III. ÚS 427/2012

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

III. ÚS 427/2012­161

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 17. decembra 2014 v senáte zloženom z predsedu Lajosa Mészárosa (sudca spravodajca) a zo sudcov Sergeja Kohuta a Rudolfa Tkáčika prerokoval prijatú sťažnosť , , zastúpeného advokátom JUDr. Petrom Kubinom, Advokátska kancelária, Námestie SNP 15, Bratislava, vo veci namietaného porušenia základného práva na prístup k voleným a iným verejným funkciám podľa čl. 30 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky a podľa čl. 21 ods. 4 Listiny základných práv a slobôd, práva na vstup do verejných služieb svojej krajiny podľa čl. 25 písm. c) Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach, práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov podľa čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a podľa čl. 38 ods. 2 Listiny základných práv a slobôd a práva na prejednanie veci v primeranej lehote podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, práva na rovnosť podľa čl. 12 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a práva na rovnosť a ochranu pred diskrimináciou podľa čl. 26 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach postupom prezidenta Slovenskej republiky súvisiacim s jeho kandidatúrou na funkciu generálneho prokurátora Slovenskej republiky a takto

rozhodol:

4. Sťažovateľ namieta nečinnosť prezidenta republiky pri jeho menovaní do funkcie generálneho prokurátora, čím malo dôjsť aj k porušeniu rovnosti a diskriminácie pri prístupe k verejným funkciám.

5. Sťažnosť sa vývojom veci rozdelila na dve časti, resp. druhá časť úplne nahradila časť prvú. V prvej fáze sťažovateľ tvrdil, že zvolením za kandidáta získal nárok na funkciu generálneho prokurátora a odstránenie nečinnosti malo nastať konaním a rozhodnutím prezidenta o vymenovaní. Konkrétne, sťažovateľ najprv žiadal, aby prezident republiky „o vymenovaní konal a rozhodol do jedného mesiaca“, a neskôr žiadal, aby prezident „vo veci vymenovania konal a rozhodol“. Po formálnom odmietnutí vymenovať sťažovateľa do funkcie generálneho prokurátora sťažovateľ podaním z 23. januára 2013 vlastne transformoval sťažnosť na otázku ústavnosti nečinnosti prezidenta len v zmysle adekvátnosti času, zdĺhavosti.

6. Zo sťažnosti, jej prvého doplnenia, vyjadrenia prezidenta, stanoviska sťažovateľa k vyjadreniu prezidenta republiky a doplnenia sťažnosti so zmenou petitu vyplýva ďalej popísaný vývoj veci a argumentácia účastníkov. K právomoci ústavného súdu sťažovateľ uviedol, že žaloba proti nečinnosti orgánov verejnej správy v režime správneho súdnictva je obmedzená, pretože ju možno použiť len proti orgánom verejnej správy, nie však proti prezidentovi republiky. Z tohto dôvodu podáva priamo ústavnú sťažnosť.

Skutkový stav veci

7. Sťažovateľ v časti opisu skutkového stavu (body 7 – 13 nálezu) uvádza, že 17. júna 2011 bol národnou radou na jej 19. schôdzi v 5. volebnom období platne v tajnej voľbe zvolený za kandidáta na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora Slovenskej republiky a uznesením národnej rady č. 499 zo 17. júna 2011 bol písomne navrhnutý prezidentovi republiky na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora. Prezident však sťažovateľa nevymenoval.

11. Po rozhodnutí prezidenta o nevymenovaní sťažovateľ argumentoval, že rozhodnutie o nevymenovaní je dôležitým dôkazom toho, že prezident republiky bol skutočne 18 mesiacov nečinný bez akéhokoľvek právneho dôvodu. Nič mu nebránilo, aby dôvody, ktorými odôvodnil rozhodnutie o nevymenovaní, uviedol už 29. júla 2011. Jediná skutočnosť, „ktorá sa stala známou neskôr, bola udalosť spočívajúca v náhodnom ľudskom pochybení sťažovateľa pri zaznamenávaní výpovede poslanca , ku ktorej došlo 29. júla 2011“.

12. Ako tvrdí sťažovateľ, „nemožno pochybovať o tom, že prezident v skutočnosti sťažovateľa vymenovať do funkcie od začiatku nechcel, pričom celý čas sa snažil hľadať dôvody, pre ktoré ho nemusí vymenovať. Ak by platil opak, potom prezidentovi nič nebránilo vymenovať sťažovateľa do funkcie kedykoľvek počas uvedeného 18­mesačného obdobia.“.

15. Funkcia generálneho prokurátora je inou verejnou funkciou podľa čl. 30 ods. 4 ústavy a verejnou službou podľa čl. 25 písm. c) paktu o občianskych právach. Sťažovateľ vychádza z tvrdenia, že právo na prístup k voleným a iným verejným funkciám za rovnakých podmienok v sebe zahŕňa právo predmetnú funkciu nadobudnúť, ak uchádzač splní všetky právnym poriadkom určené podmienky prístupu k verejnej funkcii. Tento záver má potvrdzovať nález ústavného súdu sp. zn. III. ÚS 75/01 (senát – rektor) – „Súčasťou obsahu práva podľa čl. 30 ods. 4 ústavy je, aby orgány majúce povinnosť spolupôsobiť pri uchádzaní sa o funkciu a pri ustanovovaní do funkcie si tieto povinnosti plnili, a tak zaručili možnosť prístupu k voleným a iným verejným funkciám. Ak tieto orgány porušia svoje povinnosti, a tak sťažia, uľahčia alebo znemožnia uchádzanie sa o funkciu alebo ustanovenie do funkcie niektorého uchádzača, tak tým porušia jeho právo podľa čl. 30 ods. 4 ústavy“, a nález sp. zn. II. ÚS 5/03 (voľba predsedu NS) – „V právnom štáte je nevyhnutné, aby každý orgán verejnej moci vrátane súdnej rady postupoval pri výkone svojej právomoci tak, že zabezpečí objektivitu svojho postupu smerujúceho k ochrane alebo uplatňovaniu základného práva alebo základnej slobody, ako aj objektivitu samotného rozhodovania o ochrane a uplatňovaní základného práva alebo základnej slobody, a to bez ohľadu na to, či tento postup prebieha v právne formalizovanom rámci alebo iba v rámci faktickej činnosti príslušného orgánu.“.

16. Orgánmi, ktoré majú povinnosť spolupôsobiť pri uchádzaní sa o funkciu generálneho prokurátora a pri ustanovovaní do tejto funkcie, sú národná rada a prezident republiky. Národná rada si svoju povinnosť voči sťažovateľovi splnila 17. júna 2011, keď na základe výsledkov tajnej voľby navrhla sťažovateľa prezidentovi na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora. Prezident republiky svoju povinnosť spolupôsobiť pri ustanovení sťažovateľa do funkcie (t. j. vymenovať sťažovateľa do funkcie) zatiaľ nesplnil a je v tejto veci nečinný.

Replika sťažovateľa

22. Sťažovateľ vo svojej replike (body 22 – 27 nálezu) uznáva, že dominantnou vo veci je nerovnosť vo vzťahu k právu na prístup k verejnej funkcii, resp. nerovnosť v samotnom práve na rovný prístup k verejnej funkcii, pričom víta aj výrok len vo vzťahu k čl. 30 ods. 4 ústavy. Sťažovateľ však namietal porušenie čl. 12 ústavy vzhľadom na svojvoľnosť prezidenta republiky voči nemu.

23. S argumentom prezidenta, že „k porušeniu tejto zásady [rovnakého zaobchádzania/nediskriminácie] reálne môže dôjsť iba a vo vzťahu medzi viacerými uchádzačmi o tú istú alebo porovnateľnú funkciu v tom istom alebo porovnateľnom konaní“, podľa názoru sťažovateľa nemožno súhlasiť. Ústavný súd tento princíp a uvedenú judikatúru totiž dokresľuje vo svojom náleze z 20. apríla 2011 (I. ÚS 76/2011), keď v bode 42 konštatuje, že „namietať nerovnakosť podmienok (diskrimináciu) môže... (ii) ten, kto bol znevýhodnený oproti inej skupine občanov v podobnej právnej situácii (napr. vo veciach sp. zn. II. ÚS 48/97, sp. zn. III. ÚS 75/01)“. Ústavný súd zároveň konštatuje, že v danom prípade určujúcu spoločnú množinu k porovnávaniu tvorili „občania uchádzajúci sa o verejnú funkciu, o ktorých voľbe sa hlasuje tajným spôsobom“ (bod 43), z dôvodu, že „tajné hlasovanie a jeho ústavne konformný priebeh je totiž v okolnostiach danej veci jadrom ústavného prieskumu, v dôsledku čoho práve tajné hlasovanie predstavuje množinu vlastností, ktorú treba pri porovnávaní zobrať do úvahy“ (bod 43), a „že nikto z občanov uchádzajúcich sa o verejnú funkciu prostredníctvom tajnej voľby nesmie byť diskriminovaný oproti iným tým, že v ich prípade sa tajná voľba realizuje iným/protiprávnym spôsobom“ (bod 43).

25. Sťažovateľ ďalej uvádza, že z textu sťažnosti je jednoznačné a zrejmé, že sťažovateľ namieta nerovnakosť podmienok, a teda diskriminačný postup prezidenta republiky v jeho veci oproti všetkým ostatným kandidátom na vymenovanie do verejných funkcií, ktorí doteraz boli navrhnutí inými ústavnými orgánmi prezidentovi alebo jeho predchodcom na vymenovanie. Keďže sťažnosť sťažovateľa nesmeruje proti prezidentovi ako osobe ale proti prezidentovi republiky ako štátnemu orgánu, je potrebné osobitne zdôrazniť, že do tejto množiny patria aj kandidáti navrhnutí inými ústavnými orgánmi aj každému z predchádzajúcich prezidentov republiky. Takéto určenie množiny občanov v rovnakej alebo porovnateľnej právnej situácii je podľa sťažovateľa v plnom súlade s princípom prijatým ústavným súdom vo veci sp. zn. I. ÚS 76/2011.

26. Pokiaľ prezident ďalej argumentuje, že „žiadnemu z kandidátov toto základné právo [podľa čl. 30 ods. 4 Ústavy a čl. 21 ods. 4 Listiny] neposkytuje právny nárok na získame funkcie, ale výlučne len rovnaké zaobchádzanie v procese uchádzania sa o funkciu. Obsahom tohto základného práva nie je získanie funkcie, ak len nediskriminácia v procese uchádzania sa o ňu v porovnaní s inými uchádzačmi z akýchkoľvek dôvodov“, sťažovateľ je presvedčený, že s týmto argumentom nemožno súhlasiť, pretože z čl. 30 ods. 4 ústavy vyplýva aj právo príslušnú verejnú funkciu získať, ak uchádzač splnil všetky právom určené podmienky prístupu k verejnej funkcii, čo potvrdil aj ústavný súd vo svojom náleze sp. zn. III. ÚS 75/01.

29. Sťažovateľ zdôrazňuje (body 29 – 32 nálezu), že (a) hoci uvedené právo sa zväčša aplikuje v kontexte súdneho konania, je relevantné aj pre konanie prezidenta, a (b) uvedené právo sa aplikuje, aj keď ústava neustanovuje konkrétnu lehotu.

30. Ďalej sťažovateľ argumentuje tým, že ústavný súd vo svojom uznesení sp. zn. II. ÚS 62/99 potvrdil, že „Právo na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov zaručené čl. 48 ods. 2 nemožno hodnotiť ako právo, ktoré sa výslovne spája s trestným konaním, ani ako právo, ktoré je výlučne späté so súdnou mocou.“. Ústavný súd tým jednoznačne pripustil jeho aplikáciu aj na rozhodovacie procesy patriace do kompetencie orgánov moci výkonnej (medzi ktoré patrí aj prezident), ktorých predmetom sú subjektívne práva fyzických a právnických osôb. V tom istom uznesení sa ústavný súd odvolal na svoj predchádzajúci právny názor, podľa ktorého „účelom práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov je odstránenie stavu právnej neistoty, v ktorej sa nachádza osoba domáhajúca sa rozhodnutia štátneho orgánu (II. ÚS 26/95, II. ÚS 33/1999)“. Niet pochýb, že prezident republiky je štátnym orgánom. Tak isto niet pochýb, že sťažovateľ, ktorý sa už takmer päť mesiacov bezúspešne domáha rozhodnutia prezidenta o jeho vymenovaní do funkcie generálneho prokurátora, sa nachádza v stave právnej neistoty, ktorý sa prehlbuje každým ďalším dňom udržiavania tohto protiprávneho stavu.

31. Ústavný súd vo svojej judikatúre taktiež stanovil a opakovane potvrdil kritériá posúdenia, či určitému právu prislúcha právna ochrana pred zbytočnými prieťahmi v rozhodovacom procese o tomto práve. Vo svojom náleze sp. zn. II. ÚS 74/97 konštatuje, že „Právo na prerokovanie svojej veci bez zbytočných prieťahov je v čl. 48 ods. 2 ústavy formulované ako bezpodmienečné, resp. bezvýnimočné. Vzťahuje sa na všetky subjektívne práva a z jeho dodržiavania nie je umožnená žiadna výnimka.“. Sťažovateľ tvrdí, že jeho právo byť vymenovaný (v prípade splnenia zákonných podmienok a platného zvolenia za kandidáta) do funkcie generálneho prokurátora je nepochybne jeho subjektívnym právom (pretože patrí osobne a výlučne jemu) vyplývajúcim priamo z ústavy.

33. Prezident republiky vo svojej argumentácii sťažovateľovi oponuje, že základné právo sťažovateľa na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov podľa čl. 48 ods. 2 ústavy a čl. 38 ods. 2 listiny a na prerokovanie veci v primeranej lehote podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru nemôže byť porušené nečinnosťou prezidenta republiky. Toto právo môže byť porušené výlučne len súdom alebo iným „orgánom právnej ochrany“, teda orgánom, na ktorom sa dotknutá osoba domáha odstránenia právnej neistoty s ohľadom na svoje práva (prokuratúrou, políciou, správnym orgánom). Vyplýva to zo systematického výkladu. Siedmy oddiel druhej hlavy ústavy, ktorého súčasťou je čl. 48 ods. 2 ústavy, má názov „Právo na súdnu a inú právnu ochranu“. Rovnako je nazvaná aj piata hlava listiny, ktorej súčasťou je čl. 38 ods. 2 listiny. Článok 6 dohovoru je nazvaný „Právo na spravodlivé súdne konanie“. Vyplýva to podľa prezidenta aj z logického výkladu, keďže všetky tri citované ustanovenia zaručujú verejné prerokovanie veci, ktoré v danom prípade zjavne neprichádza do úvahy. Podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prerokovaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch alebo o oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu. V zmysle ustálenej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) aj ústavného súdu je zjavné, že funkcia prezidenta republiky nemá povahu súdu. Nespĺňa ani elementárne materiálne kritérium pre pojem „súd“, keďže nerozhoduje v sporovom konaní. Okrem toho porušenie čl. 6 dohovoru sa musí týkať „občianskych práv alebo záväzkov“ alebo „trestného obvinenia“. Pod „občianskymi právami alebo záväzkami“ sa rozumejú výlučne súkromnoprávne subjektívne práva. Článok 6 dohovoru sa nevzťahuje na právo pôsobiť v štátnej službe alebo zastávať v nej funkciu, ktoré „nemajú súkromnoprávnu povahu, ktorá tvorí základ občianskych práv“. Prezident republiky preto navrhuje sťažnosti v tejto časti nevyhovieť.

37. Niet pochýb o tom, že sťažovateľ, ktorý sa už takmer deväť mesiacov bezúspešne domáha rozhodnutia prezidenta o jeho (ne)vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora, sa nachádza v stave právnej neistoty, ktorý sa prehlbuje každým ďalším dňom udržiavania tohto protiprávneho stavu.

38. Rovnako nemôže byť pochýb ani o tom, že sťažovateľ sa odstránenia tejto právnej neistoty u prezidenta republiky štandardnými prostriedkami domáhal. Sťažovateľ dokonca v dostatočnom predstihu pred podaním sťažnosti požiadal prezidenta republiky o oficiálne osobné prijatie v tejto veci, čomu prezident nevyhovel.

39. Podľa sťažovateľa, keďže právo na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov je bezpodmienečné a bezvýnimočné, nemôže byť z jeho pôsobnosti vyňatý prezident (osobná pôsobnosť) ani právo na prístup k verejným funkciám (vecná pôsobnosť).

40. Právne je neudržateľný podľa sťažovateľa aj argument prezidenta na základe „logického výkladu“, že prezident nemá povinnosť prerokovať vec bez zbytočných prieťahov, pretože čl. 48 ods. 2 ústavy a čl. 38 ods. 2 listiny „zaručujú verejné prerokovanie veci, ktoré v danom prípade zjavne neprichádza do úvahy“. Je nesporné (a vo svojom vyjadrení to tvrdí aj sám prezident), že právo podľa čl. 48 ods. 2 ústavy a čl. 38 ods. 2 listiny môžu okrem súdov porušiť aj správne orgány, prokuratúra či polícia. Konanie pred inými orgánmi ako súdmi však nie je verejné (rovnako ako konanie u prezidenta). Ak by verejnosť konania bola podmienkou pre uplatnenie práva podľa čl. 48 ods. 2 ústavy a čl. 38 ods. 2 listiny, ako dôvodí prezident, potom by porušenie tohto základného práva bolo možné uplatňovať prakticky iba vo vzťahu k súdnym konaniam, čo ústavný súd vo svojej judikatúre vylúčil (II. ÚS 62/99).

43. Sťažovateľ je toho názoru, že ak ústavný súd považuje ustanovenia čl. 48 ods. 2 ústavy a čl. 38 ods. 2 listiny za vecne a obsahovo zásadne odlišné od čl. 6 ods. 1 dohovoru, potom je nesporné, že čl. 48 ods. 2 ústavy a čl. 38 ods. 2 listiny majú v konaní pred ústavným súdom prednosť pred čl. 6 ods. 1 dohovoru jednak preto, že poskytujú sťažovateľovi širší rozsah ochrany, a aj preto, že ústavné normy majú vyššiu právnu silu ako normy medzinárodnej zmluvy. Pre úspešnosť sťažovateľa v konaní o bode II petitu sťažnosti postačí, ak ústavný súd s ohľadom na bod II petitu sťažnosti konštatuje porušenie základného práva podľa čl. 48 ods. 2 ústavy a čl. 38 ods. 2 listiny, aj keby sa čl. 6 ods. 1 dohovoru v tomto konaní vôbec nezaoberal.

Neodňateľnosť ľudských práv, právny štát a lehota prezidenta Slovenskej republiky na rozhodnutie

44. Sťažovateľ ešte v osobitnom oddiele rozvíja úvahy o tom, že z dogmatiky ľudských práv vyplýva, že sú neodňateľné a nezrušiteľné, a pretože mu vzniklo subjektívne právo byť vymenovaný do funkcie, toto mu nemôže byť nikým, ani prezidentom odňaté. Ďalej namieta porušenie princípov právneho štátu, jeho komponentov právnej istoty, predvídateľnosti či legitímneho očakávania.

45. Sťažovateľ k tomu – používajúc slová absurdné či nepochopiteľné – uvádza, že sťažovateľ má od 17. júna 2011 z titulu svojho už uvedeného subjektívneho práva status kandidáta na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora navrhnutého prezidentovi republiky na vymenovanie. Tento status patrí výlučne sťažovateľovi (pretože právne predpisy nepripúšťajú, aby patril súčasne viacerým osobám) a je právom chránený. Ústava ani iný právny predpis neumožňuje žiadnemu orgánu verejnej moci tento status sťažovateľovi akýmkoľvek rozhodnutím, opatrením alebo iným zásahom odňať, zrušiť, obmedziť ani iným negatívnym spôsobom do neho priamo alebo nepriamo zasiahnuť.

49. Sťažovateľ navrhuje vydanie nasledujúceho výroku nálezu: „I. Základné právo sťažovateľa na prístup k voleným a iným verejným funkciám za rovnakých podmienok podľa čl. 30 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 21 ods. 4 Listiny základných práv a slobôd a na vstup do verejných služieb svojej krajiny za rovnakých podmienok podľa čl. 25 písm. c) Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach nečinnosťou prezidenta Slovenskej republiky porušené bolo. II. Základné právo sťažovateľa na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov podľa čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 38 ods. 2 Listiny základných práv a slobôd a v primeranej lehote podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane základných práv a slobôd nečinnosťou prezidenta Slovenskej republiky porušené bolo. III. Základné právo sťažovateľa na rovnaké zaobchádzanie a ochranu pred diskrimináciou podľa čl. 12 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 26 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach nečinnosťou prezidenta Slovenskej republiky porušené bolo. IV. Ústavný súd Slovenskej republiky ukladá prezidentovi Slovenskej republiky povinnosť uhradiť sťažovateľovi trovy konania pred Ústavným súdom do 10 dní od právoplatnosti tohto nálezu.“

50. Sťažovateľ pôvodne navrhoval v bode IV petitu výrok „Ústavný súd Slovenskej republiky prikazuje prezidentovi Slovenskej republiky, aby o vymenovaní sťažovateľa do funkcie generálneho prokurátora Slovenskej republiky konal a rozhodol do jedného mesiaca od právoplatnosti tohto nálezu.“, ktorý neskôr takto upravil: „Ústavný súd Slovenskej republiky prikazuje prezidentovi Slovenskej republiky, aby vo veci vymenovania sťažovateľa do funkcie generálneho prokurátora Slovenskej republiky konal a rozhodol do jedného mesiaca od právoplatnosti tohto nálezu.“ Po rozhodnutí o nevymenovaní sťažovateľ požiadal o vypustenie tohto bodu návrhu na rozhodnutie.

Čas ako veličina v ústavnom systéme

52. Boj o tróny (George R. R. Martin) pokračuje stále, čo je v mierových formách prirodzené aj pre ústavný systém demokratického právneho štátu. A pokračovať budú aj otázky ústavnosti načasovania menovacích právomocí. Veď urýchlené vymenovanie ku koncu volebného obdobia stálo pri samom zrode súdnej kontroly ústavnosti (porov. Antoš, M.: Slavný případ Marbury vs. Madison aktuální i po dvou stoletích. In : Jurispridence 1/2010). A pokračovať budú aj snahy lehotovať v ústave aj to, kde je nutné sa spoľahnúť na ústavné autority. Ústavný súd už rozhodoval v 90­rokoch v časoch zložitých pre prihlásenie sa a formovanie právneho štátu o časových súvislostiach ústavnoprávnych vzťahov prezidenta republiky s ďalšími ústavnými autoritami (porov. aj II. ÚS 65/97). V týchto sporoch o objektívne právo vyvinul ústavný súd koncept ústavnej zásady spolupráce zložiek moci, ktorý nie je nepodobný konceptu ochrany riadneho chodu ústavných orgánov.

55. V bode 48 Výkladu ústavný súd uviedol, že prezidentova limitovaná diskrécia „nezbavujú prezidenta a národnú radu zodpovednosti za to, aby zabezpečili, že funkcia generálneho prokurátora nezostane dlhodobo neobsadená. I keď ústava nestanoví žiadnu lehotu, v rámci ktorej má prezident rozhodnúť o tom, či navrhnutého kandidáta vymenuje do funkcie generálneho prokurátora alebo nie, musí sa i toto jeho rozhodovanie uskutočniť v určitom primeranom časovom rámci. K posúdeniu navrhnutého kandidáta by tak malo dôjsť v primeranej lehote, čo znamená v dobe, ktorú možno považovať za nevyhnutnú pre zváženie všetkých relevantných skutočností na výkon uvedenej právomoci v jednotlivých konkrétnych prípadoch. Uvedená požiadavka pritom platí nielen pre povinnosť národnej rady predložiť prezidentovi kandidáta na túto funkciu, ale aj pre povinnosť prezidenta rozhodnúť o tomto návrhu. Je zrejmé, že z povahy rozhodovania o vymenovaní, ktoré je výsledkom voľby poslancov národnej rady a súhlasu prezidenta republiky, môže a bude dochádzať k tomu, že dosiahnutie potrebného konsenzu nebude otázkou dní, ale týždňov či výnimočne mesiacov. Je preto možné zhrnúť, že z ústavy nevyplýva žiadna presná časová hranica, ktorej prekročenie by nevyhnutne znamenalo porušenie povinnosti rozhodnúť v primeranej lehote. Takýto záver bude vždy závisieť na posúdení konkrétnych dôvodov, pre ktoré nebolo možné rozhodnúť skôr. Postup prezidenta ani národnej rady však nesmie fakticky viesť k tomu, že ním bude predlžované obdobie, v ktorom nie je funkcia generálneho prokurátora obsadená.“. Nie nepodobne v stredoeurópskom priestore rozhodol aj maďarský ústavný súd vo veci 8/1992. (I. 30.) AB. Možno dodať, že špecifikom predmetnej veci je skutočnosť, že doba konania o výklade primeranosti lehoty je súčasťou namietaného zásahu do subjektívneho práva na rozhodnutie v primeranej lehote.

57. Účelom čl. 48 ods. 2 ústavy je chrániť pred prieťahmi strany a účastníkov súdnych a správnych procesov vedených podľa procesných kódexov, kde sa rozhoduje o hmotných subjektívnych právach fyzických a právnických osôb. To je zrejmé tak z celého odseku 2 článku 48, ako aj z celého siedmeho oddielu ústavy vrátane jeho rubriky. Sťažovateľ nie je účastníkom žiadneho takéhoto konania a prezident republiky nie je orgánom, ktorý by nejako justične či kvázi­justične alebo inak úradnícky rozhodoval o veci sťažovateľa. Kategória (ne)prieťahov jednoducho nepatrí do prostredia formy vlády, aj keby išlo o verejné subjektívne práva uchádzača o ústavnú funkciu. Tento názor istým spôsobom potvrdzuje aj sťažovateľ, keď akcentuje právomoc ústavného súdu konať v predmetnej veci. Uvedené platí rovnako pre čl. 6 ods. 1 dohovoru, aj keď štrasburský súd niektoré práva z tohto článku vztiahol aj na pozície, ktoré presahujú rámec povolania. Z uvedeného vyplýva, že nečinnosť prezidenta republiky nepatrí do rozsahu (scope) čl. 48 ods. 2 ústavy a čl. 6 ods. 1 dohovoru a na tomto mieste možno súhlasiť s argumentáciou prezidenta. Ústavný súd si je vedomý, že uvedený postoj môže byť v napätí s nálezom sp. zn. IV. ÚS 478/2011 (odvolanie riaditeľa Sociálnej poisťovne), ale to nemá vplyv na meritórny výsledok predmetnej veci. Uvedené úvahy však nie sú bez významu aj pri posúdení aplikovateľnosti čl. 30 ods. 4 ústavy.

Prezident Slovenskej republiky a právo na prístup k iným verejným funkciám za rovnakých podmienok

58. Ústavný súd musí ustáliť, či sťažovateľ, kandidát na vymenovanie generálneho prokurátora (§ 123 ods. 2 rokovacieho poriadku národnej rady), je nositeľom subjektívneho práva na rovný prístup k verejnej funkcii a či do rozsahu tohto práva patrí aj ochrana proti „prieťahom“ zo strany prezidenta republiky a do akej miery je prezident zodpovedný ako orgán verejnej moci. Aj keď tieto otázky ratione personae bývajú implicitne riešené v uznesení o prijatí, v predmetnej veci si zaslúžia meritórnu pozornosť.

J. Ústava mezi právem a politikou. Úvod do ústavní teorie. Praha : Leges. 2014. s. 185 a nasl.; rozhodnutie Spolkového ústavného súdu 2 BvE 4/13 http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20140610_2bve000413.html). Niektoré autority (Emil Sobota; Dr. Přemysl Šámal za kanceláriu prezidenta vo vyjadrení vo veci Dr. Perglera: „Ale i kdyby bylo lze presidenta republiky považovati za správni úřad, nebylo by možno poháněti jej pro jeho rozhodnutí před nejvyšší správní soud, poněvadž podle §u 86 úst. list. není odpověden z výkonu svého úřadu.“) tvrdili, že nezodpovednosť prezidenta vylučuje prieskum jeho individuálnych aktov, zatiaľ čo Hoetzel či Krejčí tomu oponovali [Krejčí, J. Podléhají akty presidenta republiky kontrole nejvyššího správního soudu? In : Hexner, E. P. (ed). Pocta k šesdesiatym narodeninám Dr. Karla Laštovku. V Bratislave : Právnická fakulta Univerzity Komenského, 1936, Knihovňa právnickej fakulty univerzity Komenského v Bratislave, sv. 45, s. 221 a nasl.; Nejvyšší správní soud v prípade Dr. Perglera, ktorý napadol s rozhodnutím ministerstva zahraničných vecí aj súhlas prezidenta s daným rozhodnutím o jeho penzionovaní, konštatoval, že ide len o prieskum rozhodnutia ministerstva zahraničných vecí a sťažnosť je tak voči prezidentovi neprípustná. „Tím odpadl ovšem důvod zkoumati, zda a pokud by byla stížnost u tohto soudu na rozhodnutí presidenta, vůbec přípustnou“ – nález zo 14. októbra 1933 č. 19.745/32 (Starostlivosťou J. Kouřimského z Národního archivu Praha sa zistilo, že v dobovej literatúre uvádzané spisové značky 19.745/22, resp. 19.745/33 nie sú správne.)]. Krejčí k tomu uvádza: „Odpovědnost určitého orgánu a přeskoumatelnost jeho aktu jsou zcela různé instituty.“ Vysvetľuje, že pri preskúmavaní aktov ide o ich súlad s procesným a hmotným právom a v prípade nesúladu o pričítateľnosť štátu. Pri zodpovednosti ide o právne následky v osobnej ujme, pričom táto môže byť vylúčená. Pri preskúmaní aktu nie je dôležité, či je jeho pôvodca na žive, ale zodpovednosť možno uplatniť len proti osobe živej. Prezident podľa našej ústavy väčšinu svojich aktov nemusí kontrasignovať. Prezident ako inštitúcia je za tieto nekontrasignované akty zodpovedný ako orgán verejnej moci, ak by tieto akty porušovali subjektívne ústavné práva. Akokoľvek je dnešná právna situácia v smere (ne)zodpovednosti prezidenta ustálená, ústavný súd musí pamätajúc na tento vývoj veľmi precízne zvažovať, kedy a s akou deferenciou pričítať prezidentovi porušenie základných práv v režime konania o ústavnej sťažnosti.

63. Sťažovateľ je prokurátorom generálnej prokuratúry, nositeľom verejnej moci, z tohto pohľadu nie je občanom, ktorý sa úplne zvonku, z prostredia občianskej spoločnosti uchádza o moc. Teda nie je zraniteľnou osobou. To sú rozdielne situácie od uchádzačov, ktorí sa sami za seba, takpovediac zvonku systému, uchádzajú o pozície skôr byrokratického než ústavno­politického charakteru (II. ÚS 29/2011, II. ÚS 5/03).

64. Ústavný súd už uviedol, že ťažiskom ústavného systému je jednotlivec a jeho sloboda, do ktorej nemožno arbitrárne zasahovať. Štát nevykonáva voči občanom neobmedzenú moc a občan nie je len pasívnym adresátom vrchnostenských predpisov (PL. ÚS 10/04). Akokoľvek nie je sťažovateľ bežným uchádzačom o verejnú funkciu, ani on nemôže byť úplne bezmocným objektom. V tomto zmysle a v zmysle rovnosti prístupu ako požiadavky objektivity a nesvojvôle môže byť kandidát národnej rady na generálneho prokurátora nositeľom práva na to, aby sa prezident návrhom národnej rady zaoberal a v PRIMERANEJ dobe rozhodol o menovaní kandidáta alebo jeho odmietnutí zo závažných dôvodov. PRIMERANÁ doba je tu procesným komponentom práva na prístup k verejnej funkcii, procesným však nie v zmysle čl. 48 ods. 2 ústavy, ale v tom zmysle, že neprimeranosť rozhodovania nesmie byť nedôstojná pre kandidáta a nesmie narúšať riadny chod ústavných orgánov, kontinuitu moci. Nieto prirodzene tabuliek na určenie primeranosti doby a nemožno pred prezidentským palácom držať stopky v rukách. Prezident republiky má mať možnosť pokojne preskúmať ústavné, zákonné a na osobu vzťahujúce sa (PL. ÚS 4/2012) kritériá navrhnutého kandidáta, avšak dbať pritom na skutočnosti, či ide o ústavného činiteľa, či ide o monokratický alebo kolegiálny orgán a či má neobsadenie vplyv na riadny chod ústavných orgánov. Smerodajná, ako v tomto prípade, je aj dôstojnosť kandidáta samotného. Nadštandardné predlžovanie primeranosti možno justifikovať len právnymi spormi, ktoré sa bezprostredne dotýkajú osoby kandidáta.

68. Ústavný súd však volí túto metódu, ktorá sa môže zdať prísnejšia, nie z dôvodu striktnosti. Pre ústavný život, ústavné konania, ktoré nie sú upravené zákonom a procesnými poriadkami, nemožno aplikovať technické metódy, ale nadhľad, ktorý odhalí takú nečinnosť, ktorá má už štrukturálny význam a môže narúšať riadny chod ústavných orgánov.

69. Doba 18 mesiacov medzi zvolením sťažovateľa národnou radou a rozhodnutím prezidenta republiky o nemenovaní je naozaj neobvykle dlhá. Ide o dobu, ktorá je rádovo porovnateľná nie s lehotami na rozhodnutie, ale s dĺžkou volebných období parlamentu, prezidenta či (samotného) generálneho prokurátora. Z tohto pohľadu prvotne vníma ústavný súd danú lehotu ako ústavne neakceptovateľnú.

71. Samotný ústavný súd v rozhodnutí o výklade uznal bezprostrednú relevanciu Výkladu pre vec sťažovateľa: V bode 30 uvádza: „Treba zdôrazniť, že uvedený spor o výklad nie je abstraktný, ale skutočne existuje v súvislosti s postupom prezidenta pri rozhodovaní o návrhu národnej rady, aby bol do funkcie generálneho prokurátora vymenovaný J. Č., ktorý bol národnou radou zvolený 17. júna 2011. Výklad ústavného súdu, ktorý by zodpovedal otázky tvoriace predmet sporu, by pritom umožnil bez ďalšieho o tomto návrhu rozhodnúť. Vzhľadom na to, že o návrhu nebolo do dnešného dňa rozhodnuté, je zrejmé, že pre riešenie sporu má význam otázka časového aspektu rozhodovania. Význam ale nemožno uprieť ani ďalšej predloženej otázke, ktorá sa týka rozsahu úvahy prezidenta pri posudzovaní návrhu národnej rady. Prezident síce považoval uvedenú otázku za predčasnú, pretože v prípade kandidáta J. Č. pretrvávali pochybnosti, či bol zvolený v súlade so zákonom, jeho názor na rozsah uváženia, ktoré má prezident pri výkone predmetnej právomoci, sa však od názoru navrhovateľov očividne odlišuje. Za predpokladu, že by bol správny práve jeho výklad, by tak mohol odmietnuť vymenovať navrhnutého kandidáta i z iného dôvodu. Sám pritom netvrdí, že navrhnutého kandidáta vymenuje bez zbytočného odkladu, ak nebudú žiadne pochybnosti týkajúce sa zákonnosti jeho voľby, ale, naopak, pripúšťa, že následne zaujme stanovisko, podľa ktorého je možné odmietnuť tento návrh i z iných dôvodov. O tom napokon svedčí i dnešný stav, keď po odmietnutí ústavnej sťažnosti D. T. (IV. ÚS 433/2012) neprebieha pred ústavným súdom žiadne konanie, ktoré by mohlo spochybniť spôsob, akým bol J. Č. zvolený za kandidáta na generálneho prokurátora. V uvedenom konaní sa sťažovateľ neúspešne domáhal toho, aby ústavný súd prikázal národnej rade predložiť návrh na jeho vymenovanie prezidentovi, pretože sa domnieval, že vo voľbách 17. mája 2011 získal nadpolovičnú väčšinu hlasov poslancov. Súčasne navrhol zrušiť výsledok hlasovania národnej rady zo 17. júna 2011. Pokiaľ preto prezident považuje výsledok tohto konania za relevantný pre svoj ďalší postup, je zrejmé, že tak koná s ohľadom na svoj názor, že môže navrhnutého kandidáta odmietnuť i v prípade, ak sú splnené zákonné podmienky na jeho menovanie. Dôvod na zamietnutie návrhu pre nedostatok spornosti veci tu teda zjavne nie je.“

73. Z tejto perspektívy musí ústavný súd konštatovať, že takmer celé 18­mesačné obdobie je kryté právnymi udalosťami, ktoré nemožno vnímať ako triviálne a ktoré mohli u zodpovedného prezidenta vzbudzovať pochybnosti týkajúce sa menovania. Takýmito udalosťami boli prebiehajúce konania sp. zn. IV. ÚS 433/2012 a sp. zn. PL. ÚS 14/06. Druhé uvedené konanie iniciovala národná rada, nie prezident. Ústavný súd tým prirodzene nehovorí, že prezident republiky nemohol či mal zakázané kandidáta vymenovať skôr alebo, že si daný stav neželal, ale to je z pohľadu prerokovávania ústavnej sťažnosti irelevantné. Inými slovami, stojí za zmienku, že prezident mohol konať aj sám za situácie, keď nebol výklad jasný, no on bol presvedčený o určitom postupe. Nemusel čakať na výsledok abstraktného výkladu, ale sám mohol ísť s „kožou na trh“. Napokon, ústavný súd nemá monopol na výklad ústavy, má „iba“ posledné slovo (porov. v americkom kontexte Tushnet, M. Taking the Constitution Away from the Courts. Princeton). Objasnenie niektorých vzťahov v ústavnom systéme môže byť prenechané interakcii dotknutých ústavných orgánov.

74. Ústavný súd teda konštatuje, že v ústavne špecifickej situácii, keď sa súčasťou požiadavky na primeranú dobu na rozhodnutie o kandidátovi stalo samotné konanie o objektívne právo, výklad, či a v akej lehote je prezident povinný sťažovateľa vymenovať, prezident neporušil sťažovateľovo právo na prístup k iným verejným funkciám za rovnakých podmienok.

76. Na to možno nadviazať, že v predmetnej veci je pre ústavný systém podľa ústavného súdu osožnejšie dať priestor demokracii ako premeniť ústavný súd na ihrisko faktických, nie ústavnoprávnych sporov.

77. Ústavný súd tento nález prijal na neverejnom zasadnutí po tom, ako so súhlasom oboch účastníkov upustil od verejného ústneho pojednávania, keďže od neho nebolo možné očakávať ďalšie objasnenie veci (§ 30 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov).

78. Vzhľadom na uvedené dôvody rozhodol senát ústavného súdu tak, ako to je uvedené vo výroku.

Poučenie:

Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 17. decembra 2014