II. ÚS 329/2015

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bola 21. júla 2014 faxom a 22. júla 2014 osobne doručená sťažnosť , , , , , , , , , , , , , , , Ulica , , , a , (spolu ďalej len „sťažovatelia“), zastúpených advokátkou JUDr. Ivetou Rajtákovou, Štúrova 20, Košice, ktorou namietajú porušenie základných práv podľa čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a práv podľa čl. 8 a čl. 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (ďalej len „Aarhuský dohovor“) rozsudkom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) sp. zn. 10 Sžz 4/2013 z 30. apríla 2014 (ďalej aj „napadnutý rozsudok“).

Predkladateľ (ministerstvo životného prostredia, pozn.) uskutočnil 20. júna 2013 so zástupcami verejnosti rozporové konanie, z ktorého bola vyhotovená zápisnica označená ako „zápisnica z rozporového konania na expertnej úrovni konaného dňa 20. júna 2013 o 9:00 hod. v budove MŽP SR na Nám. Ľ. Štúra 1, k zásadným pripomienkam verejnosti k návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 543/2002 o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony“ (ďalej len „zápisnica z rozporového konania“). Z obsahu zápisnice z rozporového konania vyplýva, že vo vzťahu k pripomienke týkajúcej sa § 9 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny, bolo dohodnuté, že ministerstvo životného prostredia pošle elektronicky zástupcom verejnosti jeho novú úpravu, resp. znenie pred rozporovým konaním na úrovni ministra a zástupcovia verejnosti následne nové znenie označeného ustanovenia z pohľadu existencie rozporu prehodnotia; vo vzťahu k ostatným pripomienkam rozpor medzi ministerstvom životného prostredia a zástupcami verejnosti zotrval. Zo zápisnice z rozporového konania ďalej vyplýva, že vo vzťahu k pripomienkam týkajúcim sa bodov 11 (okrem odseku 7) a 37 novelizácie a doplnenia nového bodu novelizácie týkajúceho sa § 47 ods. 4 písm. h) návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny, bol rozpor odstránený ustúpením od pripomienok, vo vzťahu k bodu 11 novelizácie, pokiaľ ide o odsek 7, bol rozpor odstránený akceptovaním pripomienky, vo vzťahu k pripomienke týkajúcej sa bodu novelizácie 20 bol rozpor odstránený dohodou tak, že sa v bode 20 slovo „možno“ nahradí slovom „sa“, vo vzťahu k pripomienkam týkajúcim sa bodov novelizácie 5, 8, 12 (§ 7), 13, 33, 62, 63 <okrem pripomienky k § 61 ods. 4, § 64 [v rozsahu, pokiaľ ide o § 61c) a inštitút zmluvnej ochrany], § 76 a § 9 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny (doplnenie nového bodu do odseku 1)> bolo dohodnuté, že ministerstvo životného prostredia predloží úpravy alebo zváži opodstatnenosť vykonania úpravy. Ministerstvo životného prostredia malo stanovisko poslať zástupcom verejnosti pred rozporovým konaním na úrovni ministra a títo ho mali z pohľadu pretrvávania rozpornosti jednotlivých pripomienok prehodnotiť. V tejto súvislosti malo ministerstvo životného prostredia poslať aj úpravu k bodu novelizácie 64, a to vo vzťahu k § 61a ods. 2 a § 61b ods. 2 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny, a vo vzťahu k ostatným pripomienkam rozpor zotrval. K zápisnici z rozporového konania bolo ako príloha pripojené stanovisko ministerstva životného prostredia k zásadným pripomienkam verejnosti z rozporového konania uskutočneného na expertnej úrovni, v rámci ktorého ministerstvo životného prostredia navrhlo novú úpravu § 9 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny, a navrhované úpravy k bodom novelizácie 5, 8, 12, 13, 62 a 76.

Zápisnica z druhého kola rozporového konania bola predložená zástupcom verejnosti 20. septembra 2013, pričom nebola v rozpore s § 14 ods. 7 legislatívnych pravidiel vlády podpísaná zástupcami oboch strán rozporu.

Na portáli právnych predpisov bol 12. septembra 2013 zverejnený návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov (ďalej aj „nový návrh zákona“), ktorý obsahoval podstatné zmeny oproti tomu návrhu, ktorý bol zverejnený na pripomienkové konanie 24. mája 2013. V ten istý deň začalo rokovanie poradných orgánov vlády Slovenskej republiky, ktoré trvalo až do 24. septembra 2013, keď bol materiál odoslaný na rokovanie vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“). Vláda uznesením č. 571 z 26. septembra 2013 schválila nový návrh zákona a zároveň poverila predsedu vlády predložiť tento návrh zákona predsedovi Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) na ďalšie prerokovanie.

Sťažovatelia podali 25. októbra 2013 návrh na začatie konania o ochrane pred nezákonným zásahom orgánov verejnej správy podľa § 250v Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „OSP“; spolu len „návrh na začatie konania“), ktorým sa domáhali, aby najvyšší súd uložil vláde vziať späť nový návrh zákona predložený národnej rade 27. septembra 2013 v lehote 3 dní od právoplatnosti tohto rozsudku a aby uložil ministerstvu životného prostredia predložiť tento nový návrh zákona v znení, v ktorom bol predložený na rokovanie vlády konané 26. septembra 2013 do pripomienkového konania, v lehote 15 dní odo dňa jeho späťvzatia vládou z rokovania národnej rady, taktiež požiadali aj o priznanie náhrady trov konania.

V nadväznosti na už uvedené sťažovatelia poukazujú na uznesenie ústavného súdu sp. zn. III. ÚS 102/08 z 10. augusta 2008, z ktorého podľa nich vyplýva, že ústavný súd považoval súdny prieskum postupu ministerstva životného prostredia a vlády vo vzťahu k namietaným porušeniam práva vyplývajúceho z Aarhuského dohovoru za možný. Sťažovatelia poukazujú aj na odôvodnenie uznesenia sp. zn. IV. ÚS 178/09 z 28. mája 2009 týkajúce sa preskúmania obdobného postupu ministerstva životného prostredia a vlády. V označenom uznesení ústavný súd okrem iného uviedol: «Vo vzťahu k namietanému porušeniu základných práv sťažovateľov podľa čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 ústavy je ústavný súd toho názoru, že podľa čl. 142 ods. 1 ústavy súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, ak tak ustanoví zákon. Podľa § 7 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej aj „OSP“) v občianskom súdnom konaní súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, pokiaľ ich podľa zákona neprejednávajú a nerozhodujú o nich iné orgány. Podľa § 244 ods. 1 OSP v správnom súdnictve súdy preskúmavajú na základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy. Podľa ustanovenia § 244 ods. 2 OSP v správnom súdnictve súdy preskúmavajú zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov štátnej správy, orgánov územnej samosprávy, ako aj orgánov záujmovej samosprávy a ďalších právnických osôb, ako aj fyzických osôb, pokiaľ im zákon zveruje rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Podľa § 244 ods. 3 OSP rozhodnutiami správnych orgánov sa rozumejú rozhodnutia, vydané nimi v správnom konaní, ako aj ďalšie rozhodnutia, ktoré zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté. Postupom správneho orgánu sa rozumie aj jeho nečinnosť.»

Sťažovatelia s odkazom na čl. 8 a čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru poukazujú na príslušnú judikatúru Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len „Súdny dvor“) predovšetkým vo veci C­240/09 (rozsudok Súdneho dvora C­ 240/09 z 8. 3. 2011 vo veci Lesoochranárske zoskupenie VLK proti Ministerstvu životného prostredia Slovenskej republiky), podľa ktorej „Aj keď predmetom uvedeného konania bola aplikácia čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru členskými štátmi (Slovenskou republikou) nie je možné poprieť identickú podstatu problému v aplikácii oboch článkov tohto dohovoru. Tak čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ako aj čl. 8 ukladajú povinnosť stranám tohto dohovoru na vykonanie určitých úkonov, ktoré majú smerovať k zabezpečeniu účasti verejnosti, či už na rozhodovacom procese, alebo na príprave vykonávacích predpisov. Napriek tomu, že oba uvedené ustanovenia ukladajú povinnosti stranám dohovoru, nie je možné prehliadnuť, či nevnímať zmysel týchto ustanovení, ktorým je zabezpečiť čo najširšiu účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, s cieľom prispieť k ochrane práva každého človeka, príslušníka tejto, i budúcich generácii žiť v životnom prostredí, ktoré je primerané pre zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu.“.

Ústavný súd podľa § 25 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) každý návrh predbežne prerokuje na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa, ak tento zákon neustanovuje inak.

Pri predbežnom prerokovaní každého návrhu ústavný súd skúma, či dôvody uvedené v § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde nebránia jeho prijatiu na ďalšie konanie. Podľa tohto ustanovenia návrhy vo veciach, na prerokovanie ktorých nemá ústavný súd právomoc, návrhy, ktoré nemajú zákonom predpísané náležitosti, neprípustné návrhy alebo návrhy podané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený.

a) mali by byť ustanovené dostatočné časové rámce pre účinnú účasť; b) mali by byť zverejnené návrhy predpisov alebo by mali byť inak verejne sprístupnené a c) verejnosti by mala byť daná možnosť pripomienkovania, a to priamo alebo prostredníctvom zastupiteľských poradných orgánov. Výsledky účasti verejnosti sa zohľadnia v najvyššej možnej miere.

Podľa čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru navyše bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.

Zo sťažnosti vyplývajú dve zásadné námietky. Sťažovatelia namietajú, že napadnutý

rozsudok

najvyššieho súdu vydaný v konaní podľa § 250v OSP: ­ trpí vo vzťahu k druhému výroku nedostatkom odôvodnenia, keďže v ňom najvyšší súd nedal odpoveď na otázku, na základe ktorého právneho predpisu dospel k záveru, že vláda nie je orgánom verejnej správy, ­ je arbitrárny vo vzťahu k prvému výroku, keďže sťažnosť podľa zákona o sťažnostiach nemožno považovať za účinný prostriedok nápravy, a to z dôvodu, že Úrad vlády Slovenskej republiky (ďalej len „úrad vlády“) nedisponuje právomocou zakázať ministerstvu životného prostredia pokračovať v porušovaní práva a obnoviť stav pred zásahom, ako aj z dôvodu nedostatku účinnosti tohto prostriedku, keďže „návrh bol odoslaný na rokovanie vlády SR dňa 24. 9. 2014 a schválený dňa 26. 9. 2014“.

V odôvodnení napadnutého rozsudku najvyššieho súdu sa uvádza: „Citované ustanovenie § 250v ods. 3 O. s. p. upravuje podmienky prípustnosti návrhu na ochranu pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy. Ide o kumulatívne stanovené podmienky prípustnosti návrhu; ktorými je jednak vyčerpanie dostupných opravných prostriedkov podaných s cieľom nápravy dôsledkov nezákonného zásahu a jednak podanie návrhu v určenej subjektívnej a objektívnej lehote. Za právne prostriedky, ktorých použitie umožňuje osobitný predpis, považuje judikatúra Najvyššieho súdu SR ako aj judikatúra Ústavného súdu SR predovšetkým inštitút sťažnosti podľa zákona č. 9/2010 Z. z. (predtým zákona č. 152/1998 Z. z.). V konaní nebolo sporné, že navrhovatelia nepodali sťažnosť voči postupu orgánu verejnej správy, čo odôvodňovali tým, že nemajú k dispozícii žiadne iné opravné prostriedky, ktorých použitie by im umožňoval osobitný predpis, a že takýmto prostriedkom nie je sťažnosť podľa zákona o sťažnostiach, keďže na vybavenie sťažnosti podľa zákona o sťažnostiach má príslušný orgán verejnej správy 60 pracovných dní. Podľa ustálenej judikatúry však ustanovenie § 250v ods. 3 druhá veta O. s. p. je nevyhnutné vykladať tak, že o existencii zásahu sa dotknutá osoba najskôr dozvedela až doručením oznámenia o vybavení sťažnosti. Nezastupiteľná úloha sťažnosti spočíva najmä v tom, že nielen navrhovateľ, ale aj samotný orgán verejnej správy sa musí pred súdnym konaním dozvedieť o existencii situácie, ktorú navrhovateľ podľa svojho najlepšieho svedomia a vedomia klasifikuje ako nezákonný zásah, a to preto, aby bol nielen informovaný o dôvodoch, ktoré vedú navrhovateľa k hodnoteniu tejto situácie ako nezákonného zásahu, ale najmä, aby sa mohol k týmto dôvodom nielen vyjadriť, ale pokiaľ sa s nimi stotožní, mohol aj tento nezákonný zásah bez súdnej pomoci v medziach svojej právomoci rýchlo a účinne odstrániť. V danom prípade súdna pomoc poskytovaná v zmysle čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy SR, ako aj podľa § 250v ods. 1 O. s. p. má subsidiárny charakter a je možné sa jej domáhať iba v prípade aktívneho vyčerpania opravných prostriedkov.

Z doterajšej judikatúry ústavného súdu vyplýva, že s obdobnou vecou, ako je vec sťažovateľov, sa už zaoberal v konaní vedenom pod sp. zn. I. ÚS 112/2014, v ktorom posudzoval ústavnú akceptovateľnosť uznesenia najvyššieho súdu sp. zn. 9 Sžz 5/2013 z 27. novembra 2013. Označeným uznesením najvyšší súd v zásade totožnej skutkovej a právnej veci konanie o návrhu navrhovateľov, ktorí podporili hromadnú pripomienku verejnosti a mimovládnych organizácií k vládnemu návrhu zákona o ochrane prírody a krajiny podľa § 250v OSP, zastavil pre nedostatok svojej právomoci podľa § 250v ods. 8, § 246c ods. 1 prvej vety a § 104 ods. 1 prvej vety OSP. V označenom uznesení najvyšší súd nedostatok svojej právomoci odôvodnil poukazom na skutočnosť, že v prípade tvorby práva, na ktorú sú štátne orgány oprávnené v rámci ich pôsobnosti, nejde o výkon štátnej správy, ale o normotvorbu na základe zákona alebo na jeho vykonanie, a preto činnosť ministerstva životného prostredia v rámci prípravy návrhov zákonov, ich zverejnenia, prerokovania v pripomienkovom konaní a predložení vláde, ani predloženie návrhu zákona na rokovanie národnej rady vládou na základe jej uznesenia nie sú výkonom verejnej správy, ale inou ich činnosťou. Ústavný súd v predmetnej veci uznesením sp. zn. I. ÚS 112/2014 z 19. marca 2014 sťažnosť odmietol ako zjavne neopodstatnenú, pričom v súvislosti s napadnutým uznesením najvyššieho súdu vyslovil právny názor, podľa ktorého „... najvyšší súd v uznesení z 27. novembra 2013 správne poukázal na predmet konania, ktorým sťažovatelia namietali tzv. inú činnosť, ktorou sa verejná správa nepriamo prostredníctvom vlády podieľa na legislatívnom procese v dôsledku ústavou jej priznanej zákonodarnej iniciatívy. Obsahom sťažovateľmi namietaného zásahu nebol zásah uskutočnený pri výkone verejnej správy, a preto ním nemohlo dôjsť ani k takej úprave hmotnoprávneho či procesnoprávneho postavenia sťažovateľov, ktorá by mohla mať za následok obmedzenie, resp. porušenie ich práv.“.

Ústavný súd ďalej v nadväznosti na už vyslovené kritické závery týkajúce sa odôvodnenia napadnutého rozsudku poukazuje na svoju stabilizovanú judikatúru, v zmysle ktorej posudzuje spravodlivosť procesu ako celku (napr. m. m. II. ÚS 307/06), a preto k vyhoveniu sťažnosti dochádza zásadne iba v prípadoch, ak dospeje k názoru, že namietané a relevantné pochybenia zo strany príslušného orgánu verejnej moci umožňujú prijatie záveru, že proces ako celok bol nespravodlivý a vzhľadom na to aj jeho výsledok môže vyznievať ako nespravodlivý. Ústavný súd preto nepristupuje k vyhoveniu sťažnosti v prípadoch, keď zo strany orgánov verejnej moci síce k určitému pochybeniu došlo, avšak jeho intenzita a existujúca príčinná súvislosť medzi namietaným porušením ústavou garantovaného práva a jeho dôsledkami na spravodlivosť procesu ako celku nemala podstatný dosah (m. m. IV. ÚS 320/2011).

V súvislosti so sťažovateľmi namietaným porušením ustanovení Aarhurského dohovoru napadnutým rozsudkom najvyššieho súdu ústavný súd odkazuje na svoju judikatúru, v rámci ktorej (sp. zn. I. ÚS 73/2014 z 5. marca 2014) už taktiež vyslovil, že nedostatočné zabezpečenie pozitívneho záväzku štátu vyplývajúce z čl. 8 Aarhuského dohovoru automaticky samo osebe neznamená aj porušenie práva, v záujme ochrany ktorého sa má príslušná povinnosť realizovať, t. j. práva na priaznivé životné prostredie, pretože uvedenému právu verejnosti zodpovedá obsahovo rovnaká povinnosť štátu, resp. príslušných orgánov verejnej moci chrániť práva priznané jednotlivým osobám, a taktiež preto, že až konečný výsledok legislatívneho procesu, t. j. uverejnený zákon je pre dotknuté subjekty záväzný. Namietané porušenie, resp. neprípustné obmedzenie základného práva na priaznivé životné prostredie, je z hľadiska argumentácie sťažovateľov len v hypotetickej rovine. O jeho prípadnom porušení by sa mohlo uvažovať až po publikovaní príslušného zákona v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, resp. následne po nadobudnutí jeho účinnosti v súvislosti v spojení s jeho interpretáciou a aplikáciou príslušnými orgánmi verejnej moci. Z uvedeného zároveň vyplýva, že medzi postupom predkladateľa a vlády pri príprave návrhu zákona týkajúceho sa životného prostredia a právom na priaznivé životné prostredie neexistuje taká príčinná súvislosť, ktorá by zakladala reálny dôvod na vyslovenie jeho porušenia (m. m. I. ÚS 112/2014).

Cieľom čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru je zabezpečiť možnosť preskúmania úkonov alebo opomenutí orgánov verejnej správy, v prípade ak sú v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia. V danom prípade sťažovatelia namietali síce zásah spočívajúci v procese prípravy návrhu zákona v oblasti životného prostredia, avšak proces prípravy návrhov zákonov vlády nie je regulovaný predpismi týkajúcimi sa oblasti životného prostredia, a preto v dôsledku uvedeného zásahu k porušeniu týchto predpisov vôbec nemohlo dôjsť (obdobne I. ÚS 112/2014).