III. ÚS 571/2014

III. ÚS 571/2014

Odlišné stanovisko sudcu Rudolfa Tkáčika k rozhodnutiu senátu Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 571/2014 zo 17. marca 2015

1. Podľa § 32 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) pripájam toto odlišné stanovisko k nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) sp. zn. III. ÚS 571/2014 zo 17. marca 2015.

2. Nesúhlasím s väčšinovým rozhodnutím senátu ústavného súdu, ktorým bolo vyslovené, že základné právo , , a na prístup k voleným a iným verejným funkciám za rovnakých podmienok podľa čl. 30 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) v spojení s čl. 2 ods. 2 ústavy rozhodnutiami prezidenta Slovenskej republiky (ďalej len „prezident“) č. 1112­2014­BA z 2. júla 2014 o ich nevymenovaní za sudcov ústavného súdu porušené bolo, ako ani s nadväzujúcimi bodmi 2 a 3 výroku tohto nálezu a ani s jeho odôvodnením.

3. V nasledujúcom texte predkladám najzásadnejšie dôvody môjho odlišného právneho názoru.

4. Rozhodujúcim dôvodom a základným východiskom, z ktorého sťažovatelia odvodzujú svoje námietky o porušení ich základného práva podľa čl. 30 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 2 ods. 2 ústavy, je ich názor opierajúci sa o čl. 134 ods. 2 ústavy, podľa ktorého sudcov ústavného súdu vymenúva na návrh Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) na dvanásť rokov prezident. Národná rada navrhuje dvojnásobný počet kandidátov na sudcov, ktorých má prezident vymenovať. Sťažovatelia (s výnimkou ) ani netvrdia, že práve oni mali byť do funkcie sudcov ústavného súdu vymenovaní, ale (v podstatnom) porušenie svojho uvedeného základného práva pripisujú porušeniu ústavných povinností podľa citovaného čl. 134 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 2 ods. 2 a čl. 101 ústavy (zabezpečiť riadny chod ústavných orgánov) prezidentom tým, že nevymenoval polovicu z kandidátov navrhnutých národnou radou za sudcov ústavného súdu.

7. Podľa čl. 30 ods. 4 ústavy občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám. Citovaný ústavný článok teda negarantuje základné právo na prístup k voleným a iným verejným funkciám, ale iba základné právo na rovnaké podmienky v prístupe k nim. Z toho vyplýva povinnosť orgánov pôsobiacich pri uplatňovaní predmetného základného práva iba zaručiť možnosť prístupu (nie samotný prístup) k voleným a iným verejným funkciám (m. m. III. ÚS 75/01). Samotné slovné spojenie „za rovnakých podmienok“ má rozhodujúci význam, inak by išlo iba o iluzórnu deklaráciu nejakého „základného práva“, a nie o jednu z dôležitých (a v reálnom živote aplikovateľných) ústavných noriem tvoriacich základy demokratického a právneho štátu (v rozhodnutí sp. zn. IV. ÚS 92/2012 je označené za „kľúčové politické právo“). Interpretácia tohto základného práva sa postupne v judikatúre ústavného súdu vo viacerých prípadoch spresňovala, dopĺňala a ustálila (v stručnosti) ako zákaz „sťažiť, uľahčiť alebo znemožniť uchádzanie sa o funkciu“ (III. ÚS 75/01), ďalej ako zákaz diskriminačného prístupu v okruhu osôb nachádzajúcich sa v rovnakej právnej či faktickej situácii (m. m. II. ÚS 161/03). Možno spomenúť aj právny názor vyslovený v náleze Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. IV. ÚS 255/99, že „prístup k voleným a iným verejným funkciám sa nemôže obísť bez rovnakých podmienok, a to i v tom smere, že tieto podmienky sa nemôžu pri nezmenenej zákonnej úprave meniť len v dôsledku zmeny politického prostredia“.

10. Podľa čl. 127 ods. 1 ústavy ústavný súd rozhoduje o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd. Ústavný súd už uviedol, že zmyslom a účelom jeho právomoci podľa čl. 127 ods. 1 ústavy je poskytovanie účinnej ochrany tam uvedeným základným právam a slobodám fyzických osôb a právnických osôb. Primárne teda v konaní o tzv. individuálnych ústavných sťažnostiach nejde o konštatovanie ústavne relevantných pochybení orgánov verejnej moci spätých s porušením konkrétneho článku ústavy (III. ÚS 483/2012). Tak napríklad ústavný súd sústavne zdôrazňuje, že čl. 1 ods. 1 ústavy má charakter všeobecného ústavného princípu, ktorý sú povinné rešpektovať všetky orgány verejnej moci pri výklade a uplatňovaní ústavy (napr. IV. ÚS 70/2011), a neformuluje tak žiadne základné právo ani slobodu účastníka konania, preto ústavný súd nemôže v konaní podľa čl. 127 ods. 1 ústavy vysloviť porušenie tohto ustanovenia ústavy (napr. III. ÚS 119/2011). Čo sa týka čl. 12 ods. 2 ústavy, ústavný súd stabilne judikuje, že tu ide o pozitívny záväzok štátu premietnuť do právneho poriadku tie antidiskriminačné zásady a opatrenia, ktoré uvedený článok obsahuje, a nie je teda priamo aplikovateľný orgánmi verejnej moci Slovenskej republiky v individuálnych prípadoch (III. ÚS 51/08, III. ÚS 316/2011). Aj čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy formuluje všeobecný ústavný princíp, ktorý je povinný rešpektovať každý orgán verejnej moci pri výkone svojich právomocí, ktorý zároveň slúži na ochranu jednotlivca pred verejnou mocou. Nezakotvuje však žiadne základné právo ani slobodu účastníka konania (III. ÚS 99/2012). Platí teda, že nie každý postup alebo každé rozhodnutie orgánu verejnej moci, ktoré na prvý pohľad javia známky rozporu s ústavou alebo so zákonom, alebo iným všeobecne záväzným právnym predpisom, sú napraviteľné v konaní podľa čl. 127 ods. 1 ústavy. V konaní o tzv. individuálnych sťažnostiach možno korigovať len také pochybenia orgánov verejnej moci, ktoré majú priamy a reálny dopad na niektoré zo základných práv individuálne určenej fyzickej osoby alebo právnickej osoby, ktorá sa ústavno­súdnej ochrany podľa čl. 127 ods. 1 ústavy domáha. Prípadné námietky sťažovateľov, ktoré by preukazovali rozpor konania orgánu verejnej moci so zákonom, či dokonca s ústavou, ale by nepreukazovali reálny dopad na základné práva a slobody každého sťažovateľa individuálne, preto nezakladajú podľa môjho názoru právomoc ústavného súdu zasiahnuť v konaní podľa čl. 127 ods. 1 ústavy (v súčasnosti je už nadbytočné zaoberať sa eventuálne podmienkami prijateľnosti týchto sťažností, o ktorých ústavný súd rozhodol pri ich predbežnom prerokovaní).

V závere k tejto časti odlišného stanoviska je potrebné opätovne uviesť, že v konaní o sťažnosti podľa čl. 127 ods. 1 ústavy nemôže byť predmetom posudzovania, či prezident je povinný vybrať polovičný počet z navrhnutých kandidátov, alebo či je to jeho právo (možnosť); meritórne posúdenie tejto otázky a rozhodnutie o nej by mohlo prípadne byť výsledkom konania podľa čl. 128 ústavy.

K výkladu čl. 134 ods. 2 v spojení s čl. 101 ods. 1 druhou vetou a čl. 2 ods. 2 ústavy

12. Popri procesných aspektoch tvrdenia sťažovateľov o povinnosti prezidenta vymenovať polovicu z kandidátov za sudcov ústavného súdu, na ktoré som poukázal v predchádzajúcich bodoch, je nemenej dôležité zaoberať sa jej vecnou (hmotnoprávnou) stránkou, a to najmä z pohľadu, ako je premietnutá do odôvodnenia väčšinového rozhodnutia III. senátu ústavného súdu.

13. Samotné uvedené tvrdenie vychádza striktne zo znenia čl. 134 ods. 2 ústavy opierajúc sa o rezolútne popieranie aplikovateľnosti rozhodnutia ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 4/2012 o výklade rozsahu právomoci prezidenta pri rozhodovaní o návrhu na vymenovanie generálneho prokurátora Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“).

14. Z odôvodnenia väčšinového rozhodnutia III. senátu vyplýva, že ­ rozhodujúcim je text ústavy (reakcia na vyjadrenie prezidenta o aplikovateľnosti výkladu uvedeného v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 4/2012 a ústavných zvyklostí v Európskej únii a Českej republike, s. 57), ­ skúmanie právomoci prezidenta viažuce sa na vymenovanie sudcov ústavného súdu „cez jediný výklad ústavného súdu viažuci sa na vymenovanie generálneho prokurátora je viac ako účelové. Ústavnoprávne postavenie prokuratúry nemožno stotožňovať s postavením ústavného súdu.“(s. 62), ­ záver, „že z čl. 134 ods. 2 ústavy a čl. 139 ústavy jednoznačne vyplýva povinnosť prezidenta, aby z dvojnásobného počtu kandidátov vymenoval presne polovicu za sudcov ústavného súdu“, ­ iný postup prezidenta je (v zhode s názorom sťažovateľov) v rozpore aj s čl. 101 ods. 1 ústavy a zároveň porušením čl. 2 ods. 2 ústavy.

18. Ústavný súd pri zvažovaní miery diskrécie prezidenta sa vo svojich výkladoch zaoberal v prvom rade otázkou, či prezident má v týchto prípadoch len notariálnu právomoc, a teda je povinný bez ďalšieho personálne návrhy akceptovať. Ústavný súd urobil prvý krok popierajúci uvedenú (iba) notariálnu právomoc prezidenta v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 14/06 [menovanie viceguvernéra Národnej banky Slovenska – výklad čl. 102 ods. 1 písm. h) ústavy], v ktorom vyslovil, že prezident posudzuje splnenie zákonných podmienok kandidátom, a ak dospeje k záveru, že tieto predpoklady navrhnutý kandidát nespĺňa, návrhu nevyhovie.

19. V ďalšom (ostatnom) už citovanom výklade v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 4/2012 ústavný súd celkom zjavne mieru úvahy prezidenta významne rozšíril, keď uznal právo prezidenta nevymenovať kandidáta navrhnutého národnou radou popri nesplnení zákonných predpokladov na vymenovanie aj „z dôvodu závažnej skutočnosti vzťahujúcej sa na osobu kandidáta, ktorá dôvodne spochybňuje jeho schopnosť vykonávať funkciu...“.

20. Je nepochybné, že výklad v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 4/2012 sa vzťahuje predovšetkým na menovanie generálneho prokurátora. Nemožno však opomenúť, že

výrok

tohto výkladu má tri samostatné právne vety, z ktorých prvá sa explicitne viaže s čl. 150 ústavy, ale ďalšie dve (principiálne a doktrinálne) zakotvujú (i) limity diskrécie prezidenta ohraničujúce jeho možnosť návrhu na vymenovanie kandidáta nevyhovieť vo väzbe na čl. 101 ods. 1 druhú vetu ústavy, (ii) povinnosť prezidenta uviesť dôvody nevymenovania, pričom (iii) dôvody nevymenovania nesmú byť svojvoľné.

22. V tejto súvislosti nemožno obísť skutočnosť, že v sťažnostiach sťažovateľov a zhodne aj v odôvodnení predmetného rozhodnutia sa konštatuje, že nevymenovaním troch kandidátov (rozumej aj sťažovateľov) na všetky neobsadené miesta sudcov ústavného súdu prezident porušil aj svoju ústavnú povinnosť svojím rozhodovaním zabezpečovať riadny chod ústavných orgánov (čl. 101 ods. 1 druhá veta ústavy). Je celkom zrejmé, že k takto všeobecne formulovanej povinnosti v ústave je možné pristupovať negatívne (v reálnom živote by to malo znamenať, že ak je prezidentovi predložený návrh, mal by kandidáta či kandidátov na uvoľnené miesto v ústavnom orgáne vymenovať) alebo pozitívne (ak dospeje prezident k záveru, že mu bol navrhnutý nevhodný kandidát alebo kandidáti, mal by návrh odmietnuť). Nepovažujem za správne, objektívne ani presvedčivé, ak sa z dvoch rovnocenných, ale opačných možností interpretácie ústavného textu na základe iba jednej z nich konštatuje porušenie ústavy prezidentom a posúdenie druhej možnosti sa celkom opomenie, aj keď sa odôvodnenie nálezu v tomto smere opiera o potrebu nepretržitej ústavnej kontroly ústavným súdom (čl. 124 ústavy). Vo vzťahu k citovanému výkladu ústavného súdu v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 4/2012, ktorý zaviedol (vo výroku i odôvodnení) do nášho ústavného poriadku legitímnu možnosť prezidenta odmietnuť vymenovať kandidáta do ústavnej funkcie z dôvodov nevhodnosti navrhovaného kandidáta práve z dôvodov požiadavky zabezpečiť riadny chod ústavných orgánov, možno tento prístup označiť za určitý paradox.

24. Z procesného hľadiska zastávam názor, že v konaní podľa čl. 127 ods. 1 ústavy je rozhodnutie týkajúce sa porušenia čl. 2 ods. 2 ústavy v tomto smere mimo predmetu konania o sťažnostiach, preto ani v tejto časti s ním nesúhlasím (v podrobnostiach pozri aj body 9 a 10 stanoviska). Pokiaľ ide o vecnú stránku, môj nesúhlas s dôvodom opierajúcim sa výlučne o údajné prekročenie právomoci prezidenta „nevymenovaním...“ zreteľne vyplýva z môjho iného právneho názoru na konštatovanú „povinnosť vymenovať...“ (pozri body 12 až 22 tohto stanoviska). Druhý dôvod považujem za kontradiktórny vo vzťahu okrem iného k tomuto konštatovaniu v odôvodnení nálezu „Keďže poradný výbor nie je orgánom verejnej moci a vo veci sťažovateľov ani samostatne nerozhodol, nemohol ani porušiť ich základné práva a slobody označené v ich sťažnostiach.“, čo by znamenalo, že prezident zriadením poradného výboru (ktorý „nie je orgánom verejnej moci“) porušil čl. 2 ods. 2 ústavy, aj keď vo vzťahu k jeho rozhodnutiam a právam sťažovateľov nemal tento výbor žiadnu právnu relevanciu. K tejto otázke už len stručne poznamenávam, že podľa môjho názoru by prezident v súvislosti s výkonom svojej právomoci podľa čl. 134 ods. 2 ústavy určite porušil čl. 2 ods. 2 ústavy vtedy, ak by napríklad vymenoval za sudcu ústavného súdu osobu, ktorú mu národná rada ako kandidáta nenavrhla.

23. Na základe všetkých uvedených dôvodov nesúhlasím s bodmi 1, 2 a 3 väčšinového rozhodnutia III. senátu ani s ich odôvodnením.

K ostatným otázkam

25. Napriek tomu, že mám odlišný názor na podstatnú časť predmetného nálezu, musím sa osobitne zmieniť o tej časti 2. bodu výroku, v ktorej ústavný súd „prikazuje, aby prezident Slovenskej republiky vo veci znovu konal a rozhodol“. Odhliadnuc od toho, že v nadväznosti na zrušenie rozhodnutí prezidenta (ktoré je ústavným imperatívom) takto formulované rozhodnutie ústavného súdu čl. 127 ods. 2 ústavy ani § 56 ods. 3 zákona o ústavnom súde neobsahuje (táto formulácia je obsahom § 56 ods. 6 zákona o ústavnom súde, ktorý popisuje dôsledky vrátenia veci na ďalšie konanie), v konkrétnych reáliách považujem túto časť rozhodnutia za osobitne problematickú aj z vecného hľadiska, a to o to viac, že ide o rozhodnutie fakultatívne. Ak by totiž bol ústavný súd od tejto časti rozhodnutia upustil, nadobudnutím účinnosti zrušenia prezidentových rozhodnutí by sa nepochybne obnovil stav, že prezident by „mal na stole“ návrh troch kandidátov národnej rady (sťažovateľov) na vymenovanie za sudcov ústavného súdu s povinnosťou rešpektovať rozhodnutie ústavného súdu a náprava by mohla spočívať napr. v tom, že dvoch by z nich vymenoval. V danej situácii však neexistuje ústavne akceptovateľný spôsob nápravy v intenciách a celkovej koncepcii rozhodnutia ústavného súdu, keďže podľa jeho výroku boli porušené základné práva všetkých troch sťažovateľov z tých istých dôvodov a prezident má povinnosť znovu konať a rozhodnúť ohľadom každého z nich.