III. ÚS 116/2015

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

III. ÚS 116/2015­34

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 14. júla 2015 v senáte zloženom z predsedu Rudolfa Tkáčika a zo sudkyne Jany Baricovej a sudcu Ľubomíra Dobríka vo veci návrhov , , zastúpeného spoločnosťou Hillbridges, s. r. o., advokátska kancelária, Sedlárska 1, Bratislava, v mene ktorej koná advokát a konateľ JUDr. Miroslav Trenčan, na preskúmanie rozhodnutia Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií č. VP/20/14­K zo 17. septembra 2014 a rozhodnutia Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií č. VP/21/14­K zo 17. septembra 2014 takto

rozhodol:

3. Výbor v napadnutých rozhodnutiach ustálil, že navrhovateľ začal výkon verejnej funkcie 4. septembra 2013 ako člen predstavenstva obchodnej spoločnosti Spoločnosť pre skladovanie, a. s., Trakovice (ďalej len „SPS“), a preto bol podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu povinný podať oznámenie do 4. októbra 2013 (rozhodnutie č. VP/20/14­K zo 17. septembra 2014), ako aj za rok 2013 do 31. marca 2014 (rozhodnutie č. VP/21/14­K zo 17. septembra 2014). Keďže ani jednu z uvedených povinností nesplnil, pristúpil výbor k vyvodeniu zodpovednosti.

4. Navrhovateľ sa v konaniach vedených proti nemu výborom bránil argumentáciou, podľa ktorej ho z titulu výkonu funkcie člena predstavenstva SPS nemožno považovať za verejného funkcionára na účel čl. 2 ods. 1 písm. zb) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu. SPS totiž podľa názoru navrhovateľa nie je obchodnou spoločnosťou so stopercentnou majetkovou účasťou štátu, lebo jeho akcionármi sú TRANSPETROL, a. s., Šumavská 38, Bratislava (vlastní 1 287 kmeňových akcií), a Správa štátnych hmotných rezerv Slovenskej republiky, Pražská 29, Bratislava (ďalej len „Správa štátnych hmotných rezerv“; vlastní 200 kmeňových akcií). Iba akcionársku účasť Správy štátnych hmotných rezerv možno považovať za majetkovú účasť štátu, tá je však menšinová.

5. Výbor obranu navrhovateľa neakceptoval s poukazom na fakt, že stopercentným akcionárom TRANSPETROL­u, a. s., je Ministerstvo hospodárstva Slovenskej republiky. Podľa názoru výboru „štátnymi akciovými spoločnosťami sú aj obchodné spoločnosti, ktorých zakladateľmi (jedinými akcionármi) sú orgány štátnej správy, príp. obchodné spoločnosti so stopercentnou majetkovou účasťou štátu“.

8. V závere návrhov navrhovateľ žiada zrušenie napadnutých rozhodnutí a priznanie náhrady trov konania.

9. Ústavný súd uznesením č. k. III. ÚS 116/2015­21 z 8. apríla 2015 spojil podľa § 31a zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) v spojení s § 112 ods. 1 zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov oba návrhy na spoločné konanie a zároveň podľa § 25 ods. 3 zákona o ústavnom súde oba návrhy navrhovateľa prijal na ďalšie konanie.

10. Ústavný súd 16. apríla 2015 vyzval výbor na vyjadrenie sa k vecnej stránke návrhov a na doručenie spisov č. VP/20/14­K a č. VP/21/14­K.

12. Podľa výboru «zákonodarca pri tvorbe a schválení ústavného zákona sledoval záujem spoločnosti na ochranu verejného záujmu voči verejným funkcionárom spravujúcim majetok štátu pri stopercentnej účasti štátu, čiže vyjadril tento záujem formuláciou pojmu verejný funkcionár v čl. 2 ods. 1 písm. zb) ústavného zákona ako „štatutárneho orgánu alebo členov štatutárneho orgánu obchodnej spoločnosti so stopercentnou majetkovou účasťou štátu“ (širší pojem) bez rozlíšenia tzv. priamej alebo nepriamej účasti štátu. Takýto pojem (ako uvádza aj navrhovateľ), nie je vymedzený v žiadnom právnom predpise, a nezaoberá sa ním ani odborná literatúra. Nejde preto, ako uvádza navrhovateľ, o neprípustný extenzívny výklad, ale o čisto pragmatický „logický“ výklad, podporený bežnou matematickou vetou x+y=100. Naviac ide o zrozumiteľné a racionálne (logické) zdôvodnenie, že navrhovateľ je verejným funkcionárom, pretože ak zákonodarca v právnej norme uviedol pojem „majetková účasť štátu“, potom je možné logicky vyvodiť, že nemal v úmysle tento pojem rozdeľovať na „priamu“, príp. „nepriamu“ majetkovú účasť.».

13. K navrhovateľovej námietke o diskriminácii zo strany výboru tento uvádza, že „nemá možnosť získať údaje o existencii obchodných spoločností, ale aj štátnych podnikov inak, ako podaním oznámenia zo strany verejného funkcionára a z jeho obsahu, príp. na základe oznámenia zo strany zakladateľa alebo náhodilo (prostredníctvom elektronických alebo printových médií). Z tohto dôvodu naďalej trváme na tom, že výbor nepoužil extenzívny výklad, keďže o existencii SPS sa dozvedel až z podania oznámenia iného verejného funkcionára...“.

II.

20. Podľa čl. 10 ods. 2 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu dotknutý verejný funkcionár môže podať návrh na preskúmanie rozhodnutia výboru na ústavný súd v lehote 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia podľa odseku 1, ktorým bola vyslovená strata mandátu alebo funkcie, alebo do 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia podľa čl. 9 ods. 10, ktorým bolo rozhodnuté o pokute voči verejnému funkcionárovi. Podanie návrhu na preskúmanie rozhodnutia výboru má odkladný účinok. Ústavný súd rozhodne o tomto návrhu do 60 dní odo dňa jeho doručenia. Konanie o preskúmaní takéhoto rozhodnutia pred ústavným súdom upravujú ustanovenia § 73a a § 73b zákona o ústavnom súde. Rozhodnutie ústavného súdu je konečné okrem rozhodnutia podľa čl. 12 ods. 2.

21. Podľa § 73a ods. 1 zákona o ústavnom súde konanie sa začína na návrh verejného funkcionára, ktorého sa týka rozhodnutie orgánu, ktorý vykonáva konanie o návrhu vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov podľa ústavného zákona o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov alebo podľa osobitného predpisu (ďalej len ,,orgán“).

22. Podľa § 73b ods. 2 zákona o ústavnom súde o návrhu koná a rozhoduje senát ústavného súdu na neverejnom zasadnutí.

23. Podľa § 73b ods. 3 zákona o ústavnom súde ak senát ústavného súdu zistí, že konanie verejného funkcionára je v rozpore s ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov alebo s osobitným predpisom, rozhodnutie orgánu svojím uznesením potvrdí. V opačnom prípade napadnuté rozhodnutie orgánu senát ústavného súdu nálezom zruší.

28. Podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu verejný funkcionár je povinný do 30 dní odo dňa, keď sa ujal výkonu verejnej funkcie, a počas jej výkonu vždy do 31. marca podať písomné oznámenie za predchádzajúci kalendárny rok, v ktorom uvedie, a) či spĺňa podmienky nezlučiteľnosti výkonu funkcie verejného funkcionára s výkonom iných funkcií, zamestnaní alebo činností podľa čl. 5 ods. 1 a 2, b) aké zamestnanie vykonáva v pracovnom pomere, obdobnom pracovnom vzťahu alebo štátnozamestnaneckom pomere a akú podnikateľskú činnosť vykonáva popri výkone funkcie verejného funkcionára, c) aké má funkcie v štátnych orgánoch, v orgánoch územnej samosprávy, v orgánoch právnických osôb vykonávajúcich podnikateľskú činnosť a v orgánoch iných právnických osôb; taktiež uvedie, z ktorých uvádzaných funkcií má príjem, funkčné alebo iné požitky, d) svoje príjmy dosiahnuté v uplynulom kalendárnom roku z výkonu funkcie verejného funkcionára a z výkonu iných funkcií, zamestnaní alebo činností, v ktorých vykonávaní verejný funkcionár pokračuje aj po ujatí sa výkonu funkcie verejného funkcionára, e) svoje majetkové pomery a majetkové pomery manžela a neplnoletých detí, ktorí s ním žijú v domácnosti, vrátane osobných údajov v rozsahu titul, meno, priezvisko a adresa trvalého pobytu.

29. Zmyslom a účelom ústavného zákona o ochrane verejného záujmu je zabezpečiť právny mechanizmus ochrany verejného záujmu pri výkone verejných funkcií spočívajúci v zamedzení vzniku rozporu osobných záujmov verejných funkcionárov s verejným záujmom v súvislosti s výkonom svojej funkcie a predchádzať zneužívaniu verejnej funkcie, prípadne postavenia s ňou spojeného na osobný prospech (IV. ÚS 1/07). V záujme tohto cieľa ukladá uvedený ústavný zákon verejným funkcionárom (najmä v čl. 4, 5, 6 a čl. 8) rôzne povinnosti a obmedzenia týkajúce sa vlastného výkonu verejnej funkcie alebo výkonu činností, funkcií a zamestnaní nezlučiteľných so zastávanou verejnou funkciou (III. ÚS 24/07, III. ÚS 12/09).

32. Obsahom účasti akcionára v akciovej spoločnosti sú práva a povinnosti, ktoré môžu mať povahu majetkovú (napr. právo na dividendu, právo na podiel na likvidačnom zostatku) i nemajetkovú (napríklad právo na riadenie i kontrolu spoločnosti). Práve identifikované členenie je podľa názoru ústavného súdu základom pre vymedzenie podstaty majetkovej účasti v akciovej spoločnosti.

33. Pojem „majetková účasť“ použitý v čl. 2 ods. 1 písm. zb) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu sa svojou obsahovo náplňou najviac blíži pojmu podiel, tak ako ho definuje § 61 Obchodného zákonníka. Podielom je miera účasti spoločníka na čistom obchodnom imaní spoločnosti. Kým obsahom právneho vzťahu účasti spoločníka v spoločnosti sú všetky práva a povinnosti, ktoré má spoločník voči spoločnosti, podiel, tak ako je vymedzený v § 61, vyjadruje len majetkovú zložku účasti spoločníka v spoločnosti (Ďurica, M. in Patakyová, M. a kol. Obchodný zákonník. Komentár. 3. vydanie. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 186).

34. Ústavný súd tak uzatvára, že pojem „majetková účasť“ podľa čl. 2 ods. 1 písm. zb) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu vyjadruje majetkové zdieľanie výsledkov činnosti (väčšinou podnikateľskej) obchodnej spoločnosti jej spoločníkom, pričom tieto výsledky môžu mať tak kladnú, ako aj zápornú hodnotu.

35. Na podklade záverov formulovaných v predchádzajúcich odsekoch možno konštatovať, že majetkovú účasť v SPS mali v rozhodnom období dva subjekty: Správa štátnych hmotných rezerv a TRANSPETROL, a. s.

38. V týchto súvislostiach bude vhodné poukázať na mechanizmus založenia tzv. štátnej akciovej spoločnosti (pre účely podnikania) a na právne pomery medzi štátom a vzniknutou spoločnosťou, ktoré z tohto aktu vyplývajú. Ak štát (štátny orgán) založí ako jediný zakladateľ akciovú spoločnosť ­ podieľa sa svojím vkladom v plnom rozsahu na tvorbe jej základného imania (§ 58 a § 59 ods. 1 Obchodného zákonníka), ­ predmet vkladu sa stáva súčasťou obchodného majetku [súhrn majetkových hodnôt (vecí, pohľadávok a iných práv a peniazmi oceniteľných iných hodnôt), ktoré patria podnikateľovi a slúžia alebo sú určené na jeho podnikanie – § 6 ods. 1 Obchodného zákonníka]; na dokreslenie je možné spomenúť, že v § 179 ods. 2 Obchodného zákonníka je výslovný zákaz vrátenia vkladu akcionárom, ­ akciová spoločnosť nakladá so svojím obchodným majetkom (ktorý už nepatrí štátu) v rámci svojej činnosti (podnikania), pričom podnikaním sa podľa § 2 ods. 1 Obchodného zákonníka rozumie sústavná činnosť vykonávaná samostatne podnikateľom vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť pre účely dosiahnutia zisku.

41. Postavenie akciovej spoločnosti vo sfére majetkovo­právnej nemožno porovnávať s majetkovým postavením štátnych rozpočtových organizácií, štátnych príspevkových organizácií či štátnych fondov, ktoré síce sú právnickými osobami, ale ako správcovia majetku štátu môžu nadobúdať majetok len do vlastníctva štátu, nie do svojho vlastníctva. Aj právne úkony pri správe majetku štátu vykonávajú v mene štátu, nie vo svojom vlastnom mene (§ 2 ods. 2 zákona o správe majetku štátu).

45. Majetkovú účasť v obchodnej spoločnosti, ktorú už ústavný súd v predchádzajúcom texte podrobne analyzoval, z hľadiska jej podstaty (majetkové zdieľanie výsledkov činnosti obchodnej spoločnosti) nemožno po právnej stránke klasifikovať. Je len jedna. Nepriama majetková účasť, tak ako ju má na mysli výbor, je právny, hoci nie faktický nonsens. Hospodárenie SPS ako akciovej spoločnosti má vplyv na výšku dividend (§ 178 ods. 1 Obchodného zákonníka) spojených s vlastníctvom akcií. Pokiaľ však ide o akcie SPS vo vlastníctve TRANSPETROL­u, a. s., dividendy z nich plynúce sa nestanú majetkom štátu, ale majetkom akcionára, teda TRANSPETROL­u, a. s. Ten nie je vo vlastníctve Slovenskej republiky, ako to na strane 3 svojho vyjadrenia uvádza výbor. Majetkový aspekt účasti v SPS teda, pokiaľ ide o akcie vo vlastníctve TRANSPETROL­u, a. s., nesvedčí štátu. Tvrdenie, že „ide o obchodnú spoločnosť, ktorej 100 % vlastní Slovenská republika“, je nepochopením podstaty vzťahov medzi zakladateľom alebo akcionárom na jednej strane a akciovou spoločnosťou na strane druhej. Akciová spoločnosť ako právnická osoba nikdy nemôže byť objektom vlastníctva, keď je sama spôsobilým nositeľom vlastníckeho práva. Žurnalistický štýl, ktorý takéto vyjadrenia často používa, nemôže byť základom pre aplikáciu právnych noriem.

46. Pravdaže, ústavný súd chápe, čo výbor svojimi formulovanými postojmi chcel vyjadriť. Jeho argumenty však naznačujú skôr fakt sprostredkovaného ovládania SPS štátom prostredníctvom TRANSPETROL­u, a. s. V praxi je nepochybné, že štát ako jediný akcionár má vo vzťahu k spoločnosti TRANSPETROL, a. s., rozhodujúce postavenie (pozri body 31 a 32). V právnej rovine sa však popisované javy obvykle vyjadrujú reguláciou vzťahu ovládajúcej osoby a ovládanej osoby (§ 66a Obchodného zákonníka, resp. môže ísť o konanie v zhode podľa § 66b Obchodného zákonníka), ktorý však sám osebe bez ďalšieho nevykazuje majetkový aspekt, ale skôr zdôrazňuje nemajetkovú črtu účasti v obchodnej spoločnosti (pozri aj bod 33).

48. Ústavný zákon o ochrane verejného záujmu však v čl. 2 ods. 1 písm. zb) definuje verejného funkcionára rýdzo na báze majetkového aspektu účasti v obchodnej spoločnosti. Dikcia predmetnej ústavnej normy používajúca prívlastok „majetková“ iný výklad neumožňuje. Nemožno zabúdať, že uplatňovanie ústavného zákona o ochrane verejného záujmu v posudzovaných prípadoch navrhovateľa ústi do vyvodenia verejnoprávnej zodpovednosti, pri ktorej je vzhľadom na závažnosť zásahu do individuálnej sféry adresáta jej pôsobenia vylúčené rozširovať interpretáciou jej hmotnoprávne podmienky. Ak rešpektovanie znenia právnych noriem upravujúcich verejnoprávnu zodpovednosť neumožňuje dosahovať cieľ právnej regulácie (bod 29), potom je potrebné ju zmeniť, nie utiekať sa k nebezpečnej extenzii vo výklade právnych pravidiel. Ústavný súd už v tejto súvislosti judikoval, že platná právna norma nemôže podliehať pri svojom uplatňovaní – ako poslednom štádiu interpretácie – kritériám významným predovšetkým pri jej tvorbe. V posudzovanej veci nemožno obísť ani aspekt, že ide o ukladanie sankcií, pri ktorom výklad a aplikácia či už „skutkovej podstaty“ alebo osoby porušovateľa (najmä, ak ide o špecifický subjekt – verejný funkcionár) musí podliehať mimoriadne prísnym kritériám a v pochybnostiach (ktoré zo zápisnice výboru sú zrejmé) nemožno sankciu uložiť (známa zásada „in dubio pro reo“). Najzávažnejším dôvodom vylučujúcim možnosť extenzívneho výkladu ústavnej normy je však ústavná direktíva uvedená v čl. 2 ods. 2 ústavy (I. ÚS 30/99).

49. Na podklade uvedených dôvodov ústavný súd dospel k záveru, že navrhovateľ nespĺňal definičné znaky verejného funkcionára podľa čl. 2 ods. 1 písm. zb) v spojení s čl. 3 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, v dôsledku čoho mu povinnosť podľa čl. 7 ods. 1 tohto ústavného zákona ani nevznikla. Preto konanie navrhovateľa spočívajúce v opomenutí podania písomných oznámení funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov do 30 dní odo dňa ujatia sa funkcie členom predstavenstva SPS a do 31. marca 2014 nebolo v rozpore s ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu. To má podľa § 73b ods. 3 druhej vety zákona o ústavnom súde za následok zrušenie oboch napadnutých rozhodnutí (bod 1výroku tohto nálezu).

54. Základom pre výpočet náhrady za úkon právnej služby vykonaný v roku 2014 je priemerná mesačná mzda zamestnanca hospodárstva Slovenskej republiky v prvom polroku 2013 v sume 804 €. Z toho vyplýva, že tarifná odmena sa jeden úkon právnej služby predstavuje podľa § 11 ods. 3 vyhlášky 134 € a režijný paušál 8,04 €.

55. Napriek tomu, že si navrhovateľ uplatnil nárok na náhradu trov konania za štyri úkony právnej služby (2 úkony pri každom z návrhov), ústavný súd mu využijúc diskrečný priestor daný citovaným § 36 ods. 2 zákona o ústavnom súde priznal náhradu tarifnej odmeny len za dva úkony právnej služby. Vychádzal pritom z totožnosti skutkovej a právnej stránky oboch návrhov rezultujúcej do identických dôvodov a právnej argumentácie v oboch spojených návrhoch.

56. Z toho vyplýva, že navrhovateľ má nárok na náhradu trov v sume 268 €, ku ktorej bolo potrebné pripočítať režijný paušál za štyri úkony právnej služby (32,16 €). Spolu náhrada trov konania predstavuje sumu 300,16 €. Vypočítanú sumu ústavný súd zvýšil o 20 % dane z pridanej hodnoty, keďže navrhovateľ preukázal, že jeho právny zástupca je platiteľom dane z pridanej hodnoty. Navrhovateľovi tak ústavný súd voči výboru priznal náhradu trov konania v sume 360,19 € (bod 2 výroku tohto nálezu).

57. Pretože výbor, ktorému bola ako účastníkovi konania pred ústavným súdom uložená povinnosť nahradiť trovy navrhovateľovi, je orgánom Národnej rady Slovenskej republiky, uložil mu ústavný súd splnenie tejto povinnosti prostredníctvom Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky, ktorá nakladá s jej rozpočtovými prostriedkami.