II. ÚS 22/2016

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

UZNESENIE

Ústavného súdu Slovenskej republiky II. ÚS 22/2016-17

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 14. januára 2016 v senáte zloženom z predsedu Sergeja Kohuta (sudca spravodajca) a zo sudcov Lajosa Mészárosa a Ladislava Orosza predbežne prerokoval sťažnosť Lesoochranárskeho zoskupenia VLK, Tulčík 310, zastúpeného advokátkou JUDr. Ivetou Rajtákovou, Štúrova 20, Košice, vo veci namietaného porušenia čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky, čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia postupom v konaní a uznesením Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 7 Sžo 24/2014 z 29. januára 2015 a takto

rozhodol:

Sťažnosť Lesoochranárskeho zoskupenia VLK odmieta ako zjavne neopodstatnenú.

Odôvodnenie:

Rozhodnutím ministerstva sp. zn. 7454/2012-2.2 z 11. októbra 2012 vydaným v tomto konaní bola žiadateľovi povolená výnimka spočívajúca v odstrele (tiež držaní a preprave) jedného jedinca medveďa hnedého vo vybraných poľovných revíroch, pričom ministerstvo v ňom zároveň vymedzilo podmienku, že odstrel možno realizovať od nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia do v ňom ustanoveného termínu. Sťažovateľ podal proti rozhodnutiu ministerstva sp. zn. 7454/2012-2.2 z 11. októbra 2012 rozklad, o ktorom minister ministerstva (ďalej len „minister“) rozhodol rozhodnutím sp. zn. 8531/2012-1.10 z 22. novembra 2012 tak, že rozklad zamietol a označené rozhodnutie ministerstva potvrdil. Následne sťažovateľ podal 28. januára 2013 Krajskému súdu v Bratislave (ďalej len „krajský súd“) žalobu, ktorou sa domáhal zrušenia rozhodnutí ministerstva a ministra. Krajský súd rozsudkom sp. zn. 2 S 24/2013 z 13. novembra 2013 žalobu zamietol (ďalej len „rozsudok z 13. novembra 2013“). Rozsudok krajského súdu z 13. novembra 2013 najvyšší súd uznesením sp. zn. 7 Sžo 24/2014 z 29. januára 2015 zrušil, konanie zastavil a žiadnemu z účastníkov konania náhradu trov nepriznal.

V nadväznosti na uvedené sťažovateľ v ďalšej časti sťažnosti argumentuje právnym názorom vysloveným najvyšším súdom v konaní vedenom pod sp. zn. 1 Sžp 6/2013, podľa ktorého „... je nepochybné, že účinky prvostupňového rozhodnutia počas konaní nenastali..., a preto pre druhostupňový správny orgán konajúci o rozklade bolo právne irelevantné, čo stanovil nižší orgán (lebo jeho závermi nie je na dispozitívny pokyn účastníka viazaný), ale naopak mal preveriť, ako tieto podmienky a závery stanovil, t. j. v zmysle § 61 ods. 3 a § 59 ods. 1 Správneho poriadku v plnom rozsahu aplikovať zásadu dvojinštančnosti správneho konania a o podanej žiadosti finálne rozhodnúť, tzv. potvrdiť napadnuté rozhodnutie alebo žiadosti procesne nevyhovieť. V danom prípade potom nešlo o vyhodnotenie otázky, či by týmto rozhodnutím žalobca dosiahol priaznivejšieho postavenia... ale iba o naplnenie kompetenčnej povinnosti konajúceho orgánu... rozhodnúť o rozklade účastníka. Tak však žalovaný konal, a preto naplnil v zmysle hore uvedených záverov zrušovací dôvod uvedený v § 250j ods. 2 písm. a) O. s. p.“.

Na základe uvedeného sťažovateľ navrhol, aby ústavný súd vydal tento nález: „Právo sťažovateľa Lesoochranárskeho zoskupenia VLK - domáhať sa zákonným postupom svojho práva pred súdom Slovenskej republiky zakotvené v článku 46 ods. 1 Ústavy SR, - na priaznivé životné prostredie podľa čl. 44 ods. 1 Ústavy SR, - domáhať sa na súde preskúmania zákonnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy ukracujúceho ho na jeho právach zakotveného v čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, - napadnúť v správnom a súdnom konaní úkony a opomenutia orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia podľa čl. 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, - na spravodlivé súdne konanie zakotvené v článku 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a slobôd, bolo uznesením Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 7Sžo/24/2014 zo dňa 29. 1. 2015 a postupom, ktorý mu predchádzal, porušené. Ústavný súd Slovenskej republiky zakazuje Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky pokračovať v porušovaní namietaných práv sťažovateľa. Ústavný súd Slovenskej republiky zrušuje uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky 7Sžo/24/2014 zo dňa 29. 1. 2015 a vracia vec Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky na ďalšie konanie. Odporca je povinný nahradiť sťažovateľovi všetky trovy tohto konania.“

II.

Podľa čl. 127 ods. 1 ústavy ústavný súd rozhoduje o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.

Z § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde vyplýva, že úlohou ústavného súdu pri predbežnom prerokovaní sťažnosti je tiež posúdiť, či táto nie je zjavne neopodstatnená. V súlade s konštantnou judikatúrou ústavného súdu o zjavne neopodstatnenú sťažnosť ide vtedy, ak namietaným postupom alebo rozhodnutím príslušného orgánu verejnej moci nemohlo dôjsť k porušeniu základného práva alebo slobody, ktoré označil sťažovateľ, a to buď pre nedostatok príčinnej súvislosti medzi označeným postupom alebo rozhodnutím príslušného orgánu verejnej moci a základným právom alebo slobodou, porušenie ktorých sa namietalo, prípadne z iných dôvodov. Za zjavne neopodstatnenú sťažnosť preto možno považovať takú, pri predbežnom prerokovaní ktorej ústavný súd nezistil žiadnu možnosť porušenia označeného základného práva alebo slobody, reálnosť ktorej by mohol posúdiť po jej prijatí na ďalšie konanie (I. ÚS 66/98, tiež napr. I. ÚS 4/00, II. ÚS 101/03).

Podľa čl. 44 ods. 1 ústavy každý má právo na priaznivé životné prostredie.

Podľa čl. 46 ods. 1 ústavy každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.

Podľa čl. 46 ods. 2 ústavy kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.

Podľa čl. 6 ods. 1 prvej vety dohovoru každý má právo, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch alebo oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu.

V nadväznosti na obsah sťažnosti ústavný súd s poukazom na svoju doterajšiu judikatúru považuje za potrebné pripomenúť, že nie je zásadne oprávnený preskúmavať a posudzovať právne názory všeobecného súdu, ktoré ho pri výklade a uplatňovaní zákonov viedli k rozhodnutiu, ani preskúmavať, či v konaní pred všeobecnými súdmi bol alebo nebol náležite zistený skutkový stav a aké skutkové a právne závery zo skutkového stavu všeobecný súd vyvodil. Úloha ústavného súdu sa obmedzuje na kontrolu zlučiteľnosti účinkov takejto interpretácie a aplikácie s ústavou, prípadne medzinárodnými zmluvami o ľudských právach a základných slobodách. Z tohto postavenia ústavného súdu vyplýva, že môže preskúmavať rozhodnutie všeobecného súdu v prípade, ak v konaní, ktoré mu predchádzalo, alebo samotným rozhodnutím došlo k porušeniu základného práva alebo slobody. Skutkové a právne závery všeobecného súdu môžu byť teda predmetom kontroly zo strany ústavného súdu vtedy, ak by vyvodené závery boli zjavne neodôvodnené alebo arbitrárne, a tak z ústavného hľadiska neospravedlniteľné a neudržateľné, a zároveň by mali za následok porušenie základného práva alebo slobody (m. m. I. ÚS 13/00).

Predmetom preskúmavania v konaní pred ústavným súdom je napadnuté rozhodnutie najvyššieho súdu, ako aj postup, ktorý predchádzal jeho vydaniu. Napadnutým rozhodnutím najvyšší súd zastavil konanie o preskúmaní zákonnosti rozhodnutí vydaných správnymi orgánmi v konaniach o povolenie výnimky podľa § 40 ods. 2 a 3 písm. c) ZOKP zo zákazov ustanovených v § 35 ods. 1 ZOPK. Najvyšší súd odôvodnil zastavenie napadnutých konaní z dôvodu zániku predmetu konania v správnom súdnictve v dôsledku uplynutia času, do ktorého bola realizácia výnimky na odstrel medveďa hnedého povolená.

Ústavný súd zdôrazňuje, že ani sťažnosťou napadnuté rozhodnutie najvyššieho súdu nie je spôsobilé porušiť právo sťažovateľa účinne sa zúčastniť konania vedeného ministerstvom vo veci povolenia výnimky z ochrany medveďa hnedého podľa § 35 ods. 1 ZOKP. V tejto súvislosti ústavný súd poukazuje aj na skutočnosť, že sťažovateľ si síce prostredníctvom sťažnosti právo zúčastniť sa tohto konania chráni, avšak neuvádza, akým spôsobom by ho chcel v konkrétnych okolnostiach posudzovaných vecí realizovať. Ak by aj súdy v správnom súdnictve sťažovateľovi vyhoveli a ním napadnuté administratívne rozhodnutia zrušili a veci vrátili ministerstvu na ďalšie konanie, ministerstvo by nemalo inú možnosť, len také konanie zastaviť, pretože jeho predmet – výnimka – zanikol uplynutím času, na ktorý bol povolený, pričom nejde o konanie, ktoré by bolo možné začať z úradnej povinnosti. Osobitne je možnosť účinne realizovať práva podľa Aarhuského dohovoru sťažená v prípade, keď na základe platne udelenej výnimky už došlo k odstrelu chráneného živočícha (medveďa hnedého).

Podľa § 89 ods. 3 písm. b) ZOPK rozhodnutie vydané podľa tohto zákona stráca platnosť uplynutím času, na ktorý bolo vydané.

Z napadnutého rozhodnutia najvyššieho súdu vyplýva, že v čase rozhodovania krajského súdu o žalobách sťažovateľa uplynul čas, do ktorého bola povolená realizácia výnimky na odstrel medveďa hnedého v označených poľovných revíroch alebo lokalitách, zanikla teda výnimka ako taká, a tým zanikol aj predmet konania.

Vo vzťahu k citovaným ustanoveniam ZOPK, ktoré regulujú procesné aspekty rozhodovania v konaniach podľa ZOPK, najvyšší súd vo svojom napadnutom rozhodnutí zdôraznil aplikáciu § 244 ods. 3 OSP odôvodnením, že „v čase rozhodovania súdu prvého stupňa už uplynul čas, na ktorý bola povolená výnimka preskúmavaným rozhodnutím žalovaného. V dôsledku toho napadnuté rozhodnutie správneho orgánu stratilo platnosť. Podmienky pre postup podľa V. časti druhej hlavy OSP preto splnené neboli... konaniu a rozhodnutiu vo veci bránila neodstrániteľná prekážka konania, ktorou je nedostatok právomoci súdu na preskúmanie neexistujúceho rozhodnutia.“.

Vo vzťahu k sťažovateľovým námietkam, ktorými poukazuje na iné rozhodnutia najvyššieho súdu v jeho porovnateľných veciach, ústavný súd odkazuje na už uvedené zjednocovacie stanovisko správneho kolégia najvyššieho súdu č. Snj 72/2013 z 24. júna 2014, ktorým bola využitá zjednocovacia právomoc priznaná kolégiám najvyššieho súdu podľa § 21 ods. 3 písm. a) zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o súdoch“). Zákonnou podmienkou využitia uvedenej právomoci kolégia najvyššieho súdu je zistenie, že došlo k rozdielom vo výklade právnych noriem v právoplatných rozhodnutiach senátov toho istého kolégia. Zjednocovacia právomoc kolégií najvyššieho súdu smeruje k napĺňaniu právnej istoty ako imanentného znaku právneho štátu (napr. PL. ÚS 36/95), ktorého súčasťou je požiadavka, aby sa na určitú právne relevantnú otázku pri opakovaní v rovnakých podmienkach dala rovnaká odpoveď (napr. I. ÚS 87/93, PL. ÚS 16/95 a II. ÚS 80/99). Diametrálne odlišná rozhodovacia činnosť všeobecného súdu o tej istej právnej otázke za rovnakej alebo analogickej skutkovej situácie, pokiaľ ju nemožno objektívne a rozumne odôvodniť, je ústavne neudržateľná (m. m. PL. ÚS 21/00, PL. ÚS 6/04, III. ÚS 328/05).

Aj z rozsudku Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) vo veci Beian v. Rumunsko zo 6. 12. 2007 vyplýva, že rozdielna judikatúra v skutkovo rovnakých, prípadne podobných veciach je prirodzenou súčasťou vnútroštátneho súdneho systému (v zásade každého súdneho systému, ktorý nie je založený na precedensoch ako prameňoch práva). K rozdielnej judikatúre prirodzene dochádza aj na úrovni najvyššej súdnej inštancie. Z hľadiska princípu právnej istoty je ale dôležité, aby najvyššia súdna inštancia pôsobila ako regulátor konfliktov judikatúry a aby uplatňovala mechanizmus, ktorý zjednotí rozdielne právne názory súdov v skutkovo rovnakých alebo podobných veciach.

Podľa stanoviska správneho kolégia najvyššieho súdu č. Snj 72/2013 z 24. júna 2014 «ak došlo k uplynutiu lehoty na odstrel chráneného živočícha až v priebehu konania o rozklade, potom správny orgán musí zastaviť konanie celé. Ak však dôjde len k zastaveniu konania o rozklade, aj potom s poukazom na rozhodnutie Najvyššieho súdu č. R 103/2011, formálne zopakovanie administratívneho konania nepredstavuje pre účastníka vo vzťahu k skutkovej stránke veci reálnu možnosť dosiahnuť rozhodnutie v jeho prospech a za takýchto okolností platí, že nie každé porušenie procesného predpisu má za následok porušenie práv účastníka konania. Platí to najmä vtedy, ak sa účastníkovi inak vyhovie vo veci samej, kedy duplicitne reparovať čiastkové pochybenia nie je potrebné. Zákon o ochrane prírody dáva do právomoci orgánu o ochrane prírody zastaviť konanie, ak dôvod na konanie odpadol a súčasne zakotvuje, že rozhodnutie vydané podľa tohto zákona stráca platnosť uplynutím času, na ktoré bolo vydané. Za takýchto okolností „odpadnutím dôvodu na konanie“ treba rozumieť v prípade časovo limitovaného rozhodnutia aj stratu „platnosti rozhodnutia“ ako právny dôvod, ktorý má za následok odpadnutie predmetu konania v dôsledku uplynutia času, na ktoré bolo vydané. Neplatnosť výnimky nemožno spájať len so skutočnosťou, že predmet konania zanikol napr. uhynutím zvieraťa (medveďa hnedého). Ak podľa § 82 ods. 9 písm. a) v spojení s § 89 ods. 3 písm. b) zákona o ochrane prírody došlo k zastaveniu správneho konania z dôvodu, že uplynutím času, ktorým bolo uplynutie lehoty na odstrel chráneného živočícha – medveďa hnedého, odpadol dôvod na konanie o povolení výnimky, je takýto postup a rozhodnutie v súlade so zákonom. Ak rozhodnutie orgánu ochrany prírody o povolení na usmrtenie chráneného živočícha – medveďa hnedého podľa § 89 ods. 3 zákona o ochrane prírody stratilo platnosť uplynutím času, na ktoré bolo vydané, odpadol dôvod na ďalšie konanie o povolenie takejto výnimky. Rozhodnutie orgánu ochrany prírody podľa § 82 ods. 9 písm. a) zákona o ochrane prírody správneho orgánu potom nemá predmet konania, lebo takýmto predmetom konania nie je zviera, na odstrel ktorého bola potrebná výnimka, ale predmetom správneho konania je právna podmienka, ktorou je samotná výnimka. Ak takáto výnimka neexistuje, lebo jej platnosť zanikla, potom súčasne odpadol aj predmet správneho konania a súd prvého stupňa musí zamietnuť žalobu proti takémuto rozhodnutiu zastavení konania o neplatnej výnimke zamietnuť.».

Podstata základného práva na súdnu ochranu i základného práva zaručeného čl. 46 ods. 2 ústavy v sťažovateľových veciach vyžadovala, aby súdy v správnom súdnictve zabezpečili nápravu eventuálneho nezákonného ukrátenia sťažovateľa na jeho právach či právom chránených záujmoch. Ako však už bolo uvedené, konkrétne okolnosti posudzovanej veci neumožňovali správnemu súdu takto vymedzený účel naplniť, pretože v čase jeho rozhodovania už prípadné zásahy do sťažovateľových práv nepôsobili. Uplynula totiž doba, počas ktorej bolo možné využiť administratívnymi rozhodnutiami zakotvené práva, priznanie a následný výkon ktorých sa sťažovateľ svojou správnou žalobou snažil odvrátiť. Napadnuté rozhodnutie najvyššieho súdu nevykazuje znaky svojvôle a je dostatočne odôvodnené, a preto ústavný súd nie je oprávnený a ani povinný tento postup a hodnotenia nahrádzať (podobne aj I. ÚS 21/98, III. ÚS 209/04), pričom v tejto situácii nemá ani dôvod zasahovať do právnych názorov najvyššieho súdu vyslovených v napadnutom rozhodnutí.

Na tomto základe ústavný súd dospel k záveru, že sťažovateľove námietky, na ktorých založil svoje tvrdenie o porušení základných práv zaručených čl. 46 ods. 1 a 2 ústavy, sú nedôvodné, čo zakladá dôvod na odmietnutie sťažnosti podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde ako zjavne neopodstatnenej.

Vo vzťahu k namietanému porušeniu základného práva na priaznivé životné prostredie podľa čl. 44 ods. 1 ústavy ústavný súd predznamenáva, že ide o základné právo hmotnoprávnej povahy, ktorého sa možno domáhať len medziach zákonov, ktoré toto ustanovenie ústavy vykonávajú (čl. 51 ods. 1 ústavy).

Na vec sťažovateľa je podľa názoru ústavného súdu v plnom rozsahu aplikovateľná ustálená judikatúra, v ktorej sa zdôrazňuje, že všeobecný súd v zásade nemôže byť sekundárnym porušovateľom základných práv a práv hmotného charakteru, ak toto porušenie nevyplýva z toho, že všeobecný súd súčasne porušil ústavno-procesné princípy vyplývajúce z čl. 46 až čl. 48 ústavy. V opačnom prípade by ústavný súd bol opravnou inštanciou voči všeobecným súdom, a nie súdnym orgánom ochrany ústavnosti podľa čl. 124 ústavy v spojení s čl. 127 ods. 1 ústavy. Ústavný súd by takým postupom nahradzoval skutkové a právne závery v rozhodnutiach všeobecných súdov, ale bez toho, aby vykonal dokazovanie, ktoré je základným predpokladom na to, aby sa vytvoril skutkový základ rozhodnutí všeobecných súdov a jeho subsumpcia pod príslušné právne normy (obdobne napr. II. ÚS 71/07, III. ÚS 26/08). Keďže ústavný súd v súvislosti s namietaným porušením práv procesného charakteru dospel k záveru, že k ich porušeniu nemohlo dôjsť, tak z toho možno v súlade s ustálenou judikatúrou dospieť k záveru, že napadnutými rozhodnutiami nemohlo dôjsť ani k porušeniu základného práva podľa čl. 44 ods. 1 ústavy.

Na základe uvedeného ústavný súd pri predbežnom prerokovaní odmietol sťažnosť sťažovateľa podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde ako zjavne neopodstatnenú.