II. ÚS 803/2015

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

UZNESENIE

Ústavného súdu Slovenskej republiky

II. ÚS 803/2015-10

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 2. decembra 2015 v senáte zloženom z predsedníčky Ľudmily Gajdošíkovej a zo sudcov Sergeja Kohuta a Ladislava Orosza (sudca spravodajca) predbežne prerokoval návrh zastúpenej advokátom JUDr. Jozefom Holičom, Lužická 7, Bratislava, na preskúmanie rozhodnutia Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií sp. zn. VP/08/15-K z 30. júna 2015 a takto

rozhodol:

Návrh o d m i e t a ako zjavne neopodstatnený.

Navrhovateľka predovšetkým uvádza, že sa návrhom domáha «preskúmania výroku o uznaní viny zo spáchania správneho deliktu a uložení sankcie vo forme pokuty podľa osobitného ústavného zákona o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcie verejných funkcionárov č. 357/2004 Z. z. v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z. z. Z pohľadu členenia správnych deliktov je porušenie povinnosti verejného funkcionára oznámiť funkcie, zamestnanie, činnosti a majetkové pomery potrebné podriadiť pod priestupok podľa zavinenia ako správny delikt – poriadkový, ktorého sa dopustí fyzická osoba. Ide o priestupok, ktorého skutkovou podstatou je povinnosť v zákonom stanovenej lehote podať oznámenie za predchádzajúci kalendárny rok spolu v ďalšej lehote priložiť potvrdenie o podaní daňového priznania k dani z príjmov fyzických osôb alebo iný doklad vydávaný na daňové účely potvrdzujúci sumu príjmov, ktoré verejný funkcionár získal za predchádzajúci kalendárny rok. Priestupok podľa logického a gramatického výkladu ustanovenia čl. 7 je dokonaný – naplnený, respektíve skutková podstata musí obsahovať dve podstatné náležitosti, a tou podľa čl. 7 ods. 1 je, že verejný funkcionár – fyzická osoba nepodáva oznámenie „o majetkových pomeroch“ do 31. marca, a podľa čl. 7 ods. 2 nepriložila k nemu do 30. apríla potvrdenie o podaní daňového priznania. Priestupok je podľa teórie správneho práva zavinené konanie (alebo opomenutie), ktoré ohrozuje verejný záujem. Nech mi je odpustené, ale nie každé zmeškanie „poriadkovej lehoty“ ohrozuje verejný záujem. Materiálny a formálny znak musia byť naplnené súčasne, inak nejde o priestupok!

Podľa navrhovateľky napadnuté rozhodnutie výboru pre nezlučiteľnosť funkcií správne opisuje skutkový stav veci, avšak jeho odôvodnenie nie je odôvodnením výroku, keďže zásadné a podstatné skutočnosti sa vo výroku neuvádzajú. Navrhovateľka argumentuje, že „ako účastníčka správneho konania (obvinená) som riadne, stručne a preukázateľne vysvetlila, že 27. 03. 2015 som oznámenie podala na doručenie osobe spôsobilej a na doručovanie poverenej. Vodič ministerstva prevzal oznámenie a toto s absolútnou istotou podal do podateľne Úradu vlády Slovenskej republiky. Omylom bolo oznámenie doručené na iný orgán, ktorý opäť omylom písomnosť zreteľne a zjavne adresovanú Národnej rade SR prijal a označil prezentačnou pečiatkou. Podateľňa Úradu vlády SR (ako nepríslušný adresát nesprávnosť) prijatia zásielky zistila a nápravu vykonala v čase, ktorý už bol zjavne formálnym porušením zákonnej povinnosti odosielateľa. Ja ako povinná podať oznámenie do 31. 03. 2015 som nevedela (ani som v lehote do 31. 03. 2015 nedozvedela), že oznámenie nebolo doručené správnemu adresátovi. Nekonala som ani v nevedomej nedbanlivosti, a teda nie je z mojej strany zistené ani zistiteľné čo aj nedbanlivostné zavinenie. Následne bolo oznámenie doručené po zákonom stanovenej lehote, a teda formálne bola skutková podstata v časti podľa čl. 7 ods. 1 naplnená. Pretože nebol naplnený skutok podľa čl. 7 ods. 1, ods. 2 a pretože nebol priestupok v časti ods. 1 spáchaný zavinene, nemohla som byť potrestaná.“.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti navrhovateľka navrhuje, aby ústavný súd konanie zastavil „(analogicky podľa § 76 zákona o priestupkoch) a aby vec neprijal na ďalšie konanie“.

2014 zistili nesprávne doručenie zásielky navrhovateľky a vykonali nápravu v podobe doručenia písomného oznámenia za rok 2014 národnej rade 8. apríla 2015.

2. Výbor pre nezlučiteľnosť funkcií napadnutým rozhodnutím rozhodol, že navrhovateľka ako verejná funkcionárka tým, že nepodala oznámenie za rok 2014 v ustanovenej lehote (oznámenie za rok 2014 mala podať do 31. 3. 2015, oznámenie podala 8. 4. 2015), porušila povinnosť podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, za čo jej bola uložená v súlade s čl. 9 ods. 10 písm. a) ústavného zákona pokuta v sume 2 333,79 €.

3. Napadnuté rozhodnutie bolo prijaté výborom pre nezlučiteľnosť funkcií uznesením č. 383 z 30. júna 2015 v súlade s čl. 9 ods. 9 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu.

III.

Podľa čl. 10 ods. 2 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu dotknutý verejný funkcionár môže podať návrh na preskúmanie rozhodnutia výboru na ústavný súd v lehote 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia podľa odseku 1, ktorým bola vyslovená strata mandátu alebo funkcie, alebo do 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia podľa čl. 9 ods. 10, ktorým bolo rozhodnuté o pokute voči verejnému funkcionárovi. Podanie návrhu na preskúmanie rozhodnutia výboru má odkladný účinok. Ústavný súd rozhodne o tomto návrhu do 60 dní odo dňa jeho doručenia. Konanie o preskúmaní takéhoto rozhodnutia pred ústavným súdom upravujú ustanovenia zákona. Rozhodnutie ústavného súdu je konečné okrem rozhodnutia podľa čl. 12 ods. 2 ústavného zákona.

Podľa § 73a ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) sa konanie o preskúmaní rozhodnutia vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov začína na návrh verejného funkcionára, ktorého sa týka rozhodnutie orgánu, ktorý vykonáva konanie o návrhu vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov podľa ústavného zákona.

Ako vyplýva z § 73b ods. 3 zákona o ústavnom súde, predmet tohto konania je jednoznačne obmedzený výlučne na posúdenie konania navrhovateľa ako verejného funkcionára z hľadiska jeho konformnosti s príslušnými ustanoveniami ústavného zákona o ochrane verejného záujmu (nie iného zákona). Primárnym impulzom vzniku tohto konania je konanie verejného funkcionára, ktorý je povinný plniť povinnosti vyplývajúce pre neho z ústavného zákona o ochrane verejného záujmu.

Vzhľadom na uvedené bolo primárnou úlohou ústavného súdu posúdiť, či konanie navrhovateľky bolo v súlade s príslušnými ustanoveniami ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, a to konkrétne či bolo v súlade s čl. 7 ods. 1 ústavného zákona. Tomu zodpovedá aj zákonná úprava rozhodovania ústavného súdu v tomto type konania. Ústavný súd môže buď zrušiť napadnuté rozhodnutie výboru pre nezlučiteľnosť funkcií (ak senát ústavného súdu po jeho preskúmaní zistí, že konanie verejného funkcionára nebolo v rozpore s ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu), alebo potvrdiť napadnuté rozhodnutie výboru pre nezlučiteľnosť funkcií (ak po jeho preskúmaní dospeje senát ústavného súdu k záveru, že konanie verejného funkcionára bolo v rozpore s ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu).

Podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu verejný funkcionár je povinný do 30 dní odo dňa, keď sa ujal výkonu verejnej funkcie, a počas jej výkonu vždy do 31. marca podať písomné oznámenie za predchádzajúci kalendárny rok, v ktorom uvedie, a) či spĺňa podmienky nezlučiteľnosti výkonu funkcie verejného funkcionára s výkonom iných funkcií, zamestnaní alebo činností podľa čl. 5 ods. 1 a 2, b) aké zamestnanie vykonáva v pracovnom pomere, obdobnom pracovnom vzťahu alebo štátnozamestnaneckom pomere a akú podnikateľskú činnosť vykonáva popri výkone funkcie verejného funkcionára, c) aké má funkcie v štátnych orgánoch, v orgánoch územnej samosprávy, v orgánoch právnických osôb vykonávajúcich podnikateľskú činnosť a v orgánoch iných právnických osôb; taktiež uvedie, z ktorých uvádzaných funkcií má príjem, funkčné alebo iné požitky, d) svoje príjmy dosiahnuté v uplynulom kalendárnom roku z výkonu funkcie verejného funkcionára a z výkonu iných funkcií, zamestnaní alebo činností, v ktorých vykonávaní verejný funkcionár pokračuje aj po ujatí sa výkonu funkcie verejného funkcionára, e) svoje majetkové pomery a majetkové pomery manžela a neplnoletých detí, ktorí s ním žijú v domácnosti, vrátane osobných údajov v rozsahu titul, meno, priezvisko a adresa trvalého pobytu.

Podľa čl. 7 ods. 2 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu k písomnému oznámeniu podľa odseku 1 verejný funkcionár priloží najneskôr do 30. apríla potvrdenie o podanom daňovom priznaní k dani z príjmov fyzických osôb alebo iný doklad vydávaný na daňové účely potvrdzujúci sumu príjmov, ktoré verejný funkcionár získal za predchádzajúci kalendárny rok.

Ústavný súd tiež poukazuje na svoju ustálenú judikatúru, v ktorej opakovane zdôrazňuje, že v konaní o ochrane verejného záujmu spočíva dôkazné bremeno na preukázaní skutočnosti, že oznámenie podľa príslušných ustanovení ústavného zákona o ochrane verejného záujmu bolo podané riadne a včas, na dotknutom verejnom funkcionárovi (napr. I. ÚS 174/09 alebo IV. ÚS 635/2012); tento právny názor je nepochybne aplikovateľný aj na vec navrhovateľky.

V súlade s doteraz uvedeným je (bolo) v tomto konaní o preskúmanie rozhodnutia vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzení rozporu záujmov povinnosťou navrhovateľky preukázať, že povinnosti verejného funkcionára vyplývajúce jej z ústavného zákona o ochrane verejného záujmu neporušila, a preto nebol ani dôvod na to, aby jej bola uložená pokuta.

Z hľadiska posúdenia, či si navrhovateľka splnila povinnosť vyplývajúcu jej z čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu riadne a včas, je rozhodujúce zistenie, či písomné oznámenie bolo v ustanovenej procesnej lehote (do 31. marca 2015) podané výboru pre nezlučiteľnosť funkcií alebo či bolo toto písomné oznámenie adresované výboru pre nezlučiteľnosť funkcií odovzdané na poštovú prepravu prostredníctvom poštovného podniku.

V rámci konania pred výborom pre nezlučiteľnosť funkcií navrhovateľka vo svojom „Stanovisku k uzneseniu 371 Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií z 12. mája 2015“ uviedla, že písomné oznámenie „dispozičný šofér“ odovzdal do podateľne úradu vlády 27. marca 2015, pričom „Podľa môjho názoru pochybila podateľňa Úradu vlády SR, ktorá zásielku nemala prevziať, príp. keď ju prevzala, mala zabezpečiť doručenie adresátovi načas.“.

Z dosiaľ uvedeného vyplýva, že navrhovateľka v konaní pred výborom pre nezlučiteľnosť funkcií neuniesla bremeno preukázania, že osoba, ktorej odovzdala písomné oznámenie a ktorú zároveň poverila doručením tohto písomného oznámenie, bola osobou, ktorá je (bola) poverená na prevzatie a doručenie zásielok. Spôsob doručovania svojho písomného oznámenia, ktorý si navrhovateľka zvolila, bol zjavne spojený s rizikom, že doručenie bude právne imperfektné, t. j. že bude výboru pre nezlučiteľnosť funkcií doručené po uplynutí ústavným zákonom ustanovenej lehoty.

Ústavný súd považuje za potrebné vyjadriť sa k tejto argumentácii navrhovateľky osobitne, a to predovšetkým z hľadiska aplikovateľnosti všeobecných zásad priestupkového konania na konanie o ochrane verejného záujmu a zamedzenie rozporu záujmov podľa ústavného zákona o ochrane verejného záujmu.

Ústavný súd si je vedomý skutočnosti, že v rozhodovacej činnosti v praxi ktoréhokoľvek orgánu verejnej moci sa môžu vyskytnúť situácie, v ktorých bude musieť uplatniť pri svojom rozhodovaní analógiu legis, resp. aj analógiu iuris. Nedostatky právnej úpravy prejavujúce sa v tom, že právny predpis určitú skutkovú otázku neupravuje vôbec, resp. upravuje neúplne, totiž teória práva umožňuje preklenúť výkladom argumentum per analogiam. Výklad argumentum per analogiam legis (analógia zákona), ktorého uplatnenia sa navrhovateľka domáha, spočíva v tom, že na skutkovú podstatu zákonom neriešenú sa použije analogicky ustanovenie iného zákona upravujúceho podobnú (porovnateľnú) skutkovú podstatu. Zatiaľ čo vo sfére súkromného práva je uplatnenie analógie akceptovateľné zjavne v širšom rozsahu, než vo sfére verejného práva (kam patrí aj ústavné právo upravujúce konanie o ochrane verejného záujmu, pozn.), kde možno analógiu použiť len v celkom výnimočných prípadoch.

Zmyslom a účelom konania vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov upraveného normami ústavného práva je preverovať plnenie ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, pričom je žiaduce, aby bol tento ústavný zákon dodržiavaný v každom momente aktívneho výkonu verejnej funkcie a zároveň aby bolo jeho dodržiavanie aj priebežne kontrolovateľné. V záujme preverenia dodržiavania ústavného zákona o ochrane verejného záujmu je preto nutné vyžadovať, aby každý verejný funkcionár, na ktorého sa vzťahuje osobná pôsobnosť tohto ústavného zákona, podával písomné oznámenie riadne a včas, pretože v opačnom prípade by jeho aktívny výkon funkcie nebol preverený, čím by došlo k popretiu účelu tohto ústavného zákona (k tomu pozri aj m. m. PLz. ÚS 1/2010 a III. ÚS 471/2011).

Ústavný súd nemôže akceptovať ani tvrdenie navrhovateľky, podľa ktorého je „povinnosť podať písomné oznámenie dokonaná až nesplnením povinnosti priložiť k tomuto písomnému oznámeniu najneskôr do 30. apríla potvrdenie o podanom daňovom priznaní k dani z príjmov fyzických osôb alebo iný doklad vydávaný na daňové účely potvrdzujúci sumu príjmov, ktoré verejný funkcionár získal za predchádzajúci kalendárny rok“. V tejto súvislosti ústavný súd taktiež odkazuje na svoju doterajšiu rozhodovaciu činnosť, z ktorej celkom zjavne vyplýva, že nespochybňuje právomoc výboru pre nezlučiteľnosť funkcií ukladať pokutu za porušenie povinnosti vyplývajúcej z čl. 7 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu spočívajúcej v nepodaní písomného oznámenia v ustanovenej lehote bez ohľadu na (ne)splnenie nadväzujúcej povinnosti priložiť k nemu potvrdenie o podanom daňovom priznaní alebo iný doklad vydávaný na daňové účely (I. ÚS 171/08, II. ÚS 64/2011, I. ÚS 383/2011, II. ÚS 52/2011, IV. ÚS 657/2013). V konečnom dôsledku táto právomoc výboru pre nezlučiteľnosť funkcií vyplýva z gramatického výkladu čl. 9 ods. 10 písm. a) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu „pokuta sa ukladá... ak ide o porušenie povinnosti podať oznámenie podľa čl. 7 v lehote ustanovenej v čl. 7“.

Na základe uvedeného ústavný súd dospel k záveru, že argumenty navrhovateľky obsiahnuté v jej návrhu sú zjavne nedôvodné, keďže nezakladajú relevantné dôvody na spochybňovanie napadnutého rozhodnutia výboru pre nezlučiteľnosť funkcií, ktorý by bolo potrebné posúdiť po prípadnom prijatí návrhu na ďalšie konanie.