I. ÚS 253/2015

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

UZNESENIE

Ústavného súdu Slovenskej republiky I. ÚS 253/2015­27

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí senátu 10. júna 2015 predbežne prerokoval sťažnosť obchodnej spoločnosti Orange Slovensko, a. s., Metodova 8, Bratislava, zastúpenej advokátom JUDr. Martinom Krechňákom, Krechňák & Associates, s. r. o., Ulica sv. Vincenta 2, Bratislava, vo veci namietaného porušenia základného práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, základného práva na rovnosť účastníkov podľa čl. 47 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, základného práva vlastniť majetok podľa čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, ako aj práva na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd vydaním pracovného pokynu Úradu pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb č. 1/OŠD/2014 na meranie pokrytia populácie Slovenskej republiky signálom verejných mobilných sietí pracujúcich v pridelených frekvenčných pásmach 800 MHz, 1800 MHz a 2600 MHz zo 17. decembra 2014, ako aj použitím výsledkov merania signálu, ktoré bolo uskutočnené podľa pracovného pokynu Úradu pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb č. 1/OŠD/2014 na meranie pokrytia populácie Slovenskej republiky signálom verejných mobilných sietí pracujúcich v pridelených frekvenčných pásmach 800 MHz, 1800 MHz a 2600 MHz zo 17. decembra 2014 ako podkladu pre posúdenie, či obchodná spoločnosť , ako oprávnený záujemca o národný roaming splnila podmienku pokrytia aspoň 20 % populácie Slovenskej republiky v zmysle výzvy na predloženie ponúk do výberového konania na vydanie individuálnych povolení na používanie frekvencií z frekvenčných pásiem 800 MHz, 1800 MHz a 2600 MHz z 27. augusta 2013 a v zmysle rozhodnutia Úradu pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb č. 1310541003 z 30. decembra 2013 o individuálnom povolení na používanie frekvencií, a takto

Sťažovateľka uviedla, že Telekomunikačný úrad Slovenskej republiky ako právny predchodca Úradu pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb (ďalej len „úrad“) výzvou na predloženie ponúk z 27. augusta 2013 (ďalej aj „výzva“) vyhlásil výberové konanie, predmetom ktorého bolo pridelenie frekvencií na poskytovanie mobilných služieb vo frekvenčných pásmach 800 MHz, 1800 MHz a 2600 MHz. Podľa jeho výsledkov vydal individuálne povolenia na používanie uvedených frekvencií v zmysle § 32 a § 33 zákona č. 351/2011 Z. z. o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon o elektronických komunikáciách“). Výberového konania sa okrem sťažovateľky úspešne zúčastnili všetci existujúci mobilní operátori pôsobiaci v Slovenskej republike a obchodná spoločnosť , ako nový záujemca.

Ako podmienka účasti vo výberovom konaní bola vo výzve určená povinnosť úspešného účastníka poskytnúť tzv. národný roaming. Podľa výzvy ide o možnosť oprávneného mobilného operátora, t. j. oprávneného záujemcu o národný roaming, za podmienok záväzne určených vo výzve, ako aj v jednotlivých individuálnych povoleniach na používanie pridelených frekvencií vydaných následne využívať mobilnú sieť iného mobilného operátora a poskytovať v nej vlastné mobilné služby.

Sťažovateľka sa až z interného listu úradu z 11. marca 2015 dozvedela, že úrad z vlastného podnetu vykonal v januári 2015 kontrolu správnosti zoznamu staníc obchodnej spoločnosti ňou predloženého v decembri 2014, ako aj kontrolu technických parametrov týchto staníc a na základe jej výsledkov dospel k záveru, že obchodná spoločnosť uvedenú podmienku pokrytia splnila, a preto sa stáva oprávneným žiadateľom o poskytnutie národného roamingu, čím jej súčasne vzniklo právo na poskytnutie národného roamingu a sťažovateľke zase povinnosť umožniť jej prístup do jej mobilnej siete. Ako podklad pre posúdenie splnenia podmienky pokrytia aspoň 20 % populácie Slovenskej republiky v zmysle individuálnych povolení úrad podľa názoru sťažovateľky nesprávne využil postup upravený v pracovnom pokyne.

Vydaním pracovného pokynu, ako aj použitím výsledkov merania pre posúdenie pokrytia bolo podľa sťažovateľky porušené jej základné právo na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy, pretože úrad pri vydávaní pracovného pokynu, ktorého obsah sa bezprostredne dotýka práv a povinností sťažovateľky, porušil procesné aj hmotnoprávne normy. Rovnaké vady je potrebné pričítať aj použitiu výsledkov merania pre posúdenie pokrytia, keďže použité výsledky merania boli získané postupom podľa nezákonného a protiústavného pracovného pokynu.

Podľa názoru sťažovateľky pracovný pokyn napriek svojmu označeniu, z ktorého by mohlo vyplývať, že ide o interný dokument, má priamy dopad na práva a povinnosti tretích osôb vrátane sťažovateľky, keďže priamo zakladá niektoré povinnosti týmto subjektom napriek tomu, že na vydanie pracovného pokynu úrad nebol zmocnený žiadnym právnym predpisom. Odvolávanie sa na organizačný poriadok úradu v danom prípade podľa sťažovateľky neobstojí. Pokiaľ úrad na základe pracovného pokynu zisťuje splnenie podmienok pre vznik povinnosti poskytnúť národný roaming, ide nepochybne o opatrenie so značným vplyvom na relevantný trh, ktorého prijatie podlieha povinnosti úradu uskutočniť predchádzajúce konzultácie podľa § 10 zákona o elektronických komunikáciách, ktoré neprebehli.

Úrad vydaním pracovného pokynu porušil princíp predvídateľnosti práva a legitímne očakávania sťažovateľky. Sťažovateľka nemohla predvídať, že pracovný pokyn úrad vydá v rozpore so zákonom, a legitímne očakávala, že úrad bude postupovať v súlade s príkazom obsiahnutým v kogentnej norme, teda podľa § 10 zákona o elektronických komunikáciách.

Keďže použité výsledky merania boli získané postupom podľa pracovného pokynu, ktorým bol porušený ústavný princíp právnej istoty sťažovateľky, rovnaký následok je potrebné podľa jej názoru pričítať aj použitiu výsledkov merania pre posúdenie pokrytia.

Sťažovateľka ďalej uviedla, že úrad pri vydávaní pracovného pokynu a pri použití výsledkov merania pre posúdenie pokrytia porušil povinnosť zohľadňovať nespravodlivé dôsledky svojho postupu na účastníkov. Obsah pracovného pokynu umožňuje obchodnej spoločnosti formálne splniť podmienku pokrytia obyvateľstva Slovenskej republiky bez toho, aby bola reálne schopná poskytovať mobilné služby koncovým užívateľom. Svojím postupom úrad umožnil obchodnej spoločnosti užívať celú sieť sťažovateľky, ktorú budovala niekoľko rokov, ktorá však v súčasnosti nie je fakticky pripravená na poskytovanie služieb dvoma mobilnými operátormi. Hrozbe jej úplného zlyhania je možné predísť len vykonaním rozsiahlych technických opatrení, ktoré si vyžiadajú investíciu presahujúcu sumu 1,6 mil. €.

Podľa názoru sťažovateľky úrad pri vydávaní pracovného pokynu, ako aj pri použití výsledkov merania pre posúdenie pokrytia porušil aj čl. 152 ods. 4 ústavy, pretože ním zvolený výklad zákona o elektronických komunikáciách je v rozpore s princípom legality štátnej moci a právnej istoty, so základným právom na rovnosť účastníkov konania, s povinnosťou zohľadňovať nespravodlivé dôsledky svojho postupu na účastníkov, ako aj v rozpore so základným právom sťažovateľky vlastniť majetok.

Sťažovateľka je toho názoru, že pracovný pokyn je opatrením, ktoré sa bezprostredne dotýka jej práv a povinností. Úrad je v zmysle výzvy príslušný potvrdiť, že oprávnený záujemca o národný roaming splnil podmienku pokrytia, t. j. či boli splnené podmienky určené úradom pre vznik povinnosti sťažovateľky poskytnúť obchodnej spoločnosti prístup do jej mobilnej siete. Za daných okolností má obsah pracovného pokynu bezprostredný vplyv na zaver úradu o tejto otázke. Úrad záväzne stanovuje postup, akým majú jeho pracovníci posudzovať splnenie podmienky pokrytia, teda postup kreovania záveru úradu o hmotnoprávnej povinnosti sťažovateľky. Okrem uvedeného sa pracovný pokyn vzťahuje aj na postup úradu pri kontrole dosiahnutia rozvojových kritérií podľa výzvy, pričom jeho záver o nesplnení rozvojových kritérií je dôvodom na zrušenie individuálneho povolenia sťažovateľky podľa § 34 ods. 3 písm. c) zákona o elektronických komunikáciách.

Rovnako aj použitie výsledkov merania pre posúdenie pokrytia sa bezprostredne dotýka práv a povinností sťažovateľky, keďže úrad výsledky merania signálu mobilnej siete obchodnej spoločnosti podľa pracovného pokynu použil pre posúdenie rozsahu pokrytia obyvateľstva Slovenskej republiky mobilnými službami. V dôsledku svojho nesprávneho postupu úrad skonštatoval, že obchodná spoločnosť splnila podmienku najmenej 20 %­ného pokrytia, a stala sa tak oprávneným žiadateľom o národný roaming. Konštatoval teda vznik povinnosti sťažovateľky, ako aj ostatných dvoch mobilných operátorov poskytnúť obchodnej spoločnosti prístup do ich mobilnej siete.

Na základe uvedeného sťažovateľka navrhla, aby ústavný súd vyslovil: «1. Základné právo sťažovateľa na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, základné právo sťažovateľa na rovnosť účastníkov podľa čl. 47 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, základné ľudské právo sťažovateľa vlastniť majetok podľa čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a právo sťažovateľa na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd vydaním „Pracovného pokynu Úradu pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb č. 1/OŠD/2014 na meranie pokrytia populácie SR signálom verejných mobilných sietí pracujúcich v pridelených frekvenčných pásmach 800 MHz, 1800 MHz a 2600 MHz“ zo dňa 17. 12. 2014 porušené boli. 2.

oprávnený záujemca o národný roaming splnil podmienku pokrytia aspoň 20 % populácie Slovenskej republiky v zmysle Výzvy na predloženie ponúk do výberového konania na vydanie individuálnych povolení na používanie frekvencií z frekvenčných pásiem 800 MHz, 1800 MHz a 2600 MHz z 27. 8. 2013 a v zmysle rozhodnutia Úradu pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb č. 1310541003 z 30. 12. 2013 o individuálnom povolení na používanie frekvencií, porušené boli. 3.

poštových služieb č. 1310541003 z 30. 12. 2013 o individuálnom povolení na používanie frekvencií. 5. Sťažovateľovi sa priznáva primerané finančné zadosťučinenie vo výške 1.000, €. . ., ktoré mu je Úrad pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb povinný zaplatiť do dvoch mesiacov od právoplatnosti tohto nálezu.

II.

Ústavný súd rozhoduje podľa čl. 127 ods. 1 ústavy o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú

Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.

Ústavný súd návrh na začatie konania predbežne prerokuje podľa § 25 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa a zisťuje, či nie sú dôvody na odmietnutie návrhu podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde.

Podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania návrhy, na ktorých prerokovanie nemá právomoc, návrhy, ktoré nemajú náležitosti predpísané zákonom, neprípustné návrhy alebo návrhy podané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený. Ak ústavný súd navrhovateľa na také nedostatky upozornil, uznesenie sa nemusí odôvodniť.

Podľa § 53 ods. 1 zákona o ústavnom súde sťažnosť nie je prípustná, ak sťažovateľ nevyčerpal opravné prostriedky alebo iné právne prostriedky, ktoré mu zákon na ochranu jeho základných práv alebo slobôd účinne poskytuje a na ktorých použitie je sťažovateľ oprávnený podľa osobitných predpisov.

Ústavný súd považuje v danej veci za potrebné poukázať na svoje právne závery, ktoré už vyslovil vo svojej doterajšej judikatúre (III. ÚS 80/06, I. ÚS 354/08) vo vzťahu k základnému právu podľa čl. 46 ods. 2 ústavy. Ústavný súd v tejto súvislosti uviedol, že odopretie súdnej ochrany vo veciach prieskumu rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy je v niektorých prípadoch dovolené „ex lege“, tento postup nie je ale namieste v prípade, ak ide o rozhodnutia a postupy, ktoré sa týkajú základných práv a slobôd (II. ÚS 50/01). Posledná veta čl. 46 ods. 2 ústavy túto skutočnosť výslovne potvrdzuje, keď uvádza: „Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.“ Citovaná ústavná norma žiadnym spôsobom neustanovuje, v akom type súdneho konania a na základe akého návrhu majú súdy takéto rozhodnutia preskúmavať, a ani sa nezmieňuje o druhu rozhodnutí, ktoré by mohli byť (z tohto dôvodu) vylúčené zo súdneho preskúmavania, pretože smeruje výlučne k ich obsahovej stránke a jej prostredníctvom k základným právam a slobodám. V dôsledku toho v prípade, keď sa rozhodnutie, resp. postup orgánu verejnej správy (bez ohľadu na jeho druh či formálne označenie) dotýka niektorého zo základných práv a slobôd, z právomoci súdov nesmie byť vylúčené. Vylúčenie takéhoto rozhodnutia zo súdneho preskúmavania (v správnom súdnictve) môže signalizovať porušenie čl. 46 ods. 2 poslednej vety ústavy (III. ÚS 138/03).

Vo veci vedenej pod sp. zn. II. ÚS 50/01 ústavný súd uviedol, že úlohou súdu pri uplatňovaní Občianskeho súdneho poriadku v spojení s čl. 46 ods. 2 poslednou vetou ústavy je zisťovať, či rozhodnutie správneho orgánu, zákonnosť ktorého má byť predmetom súdneho preskúmavania (vrátane rozhodnutia podľa § 248 ods. 2 písm. d) OSP), je vzhľadom na jeho obsah spôsobilé zasiahnuť do základných práv alebo slobôd. V prípade, ak súd zistí, že tomu tak je, potom takéto rozhodnutie nesmie byť vylúčené zo súdneho preskúmavania.

Sťažovateľka sa svojou sťažnosťou domáha, aby ústavný súd vyslovil, že postupom úradu došlo k porušeniu jej základných práv podľa čl. 20 ods. 1, čl. 46 ods. 1 a čl. 47 ods. 3 ústavy, ako aj práva podľa čl. 1 dodatkového protokolu, a to dvoma samostatnými zásahmi: a) vydaním pracovného pokynu, ktorý sťažovateľka považuje za opatrenie v zmysle čl. 127 ods. 2 ústavy a podľa § 49 zákona o ústavnom súde, b) použitím výsledkov merania pre posúdenie pokrytia uskutočneného podľa pracovného pokynu ako podkladu pre posúdenie, či obchodná spoločnosť ako oprávnený záujemca o národný roaming splnila podmienku pokrytia aspoň 20 % obyvateľstva Slovenskej republiky mobilnými službami v zmysle výzvy a rozhodnutia úradu o individuálnom povolení na používanie frekvencií, ktoré je podľa sťažovateľky tzv. iným zásahom podľa čl. 127 ods. 2 ústavy, ako aj podľa § 49 zákona o ústavnom súde.

Podľa čl. 142 ods. 1 ústavy súdy rozhodujú v občianskoprávnych a trestnoprávnych veciach; súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, ak tak ustanoví zákon.

Podľa § 244 ods. 5 prvej vety OSP súdy v správnom súdnictve konajú o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy a o vykonateľnosti rozhodnutí cudzích správnych orgánov. Piata hlava piatej časti Občianskeho súdneho poriadku zakotvuje konanie o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy.

Účelom konania o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy je poskytnutie súdnej ochrany fyzickej alebo právnickej osobe, ktorá tvrdí, že bola ukrátená na svojich právach a právom chránených záujmoch nezákonným zásahom orgánu verejnej správy, ktorý nie je rozhodnutím, a tento zásah bol zameraný proti nej alebo v jeho dôsledkoch bol proti nej priamo vykonaný za predpokladu, ak taký zásah alebo jeho dôsledky trvajú alebo hrozí jeho opakovanie. Súdne konanie je zárukou, že súd uložením povinnosti odporcu nepokračovať v porušovaní práva navrhovateľa a v príkaze, ak je to možné, obnoviť stav pred zásahom, vytvorí reálny predpoklad na eliminovanie nezákonného stavu, ktorý vznikol protiprávnym konaním, prípadne aj nekonaním orgánu verejnej správy.

Podľa § 7 ods. 2 OSP v občianskom súdnom konaní súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, pokiaľ ich podľa zákona neprejednávajú a nerozhodujú o nich iné orgány.

Na základe toho, že sťažovateľka v sťažnosti opakovane namietala, že tak vydaním pracovného pokynu, ako aj použitím výsledkov merania pokrytia bolo bezprostredne zasiahnuté do jej označených práv zaručených čl. 20 ods. 1, čl. 46 ods. 1 a čl. 47 ods. 3 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu, ako aj s prihliadnutím na znenie čl. 46 ods. 2 ústavy ústavný súd dospel k záveru, že postup úradu možno pred podaním sťažnosti ústavnému súdu namietať na všeobecnom súde, pretože sa týka možného porušenia základných práv a slobôd sťažovateľky. Túto právomoc všeobecných súdov nemožno nahradiť konaním pred ústavným súdom.

V tejto sutuácii by na prerokovanie sťažnosti bola daná právomoc ústavného súdu iba v prípade, ak by sťažovateľka tvrdila a preukázala také skutočnosti, ktoré by umožňovali ústavnému súdu postupovať podľa § 53 ods. 2 zákona o ústavnom súde, teda ak by sťažovateľka tvrdila a preukázala, že podmienku vyčerpania účinných opravných prostriedkov na ochranu svojich základných práv, na ktorých použitie je oprávnená podľa osobitných predpisov, nesplnila z dôvodov hodných osobitného zreteľa.

Sťažovateľka tieto dôvody hodné osobitného zreteľa vidí vo svojom právnom názore, že právny poriadok Slovenskej republiky jej žiadny účinný právny prostriedok na ochranu jej práv okrem sťažnosti podanej ústavnému súdu neposkytuje, pretože podaním podnetu prokurátorovi, sťažnosti podľa zákona o sťažnostiach ani podaním návrhu podľa § 250v OSP nemožno dosiahnuť nápravu za spôsobenú nemateriálnu ujmu, a preto ich nemožno považovať za účinné prostriedky nápravy.

Z uvedených dôvodov ústavný súd v posudzovanom prípade pri predbežnom prerokovaní sťažnosti dospel k záveru, že je potrebné ju odmietnuť podľa § 25 ods. 2 v spojení s § 53 ods. 2 zákona o ústavnom súde pre nedostatok právomoci ústavného súdu na jej prerokovanie.

Poučenie:

Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 10. júna 2015