II. ÚS 125/2016

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 17. decembra 2015 doručený návrh (ďalej len „navrhovateľ“), zastúpeného advokátom JUDr. Pavlom Halajom, Námestie slobody 2/2, Revúca, na preskúmanie rozhodnutia Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií (ďalej len „výbor pre nezlučiteľnosť funkcií“) sp. zn. VP/14/15-K zo 4. novembra 2015 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) prijatého podľa ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z. z. (ďalej len „ústavný zákon o ochrane verejného záujmu“ alebo „ústavný zákon“).

Navrhovateľ v prvom rade tvrdí, že výbor pre nezlučiteľnosť funkcií začal voči nemu konanie pre podozrenie z porušenia povinnosti vyplývajúcej z čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu z dôvodu nepredloženia písomného oznámenia funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov (ďalej len „písomné oznámenie“) do 30 dní odo dňa, keď sa ujal funkcie generálneho riaditeľa štátneho podniku (ďalej len „štátny podnik“), neoprávnene.

Navrhovateľ argumentuje, že v období od 24. apríla 2015 do 21. júla 2015 bol dočasne poverený výkonom funkcie generálneho riaditeľa štátneho podniku bez výberového konania, pričom až 22. júla 2015 bol na základe výberového konania vymenovaný za generálneho riaditeľa tohto štátneho podniku. Písomné oznámenie podal 31. júla 2015, t. j. po uplynutí lehoty 30 dní od poverenia výkonom funkcie generálneho riaditeľa, ale v lehote 30 dní odo dňa vymenovania do funkcie generálneho riaditeľa.

V súvislosti s právnym názorom výboru pre nezlučiteľnosť funkcií, že aj v čase poverenia výkonom funkcie generálneho riaditeľa štátneho podniku sa na neho vzťahovali ustanovenia ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, navrhovateľ poukazuje na osobitosti inštitútu „poverenia“ ustanoveného v § 19 ods. 2 tretej vete zákona č. 111/1990 Zb. o štátnom podniku v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o štátnom podniku“) a porovnáva ich s charakteristickými znakmi, ktoré sú typické pre verejných funkcionárov. Podľa jeho názoru sa ústavný zákon o ochrane verejného záujmu vzťahuje na „osobu vymenovanú do funkcie riaditeľa štátneho podniku, nie však na iné osoby, ktoré disponujú obdobnými kompetenciami, t. j. najmä zamestnancami štátneho podniku, ktorí: - boli (po ukončení funkcie riaditeľa) zriaďovateľom bez výberového konania dočasne poverení výkonom funkcie riaditeľa do času uskutočnenia výberového konania (najviac na tri mesiace), - riaditeľa zastupujú v plnom rozsahu jeho práv a povinností v čase jeho neprítomnosti. Uvedené rozlišovanie vyplýva zo samotného zákona o štátnom podniku. Tento právny predpis upravuje podmienky, ktoré musí spĺňať riaditeľ štátneho podniku ako aj podmienky, ktoré musí spĺňať osoba poverená výkonom funkcie riaditeľa.“.

Navrhovateľ ďalej poukazuje na § 19 ods. 14 zákona o štátnom podniku, na základe ktorého riaditeľ štátneho podniku vymenúva a odvoláva svojho zástupcu, ktorý ho v čase jeho neprítomnosti zastupuje v plnom rozsahu jeho práv a povinností, a uzatvára, že zástupca riaditeľa a poverený riaditeľ majú rovnaké práva a povinnosti ako riaditeľ, sú zamestnancami štátneho podniku a majú vymedzené časové obdobie, počas ktorého disponujú v plnom rozsahu právami a povinnosťami riaditeľa štátneho podniku. No aj napriek tomu „žiaden zo zástupcov riaditeľov žiadneho zo štátnych podnikov nikdy v minulosti Oznámenie nepodal. ... Navrhovateľ – v zhode s praxou Výboru – zastáva názor, že zástupca riaditeľa štátneho podniku nie je verejným funkcionárom spadajúcim do pôsobnosti Ústavného zákona, a to ani v prípade, že tento vykonáva všetky práva a povinnosti riaditeľa, pretože nejde o osobu vymenovanú alebo zvolenú do tejto funkcie a výkon právomocí riaditeľa štátneho podniku jeho zástupcom je len dočasný. Rovnako má navrhovateľ za to, že osoba poverená výkonom funkcie riaditeľa štátneho podniku nie je – vzhľadom k dočasnosti jeho oprávnení a povinností (do vykonania výberového konania na riaditeľa štátneho podniku, najviac však na tri mesiace od poverenia) a vzhľadom k forme jeho ustanovenia – bez výberového konania, bez voľby alebo vymenovania – verejným funkcionárom a nevzťahujú sa na ňu povinnosti verejných funkcionárov uvedené v ústavnom zákone.“.

Navrhovateľ na základe uvedenej argumentácie navrhuje, aby ústavný súd o jeho

návrhu nálezom takto rozhodol:

„1. Rozhodnutie Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií vydaného dňa 4. novembra 2015 pod číslom VP/14/15-K zrušuje. 2. Kancelária Národnej rady Slovenskej republiky je povinná uhradiť trovy právneho zastúpenia v sume 353,73 € na účet jeho právneho zástupca do dvoch mesiacov od právoplatnosti tohto nálezu.“

Podľa uznesenia sp. zn. PLz. ÚS 1/07 z 2. mája 2007 prijatého podľa § 6 zákona o ústavnom súde o zjednotení odchylných právnych názorov senátov ústavného súdu sa aj na konanie vo veciach podľa čl. 9 a nasl. ústavného zákona o ochrane verejného záujmu vzťahuje § 25 zákona o ústavnom súde, podľa ktorého sa každý návrh predbežne prerokuje.

Podľa § 25 ods. 1 zákona o ústavnom súde ústavný súd návrh predbežne prerokuje na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa, ak tento zákon neustanovuje inak.

Podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde návrhy vo veciach, na prerokovanie ktorých nemá ústavný súd právomoc, návrhy, ktoré nemajú náležitosti predpísané zákonom, neprípustné návrhy alebo návrhy podané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený. Ak ústavný súd navrhovateľa na také nedostatky upozornil, uznesenie sa nemusí odôvodniť.

Z právnej povahy inštitútu predbežného prerokovania návrhu podľa § 25 zákona o ústavnom súde vyplýva, že obdobné právne dôsledky ako potvrdenie napadnutého rozhodnutia má aj odmietnutie návrhu pri jeho predbežnom prerokovaní podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde, ku ktorému môže dôjsť aj vtedy, ak ústavný súd zistí, že dôvody, pre ktoré navrhovateľ namieta dotknuté rozhodnutie výboru pre nezlučiteľnosť funkcií, sú zjavne neopodstatnené.

Z povahy veci vyplýva, že v konaní o preskúmanie rozhodnutia vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov leží dôkazné bremeno primárne na dotknutom verejnom funkcionárovi (navrhovateľovi), ktorý k tomu, aby bol v konaní pred ústavným súdom úspešný, musí preukázať, že jeho konanie ako verejného funkcionára nebolo v rozpore s príslušnými ustanoveniami ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, teda že povinnosti verejného funkcionára vyplývajúce z tohto ústavného zákona neporušil, a preto nebol dôvod na to, aby bol sankcionovaný napadnutým rozhodnutím, ktorého súčasťou je spravidla aj pokuta.

Navrhovateľ sa domáha zrušenia napadnutého rozhodnutia výboru pre nezlučiteľnosť funkcií z dôvodu, že obsahuje podľa jeho tvrdenia hmotnoprávne, ako aj procesnoprávne nedostatky, keďže záver výboru pre nezlučiteľnosť funkcií, že za verejného funkcionára je z titulu výkonu funkcie riaditeľa štátneho podniku potrebné považovať nielen osobu, ktorá bola do tejto funkcie vymenovaná, ale aj osobu, ktorá funkciu vykonáva na základe dočasného poverenia, je podľa jeho názoru neudržateľný, pričom výbor pre nezlučiteľnosť funkcií sa s jeho argumentmi spochybňujúcimi tento záver v napadnutom rozhodnutí vôbec nezaoberal.

Ústavný súd pripomína aj ďalšie právne názory vyplývajúce z jeho doterajšej judikatúry (I. ÚS 356/08), v ktorej sa poukazuje na organickú vnútornú väzbu medzi čl. 46 ods. 1 ústavy, podľa ktorého sa každý môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky, a čl. 46 ods. 2 ústavy, podľa ktorého kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak, pričom z právomoci súdu ale nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.

Ústavný súd považuje taktiež za potrebné upriamiť pozornosť aj na čl. 152 ods. 4 ústavy, podľa ktorého výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou. Citované ustanovenie ústavy má v štruktúre ústavných noriem charakter generálneho princípu výkladu a uplatňovania práva, pričom z jeho textu vyplýva, že sa vzťahuje aj na výklad a uplatňovanie ústavných zákonov. Preto aj príslušné ustanovenia ústavného zákona o ochrane verejného záujmu treba vykladať a uplatňovať tak, aby ich výklad a aplikácia boli v súlade s ústavou, t. j. aj v súlade s obsahom a kvalitou základného práva na súdnu a inú právnu ochranu garantovanú čl. 46 ods. 1 ústavy.

V súlade s doteraz uvedeným ústavný súd konštatuje, že v tomto konaní pri preskúmavaní napadnutého rozhodnutia výboru pre nezlučiteľnosť funkcií bolo primárne úlohou navrhovateľa, aby preukázal, že povinnosti verejného funkcionára vyplývajúce z ústavného zákona o ochrane verejného záujmu neporušil, a preto nebol a ani neexistoval dôvod na to, aby mu bola uložená pokuta.

Podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu verejný funkcionár je povinný do 30 dní odo dňa, keď sa ujal výkonu verejnej funkcie, a počas jej výkonu vždy do 31. marca podať písomné oznámenie za predchádzajúci kalendárny rok, v ktorom uvedie, a) či spĺňa podmienky nezlučiteľnosti výkonu funkcie verejného funkcionára s výkonom iných funkcií, zamestnaní alebo činností podľa čl. 5 ods. l a 2, b) aké zamestnanie vykonáva v pracovnom pomere, obdobnom pracovnom vzťahu alebo štátnozamestnaneckom pomere a akú podnikateľskú činnosť vykonáva popri výkone funkcie verejného funkcionára, c) aké má funkcie v štátnych orgánoch, v orgánoch územnej samosprávy, v orgánoch právnických osôb vykonávajúcich podnikateľskú činnosť a v orgánoch iných právnických osôb; taktiež uvedie, z ktorých uvádzaných funkcií má príjem, funkčné alebo iné požitky, d) svoje príjmy dosiahnuté v uplynulom kalendárnom roku z výkonu funkcie verejného funkcionára a z výkonu iných funkcií, zamestnaní alebo činností, v ktorých vykonávaní verejný funkcionár pokračuje aj po ujatí sa výkonu funkcie verejného funkcionára, e) svoje majetkové pomery a majetkové pomery manžela a neplnoletých detí, ktorí s ním žijú v domácnosti, vrátane osobných údajov v rozsahu titul, meno, priezvisko a adresa trvalého pobytu.

Podľa čl. 9 ods. 1 písm. a) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu konanie o návrhu vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov vykonáva výbor, ak ide o verejných funkcionárov uvedených v čl. 2 ods. 1 písm. a) až n) a t) až zk); teda aj riaditeľa štátneho podniku.

Podľa § 19 ods. 1 zákona o štátnom podniku riaditeľa vymenuje zakladateľ na základe výberového konania.

Podľa § 19 ods. 14 zákona o štátnom podniku riaditeľ vymenúva a odvoláva svojho zástupcu z radov zamestnancov podniku, ktorý ho v čase jeho neprítomnosti zastupuje v plnom rozsahu jeho práv a povinností.

V súlade s § 4 ods. 1 zákona o štátnom podniku zakladateľom podniku je ústredný orgán štátnej správy.

Argumentácia spochybňujúca, že pôsobnosť ústavného zákona o ochrane verejného záujmu sa vzťahuje na tie oosby, ktoré boli funkciou riaditeľa štátneho podniku poverení zakladateľom v zmysle § 19 ods. 2 tretej vety zákona o štátnom podniku, a tým aj vznik povinnosti podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu u takýchto osôb už bola predmetom preskúmania zo strany ústavného súdu v konaní vedenom pod sp. zn. I. ÚS 589/2012 (právne závery ústavného súdu prezentované v citovanom konaní tvoria súčasť napadnutého rozhodnutia výboru pre nezlučiteľnosť funkcií), pričom ústavný súd dospel k záveru, že ide o argumentáciu, ktorá nie je spôsobilá spochybniť ústavnú konformnosť rozhodnutia výboru pre nezlučiteľnosť funkcií o uložení pokuty.

Ústavný súd v označenom konaní zdôraznil, že pokiaľ podľa čl. 3 v spojení s čl. 2 ods. 1 písm. zc) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu je výslovne vymedzené, že verejným funkcionárom je riaditeľ štátneho podniku, potom s ohľadom na samotný predmet úpravy a účel tohto ústavného zákona vymedzený v jeho čl. 1 nie je namieste diferencovať v závislosti od toho, či osoba vykonávajúca pôsobnosť riaditeľa štátneho podniku ju vykonáva na základe dočasného poverenia výkonom funkcie alebo vymenovaním do funkcie. V oboch prípadoch ide o výkon pôsobnosti štatutára štátneho podniku (I. ÚS 589/2012).

Ústavný súd v rámci svojej doterajšej judikatúry mnohokrát uviedol, že pri aplikácii ústavy (a obdobne tiež ústavných zákonov) sa žiadne z jej ustanovení nemôže vyčleňovať z kontextu a interpretovať izolovane. Pri interpretácii a aplikácii ústavného predpisu nemožno porušovať či ignorovať vzájomnú súvislosť medzi tými ustanoveniami, ktoré na seba významovo nadväzujú (m. m. PL. ÚS 32/95). Pri výklade určitého ustanovenia právneho predpisu teda nemožno vychádzať len z jeho gramatického znenia, ako to predostiera navrhovateľ, a vyčleňovať ho z kontextu ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, interpretovať ho samo osebe a porušiť alebo ignorovať príčinnú súvislosť s inými ustanoveniami, ktoré na seba významovo nadväzujú. Ustanoveniami, na ktoré je v preskúmavanom prípade v súvislosti s interpretáciou a aplikáciou čl. 7 ods. 1 ústavného zákona potrebné prihliadať, sú čl. 3 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, ktorý obsahuje legálnu defináciu verejného funkcionára a v spojení s čl. 2 ods. 1 tohto ústavného zákona vymedzuje jeho osobnú pôsobnosť na všetky osoby, ktoré sú v tomto ustanovení vymenované, teda v zmysle čl. 2 ods. 1 písm. zc) ústavného zákona aj na riaditeľov štátnych podnikov, ktorých do funkcie ustanovuje štát. V tejto súvislosti je potrebné zároveň prihliadať na príslušné ustanovenia zákona o štátnom podniku, ktoré bližšie upravujú proces ustanovenia do funkcie riaditeľa štátneho podniku a riešia zároveň problematiku dočasného poverenia výkonom tejto funkcie.

Z povahy veci vyplýva, že slovné spojenie „... ktorých do funkcie ustanovuje štát“ použité v čl. 2 ods. 1 písm.) zc ústavného zákona o ochrane verejného záujmu treba vykladať v súlade s textom dotknutých ustanovení zákona o štátnom podniku ako osoby, ktorých do funkcie ustanovuje ústredný orgán štátnej správy, v ktorého právomoci je nielen vymenovanie riaditeľa štátneho podniku (§ 19 ods. 1), ale rovnako aj poverenie výkonom funkcie riaditeľa štátneho podniku (§ 19 ods. 2). Zároveň treba ale podčiarknuť, že do právomoci príslušného ústredného orgánu štátnej správy už nepatrí vymenovanie a odvolávanie zástupcu riaditeľa štátneho podniku, keďže táto právomoc patrí riaditeľovi štátneho podniku (§ 19 ods. 14).

Poučenie:

Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 11. februára 2016