PL. ÚS 11/2022

Predmet referenda s otázkou v znení „Súhlasíte s tým, že vláda Slovenskej republiky má bezodkladne podať demisiu?“ n i e j e v s ú l a d e s čl. 1 ods. 1 a čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 88, čl. 114, čl. 115 ods. 1 a 2, čl. 116 ods. 6 a čl. 117 Ústavy Slovenskej republiky. 1. V úvode tohto môjho odlišného stanoviska by som chcel uviesť, že rešpektujem predchádzajúci nález prijatý plénom ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021, ktorý sa týkal otázky tzv. referenda o predčasných voľbách. Z dôvodu konzistencie v mojich právnych názoroch a postojoch som považoval za nevyhnutné aj tentoraz k posudzovanému nálezu priložiť odlišné stanovisko a predstaviť v rámci právneho diskurzu niekoľko úvah v kontexte posudzovanej veci. Z hľadiska rozsahu budem tentoraz stručnejší, keďže kľúčové výhrady som formuloval vo svojom odlišnom stanovisku k nálezu vo veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021. Okrem snahy sa neopakovať je dôvodom tohto prístupu aj to, že ani s odstupom času som tam prezentované právne názory a stanoviská neprehodnotil a dodnes zotrvávam na uvedenom. 2. Ešte pred tým, ako sa dostanem k meritu posudzovanej veci, považujem za potrebné pristaviť sa pri otázke aktívnej legitimácie prezidenta Slovenskej republiky v súvislosti s preventívnou kontrolou ústavnosti referendových otázok v konaní podľa čl. 125b ústavy. Vo verejnom diskurze v ostatnom období opakovane zaznievalo, že podaním prezidentky Slovenskej republiky v zmysle čl. 125b ústavy dochádza k mareniu referenda. Uvedený naratív považujem za nesprávny. V zmysle čl. 101 ods. 1 ústavy prezident svojím rozhodovaním zabezpečuje riadny chod ústavných orgánov a ja v podaní prezidentky vidím presný opak tvrdeného, a síce snahu o hľadanie ústavne-konformných riešení za súčasného využitia eventualít, ktoré jej právny poriadok ponúka. Za problematickú by som práve považoval situáciu opačnú, konkrétne takú, ak by aktívne legitimované subjekty (primárne v plenárnych konaniach pred ústavným súdom) pri potenciálnej ústavnoprávnej spornosti váhali a príslušné konania neiniciovali. Je tu totiž inštitúcia ústavného súdu, ktorej bola ústavou zverená interpretačná právomoc, pričom in genere platí, že akékoľvek rozhodnutie ústavného súdu dokresľuje ústavnoprávne medze a formuje budúci diskurz, ako aj zákonodarné iniciatívy. Preto výčitku smerom k hlave štátu v súvislosti s iniciáciou posudzovaného konania považujem za nekorektnú.

4. Je potrebné uviesť, že konanie o súlade referendovej otázky s ústavou podľa čl. 125b ústavy má svoje mantinely a ústavný súd nemá ani len možnosť vstupovať do textácie otázky a môže konštatovať len jej súlad alebo nesúlad s ústavným textom.

by ostal? Bola by to ešte tá istá vláda, ktorá má podávať demisiu?  Čo ak by došlo po úspešnom referende k výmene predsedu vlády, ale zvyšní členovia by všetci ostali? Bola by to ešte tá istá vláda, ktorá má podávať demisiu?  Ak by vláda podala demisiu, bráni to prezidentke vymenovať opäť identickú vládu v identickom zložení?  Má úspešné referendum v tak dôležitej otázke automaticky implikovať predčasné voľby v záujme princípu „vox populi vox dei“?  Pripadá po úspešnom referende do úvahy vymenovanie tzv. úradníckej vlády? Zaznieval aj argument, ktorý som zvažoval aj ja, a to argument právnym chaosom.

5. Keďže sa však bavíme o interpretácii ústavného textu, a máme už 30-ročné skúsenosti s jeho aplikáciou a výkladom, myslím, že aj napriek už formulovanej pochybnosti nie je nutné mať obavy, že by ústavný súd odsúhlasením posudzovanej otázky spôsobil ústavnú krízu. Na prvý pohľad mimo kontext uvádzam, že sa stotožňujem s názorom podpredsedu Ústavného súdu Českej republiky prof. Fenyka, ktorý som si vypočul na ostatnej vedeckej konferencii, ktorú organizoval ústavný súd s názvom XI. ústavné dni (konané v Košiciach v dňoch 28. ‒ 29. septembra 2022), kde v rámci jednej z jeho reakcií na tam prezentovaný odborný príspevok deklaroval nasledovné (parafráza): ústavný súd nemá k rozhodnutiam pristupovať tak, že ich zruší a už ho nezaujíma, ako sa s tým orgán, ktorému je vec vrátená, vysporiada, ale je žiaduce aj uvedenie interpretačného vodítka, čo s vecou ďalej. Ústavný súd teda bezpochyby mal aj interpretačnú možnosť v rámci obiter dicta, kde by naznačil, ako bude potrebné v prípade úspešného referenda postupovať.

Mám na mysli napríklad známe nevyslovenie dôvery vláde Ivety Radičovej v Národnej rade Slovenskej republiky, po ktorom nastalo právne vákuum z dôvodu, že nebolo zrejmé, na základe akého ústavného základu, a či vôbec, môže vláda

7. Týmto exkurzom som chcel demonštrovať, že aj keby bolo referendum (aj o nie apriórne úplne najzrozumiteľnejšej otázke) úspešné, jeho výsledok by bol určite interpretovateľný a riešenie by sa našlo. II. K legitimite referenda: 8. V rámci verejnej debaty zaznievajú názory, že Slovenská republika je výlučne zastupiteľská demokracia, a nie „referendová demokracia“, pričom tento postoj je argumentačne podložený napríklad teoreticky nesprávnou aplikáciou metódy autentického výkladu ústavy (je právne záväzný len vtedy, keď je súčasťou samotného právneho predpisu, tzv. legálna definícia. K tomu pozri viac PRUSÁK, J. Teória práva, 2. vydanie, Bratislava : Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty UK v Bratislave, 2001, 331 s., str. 299) a odkazuje sa na spomienky osôb účastných na tvorbe ústavy.

9. Aj napriek tomu, že stav constitutione lata je skutočne nepriaznivý pre fanúšikov častej priamej demokracie, keďže počet petentov potrebných na iniciáciu referenda je neúmerne vysoký (z komparatívneho ústavného práva je možné konštatovať, že je až príliš reštriktívny) a potrebné kvórum je stanovené zatiaľ dosť prísne, nemožno považovať historickú skúsenosť s neúspešnými referendami za niečo, čo oslabuje jeho legitimitu.

možné. Použitím prístupu in dubio pro mitius je v prípade sporných otázok potrebné hľadať cestu, ako referendum spriechodniť. 10. Rovnako zvyklo zaznievať, že pripustením tohto typu referend bude nabúraný koncept zastupiteľskej demokracie natoľko, že nosnou agendou parlamentnej opozície v každom volebnom cykle bude iniciácia referend o predčasných voľbách pre účely destabilizácie

III. K legislatívnemu optimizmu: 11. Na platforme toho odlišného stanoviska by som však rád zareagoval na výhrady pléna v súvislosti s materiálnym jadrom a princípom generality práva. Prijímanie ad hoc ústavných zákonov (najmä tých, ktorými bolo skracované volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky) sa v právnej vede zvykne označovať aj ako prelamovanie ústavy (k tomu pozri OROSZ, L. K problémom kompatibility ústavného systému Slovenskej republiky.

prirovnanie. Nedokážem sa však stotožniť ani s prístupom väčšiny pléna ústavného súdu, ktoré pripúšťa možnosť novelizácie (aktualizácie) materiálneho jadra takým spôsobom, že dôjde k zmene alebo doplneniu textu ústavy. Na tomto mieste si požičiam terminus technicus Radoslava Procházku, ktorý vo svojej bohatej publikačnej činnosti popisuje fenomén zvaný ako „legislatívny optimizmus“, ktorý i. a. použil v jednom zo svojich starších blogov s názvom Kto je Amerika, kto Slovensko? „Ale rovnako podstatné mi príde to, o čom akoby nebol žiadny spor a čo občas podporujú aj médiá: brutálne preťažovanie štátu novými a novými úlohami, hypertrofia normotvorby, legislatívny optimizmus. Každý mesiac je v parlamente okolo 70-80 návrhov zákonov, a každý rok ich skoro dvesto pribudne.

12. Chcel by som uviesť, že moje vnímanie ústavného textu je založené na tom, že ide predovšetkým o principiálny dokument, ktorý by nemal byť menený, pokiaľ to nie zásadne nevyhnutné. Nepovažujem za šťastné, ak každé volebné obdobie je jednou z ambícií vládnucej väčšiny meniť text ústavy, práve naopak. Považoval by som za vhodnejšie, keby ambíciou bolo práve a contrario text ústavy nemeniť. V častých zmenách ústavného textu vidím problém, o ktorom sa málo hovorí a nepriamo tento trend podporuje predkladaným rozhodnutím aj samotný ústavný súd. Náznaky založené na tom, že výsledkom zavedenia možnosti ad hoc zmeny ústavy priamo do jej textu bude súlad aj s konceptom materiálneho jadra, považujem za mätúce. V tejto súvislosti odkazujem na všeobecné vymedzenie materiálneho jadra, ktoré ústavný súd zaviedol v kauze tzv. sudcovských previerok «Materiálne jadro nie je len akademická konštrukcia bez významu či bez funkcií v demokratickom a právnom štáte. Materiálne jadro ústavy demokratický a právny štát

konštitutívne pre jej demokratickú a právnu štátnosť“. (k tomu pozri viac KÁČER, M., NEUMANN, J. Materiálne jadro v slovenskom ústavnom práve. Doktrinálny disent proti zrušeniu sudcovských previerok. Praha : Leges, 2019, 150 s., str. 94).

14. Aj keď to nie je na prvý pohľad úplne zrejmé, týmto prístupom ústavný súd založil podstatný paradox. Na jednej strane taxatívny výpočet v čl. 93 ods. 3 ústavy (predmetom referenda nemôžu byť základné práva a slobody, dane, odvody a štátny rozpočet) ústavný súd zdemonštratívnil vstupom materiálneho jadra do referendových otázok, čím naznačil potrebu prísneho nazerania pro futuro na každú ďalšiu referendovú otázku. Paradox ale spočíva v tom, že v prípade pasivity ústavodarcu a veľkého dopytu po ad hoc zmene zo strany ľudu bude musieť byť každé referendum v dvoch krokoch, teda dva razy. Rigidným prístupom teda ústavný súd fakticky vykreoval hypertrofiu referend.

In: GERLOCH, A., MARŠÁLEK, P. (eds): Zákon v kontinentálnom právu. Praha : Eurolex, 2005, s. 133 ‒ 144). Ak by mal byť ústavný súd konzistentný a vyžadovať od parlamentu to, čo chce, aby vykonával ľud prostredníctvom referenda, tak by aj Národná rada Slovenskej republiky mala najprv zmeniť ústavu a vytvoriť si právomoc na prijímanie ústavných zákonov. Až potom by mohol parlament prijať konkrétny ústavný zákon. Lebo ako vieme, každý ústavný zákon stojaci popri ústave túto ústavu z väčšej alebo menšej miere prelamuje. Ústavnosť viacerých ústavných zákonov je tak v tejto línii rozhodovacej činnosti ústavného súdu otvorená z titulu absencie kompetencie k prijatiu takýchto ústavných zákonov.

17. A napokon inštitút generality (všeobecnosti) právnych noriem je možné vnímať inak, ako to robí ústavný súd. Pravidlo správania uvedené v (ústavnom) zákone má byť všeobecné a musí sa vzťahovať na generické, a nie individuálne situácie. Takto chápaná všeobecnosť dispozície právnej normy zostala porušená v niekoľkých snahách zákonodarcu upraviť individuálnu situáciu rozdelenia, resp. zlúčenia území obcí ‒ Kežmarok a Ľubica (nález č. k. PL. ÚS 19/05), Zlaté Klasy, Maslovce, Ľubické kúpele, Kvakovce a Dobrá nad Ondavou (nález č. k. PL. ÚS 18/06). V týchto prípadoch prišlo aj k porušeniu všeobecnosti subjektov, pretože právna úprava sa dotýkala individualizovaných subjektov.

hlasovania vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a vo voľbách do orgánov samosprávnych krajov, ktoré sa konajú v roku 2022 v rovnaký deň a v rovnakom čase a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony. Teda zákonodarca prijal právnu úpravu na jediný raz – októbrové voľby v roku 2022. Podľa disentovanej logiky aj takáto právna úprava je v rozpore so všeobecnosťou právnej úpravy a je protiústavná.

Spomenul som si na kauzu Magyar Kétfarkú Kutya Párt proti Maďarsku rozhodovanú Európskym súdom pre ľudské práva (rozsudok z 20. 1. 2020, sťažnosť č. 201/17), ktorá sa týkala sťažnosti maďarskej neparlamentnej satirickej politickej strany. V roku 2015 viedla kampaň parodujúcu vládnu protiimigračnú politiku v súvislosti s prijatím plánu Európskej únie na relokáciu žiadateľov o azyl z Talianska a Grécka. Maďarský premiér inicioval referendum s otázkou: „Chcete, aby bola Európska únia oprávnená nariadiť povinné umiestnenie cudzincov do Maďarska bez súhlasu parlamentu?“, pričom podľa opozície bola položená otázka zavádzajúca a referendum predstavovalo len nástroj vládnej propagandy. Sťažovateľka, majúc vyhlásené referendum za zneužitie demokracie, vyzvala svojich podporovateľov na účasť a na odovzdanie neplatných hlasov, pričom ponúkla voličom mobilnú aplikáciu zvanú „Hlasuj neplatne!“, ktorá umožnila používateľom úplne anonymne zdieľať fotografiu ich neplatného hlasovacieho lístka. Ústredná volebná komisia sa začala mobilnou aplikáciou zaoberať na základe prijatej sťažnosti. Dospela k záveru o rozpore

Európsky súd pre ľudské práva však vo svojom rozsudku konštatoval porušenie čl. 10 ods. 2 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, a teda vyhovel sťažovateľke. 21. Zaujalo ma však v tejto súvislosti odlišné stanovisko sudcu Dmitrija Dedova, ktorý vo svojom odlišnom stanovisku vyzdvihol význam referenda. Navrhoval posudzovať prejednávanú vec cez prizmu metód politickej kampane, ktoré sú akceptovateľné v demokratickej spoločnosti. Považoval referendum o položenej otázke za legitímne, pričom sťažovateľka vyzývala voličov nielen na odovzdanie neplatných hlasovacích lístkov, ale dokonca na ich zneplatnenie prikreslením smiešnych obrázkov. To podľa neho prezradilo nedostatok úcty k referendu čoby demokratickému inštitútu, ktorého účelom je umožniť spoločnosti prijímať rozhodnutia.

V Košiciach 26. októbra 2022

Peter Straka sudca