C-186/25

Predbežné znenie

ROZSUDOK

SÚDNEHO DVORA (siedma komora)

z 9. júla 2026( * )

„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Vlastné zdroje Európskej únie – Ochrana finančných záujmov Únie – Nariadenie (ES, Euratom) č. 2988/95 – Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR) – Nariadenie (ES) č. 1303/2013 – Nástroj európskeho susedstva – Nariadenie (ES) č. 232/2014 – Vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 897/2014 – Program cezhraničnej spolupráce pre Čiernomorskú oblasť – Verejné obstarávanie – Smernica 2014/24/EÚ – Priame zadanie zákazky – Pojem ‚nezrovnalosť‘ – Oneskorené poskytnutie plnenia – Nevykonanie sankčnej doložky – Finančné opravy – Proporcionalita – Odôvodnenie rozhodnutia ukladajúceho finančnú opravu “

Vo veci C‑186/25,

ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Administrativen săd – Varna (Správny súd Varna, Bulharsko) z 26. februára 2025 a doručený Súdnemu dvoru 7. marca 2025, ktorý súvisí s konaním:

tajomník: A. Calot Escobar,

so zreteľom na písomnú časť konania,

so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:

– bulharská vláda, v zastúpení: T. Mitova a R. Stojanov, splnomocnení zástupcovia,

– Európska komisia, v zastúpení: J. Aquilina, D. Drambozova a C. Ehrbar, splnomocnené zástupkyne,

so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálnej advokátky, že vec bude prejednaná bez jej návrhov,

2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi riaditeľom Institut po ribni resursi Varna (Inštitút pre zdroje rybného hospodárstva Varna, ďalej len „Inštitút“ alebo „príjemca“) a Rakovoditel na Nacionalnia organ po Savmestna operativna programa za transgranično satrudničestvo „Černomorski basejn 2014 – 2020“ i direktor na direkcija „Upravlenie na teritorialnoto satrudničestvo“ (riaditeľ a vedúci vnútroštátneho orgánu Spoločného operačného programu cezhraničnej spolupráce „Čiernomorská oblasť 2014 – 2020“ a riaditeľ riaditeľstva „Správa územnej spolupráce“, ďalej len „vnútroštátny orgán“), týkajúceho sa rozhodnutia, ktorým tento orgán uložil finančné opravy z dôvodu nedostatku transparentnosti v konaní o zadávaní verejnej zákazky a z dôvodu oneskoreného plnenia zmluvy v rámci realizácie projektu financovaného zo spoločného operačného programu cezhraničnej spolupráce „Čiernomorská oblasť 2014 – 2020“.

Právny rámec

Právo Únie

Nariadenie č. 2988/95

3 Článok 2 nariadenia č. 2988/95:

„1. Správne kontroly, opatrenia a sankcie sa zavedú v takej miere, aby zabezpečili náležité uplatňovanie práva spoločenstva. Opatrenia majú byť účinné, primerané a majú odrádzať tak, aby poskytovali primeranú ochranu finančných záujmov spoločenstiev.

– úplnou alebo čiastočnou stratou záruky poskytnutej na podporu žiadosti o poskytnutú výhodu alebo v čase prijatia zálohy.

2. Uplatnenie opatrení uvedených v odseku 1 sa obmedzí na zrušenie poskytnutej výhody, ak je tak ustanovené, na úrok určený na základe paušálnej sadzby.

…

4. Opatrenia ustanovené v tomto článku sa nepovažujú za tresty.“

5 Článok 5 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje:

„Úmyselná nezrovnalosť alebo nezrovnalos[ti] spôsobené nedbanlivosťou môžu mať za následok tieto správne sankcie:

Nariadenie (EÚ) č. 232/2014

7 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 232/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj európskeho susedstva (Ú. v. EÚ L 77, 2014, s. 27), v odôvodneniach 9 a 14 uvádzalo:

„(9) Ďalej je dôležité posilňovať a uľahčovať spoluprácu medzi [Európskou ú]niou a jej partnermi a inými zúčastnenými krajinami v ich spoločný prospech, konkrétne prostredníctvom najlepšej a najúčinnejšej koordinácie poskytnutých zdrojov a združovaním príspevkov z vnútorných a vonkajších nástrojov rozpočtu Únie, predovšetkým v prospech cezhraničnej spolupráce a projektov regionálnej spolupráce, projektov v oblasti infraštruktúry, ktoré sú v záujme Únie a zahŕňajú susedné krajiny, ako aj v ďalších oblastiach spolupráce.

…

(14) Únia by sa mala usilovať o čo najefektívnejšie využitie dostupných zdrojov v snahe optimalizovať vplyv svojej vonkajšej činnosti. Malo by sa to dosiahnuť súdržnosťou a komplementárnosťou medzi nástrojmi Únie pre vonkajšiu činnosť, ako aj vytvorením synergií medzi [Nástrojom európskeho susedstva (ENI)], inými nástrojmi Únie na financovanie vonkajšej činnosti a inými politikami Únie. Malo by to ďalej viesť k vzájomnému posilňovaniu programov vytvorených v rámci nástrojov na financovanie vonkajšej činnosti.“

8 Článok 7 tohto nariadenia, nazvaný „Programovanie a orientačné prideľovanie finančných prostriedkov na orientačné programy pre jednotlivé krajiny alebo viacero krajín“, v odseku 7 stanovoval:

Vykonávacie nariadenie č. 897/2014

11 Odôvodnenie 12 vykonávacieho nariadenia č. 897/2014 stanovuje:

„Keďže programy sa obvykle vykonávajú prostredníctvom zdieľaného hospodárenia, mali by byť systémy riadenia a kontroly v súlade s predpismi Únie, a to najmä s nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 [z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 2012, s. 1)], a delegovaným nariadením Komisie (EÚ) č. 1268/2012 [z 29. októbra 2012 o pravidlách uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie (Ú. v. EÚ L 362, 2012, s. 1)], ako aj s nariadením [č. 2988/95]. Komisia by mala zabezpečiť, aby sa finančné prostriedky Únie počas vykonávania programov využívali v súlade s platnými pravidlami.“

12 Článok 2 tohto vykonávacieho nariadenia, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, stanovuje:

„Na účely tohto nariadenia sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:

…

14 Hlava VII tohto vykonávacieho nariadenia obsahuje kapitolu 4, v ktorej sa nachádza oddiel 1 s názvom „Verejné obstarávanie“, ktorý obsahuje článok 52, nazvaný „Uplatniteľné pravidlá“, ktorý stanovuje:

„1. Ak si realizácia projektu vyžaduje obstarávanie tovaru, prác alebo služieb zo strany prijímateľa, uplatňujú sa tieto pravidlá:

a) ak je prijímateľom verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ v zmysle právnych predpisov Únie uplatniteľných na postupy verejného obstarávania, môže uplatňovať vnútroštátne zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia, prijaté v súvislosti s právnymi predpismi Únie alebo pravidlami uvedenými v odseku 2;

…

2. Vo všetkých ostatných prípadoch sa musia spĺňať tieto povinnosti:

a) zákazka sa zadá tomu, kto predloží ponuku s najvýhodnejším pomerom medzi kvalitou a cenou, prípadne tomu, kto predloží ponuku s najnižšou cenou, pričom sa zabráni konfliktu záujmov;

16 Článok 74 tohto vykonávacieho nariadenia, nazvaný „Finančná zodpovednosť a vymáhanie“, v odseku 1 stanovuje:

„Riadiaci orgán je zodpovedný za vymáhanie neoprávnene vyplatených súm.“

Smernica 2014/24/EÚ

17 Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65), obsahuje článok 72, nazvaný „Úprava zmlúv počas ich platnosti“, ktorý v odsekoch 1, 2 a 4 stanovuje:

„1. Zmluvy a rámcové dohody možno upraviť bez nového postupu obstarávania v súlade s touto smernicou v ktoromkoľvek z týchto prípadov:

a) ak úpravy, bez ohľadu na ich peňažnú hodnotu, boli uvedené v pôvodných súťažných podkladoch v jasných, presných a jednoznačných doložkách o preskúmaní, ktoré môžu zahŕňať doložky týkajúce sa revízie ceny alebo opciách. V takýchto doložkách sa uvádza rozsah a povaha možných úprav alebo opcií, ako aj podmienky, za ktorých sa môžu použiť. Nestanovujú sa v nich úpravy ani opcie, ktoré by menili celkovú povahu zákazky alebo rámcovej dohody;

…

2. Okrem toho, a bez akejkoľvek potreby overiť, či sú splnené podmienky stanovené v odseku 4 písm. a) až d), zmluvy možno rovnako upraviť bez toho, aby bol potrebný nový postup obstarávania v súlade s touto smernicou, ak hodnota úpravy je nižšia ako obe z týchto hodnôt:

i) finančný limit stanovený v článku 4, a

ii) 10 % hodnoty pôvodnej zákazky v prípade zákaziek na poskytnutie služieb a zákaziek na dodanie tovaru a menej ako 15 % pôvodnej hodnoty zákazky v prípade zákaziek na uskutočnenie stavebných prác.

Úpravou sa však nesmie meniť celková povaha zmluvy alebo rámcovej dohody. …

4. Úprava zmluvy alebo rámcovej dohody počas jej platnosti sa považuje za podstatnú v zmysle odseku 1 písm. e), ak sa v jej dôsledku povaha zmluvy alebo rámcovej dohody zásadne líši od povahy pôvodnej uzavretej zmluvy alebo rámcovej dohody. V každom prípade a bez ohľadu na odseky 1 a 2 sa úprava považuje za podstatnú, ak je splnená jedna alebo viac z týchto podmienok:

a) zásady hospodárnosti, ktorá vyžaduje, aby zdroje, ktoré používa dotknutá inštitúcia Únie na výkon svojich činností, boli dané k dispozícii v správnom čase, v primeranej kvantite a kvalite a za najlepšiu cenu;

b) zásady efektívnosti, ktorá sa týka najlepšieho vzájomného pomeru medzi použitými zdrojmi, vykonanými činnosťami a dosiahnutými výsledkami;

c) zásady účinnosti, ktorá sa týka miery, v akej boli stanovené ciele dosiahnuté prostredníctvom vykonaných činností.“

19 Článok 36 tohto nariadenia s názvom „Vnútorná kontrola plnenia rozpočtu“ v odseku 1 stanovoval:

„Podľa zásady správneho finančného riadenia sa rozpočet plní v súlade so zásadou účinnej a efektívnej vnútornej kontroly, ktorá zodpovedá jednotlivým spôsobom plnenia, a v súlade s relevantnými pravidlami platnými v jednotlivých odvetviach.“

20 Článok 63 tohto nariadenia, nazvaný „Zdieľané riadenie s členskými štátmi“, v odseku 2 stanovoval:

Bulharské právo

ZUSEFSU

21 Článok 70 Zakon za upravlenie na sredstvata ot Evropejskite fondove pri spodeleno upravlenie (zákon o spravovaní prostriedkov z európskych fondov so spoločným riadením, DV č. 101 z 22. decembra 2015) v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (ďalej len „ZUSEFSU“) v odseku 1 stanovuje:

„Finančnú podporu z európskych fondov so spoločným riadením možno zrušiť v celom rozsahu alebo sčasti vykonaním finančnej opravy z nasledujúcich dôvodov:

…

(3) pre porušenie zásad správneho finančného riadenia v súlade s požiadavkami článku 33, článku 36 ods. 1 a článku 61 nariadenia 2018/1046;

2. Riadiaci orgán pred prijatím rozhodnutia uvedeného v odseku 1 zabezpečí, aby mal prijímateľ možnosť predložiť v primeranej lehote, ktorá nemôže byť kratšia ako dva týždne, svoje písomné pripomienky k základu a výške finančnej opravy a prípadne k nim priložiť dôkazy.

3. Rozhodnutie uvedené v odseku 1 sa prijme do jedného mesiaca od podania pripomienok uvedených v odseku 2; uvedú sa v ňom dôvody a preskúmajú dôkazy, ktoré príjemca predložil, a námietky, ktoré vzniesol.“

ZOP

23 Článok 121 Zakon za obštestveni porački (zákon o verejnom obstarávaní) (DV č. 13 zo 16. februára 2016) v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti sporu vo veci samej (ďalej len „ZOP“) stanovuje:

„1. … Verejní obstarávatelia vedú ku každej verejnej zákazke spis na účely dokumentárnej sledovateľnosti (audítorský záznam) všetkých svojich úkonov a rozhodnutí a úkonov komisií zodpovedných za zadávanie verejných zákaziek bez ohľadu na to, či sa zákazky zadávajú elektronickými prostriedkami.

2. … Spis obsahuje všetky rozhodnutia, výzvy na predloženie ponúk, dokumentáciu a iné doplňujúce podklady, vysvetlenia, výzvy, zápisnice, záverečné správy komisie [pre verejné obstarávanie], ponuky alebo žiadosti o účasť, dôkazy o úkonoch vykonaných podľa článku 44 ods. 3 až 5, opis dôvodov, prečo sa pri elektronickom predkladaní používajú iné prostriedky ako elektronické dokumenty. Ak Agencia po obštestvenite porački (Agentúra pre verejné obstarávanie)] vykonala kontrolu, pripojí sa stanovisko agentúry a dôvody, pre ktoré obstarávateľ nedodržal odporúčania, a v prípadoch uvedených v článku 237a a článku 237b správy o činnosti pozorovateľov a predbežné preskúmanie zákonnosti. Spis obsahuje zmluvu alebo rámcovú dohodu, ako aj všetky dokumenty týkajúce sa ich plnenia a poskytovania informácií k nim.

„Toto nariadenie stanovuje:

(1) prípady nezrovnalostí v podobe porušenia pravidiel určenia dodávateľa podľa kapitoly 4 [ZUSEFSU], ktorých sa prijímateľ dopustil konaním alebo opomenutím a ktoré spôsobujú alebo by mohli spôsobiť škodu na prostriedkoch [európskych fondov so spoločným riadením] a sú dôvodom na vykonanie finančnej opravy podľa článku 70 ods. 1 bodu 9 ZUSEFSU;

(2) minimálne a maximálne hodnoty percentuálnych ukazovateľov finančných opráv vykonaných v prípade nezrovnalostí podľa článku 70 ods. 1 bodov 1, 3 až 7 a bodu 9 ZUSEFSU.

…“

26 V článku 2 Naredba sa stanovuje:

„1. Nezrovnalosti podľa článku 70 ods. 1. bodu 9 ZUSEFSU a príslušné percentuálne ukazovatele finančných opráv sú uvedené v prílohe č. 1.

(2) na programy európskej územnej spolupráce, na ktorých sa Bulharská republika zúčastňuje za období 2014 – 2020 (…, program spolupráce INTERREG V‑A Rumunsko – Bulharsko,… spoločný operačný program cezhraničnej spolupráce v rámci nástroja európskeho susedstva ,Čiernomorská oblasť 2014 – 2020‘).“

28 Príloha č. 1 k Naredba, na ktorú odkazuje jeho článok 2 ods. 1, obsahuje tabuľku, ktorá v bode 16 stanovuje, že „nedostatočná dokumentárna sledovateľnosť (audítorský záznam) na zadanie verejnej zákazky“, ktorá je opísaná ako „dokumenty požadované [ZOP] v spise o verejnom obstarávaní, [ktoré] nepostačujú na odôvodnenie zadania zákazky, čo vedie k nedostatku transparentnosti“, vedie k uplatneniu opravnej sadzby „25 %“.

29 Príloha č. 2 k Naredba, na ktorú odkazuje jeho článok 2 ods. 3, obsahuje tabuľku, ktorej bod 2 uvádza, že „porušenie zásad riadneho finančného hospodárenia v súlade s požiadavkami článku 33, článku 36 ods. 1 a článku 61 nariadenia [2018/1046]“ vedie k uplatneniu sadzby opravy „100 %“ a že „v súlade so zásadou proporcionality možno finančnú opravu znížiť na 25, 10 alebo 5 %, ak povaha a závažnosť individuálneho alebo systematického porušenia neodôvodňujú vyššiu sumu“.

Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

30 Spoločný operačný program cezhraničnej spolupráce „Čiernomorská oblasť 2014 – 2020“ je financovaný z ENI, EFRR a nástroja predvstupovej pomoci.

31 Z tohto spoločného operačného programu sa financuje projekt „Podpora technických inovácií v oblasti monitorovania a riadenia životného prostredia na účely hodnotenia zásob rýb a iných druhov“ (ďalej len „projekt Timmod“), ktorého partnerom je inštitút. Inštitút uzavrel zmluvu o spolufinancovaní s rumunským Ministerstvom pre rozvoj, infraštruktúru a správu a zmluvu o spolufinancovaní s vnútroštátnym orgánom podpísanú 26. januára 2021. Odsek 1 bod 2 doplňujúcich ustanovení k tejto poslednej uvedenej zmluve prebral definíciu pojmu „nezrovnalosť“ uvedenú v článku 2 písm. m) vykonávacieho nariadenia č. 897/2014.

34 Po prvé vnútroštátny orgán zistil, že dokumentárna sledovateľnosť (audítorský záznam) podmienok, ktorým podliehalo zadanie zákazky na poskytnutie služieb, bola nedostatočná (ďalej len „prvá nezrovnalosť“). Dokumentácia k verejnému obstarávaniu síce vyžadovala od každého uchádzača, aby preukázal svoje skúsenosti predložením zoznamu obsahujúceho aspoň jednu zmluvu realizovanú počas troch rokov predchádzajúcich dátumu predloženia ponuky, ktorá bola spojená s výrobou videofilmov (s uvedením súm, dátumov a príjemcov služieb poskytnutých počas posledných troch rokov), vnútroštátny orgán ale poukázal na to, že zmluvný dodávateľ nepredložil dôkaz, na základe ktorého by bolo možné dospieť k záveru, že jeho žiadosť bola v súlade s týmito požiadavkami výberu. Tento orgán teda zastával názor, že zmluvný dodávateľ nespĺňa minimálne požiadavky stanovené v dokumentácii, čo viedlo k nedostatku transparentnosti pri zadávaní zákazky na poskytnutie služby a predstavovalo to porušenie článku 2 ods. 1 bodov 2 a 4, ako aj článku 112 ods. 1 bodu 2 ZOP. Podľa tohto orgánu porušenie týchto ustanovení predstavuje „nezrovnalosť“ v zmysle bodu 16 prílohy č. 1 k Naredba, na ktorý odkazuje jeho článok 2 ods. 1, a tento orgán na ňu v súlade s týmto ustanovením uplatnil finančnú opravu vo výške 25 % výdavkov oprávnených na financovanie Úniou.

38 Po druhé sa predkladajúci vnútroštátny súd pýta na pojem „nezrovnalosť“, ktorý sa nachádza v podobnom, ale nie identickom znení jednak v článku 2 bode 36 nariadenia č. 1303/2013 a jednak v článku 2 písm. m) vykonávacieho nariadenia č. 897/2014. Zatiaľ čo sporné rozhodnutie odkazuje na prvé z týchto ustanovení, predkladajúci vnútroštátny súd sa domnieva, že by bolo možné uplatniť aj druhé ustanovenie, ktoré sa nachádza v zmluve o spolufinancovaní, ktorú Inštitút podpísal 26. januára 2021 s vnútroštátnym orgánom. Okrem toho sa pýta, či osemdňové omeškanie pri výkone plnenia, ktoré sa má poskytnúť na základe zmluvy o poskytovaní služieb, môže predstavovať „porušenie vnútroštátneho práva“ v zmysle článku 2 bodu 36 nariadenia č. 1303/2013, hoci je nesporné, že zmluvný dodávateľ službu skutočne poskytol Inštitútu, že Inštitút ju postúpil vedúcemu projektu Timmod v Rumunsku a že zhotovený videofilm sa v programe používa.

41 Napokon po piate má tento súd pochybnosti, pokiaľ ide o primeranosť dvoch uložených „sankcií“ vzhľadom na článok 63 ods. 2 tretí pododsek nariadenia 2018/1046, ako aj na rozsudky z 22. marca 2017, Euro‑Team a Spirál‑Gép (C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229), a zo 4. októbra 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810). Konkrétne pri určení výšky sankcií vnútroštátny orgán náležite nezohľadnil jednak skutočnosť, že nespochybnil ani plnenie zmluvy o poskytovaní služieb, ani odovzdanie videofilmu vedúcemu projektu Timmod, a jednak skutočnosť, že tento vedúci nevzniesol svoju pripomienku týkajúcu sa vadného plnenia alebo plnenia po uplynutí lehôt uvedených v zmluve o poskytovaní služieb.

42 Za týchto podmienok Administrativen săd Varna (Správny súd Varna) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„1. Je vzhľadom na odôvodnenie 12 a oddiel 1 s názvom ,Verejné obstarávanie‘ vykonávacieho nariadenia [č. 897/2014] prípustný taký postup vnútroštátneho orgánu, o aký ide vo veci samej, v rámci ktorého je prijímateľ v priebehu posudzovania požiadaný o predloženie dôkazov o schopnosti zmluvného dodávateľa plniť verejnú zákazku, a to na základe vnútroštátnej právnej úpravy, konkrétne podľa článku 121 [zákona o verejnom obstarávaní], a podľa ktorého vnútroštátny orgán neuplatňuje ustanovenia o verejnom obstarávaní uvedené v tomto vykonávacom nariadení?

2. Je možné považovať za zákonnú prax vnútroštátneho orgánu, o akú ide v prejednávanej veci, spočívajúcu v tom, že – hoci existuje zákonná definícia [pojmu] ,nezrovnalosť‘ uvedená v článku 2 písm. m) vykonávacieho nariadenia č. 897/2014, uplatniteľného na Spoločný operačný program cezhraničnej spolupráce ,Čiernomorská oblasť 2014 – 2020‘ v rámci [ENI], ktorá je zároveň definíciou pojmu ,nezrovnalosť‘ uvedenou v zmluve uzavretej medzi [verejným obstarávateľom a vedúcim partnerom] na vykonanie zmluvy medzi riadiacim orgánom a príjemcom (verejným obstarávateľom) – zohľadní právnu definíciu [pojmu] ,nezrovnalosť‘ uvedenú v článku 2 bode 36 nariadenia [č. 1303/2013], a nie skutkovú podstatu ,nezrovnalosti‘ uvedenú v článku 2 písm. m) vykonávacieho nariadenia č. 897/2014?

3. Je z hľadiska článku 41 Charty prípustný taký postup vnútroštátneho orgánu, o aký ide vo veci samej, podľa ktorého sa v odôvodnení rozhodnutia o uložení sankcie za nezrovnalosť, ktorej sa dopustil prijímateľ: (1) uvádza len porušené ustanovenie práva Únie [článok 33 ods. 1 nariadenia 2018/1046], ale nie sú uvedené žiadne informácie o tom, v čom konkrétne porušenie tohto ustanovenia spočíva a ako boli týmto porušením porušené zásady hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti uvedené v tomto ustanovení alebo ako porušenie týchto zásad vedie k poškodeniu rozpočtu Únie; (2) vnútroštátny orgán nevysvetľuje, prečo skúma skutkovú podstatu nezrovnalosti v súlade s legálnou definíciou tohto pojmu podľa článku 2 bodu 36 nariadenia č. 1303/2013, a nie podľa článku 2 písm. m) uplatniteľného vykonávacieho nariadenia č. 897/2014, a (3) vnútroštátny orgán neuvádza konkrétne vysvetlenia k výške sankcie vyjadrenej v percentách [25 % hodnoty zákazky]?

4. Musí byť vzhľadom na článok 2 ods. 2 a 3 nariadenia č. 2988/95 povaha a rozsah správnej sankcie, ako aj povaha a závažnosť nezrovnalosti, za ktorú sa ukladá, vopred stanovená v práve Únie, aby mohla byť správna sankcia upravená na vnútroštátnej úrovni, a sú členské štáty povinné pri úprave opatrení a sankcií vo vnútroštátnom práve zohľadniť alebo uviesť právny akt [Únie], ktorý tieto opatrenia a sankcie stanovuje? Majú sa ustanovenia článku 31 ods. 3 v spojení s článkom 74 vykonávacieho nariadenia č. 897/2014 vykladať v tom zmysle, že členským štátom priznávajú právomoc prijať pravidlá týkajúce sa výšky sankcií, ktoré možno uložiť prijímateľom projektov v rámci programov nástroja európskeho susedstva?

45 V prejednávanej veci sa spor vo veci samej v podstate týka zákonnosti rozhodnutia prijatého vnútroštátnym orgánom, ktorým sa príjemcovi projektu financovaného zo spoločného operačného programu cezhraničnej spolupráce „Čiernomorská oblasť 2014 – 2020“ na základe ENI ukladajú dve finančné opravy z dôvodu nezrovnalostí zistených týmto orgánom pri zadaní verejnej zákazky na služby a jej vykonávaní. V tejto súvislosti hoci predkladajúci vnútroštátny súd v prvej položenej otázke odkazuje na odôvodnenie 12 a oddiel 1 s názvom „Verejné obstarávanie“ kapitoly 4 hlavy VII, nazvanej „Projekty“, vykonávacieho nariadenia č. 897/2014, treba konštatovať, že tento súd sa konkrétne pýta na pravidlá uplatniteľné na verejné obstarávanie, ktoré sú uvedené v článku 52 tohto vykonávacieho nariadenia.

46 Vzhľadom na vyššie uvedené treba konštatovať, že prvou otázkou sa predkladajúci vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 52 vykonávacieho nariadenia č. 897/2014 vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby vnútroštátna právna úprava, ktorou sa preberá smernica 2014/24, stanovovala, že v rámci kontroly týkajúcej sa projektu financovaného zo spoločného operačného programu v rámci ENI môže orgán poverený touto kontrolou požadovať od príjemcu tohto projektu, aby predložil dôkaz o spôsobilosti a skúsenostiach úspešného uchádzača, ktorému zadal verejnú zákazku na služby.

47 V tejto súvislosti z článku 52 ods. 1 písm. a) vykonávacieho nariadenia č. 897/2014 vyplýva, že ak je príjemcom zmluvy o grante uzavretej v rámci spoločného operačného programu verejný obstarávateľ, môže uplatniť vnútroštátne zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia prijaté v súvislosti s právnymi predpismi Únie alebo pravidlami uvedenými v odseku 2 tohto článku 52.

53 Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že článok 52 vykonávacieho nariadenia č. 897/2014 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby vnútroštátna právna úprava, ktorou sa preberá smernica 2014/24, stanovovala, že v rámci kontroly týkajúcej sa projektu financovaného zo spoločného operačného programu v rámci ENI môže orgán poverený touto kontrolou požadovať od príjemcu tohto projektu, aby predložil dôkaz o spôsobilosti a skúsenostiach úspešného uchádzača, ktorému zadal verejnú zákazku na služby.

O druhej otázke

54 Druhou otázkou sa predkladajúci vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 2 písm. m) vykonávacieho nariadenia č. 897/2014 a článok 2 bod 36 nariadenia č. 1303/2013 majú vykladať v tom zmysle, že nezrovnalosti v zmysle týchto ustanovení môže predstavovať na jednej strane oneskorené poskytnutie služby v porovnaní s termínom stanoveným v zmluve uzavretej medzi verejným obstarávateľom, ktorý je príjemcom projektu financovaného zo spoločného operačného programu v rámci ENI, a úspešným uchádzačom určeným na základe verejného obstarávania, a na druhej strane nevykonanie zmluvnej sankčnej doložky týmto príjemcom v reakcii na toto oneskorené plnenie.

55 V prvom rade treba určiť, či uplatniteľným pojmom „nezrovnalosť“ je pojem definovaný v článku 2 písm. m) vykonávacieho nariadenia č. 897/2014 alebo pojem uvedený v článku 2 bode 36 nariadenia č. 1303/2013 a následne preskúmať, či omeškanie pri plnení zmluvy a neuplatnenie zmluvnej sankčnej doložky v reakcii na toto omeškanie sú konaniami, ktoré môžu patriť pod tento pojem.

62 V prejednávanej veci z vyššie uvedeného vyplýva, že vnútroštátny orgán bol povinný posúdiť nezrovnalosti, ktoré zistil pri kontrole týkajúcej sa projektu financovaného spoločným operačným programom cezhraničnej spolupráce „Čiernomorská oblasť 2014 – 2020“ na základe ENI, z hľadiska pojmu „nezrovnalosť“ uvedeného v článku 2 písm. m) vykonávacieho nariadenia č. 897/2014.

63 V druhom rade, pokiaľ ide o otázku, či oneskorené poskytnutie služby a neuplatnenie sankčnej doložky v reakcii na toto omeškanie môžu patriť pod pojem „nezrovnalosť“ v zmysle článku 2 písm. m) vykonávacieho nariadenia č. 897/2014, treba pripomenúť, že v súlade s týmto ustanovením musí porušenie dohody o financovaní, zmluvy alebo uplatniteľnej právnej úpravy vyplývať z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu podieľajúceho sa na realizácii a mať alebo by malo mať za následok poškodenie rozpočtu Únie tým, že rozpočet Únie by sa zaťažil neoprávnenou výdavkovou položkou. Existencia takej nezrovnalosti teda predpokladá splnenie troch kumulatívnych podmienok, a to porušenie uplatniteľného práva, konanie alebo opomenutie hospodárskeho subjektu, ktoré spôsobilo toto porušenie, a skutočnú alebo potenciálnu škodu pre rozpočet Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. októbra 2024, Obština Svištov, C‑175/23, EU:C:2024:853, bod 23 a citovanú judikatúru).

64 Predkladajúci vnútroštátny súd má pochybnosti o tom, či sú prvá a tretia podmienka splnené v prejednávanej veci.

65 Pokiaľ ide o prvú podmienku, ktorá sa týka porušenia dohody o financovaní, zmluvy alebo uplatniteľnej právnej úpravy, stačí konštatovať, že toto znenie je natoľko široké, že toto slovné spojenie sa môže vzťahovať tak na oneskorené poskytnutie plnenia splatného v rámci zmluvy uzavretej na konci postupu verejného obstarávania, ako aj na neuplatnenie sankčnej doložky v reakcii na toto omeškanie.

68 Tretia podmienka vyžaduje, aby porušenie dohody o financovaní, zmluvy alebo uplatniteľných právnych predpisov hospodárskym subjektom „malo alebo by malo negatívny dosah“ na rozpočet Únie tým, že sa tomuto hospodárskemu subjektu zaúčtuje neoprávnená výdavková položka. V tejto súvislosti zo samotného znenia článku 2 písm. m) vykonávacieho nariadenia č. 897/2014, najmä z výrazu „by mali negatívny dosah“, vyplýva, že nezrovnalosť v zmysle tohto ustanovenia síce nevyžaduje preukázanie konkrétneho finančného dosahu na rozpočet Únie, ale nedodržanie uplatniteľných pravidiel predstavuje „nezrovnalosť“, pokiaľ nemožno vylúčiť možnosť, že toto nedodržanie malo dosah na rozpočet dotknutého fondu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. októbra 2024, Obština Svištov, C‑175/23, EU:C:2024:853, bod 26 a citovanú judikatúru). Toto ustanovenie preto bráni tomu, aby sa akékoľvek porušenie dohody o financovaní, zmluvy alebo právnej úpravy hospodárskym subjektom považovalo za porušenie, ktoré automaticky poškodzuje rozpočet Únie alebo za porušenie, ktoré môže stále spôsobiť poškodenie tohto rozpočtu, a to bez ohľadu na účinky takéhoto porušenia na tento rozpočet (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. októbra 2024, Obština Svištov, C‑175/23, EU:C:2024:853, bod 27).

69 V prejednávanej veci na účely určenia, či oneskorené poskytnutie služby, o ktorú ide vo veci samej, malo alebo mohlo mať dosah na rozpočet dotknutého fondu, treba uviesť, že nemožno vylúčiť, že takéto konanie malo dosah na rozpočet Únie, keďže toto oneskorené plnenie zbavilo príjemcu možnosti využívať videofilm od zmluvne stanoveného dátumu splatnosti, čo prináleží overiť predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu.

73 Na úvod treba uviesť, ako vyplýva z judikatúry uvedenej v bode 44 tohto rozsudku, že Súdnemu dvoru prináleží, aby v rámci spolupráce zavedenej článkom 267 ZFEÚ poskytol predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď, čo ho môže prípadne viesť k preformulovaniu položených otázok.

74 V prejednávanej veci, hoci predkladajúci vnútroštátny súd vo svojej tretej otázke uvádza článok 41 Charty, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že toto ustanovenie nie je určené členským štátom, ale len inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie, takže uvedené ustanovenie nie je relevantné (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. mája 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, bod 56 a citovanú judikatúru).

75 Pokiaľ však členský štát vykonáva právo Únie, požiadavky zásady riadnej správy vecí verejných ako všeobecnej zásady práva Únie sa uplatnia v rámci konania vedeného príslušným vnútroštátnym orgánom (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. marca 2025, Obština Veliko Tarnovo a Obština Belovo, C‑471/23 a C‑477/23, EU:C:2025:155, bod 73).

76 Právo na riadnu správu vecí verejných zahŕňa povinnosť administratívy odôvodniť rozhodnutie dostatočne špecificky a konkrétne tak, aby sa dotknutej osobe umožnilo pochopiť dôvody pre prijatie individuálneho opatrenia, ktoré jej spôsobuje ujmu, pričom táto povinnosť predstavuje prirodzený dôsledok zásady dodržiavania práva na obhajobu, ktorá je všeobecnou právnou zásadou Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. mája 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, bod 57 a citovanú judikatúru).

80 V tejto súvislosti, ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, sporné rozhodnutie bolo prijaté na základe článku 73 ZUSEFSU, ktorý stanovuje, že finančná oprava sa uloží odôvodneným rozhodnutím na konci konania, ktoré príjemcovi umožňuje predložiť písomné námietky k základu a výške plánovanej finančnej opravy, ako aj dôkazy na podporu svojich námietok. V odseku 3 tohto článku sa dodáva, že v tomto rozhodnutí sa musia preskúmať dôkazy, ktoré príjemca predložil, a námietky, ktoré vzniesol.

84 Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na tretiu položenú otázku odpovedať tak, že zásada riadnej správy vecí verejných sa má vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby orgán poverený kontrolou projektu financovaného zo spoločného operačného programu v rámci ENI prijal rozhodnutie, ktorým sa príjemcovi tohto projektu ukladajú finančné opravy z dôvodu nezrovnalostí v zmysle článku 2 bodu 36 nariadenia č. 1303/2013, ktorých sa dopustil tento prijímateľ a ktoré spočívajú v porušení článku 33 ods. 1 nariadenia 2018/1046, bez predloženia dôkazov, ktoré by konkretizovali porušenie tohto ustanovenia, a bez uvedenia presného odôvodnenia, ktoré by odôvodňovalo uplatnenie paušálnej finančnej opravy zodpovedajúcej sadzbe 25 % hodnoty zákazky.

O štvrtej otázke

85 Štvrtou otázkou sa predkladajúci vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 2 ods. 2 a 3 nariadenia č. 2988/95 v spojení s článkom 31 ods. 3 a článkom 74 vykonávacieho nariadenia č. 897/2014 vykladať v tom zmysle, že členským štátom prináleží, aby stanovili režim sankcií, ktoré možno uplatniť na príjemcov projektov financovaných z ENI.

86 Na úvod treba uviesť, že predkladajúci vnútroštátny súd vychádza z predpokladu, že finančné opravy, o aké ide v spore vo veci samej, predstavujú správne sankcie v zmysle článku 2 ods. 2 a článku 5 nariadenia č. 2988/95. Podľa prvého z týchto ustanovení sa nesmie uložiť žiadna správna sankcia, ak pred spáchaním protiprávneho konania neexistovalo príslušné ustanovenie právneho aktu EÚ. V druhom z týchto ustanovení sú vymenované úmyselné nezrovnalosti alebo nezrovnalosti z nedbanlivosti, ktoré môžu viesť k uloženiu správnych sankcií.

91 Treba teda overiť, či „finančná oprava“ môže byť prijatá na základe článku 31 ods. 3 a článku 74 vykonávacieho nariadenia č. 897/2014.

92 V tejto súvislosti článok 31 ods. 3 tohto vykonávacieho nariadenia stanovuje, že zúčastnené krajiny predchádzajú nezrovnalostiam, odhaľujú ich a zaisťujú ich nápravu a vymáhajú neoprávnene vyplatené sumy na ich území, zatiaľ čo článok 74 tohto vykonávacieho nariadenia stanovuje pravidlá týkajúce sa „finančnej zodpovednosti a vymáhania“. Okrem toho článok 71 ods. 1 tohto vykonávacieho nariadenia zveruje „v prvom rade“ riadiacemu orgánu zodpovednosť za predchádzanie nezrovnalostiam a ich vyšetrovanie, za vykonanie požadovaných finančných opráv v súvislosti s individuálnymi alebo systémovými nezrovnalosťami, ktoré sa zistili v projektoch, ako aj za začatie potrebných postupov vymáhania. Tento orgán vykonáva finančné opravy požadované v súvislosti s individuálnymi alebo systémovými nezrovnalosťami zistenými v projektoch, pričom vezme do úvahy povahu a závažnosť nezrovnalostí, ako aj finančnú stratu, ktorá z nich vyplýva. Tento orgán vykonáva primeranú finančnú opravu.

93 Z týchto všeobecných ustanovení vyplýva, že členské štáty vo svojej vnútroštátnej právnej úprave stanovia jednak pravidlá týkajúce sa výšky finančných opráv, ktoré zohľadňujú povahu a závažnosť nezrovnalostí a finančnej straty, a jednak primerané finančné opravy, a to najmä s cieľom zabezpečiť právnu istotu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. októbra 2024, Obština Svištov, C‑175/23, EU:C:2024:853, body 30 až 34).

94 Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na štvrtú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že článok 31 ods. 3 a článok 74 vykonávacieho nariadenia č. 897/2014 sa majú vykladať v tom zmysle, že členským štátom prináleží, aby vo svojej vnútroštátnej právnej úprave stanovili pravidlá týkajúce sa výšky finančných opráv, ktoré zohľadňujú povahu a závažnosť nezrovnalostí, finančnú stratu, ako aj primerané finančné opravy, ktoré možno uplatniť na príjemcov projektov financovaných z ENI.

98 V tejto súvislosti treba tento článok 63 ods. 2 prvý pododsek písm. c) vykladať v spojení s článkom 71 ods. 1 druhým pododsekom vykonávacieho nariadenia č. 897/2014, ktorý stanovuje, že riadiaci orgán vykoná požadované finančné opravy v súvislosti s individuálnymi alebo systémovými nezrovnalosťami zistenými v projektoch, technickej pomoci alebo programe. Tento orgán vezme do úvahy povahu a závažnosť nezrovnalostí, ako aj finančnú stratu, ktorá z nich vyplýva a „vykoná primeranú finančnú opravu“, ktorá spočíva v zrušení celého príspevku Únie na projekt, alebo technickú pomoc, alebo jeho časti.

99 Pokiaľ ide o primeranosť výšky finančnej opravy, Súdny dvor rozhodol, že členské štáty môžu vychádzať zo škály paušálnych sadzieb opráv, ak nie je možné presne určiť sumu neoprávnených výdavkov na ťarchu fondov Únie, pod podmienkou, že konečná suma opravy, ktorá sa má uplatniť, sa určí na základe individuálneho a podrobného preskúmania, pričom sa zohľadnia všetky osobitosti týkajúce sa povahy a závažnosti konštatovanej nezrovnalosti, ktorá sa má opraviť, ako aj finančná strata, ktorá z toho vyplýva pre dotknutý fond Únie, tak, aby uplatnenie takejto sadzby bolo v súlade so zásadou proporcionality. Z toho vyplýva, že výška finančnej opravy sa v zásade nemusí určiť automaticky len na základe vopred stanovenej škály paušálnych sadzieb opráv (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. októbra 2024, Obština Svištov, C‑175/23, EU:C:2024:853, body 29 až 34 a citovanú judikatúru).

O trovách

104 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred predkladajúcim vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (siedma komora) rozhodol takto:

1. Článok 52 vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 897/2014 z 18. augusta 2014, ktorým sa stanovujú osobitné ustanovenia na vykonávanie programov cezhraničnej spolupráce financovaných podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 232/2014, ktorým sa ustanovuje nástroj európskeho susedstva,

sa má vykladať v tom zmysle, že:

nebráni tomu, aby vnútroštátna právna úprava, ktorou sa preberá smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES8, stanovovala, že v rámci kontroly týkajúcej sa projektu financovaného zo spoločného operačného programu v rámci ENI môže orgán poverený touto kontrolou požadovať od príjemcu tohto projektu, aby predložil dôkaz o spôsobilosti a skúsenostiach úspešného uchádzača, ktorému zadal verejnú zákazku na služby.

3. Zásada riadnej správy vecí verejných sa má vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby orgán poverený kontrolou projektu financovaného zo spoločného operačného programu v rámci Nástroja európskeho susedstva prijal rozhodnutie, ktorým sa príjemcovi tohto projektu ukladajú finančné opravy z dôvodu nezrovnalostí v zmysle článku 2 bodu 36 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006, ktorých sa dopustil tento prijímateľ a ktoré spočívajú v porušení článku 33 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, o zmene nariadení (EÚ) č. 1296/2013, (EÚ) č. 1301/2013, (EÚ) č. 1303/2013, (EÚ) č. 1304/2013, (EÚ) č. 1309/2013, (EÚ) č. 1316/2013, (EÚ) č. 223/2014, (EÚ) č. 283/2014 a rozhodnutia č. 541/2014/EÚ a o zrušení nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012, bez predloženia dôkazov, ktoré by konkretizovali porušenie tohto ustanovenia a bez uvedenia presného odôvodnenia, ktoré by odôvodňovalo uplatnenie paušálnej finančnej opravy zodpovedajúcej sadzbe 25 % hodnoty zákazky.

Podpisy

* Jazyk konania: bulharčina.