PL. ÚS 1/2023

I. 1. Podľa § 67 ods. 1 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) pripájam odlišné stanovisko k výroku a odôvodneniu uznesenia Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) č. k. PL. ÚS 1/2023 z 11. januára 2023 (ďalej len „disentované uznesenie“), ktorým ústavný súd rozhodol o prijatí návrhu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (pôvodne Najvyššieho súdu Slovenskej republiky) na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej aj „ústava“) o súlade § 69b ods. 1 písm. a) a b) zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení zákona č. 140/2015 Z. z., t. j. v znení účinnom od 1. januára 2016 do 31. decembra 2017, a v znení zákona č. 266/2017 Z. z., t. j. v znení účinnom od 1. januára 2018 do 31. decembra 2019, a § 293ej ods. 1 a 2 zákona

2. Na úvod je potrebné uviesť, že disentované uznesenie formálne síce vychádza z doterajšej judikatúry ústavného súdu k prípustnosti návrhu všeobecného súdu na začatie konania o súlade právnych predpisov a na túto a podmienky prípustnosti takéhoto návrhu z nej vyplývajúce sa aj odvoláva (body 13 a 14 odôvodnenia). V skutočnosti však túto judikatúru prelamuje, resp. nerešpektuje práve v situácii, keď ním samotným uvedené podmienky na prijatie návrhu splnené nie sú, a teda došlo k prijatiu návrhu na ďalšie konanie v celom rozsahu spôsobom, ktorý v doterajšej judikatúre ústavného súdu nemá oporu.

4. Uvedený antický úvod tohto disentu ma motivoval v tejto veci z dôvodu, že v disentovanom uznesení väčšiny pléna bol podľa môjho názoru tiež použitý obdobný dejový plán a konštrukt postavený na deus ex machina. Zdanlivo neriešiteľnou prekážkou je v tomto posudzovanom prípade nedostatok prejudiciality (k tomu častiach III a IV disentu) a deus ex machina je zvrat v podobe bližšie nedefinovanej „hraničnej situácie“, ktorý neočakávane nastal v bode 32 odôvodnenia disentovaného uznesenia. Tento náhly vstup bližšie neurčitej hraničnej situácie do deja však zrazu neočakávane a definitívne vyriešil pochybnosť väčšiny pléna o nedostatku prejudiciality v prospech prijatia návrhu na ďalšie konanie v celom

6. Ako k obsahu odôvodnenia rozhodnutia uvádza komentár k zákonu o ústavnom súde, „Odôvodnenie rozhodnutia je a musí byť s výrokom úzko prepojené a má z neho vyplynúť, prečo a ako súd k prijatému výroku dospel. Základným zmyslom a podstatou odôvodnenia má byť poskytnutie jasnej odpovede súdu na vymedzený predmet konania. Táto odpoveď

. . Od ústavného súdu sa očakáva konzistentnosť právnych záverov vyjadrovaných v odôvodneniach jeho rozhodnutí, aby sa tak napĺňala požiadavka právnej istoty vychádzajúca z legitímnych očakávaní účastníkov konania i verejnosti.“ (Zákon o Ústavnom súde Slovenskej republiky. Komentár. 1. vydanie.

Základným východiskom na posúdenie návrhu všeobecného súdu je preskúmanie naplnenia prejudiciality, ktorú ústavný súd už vo svojej predchádzajúcej judikatúre detailne rozpracoval. 8. V prípade disentovaného uznesenia proti ustálenej judikatúre ústavného súdu stojí uznesenie, ktoré je podľa môjho názoru vzhľadom na jeho „inakosť“ oproti doterajšej judikatúre ústavného súdu nedostatočne odôvodnené a ani v jednej z podmienok prípustnosti prijatia návrhu všeobecného súdu na ďalšie konanie (bod 14 odôvodnenia disentovaného uznesenia), žiaľ, neposkytuje presvedčivé alebo vôbec nijaké argumenty na splnenie týchto podmienok. K tomu detailne v častiach III a IV tohto disentu.

10. Takto normatívne vyjadrenú požiadavku prejudiciality, teda súvislosti s rozhodovacou činnosťou všeobecného súdu, ako podmienku pre vznik aktívnej legitimácie všeobecného súdu na podanie návrhu podľa čl. 125 ods. 1 ústavy ústavný súd už vo svojej judikatúre opakovane vymedzil a mnohokrát aj bližšie interpretoval. 11. Aktuálne uplatňovaná judikatúra ústavného súdu o podstate ústavnej i zákonnej podmienky pre vznik aktívnej legitimácie všeobecného súdu na podanie návrhu na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 ústavy sa zakladá v prvom rade na téze o nutnosti subsumpcie skutkového stavu zisteného v rozhodovacej činnosti všeobecného súdu pod právnu normu, ktorá je podľa názoru všeobecného súdu protiústavná, a v rade druhom na spôsobilosti derogačného nálezu ústavného súdu, ktorý je navrhovaný všeobecným súdom v petite jeho návrhu, viesť k odlišnému záveru v merite konania pred všeobecným súdom v porovnaní s takým rozhodnutím, ktoré by bolo výsledkom aplikácie právnej normy navrhnutej na derogáciu. Takto to napokon uvádza aj bod 14 odôvodnenia disentovaného uznesenia. 12. Prejudicialita ale chýba, ak je zjavné, že aplikácia napadnutého ustanovenia v konaní všeobecného súdu neprichádza do úvahy, pričom musí ísť o reálnu aplikáciu ústavne problematického ustanovenia, nielen akýkoľvek súvis s ňou. 13. Všeobecný súd je v skutočnosti aktívne legitimovaný len na taký návrh derogačného nálezu, ktorý má potenciál ovplyvniť meritórne rozhodnutie všeobecného súdu v konkrétnom ním prerušenom konaní. Pri nesplnení uvedenej podmienky sa návrh všeobecného súdu dostáva do pozície akademickej polemiky a rozhodnutie o ňom by nedokázalo naplniť funkčnú podstatu návrhového oprávnenia všeobecného súdu, ktorou je účinná pomoc ústavného súdu všeobecnému súdu prostredníctvom vyriešenia prejudícia ústavnoprávnej povahy spadajúceho do výlučnej právomoci ústavného súdu podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy. 14. Podstatným prvkom prejudiciality je spôsobilosť derogačného nálezu ústavného súdu viesť k inému rozhodnutiu, aké by všeobecný súd vydal, ak by rozhodol podľa napadnutého ustanovenia. Tento prvok je potrebné hodnotiť v kontexte účinkov derogačného nálezu ústavného súdu podľa čl. 125 ods. 3 ústavy – strata účinnosti a následná strata platnosti napadnutých ustanovení ex nunc (rovnako tak § 91 ods. 1 zákona o ústavnom súde). Podstata derogačného rozhodnutia ústavného súdu spočíva teda v tom, že napadnuté ustanovenie, ktoré kvalifikuje ako nesúladné s ústavou, sa z právneho poriadku vyradí, pričom účinky takéhoto vyradenia nastávajú do budúcna. Aj preto má ústavný súd postavenie tzv. negatívneho zákonodarcu. Vo vzťahu k požiadavke prejudiciality to znamená, že derogačný nález ústavného súdu musí byť spôsobilý privodiť iné rozhodnutie všeobecného súdu vo veci v situácii, ak by rozhodol podľa napadnutého ustanovenia v porovnaní s tým, ako by rozhodol, ak by napadnuté ustanovenie v právnom poriadku (v čase rozhodovania súdu) nebolo. Možnosť ústavného súdu vytvoriť/obnoviť svojím derogačným nálezom nejaké pravidlo z minulosti je limitovaná iba na prípady podľa § 91 ods. 3 zákona o ústavnom súde, ktoré ale predstavujú výnimku zo všeobecného a základného ústavného pravidla, že derogačným nálezom sa právna norma z právneho poriadku vyraďuje s účinkami do budúcna.

Do vnímania prejudiciality v disentovanom uznesení vstupuje v tomto prípade navyše aj skutočnosť, že napadnuté ustanovenia v rozsahu § 69b zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o sociálnom poistení“) už nie sú súčasťou právneho poriadku, pričom ich prijatie na posúdenie ústavným súdom sa navrhuje s odkazom na konanie vo veci sp. zn. PL. ÚS 1/2010. V tomto rozhodnutí ústavný súd prelomil svoju dovtedajšiu judikatúru o tom, že o zrušených právnych predpisoch nekonal. Táto skutočnosť ale nijako neznižuje potrebu preukázania splnenia podmienky prejudiciality,

18. V disentovanom uznesení sa uvádza, že táto podmienka je splnená, a to jednak vo vzťahu k § 69b ods. 1 písm. a) a b) zákona o sociálnom poistení (bod 18 odôvodnenia disentovaného uznesenia), ako aj vo vzťahu k § 293ej ods. 1 a 2 zákona o sociálnom poistení (bod 23 odôvodnenia disentovaného uznesenia). 19.

Inak povedané, v jednom konkrétnom momente nie je možné jeden konkrétny nárok posudzovať súčasne podľa § 69b zákona o sociálnom poistení a s ním spojeného § 293ej ods. 1 a aj podľa § 66a, resp. § 68a alebo § 73a zákona o sociálnom poistení a s nimi spojeného § 293ej ods. 2, pretože tieto ustanovenia v rovnakom čase neexistovali, ale ich platnosť a účinnosť, a teda aj ich existencia ako právneho základu na posúdenie nároku na vyrovnávací príplatok sa menila v čase, pričom rozhodným časovým momentom bol 1. január 2020 (deň nadobudnutia účinnosti novely zákona o sociálnom postení zákonom č. 105/2019 Z. z.).

21. Ustanovenie § 293ej ods. 2 zákona o sociálnom poistení upravuje prechod na právnu úpravu výplaty dôchodkov z Českej republiky ako súčasti starobného dôchodku v novom § 66a, predčasného starobného dôchodku v novom § 68a alebo invalidného dôchodku v novom § 73a zákona o sociálnom poistení, pričom § 293ej ods. 2 síce hovorí o vzniku nároku na tieto dôchodky pred 1. januárom 2020, ale uplatnenom na základe žiadosti podanej po 1. januári 2020 na základe nových ustanovení § 66a, § 68a alebo § 73a, a nie na základe pôvodného § 69b, ktorý už po 1. januári 2020 neexistuje.

V tejto súvislosti potom úplne nekonzistentne vyznieva tvrdenie v bode 23 odôvodnenia disentovaného uznesenia, že „. . . Najvyšší správny súd Slovenskej republiky nevyhnutne musí na zistený skutkový stav aplikovať aj prechodné ustanovenia obsiahnuté v § 293ej ods. 1 a 2 zákona o sociálnom poistení (v znení účinnom od 1. januára 2020), aby mohol určiť, ktorú právnu úpravu mala žalovaná použiť.“.

Ak v čase podania žiadosti a následného konania Sociálnej poisťovne o nej predstavoval právnu úpravu vyrovnávacieho príplatku iba (vtedy existujúci) § 69b zákona o sociálnom poistení a žiadne iné ustanovenie (pretože § 66a, § 68a a § 73a v tom čase ešte neexistovali!), akú inú úpravu okrem § 69b zákona o sociálnom poistení mala potom Sociálna poisťovňa aplikovať? Z uvedeného vyplýva, že nárok uplatnený žiadosťou v určitom konkrétnom časovom momente nemôže byť súčasne posudzovaný podľa dvoch rozdielnych právnych úprav, ak sa tieto líšia svojou časovou pôsobnosťou a moment podania žiadosti je súčasťou hypotézy ich uplatnenia. Hypotéza § 293ej ods. 2 zákona o sociálnom poistení predpokladá podanie žiadosti o určenie sumy dôchodku podľa nových ustanovení § 66a, § 68a alebo § 73a po 1. januári 2020, čo ale nie je v tomto prípade vôbec

24. V konkrétnom prípade vzhľadom na moment podania žiadosti o vyrovnávací príspevok a moment vydania rozhodnutí Sociálnej poisťovne a jej generálneho riaditeľa napadnutých žalobou na Najvyššom správnom súde Slovenskej republiky platí, že podmienka subsumovania je splnená vo vzťahu k § 69b písm. a) a b) v spojení s § 293ej ods. 1 zákona o sociálnom poistení, ale nie je splnená vo vzťahu k § 293ej ods. 2 zákona o sociálnom

Následne v odôvodnení neodôvodnene konštatuje opodstatnenosť prijatia na ďalšie konanie, a to „rozdielnosťou všeobecného súdu od ostatných subjektov v reálnom živote vyhodnocovať a vnímať, aký dopad má napadnutá norma v bežnom živote, čo aj za stavu pochybnosti o nedostatku prejudiciality návrhu podľa čl. 125 ods. 1 ústavy v hraničných situáciách.

26. Ustanovenie § 293ej zákona o sociálnom poistení má charakter prechodného ustanovenia. Podstata prechodného ustanovenia je v § 5 ods. 4 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov vyjadrená tak, že prechodné ustanovenie obsahuje právnu úpravu režimu prechodného spolupôsobenia doterajšieho právneho predpisu a nového právneho predpisu na právne vzťahy upravené doterajším právnym predpisom. V § 293ej zákona o sociálnom poistení sú dva odseky, pričom v oboch zákonodarca zvolil iný prístup k ich naformulovaniu, ktorý znamená aj ich inú aplikáciu.

vznikol. Takéto pravidlo vyjadrené v zákone ale nič konštitutívne nezaložilo, pretože iba z hľadiska opatrnosti a právnej istoty vyjadrilo len to, čo by platilo aj bez neho – že staré nároky sa posudzujú podľa starých podmienok, resp. že nárok sa posudzuje podľa podmienok, ktoré platili v čase vzniku nároku. Ak by aj zákonodarca § 293ej ods. 1 vôbec neprijal, platilo by to presne tak isto. V prípade, že by mal zákonodarca úmysel dosiahnuť to, že na staré nároky sa majú vzťahovať nové podmienky, musel by to takto výslovne v prechodnom ustanovení aj povedať, čo ale v tomto prípade neurobil! Súčasne takéto pravidlo už vôbec nevie vytvoriť ani ústavný súd, pretože derogačným nálezom vo vzťahu k § 293ej ods. 1 by síce tento zo zákona o sociálnom poistení vyradil, ale nedokázal by súčasne vytvoriť iné konštitutívne pravidlo, na základe ktorého by sa na nároky na vyrovnávací príplatok uplatnené do 31. decembra 2019 vzťahovali nové podmienky účinné od 1. januára 2020.

Tým, že § 293ej ods. 1 má (len) deklaratórny charakter, jeho derogácia by na rozhodovaní Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky nič nezmenila, resp. ani by na jeho rozhodovanie nemala žiadny vplyv a nebola by spôsobilá ani meritórne zmeniť, resp. ovplyvniť jeho rozhodnutie.

30. S poukazom na už uvedené zastávam názor, že vo vzťahu k § 293ej (ako takému) zákona o sociálnom poistení prejudicialita spočívajúca v spôsobilosti derogačného nálezu privodiť iné rozhodnutie súdu naplnená nie je. 31. Možno potom logicky a oprávnene konštatovať, že ak nie je prejudicialita v § 293ej, nie je ani v § 69b zákona o sociálnom poistení. Formálne je toto ustanovenie (už teraz) zrušené. Ak má derogačný nález ústavného súdu smerovať k strate účinnosti napadnutého ustanovenia, v tomto prípade to nie je možné dosiahnuť, pretože zrušené ustanovenie nedokáže stratiť účinnosť, ktorú už nemá. Súčasne nie je možné ani formálne dosiahnuť účinok podľa § 91 ods. 3 zákona o ústavnom súde, pretože jeho podmienky pri § 69b zákona o sociálnom poistení splnené nie sú. Ústavný súd tak nevie v tejto veci spätne vytvoriť pravidlo na posudzovanie vyrovnávacieho príplatku iné ako pravidlo vyjadrené v zrušenom § 69b, ktoré sa použije na prípady, ak nárok na takýto príplatok vznikol počas jeho platnosti.

33. V prípade čisto teoretického pripustenia možnosti, že derogácia ústavným súdom už predtým zákonodarcom derogovaného ustanovenia predstavuje nejakú superderogáciu, na základe ktorej by sa toto ustanovenie vymazalo z právneho poriadku aj spätne, teda aj pre čas svojej platnosti a účinnosti, znamenalo by to, že by v čase do 31. decembra 2019 žiadny § 69b v zákone o sociálnom poistení neexistoval. Tým by potom pre posúdenie žiadosti žiadateľa neexistovala vôbec žiadna právna úprava, pretože v konkrétnom posudzovanom prípade vzhľadom na legislatívnu históriu § 69b zákona o sociálnom poistení by postup podľa § 91 ods. 3 zákona o ústavnom súde nebol možný, pretože prijatím § 69b sa nič v zákone o sociálnom poistení nezrušilo. Resuscitácia by nebola možná, pretože by už bohužiaľ nebolo ani čo resuscitovať. Ak by neexistoval § 69b zákona o sociálnom poistení a ani by nebolo možné obnoviť pôvodnú právnu úpravu, pretože neexistovala a § 66a, § 68a a § 73a zákona o sociálnom poistení ešte tiež neexistovali, tak by na základe takejto konštrukcie do 31. decembra 2019 vlastne neexistovala žiadna právna úprava vyrovnávacieho príspevku.

Aj v prípade zákonodarcom následne prijatej nepravo retroaktívnej (obdobne ako § 293ej ods. 2 zákona o sociálnom poistení) právnej úpravy by táto tiež zakladala nepravú retroaktivitu iba od svojej účinnosti. V čase od účinkov derogačného nálezu ústavného súdu do účinnosti takejto právnej úpravy by potom platil stav podľa bodu 33 tohto disentu.

36. Je pravda, že je to práve všeobecný súd, ktorý môže bezprostredne vnímať a vyhodnocovať, aký dopad má napadnutá norma v bežnom živote (bod 32 odôvodnenia disentovaného uznesenia). Práve preto je aktívna legitimácia súdu v konaní o súlade právnych predpisov podmienená súvislosťou s jeho rozhodovacou činnosťou a práve preto je potrebné trvať na naplnení prejudiciality, a nie ju vylučovať.

Je síce pravda, že ústavný súd v uvedených rozhodnutiach prejudicialitu neskúmal a bez ďalšieho konštatoval splnenie podmienky súvislosti s rozhodovacou činnosťou navrhujúceho všeobecného súdu, súčasne ale ústavný súd ani v jednom z týchto rozhodnutí výslovne nevylúčil prejudicialitu v dôsledku vertikálneho vzťahu v konaní pred navrhujúcim všeobecným súdom ani takúto argumentáciu nijako nerozpracoval a ani nedefinoval metodológiu, podľa ktorej by mal alebo nemal skúmať prejudicialitu v závislosti od vzťahu medzi žalobcom a žalovaným v konaní pred navrhujúcim súdom. Takáto argumentácia sa totiž objavila prvýkrát až v disentovanom

To ale vôbec nevylučuje preskúmanie splnenia podmienky prejudiciality ústavným súdom, ktorý už v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 6/2021 skonštatoval, že „V súlade s konštantnou judikatúrou ústavného súdu, podľa ktorej sú to všeobecné súdy, ktoré sú primárne zodpovedné za výklad podústavného práva, je nepochybne v prvom rade úlohou všeobecného súdu, ktorý podáva ústavnému súdu svoj návrh, aby posúdil prejudicialitu napádaného ustanovenia a na účely konania pred ústavným súdom ju náležite odôvodnil. Ústavný súd si však vo svojej už citovanej judikatúre od počiatku vyhradzuje právo tieto závery všeobecného súdu pri predbežnom prerokovaní jeho návrhu preskúmať a samostatne posúdiť splnenie podmienok konania pred všeobecným súdom, ako aj prejudicialitu (aplikovateľnosť) napadnutého ustanovenia vo veci, z ktorej návrh všeobecného súdu vzišiel.“. K tomuto v disentovanom uznesení nedošlo a väčšina pléna ústavného súdu sa len čisto formálne, využijúc dejový plán „deus ex machina“, stotožnila s argumentáciou navrhovateľa (bod 36 odôvodnenia disentovaného uznesenia) smerujúcou k neočakávanému zvratu spočívajúcemu v prijatí jeho

39. Na základe už uvedeného, súčasne rešpektujúc doterajší prístup ústavného súdu k posudzovaniu prejudiciality vo vzťahu k návrhom všeobecných súdov, zastávam názor, že návrh Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (pôvodne Najvyššieho súdu Slovenskej republiky) v tejto veci nemal byť väčšinou pléna prijatý na ďalšie konanie, ale odmietnutý.

V Košiciach 11. januára 2023

Miroslav Duriš sudca