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

24 Akým je Viedenský dohovor o diplomatických stykoch z roku 1961 (Zbierka zmlúv OSN, zv. 500, s. 95) a Viedenský dohovor o konzulárnych stykoch z roku 1963 (Zbierka zmlúv OSN, zv. 596, s. 261).

25 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 31).

31 Zdá sa byť opodstatnené uviesť krátku pripomienku týkajúcu sa preformulovania prvej otázky. V znení, ktoré uviedol predkladajúci vnútroštátny súd, sa táto otázka týka situácií, v ktorých zaistenie pretrváva „bez akejkoľvek vopred stanovenej a identifikovateľnej vyhliadky na repatriáciu“ dotknutej osoby. Tento predpoklad je na prvý pohľad ťažko zosúladiteľný so štruktúrou článku 15 ods. 4 smernice 2008/115, podľa ktorého „zaistenie prestáva byť odôvodnené a dotknutá osoba sa bezodkladne prepustí, ak už… neexistuje odôvodnený predpoklad na odsun“. Z toho vyplýva, že v takej situácii, akú opisuje predkladajúci vnútroštátny súd, by zaistenie muselo byť v každom prípade ukončené bez ohľadu na to, či je dotknutá osoba zaistená v zariadení v Taliansku alebo v Albánsku. Za týchto okolností sa zdá, že táto skutočnosť nemá vplyv na základný problém vyvolaný prvou otázkou. Preto ju nebudem brať do úvahy v nasledujúcej analýze.

32 Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 10. marca 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, body 33 až 36).

33 Pozri v tomto zmysle rozsudok FMS a i., bod 274.

34 Pozri najmä odôvodnenie 16 a článok 16 ods. 1 smernice 2008/115.

35 Pozri najmä článok 15 ods. 4 až 6 smernice 2008/115.

36 Pozri najmä článok 15 ods. 2 smernice 2008/115.

43 Pozri okrem iného rozsudok z 1. augusta 2025, Alace a Canpelli (C‑758/24 a C‑759/24, EU:C:2025:591, bod 61 a tam citovaná judikatúra).

44 Pozri najmä odôvodnenia 11, 12, 15 a 17, ako aj články 7, 8, 12, 13 a 14 smernice 2008/115.

45 Pozri rozsudok z 5. júna 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, bod 39). Pozri tiež rozsudok z 5. novembra 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, body 41 a 51).

46 Pozri rozsudok zo 6. decembra 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, bod 28).

47 Pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, body 55 a 59); zo 6. decembra 2012, Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, body 45 a 46); a zo 7. júna 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, body 63 a 68).

48 Pozri okrem iného rozsudky z 18. decembra 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, body 42 a 45), a zo 17. decembra 2020, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, bod 256).

55 Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

56 Porovnaj napríklad znenie článku 2 písm. p) smernice 2013/32 v anglickej, francúzskej alebo talianskej verzii so znením v gréckej a španielskej verzii.

57 Rozsudok zo 6. septembra 2017 (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 316).

58 Vydaná Vysokým komisárom OSN pre utečencov v máji 1992.

59 Rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, body 340 a 341). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

60 Pozri najmä článok 23 ods. 2, článok 24 ods. 3 a článok 25 ods. 3 smernice 2013/32.