III. ÚS 140/2015

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

III. ÚS 140/2015­35

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí senátu 14. júla 2015 v senáte zloženom z predsedu Rudolfa Tkáčika a zo sudkyne Jany Baricovej a sudcu Ľubomíra Dobríka vo veci návrhov , , zastúpeného spoločnosťou Hillbridges, s. r. o., advokátska kancelária, Sedlárska 1, Bratislava, v mene ktorej koná konateľ a advokát JUDr. Miroslav Trenčan, na preskúmanie rozhodnutí Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií sp. zn. VP/22/14­K zo 17. septembra 2014 a sp. zn. VP/23/14­K zo 17. septembra 2014 takto

rozhodol:

Z návrhu vedeného pod sp. zn. Rvp 16830/2014 a k nemu pripojeného rozhodnutia sp. zn. VP/22/14­K zo 17. septembra 2014 vyplýva, že výbor ním navrhovateľovi ako verejnému funkcionárovi – štatutárnemu orgánu/členovi predstavenstva Spoločnosti pre skladovanie, a. s., Trakovice (ďalej len „SPS, a. s.“), vykonávajúcemu túto funkciu od 4. septembra 2013 uložil pokutu podľa čl. 9 ods. 10 písm. a) ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon o ochrane verejného záujmu“) v sume 805 € zodpovedajúcej mesačnému platu verejného funkcionára za porušenie povinnosti ustanovenej čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu v súvislosti s nepodaním písomného oznámenia funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov do 30 dní, t. j. do 4. októbra 2013, odo dňa, keď sa ujal výkonu verejnej funkcie; predmetné rozhodnutie bolo navrhovateľovi doručené 5. novembra 2014.

Aj z návrhu vedeného pod sp. zn. Rvp 16831/2014 a k nemu pripojeného rozhodnutia sp. zn. VP/23/14­K zo 17. septembra 2014 vyplýva, že výbor ním navrhovateľovi ako verejnému funkcionárovi – členovi predstavenstva SPS, a. s., vykonávajúcemu túto funkciu od 4. septembra 2013 uložil pokutu podľa čl. 9 ods. 10 písm. a) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu v sume 824 € zodpovedajúcej mesačnému platu verejného funkcionára za porušenie povinnosti ustanovenej čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu v súvislosti s nepodaním písomného oznámenia funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov za rok 2013 do 31. marca 2014; predmetné rozhodnutie bolo navrhovateľovi doručené 5. novembra 2014.

V oboch návrhoch navrhovateľ (rovnako ako v konaniach vedených proti nemu výborom, pozn.) argumentuje, že «SPS je obchodnou spoločnosťou s približne 14,5 % priamou majetkovou účasťou štátu (percentuálne vyjadrenie počtu akcií patriacich Správe štátnych hmotných rezerv SR k celkovému počtu akcií spoločnosti SPS). Zvyšok majetkovej účasti v spoločnosti SPS (t. j. približne 85,5 %) patrí obchodnej spoločnosti TRANSPETROL, a. s., ktorej 100 % akcií vlastní Slovenská republika zastúpená Ministerstvom hospodárstva, a teda v tejto časti nejde o priamu majetkovú účasť štátu v spoločnosti SPS. Akciovú spoločnosť TRANSPETROL, a. s. totiž nie je v zmysle právneho poriadku Slovenskej republiky možné považovať za „štát“. Z vyššie uvedeného vyplýva, že Slovenská republika nemá v spoločnosti SPS stopercentnú priamu majetkovú účasť, ale iba nepriamu majetkovú účasť. ... som toho názoru, že pre zaradenie mojej osoby do kategórie verejného funkcionára v súvislosti s mojou funkciou člena štatutárneho orgánu SPS nepostačuje, ak má štát v spoločnosti SPS iba nepriamu majetkovú účasť, a preto nie som verejným funkcionárom v zmysle ústavného zákona o ochrane verejného záujmu.».

Navrhovateľ vo svojich návrhoch podáva prehľad pojmu „majetková účasť štátu“ naprieč právnym poriadkom Slovenskej republiky, a tak argumentuje v prospech záveru, že iba priama majetková účasť štátu je právne relevantná. Aj neprípustnosť extenzívneho výkladu ústavno­právnych noriem svedčí podľa navrhovateľa pre ním preferovanú interpretáciu. Dôvodí ďalej požiadavkou ochrany vlastných legitímnych očakávaní, keď výbor vo svojej doterajšej rozhodovacej praxi „za verejných funkcionárov vždy považoval iba členov štatutárnych orgánov takých obchodných spoločností, v ktorých má štát stopercentnú priamu majetkovú účasť“. Napokon navrhovateľ cituje z priebehu rozpravy prebiehajúcej na zasadnutí výboru konaného 17. septembra 2014, z ktorej vyplýva, že aj členovia výboru majú pochybnosti o zvolenom spôsobne riešenia kardinálnej právnej otázky.

K návrhu navrhovateľa sa vyjadril výbor prostredníctvom svojho predsedu podaním z 3. marca 2015 doručeným ústavnému súdu 6. marca 2015, ku ktorému pripojil aj originály príslušných na vec sa vzťahujúcich spisov. Vo vyjadrení hodnotí ako paradoxné tvrdenie navrhovateľa, že «napriek tomu, že ide o akciovú spoločnosť, pri ktorej založení sú dva subjekty disponujúce majetkom vo vlastníctve štátu, nejde o obchodnú spoločnosť so stopercentným majetkom vo vlastníctve štátu. Navrhovateľ nemieni vziať na vedomie, že pri vklade TRANSPETROL, a. s. ide o obchodnú spoločnosť, ktorej 100 % vlastní Slovenská republika, zastúpená Ministerstvom hospodárstva Slovenskej republiky s tvrdením, že TRANSPETROL, a. s. nie je možné považovať za „štát“. Domnievame sa, že ide o účelové tvrdenie popierajúce základný fakt, že Správa štátnych hmotných rezerv Slovenskej republiky a TRANSPETROL, a. s. disponujú síce rôznou formou štátneho majetku, ale jeho súhrn bez ohľadu na priamu alebo nepriamu účasť tvorí stále len formu štátnej účasti a v matematickom súhrne ide o konečnú sumu 100 (%). Zákonodarca pri tvorbe a schválení ústavného zákona sledoval záujem spoločnosti na ochranu verejného záujmu voči verejným funkcionárom spravujúcim majetok štátu pri stopercentnej účasti štátu, čiže vyjadril tento záujem formuláciou pojmu verejný funkcionár v čl. 2 ods. 1 písm. zb) ústavného zákona ako „štatutárneho orgánu alebo členov štatutárneho orgánu obchodnej spoločnosti so stopercentnou majetkovou účasťou štátu“ (širší pojem) bez rozlíšenia tzv. priamej alebo nepriamej účasti štátu. Takýto pojem (ako uvádza aj navrhovateľ), nie je vymedzený v žiadnom právnom predpise, a nezaoberá sa ním ani odborná literatúra. Nejde preto, ako uvádza navrhovateľ, o neprípustný extenzívny výklad, ale o čisto pragmatický „logický“ výklad, podporený bežnou matematickou vetou x+y=100. Naviac ide o zrozumiteľné a racionálne (logické) zdôvodnenie, že navrhovateľ je verejným funkcionárom, pretože ak zákonodarca v právnej norme uviedol pojem „majetková účasť štátu“, potom je možné logicky vyvodiť, že nemal v úmysle tento pojem rozdeľovať na „priamu“, príp. „nepriamu“ majetkovú účasť.».

Navrhovateľ prostredníctvom právneho zástupcu doručil ústavnému súdu 25. mája 2015 stanovisko, v ktorom nesúhlasí s tvrdením výboru, «ktorým mi je podsúvané vyjadrenie, že pojem „majetková účasť štátu“ nie je vymedzený v žiadnom právnom predpise. Ide o zavádzajúce tvrdenie. Problematike výkladu pojmu „majetková účasť štátu“ sa dôkladne venujem najmä v časti 4.1 môjho návrhu. Na základe tam uvedených argumentov trvám na svojom názore, že pojem „majetková účasť štátu“ nie je možné vykladať extenzívne (a subsumovať tak pod neho aj nepriamu majetkovú účasť štátu), pokiaľ konkrétna norma výslovne neuvádza, že sa pod ním rozumie aj nepriama majetková účasť štátu.». Podľa navrhovateľa výbor na väčšinu jeho argumentov uvedených v návrhoch nereagoval. Kritizuje tiež postoj, podľa ktorého «sa Výbor „nevyjadruje k výhradám navrhovateľa k procesnému postupu výboru“. Takáto pozícia Výboru k procesnému postupu a spôsobu vedenia konania je podľa môjho názoru neakceptovateľná, nakoľko rozhodovacia činnosť Ústavného súdu SR jednoznačne akcentuje požiadavku na riadny procesný postup Výboru.». Preto v plnom rozsahu zotrváva na svojich návrhoch.

III.

Podľa čl. 10 ods. 2 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu dotknutý verejný funkcionár môže podať návrh na preskúmanie rozhodnutia výboru na ústavný súd v lehote 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia podľa odseku 1, ktorým bola vyslovená strata mandátu alebo funkcie, alebo do 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia podľa čl. 9 ods. 10, ktorým bolo rozhodnuté o pokute voči verejnému funkcionárovi. Podanie návrhu na preskúmanie rozhodnutia výboru má odkladný účinok. Ústavný súd rozhodne o tomto návrhu do 60 dní odo dňa jeho doručenia. Konanie o preskúmaní takéhoto rozhodnutia pred ústavným súdom upravujú ustanovenia § 73a a § 73b zákona o ústavnom súde. Rozhodnutie ústavného súdu je konečné okrem rozhodnutia podľa čl. 12 ods. 2.

Podľa čl. 3 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu verejný funkcionár je na účely tohto zákona každý, kto vykonáva funkciu uvedenú v čl. 2 ods. 1.

Podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu verejný funkcionár je povinný do 30 dní odo dňa, keď sa ujal výkonu verejnej funkcie, a počas jej výkonu vždy do 31. marca podať písomné oznámenie za predchádzajúci kalendárny rok, v ktorom uvedie, a) či spĺňa podmienky nezlučiteľnosti výkonu funkcie verejného funkcionára s výkonom iných funkcií, zamestnaní alebo činností podľa čl. 5 ods. 1 a 2, b) aké zamestnanie vykonáva v pracovnom pomere, obdobnom pracovnom vzťahu alebo štátnozamestnaneckom pomere a akú podnikateľskú činnosť vykonáva popri výkone funkcie verejného funkcionára, c) aké má funkcie v štátnych orgánoch, v orgánoch územnej samosprávy, v orgánoch právnických osôb vykonávajúcich podnikateľskú činnosť a v orgánoch iných právnických osôb; taktiež uvedie, z ktorých uvádzaných funkcií má príjem, funkčné alebo iné požitky, d) svoje príjmy dosiahnuté v uplynulom kalendárnom roku z výkonu funkcie verejného funkcionára a z výkonu iných funkcií, zamestnaní alebo činností, v ktorých vykonávaní verejný funkcionár pokračuje aj po ujatí sa výkonu funkcie verejného funkcionára, e) svoje majetkové pomery a majetkové pomery manžela a neplnoletých detí, ktorí s ním žijú v domácnosti, vrátane osobných údajov v rozsahu titul, meno, priezvisko a adresa trvalého pobytu.

Obsahom účasti akcionára v akciovej spoločnosti sú práva a povinnosti, ktoré môžu mať povahu majetkovú (napr. právo na dividendu, právo na podiel na likvidačnom zostatku)

i nemajetkovú (napríklad právo na riadenie i kontrolu spoločnosti). Práve identifikované členenie je podľa názoru ústavného súdu základom pre vymedzenie podstaty majetkovej účasti v akciovej spoločnosti.

Pojem „majetková účasť“ použitý v čl. 2 ods. 1 písm. zb) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu sa svojou obsahovou náplňou najviac blíži pojmu podiel, tak ako ho definuje v § 61 Obchodný zákonník. Podielom je miera účasti spoločníka na čistom obchodnom imaní spoločnosti. Kým obsahom právneho vzťahu účasti spoločníka v spoločnosti sú všetky práva a povinnosti, ktoré má spoločník voči spoločnosti, podiel, tak ako je vymedzený v § 61, vyjadruje len majetkovú zložku účasti spoločníka v spoločnosti (Ďurica, M. in Patakyová, M. a kol. Obchodný zákonník. Komentár. 3. vydanie. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 186).

Ústavný súd tak uzatvára, že pojem „majetková účasť“ podľa čl. 2 ods. 1 písm. zb) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu vyjadruje majetkové zdieľanie výsledkov činnosti (väčšinou podnikateľskej) obchodnej spoločnosti jej spoločníkom, pričom tieto výsledky môžu mať tak kladnú, ako aj zápornú hodnotu.

Na podklade záverov formulovaných v predchádzajúcich odsekoch možno konštatovať, že majetkovú účasť v SPS mali v rozhodnom období dva subjekty: Správa štátnych hmotných rezerv a TRANSPETROL, a. s.

V týchto súvislostiach bude vhodné poukázať na mechanizmus založenia tzv. štátnej akciovej spoločnosti (pre účely podnikania) a na právne pomery medzi štátom a vzniknutou spoločnosťou, ktoré z tohto aktu vyplývajú. Ak štát (štátny orgán) založí ako jediný zakladateľ akciovú spoločnosť ­ podieľa sa svojím vkladom v plnom rozsahu na tvorbe jej základného imania (§ 58 ods. a § 59 ods. 1 Obchodného zákonníka), ­ predmet vkladu sa stáva súčasťou obchodného majetku [súhrn majetkových hodnôt (vecí, pohľadávok a iných práv a peniazmi oceniteľných iných hodnôt), ktoré patria podnikateľovi a slúžia alebo sú určené na jeho podnikanie ̶ § 6 ods. 1 Obchodného zákonníka]; na dokreslenie je možné spomenúť, že v § 179 ods. 2 Obchodného zákonníka je výslovný zákaz vrátenia vkladu akcionárom, ­ akciová spoločnosť nakladá so svojím obchodným majetkom (ktorý už nepatrí štátu) v rámci svoje činnosti (podnikania), pričom podnikaním sa podľa § 2 ods. 1 Obchodného zákonníka sa rozumie sústavná činnosť vykonávaná samostatne podnikateľom vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť pre účely dosiahnutia zisku.

Z formulovaných záverov jednoznačne vyplýva, že v SPS, v ktorej bol navrhovateľ predsedom predstavenstva, sa majetková účasť rozkladá na Slovenskú republiku, zastúpenú Správou štátnych hmotných rezerv, a TRANSPETROL, a. s. Kým v prípade Správy štátnych hmotných rezerv vykonávajúcej práva akcionára nesie majetkové riziko spojené s účasťou na podnikaní SPS štát, pretože Správa štátnych hmotných rezerv ako štátna rozpočtová organizácia nemá vlastný majetok, TRANSPETROL, a. s., je spôsobilým subjektom vlastníckeho práva, vlastní majetok, ktorý netvorí súčasť majetkového substrátu štátu ako právnickej osoby, a tak aj sám znáša majetkové riziko spojené s účasťou na podnikaní SPS. Zo žiadneho právneho predpisu totiž nevyplýva (na rozdiel od štátnych rozpočtových organizácií), že by obchodná spoločnosť so stopercentnou majetkovou účasťou štátu nemohla vlastniť svoj majetok. Taká obchodná spoločnosť je od štátu po právnej stránke majetkovo nezávislá.

Postavenie akciovej spoločnosti vo sfére majetkovo­právnej nemožno porovnávať s majetkovým postavením štátnych rozpočtových organizácií, štátnych príspevkových organizácií či štátnych fondov, ktoré síce sú právnickými osobami, ale ako správcovia majetku štátu môžu nadobúdať majetok len do vlastníctva štátu, nie do svojho vlastníctva. Aj právne úkony pri správe majetku štátu vykonávajú v mene štátu, nie vo svojom vlastnom mene (§ 2 ods. 2 zákona o správe majetku štátu).

Majetkovú účasť v obchodnej spoločnosti, ktorú už ústavný súd v predchádzajúcom texte podrobne analyzoval, z hľadiska jej podstaty (majetkové zdieľanie výsledkov činnosti obchodnej spoločnosti) nemožno po právnej stránke klasifikovať. Je len jedna. Nepriamu majetkovú účasť, tak ako ju má na mysli výbor, je právny, hoci nie faktický, nonsens. Hospodárenie SPS ako akciovej spoločnosti má vplyv na výšku dividend (§ 178 ods. 1 Obchodného zákonníka) spojených s vlastníctvom akcií. Pokiaľ však ide o akcie SPS vo vlastníctve TRANSPETROL­u, a. s., dividendy z nich plynúce sa nestanú majetkom štátu, ale majetkom akcionára, teda TRANSPETROL­u, a. s. Ten nie je vo vlastníctve Slovenskej republiky, ako to na strane 3 svojho vyjadrenia uvádza výbor. Majetkový aspekt účasti v SPS teda, pokiaľ ide o akcie vo vlastníctve TRANSPETROL­u, a. s., nesvedčí štátu. Tvrdenie, že „ide o obchodnú spoločnosť, ktorej 100 % vlastní Slovenská republika“, je nepochopením podstaty vzťahov medzi zakladateľom alebo akcionárom na jednej strane a akciovou spoločnosťou na strane druhej. Akciová spoločnosť ako právnická osoba nikdy nemôže byť objektom vlastníctva, keď je sama spôsobilým nositeľom vlastníckeho práva. Žurnalistický štýl, ktorý takéto vyjadrenia často používa, nemôže byť základom pre aplikáciu právnych noriem.

Pravdaže, ústavný súd chápe, čo výbor svojimi formulovanými postojmi chcel vyjadriť. Jeho argumenty však naznačujú skôr fakt sprostredkovaného ovládania SPS štátom prostredníctvom TRANSPETROL­u, a. s. V praxi je nepochybné, že štát ako jediný akcionár má vo vzťahu k spoločnosti TRANSPETROL, a. s. rozhodujúce postavenie. V právnej rovine sa však popisované javy obvykle vyjadrujú reguláciou vzťahu ovládajúcej osoby a ovládanej osoby (§ 66a Obchodného zákonníka, resp. môže ísť o konanie v zhode podľa § 66b Obchodného zákonníka), ktorý však sám osebe bez ďalšieho nevykazuje majetkový aspekt, ale skôr zdôrazňuje nemajetkovú črtu účasti v obchodnej spoločnosti (pozri aj bod 34).

Ústavný zákon o ochrane verejného záujmu však v čl. 2 ods. 1 písm. zb) definuje verejného funkcionára rýdzo na báze majetkového aspektu účasti v obchodnej spoločnosti. Dikcia predmetnej ústavnej normy používajúca prívlastok „majetková“ iný výklad neumožňuje. Nemožno zabúdať, že uplatňovanie ústavného zákona o ochrane verejného záujmu v posudzovaných prípadoch navrhovateľa ústi do vyvodenia verejnoprávnej zodpovednosti, pri ktorej je vzhľadom na závažnosť zásahu do individuálnej sféry adresáta jej pôsobenia vylúčené rozširovať interpretáciou jej hmotnoprávnej podmienky. Ak rešpektovanie znenia právnych noriem upravujúcich verejnoprávnu zodpovednosť neumožňuje dosahovať cieľ právnej regulácie (bod 30), potom je potrebné ju zmeniť, nie utiekať sa k nebezpečnej extenzii vo výklade právnych pravidiel. Ústavný súd už v tejto súvislosti judikoval, že platná právna norma nemôže podliehať pri svojom uplatňovaní ̶ ako poslednom štádiu interpretácie ̶ kritériám významným predovšetkým pri jej tvorbe. V posudzovanej veci nemožno obísť ani aspekt, že ide o ukladanie sankcií, pri ktorom výklad a aplikácia či už „skutkovej podstaty“ alebo osoby porušovateľa (najmä, ak ide o špecifický subjekt – verejný funkcionár) musí podliehať mimoriadne prísnym kritériám a v pochybnostiach (ktoré zo zápisnice výboru sú zrejmé) nemožno sankciu uložiť (známa zásada „in dubio pro reo“). Najzávažnejším dôvodom vylučujúcim možnosť extenzívneho výkladu ústavnej normy je však ústavná direktíva uvedená v čl. 2 ods. 2 ústavy (I. ÚS 30/99).

Na podklade uvedených dôvodov ústavný súd dospel k záveru, že navrhovateľ nespĺňal definičné znaky verejného funkcionára podľa čl. 2 ods. 1 písm. zb) v spojení s čl. 3 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, v dôsledku čoho mu povinnosť podľa čl. 7 ods. 1 tohto ústavného zákona ani nevznikla. Preto konanie navrhovateľa spočívajúce v opomenutí podania písomných oznámení funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov do 30 dní odo dňa ujatia sa funkcie predsedu predstavenstva SPS a do 31. marca 2014 nebolo v rozpore s ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu. To má podľa § 73b ods. 3 druhej vety zákona o ústavnom súde za následok zrušenie oboch napadnutých rozhodnutí (bod 1 výroku tohto nálezu).

Základom pre výpočet náhrady za úkon právnej služby vykonaný v roku 2014 je priemerná mesačná mzda zamestnanca hospodárstva Slovenskej republiky v prvom polroku 2013 v sume 804 €. Z toho vyplýva, že tarifná odmena sa jeden úkon právnej služby predstavuje podľa § 11 ods. 3 vyhlášky 134 € a režijný paušál 8,04 €.

Napriek tomu, že si navrhovateľ uplatnil nárok na náhradu trov konania za štyri úkony právnej služby (2 úkony pri každom z návrhov), ústavný súd mu využijúc diskrečný priestor daný citovaným § 36 ods. 2 zákona o ústavnom súde priznal náhradu tarifnej odmeny len za dva úkony právnej služby. Vychádzal pritom z totožnosti skutkovej a právnej stránky oboch návrhov rezultujúcej do identických dôvodov a právnej argumentácie v oboch spojených návrhoch.

Z toho vyplýva, že navrhovateľ má nárok na náhradu trov v sume 268 €, ku ktorej bolo potrebné pripočítať režijný paušál za štyri úkony právnej služby (32,16 €). Spolu náhrada trov konania predstavuje 300,16 €. Vypočítanú sumu ústavný súd zvýšil o 20 % dane z pridanej hodnoty, keďže navrhovateľ preukázal, že jeho právny zástupca je platiteľom dane z pridanej hodnoty. Navrhovateľovi tak ústavný súd voči výboru priznal náhradu trov konania v sume 360,19 € (bod 2 výroku tohto nálezu).

Pretože výbor, ktorému bola ako účastníkovi konania pred ústavným súdom uložená povinnosť nahradiť trovy navrhovateľovi, je orgánom Národnej rady Slovenskej republiky, uložil mu ústavný súd splnenie tejto povinnosti prostredníctvom Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky, ktorá nakladá s jej rozpočtovými prostriedkami.