PL. ÚS 2/2016

1. Návrh verejnej ochrankyne práv na začatie konania o súlade § 4 písm. b) zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 1 ods. 1 prvou vetou, čl. 2 ods. 1 v spojení s čl. 30 ods. 1 prvou vetou a ods. 3 prvou vetou Ústavy Slovenskej republiky, čl. 3 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 25 písm. a) a b) Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach prijíma na ďalšie konanie. 2. Návrhu na pozastavenie účinnosti § 4 písm. b) zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov n e v y h o v u j e .

Odôvodnenie:

I.

1. Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 18. februára 2016 doručený návrh verejnej ochrankyne práv (ďalej aj „navrhovateľka“) na začatie konania o súlade § 4 písm. b) zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o podmienkach výkonu volebného práva“ alebo „volebný zákon“) s ustanoveniami čl. 1 ods. 1 prvou vetou, čl. 2 ods. 1 v spojení s čl. 30 ods. 1 prvou vetou a čl. 30 ods. 3 prvou vetou Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), čl. 3 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len ,,dodatkový protokol“), ako aj s čl. 25 písm. a) a b) Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach (ďalej aj ,,medzinárodný pakt“).

3. V odôvodnení svojho návrhu navrhovateľka ďalej uvádza, že napadnuté ustanovenie § 4 písm. b) je súčasťou zákona o podmienkach výkonu volebného práva, ktorý bol na základe návrhu vlády Slovenskej republiky schválený Národnou radou Slovenskej republiky (ďalej aj ,,národná rada“) 29. mája 2014. Pôvodný text § 4 vládneho návrhu zákona však znel: „Prekážkou práva voliť je na základe osobitného predpisu ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodov ochrany verejného zdravia.“ V dôvodovej správe sa k navrhovanému zneniu konštatovalo: „Podmienky obmedzenia volebného práva upravuje navrhovaný zákon v súlade s čl. 3 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, s čl. 1 ods. 1 prvou vetou a čl. 2 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s prihliadnutím na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva a Ústavného súdu Slovenskej republiky. Navrhovaná úprava výslovne upravuje ako prekážku aktívneho volebného práva pre všetky druhy volieb len obmedzenie osobnej slobody z dôvodov ochrany verejného zdravia.“ Výsledkom prerokovania vládneho návrhu zákona vo výboroch Národnej rady Slovenskej republiky v druhom čítaní bol pozmeňujúci a doplňujúci návrh Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre financie a rozpočet (tlač č. 659), ktorý v čl. I navrhol zmenu a doplnenie § 4 vládneho návrhu volebného zákona v tomto znení:

„§ 4 Prekážky práva voliť Prekážkou práva voliť je a) zákonom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodov ochrany verejného zdravia, b) výkon trestu odňatia slobody uložený za spáchanie obzvlášť závažného zločinu,

4. Navrhovateľka konštatuje, že zákon o podmienkach výkonu volebného práva, ktorý komplexne upravuje voľby do národnej rady, voľby do Európskeho parlamentu, voľbu prezidenta, ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta Slovenskej republiky, voľby do orgánov územnej samosprávy a spôsob vykonania referenda vyhláseného podľa čl. 93 až čl. 99 ústavy, prevzal podmienky obmedzenia volebného práva doslovne z predchádzajúcich právnych úprav zákona č. 333/2004 Z. z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, zákona č. 331/2003 Z. z. o voľbách do Európskeho parlamentu v znení neskorších predpisov, zákona Slovenskej národnej rady č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov a zákona č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov. Za paradoxnú navrhovateľka v tejto súvislosti považuje skutočnosť, že uvedené obmedzenie volebného práva neobsahovala úprava volieb prezidenta Slovenskej republiky v zákone č. 46/1999 Z. z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov, no na základe napadnutej právnej úpravy zákona o podmienkach výkonu volebného práva sa toto obmedzenie vzťahuje aj na túto voľbu. Zákonodarca tak podľa navrhovateľky urobil „bez uvedenia legitímneho cieľa resp. bez odôvodnenia tohto obmedzenia relevantným verejným záujmom“.

5. K namietanému nesúladu napadnutého ustanovenia zákona o podmienkach výkonu volebného práva s čl. 30 ods. 1 prvou vetou ústavy a čl. 30 ods. 3 prvou vetou ústavy, čl. 3 dodatkového protokolu a s čl. 25 písm. a) a b) medzinárodného paktu navrhovateľka uvádza:

Je síce pravda, že l. 30 ods. 3 druhá veta ústavy oprávňuje zákonodarcu, aby podmienky volebného práva upravil zákonom a ani ESĽP nevníma právo voliť ako právo absolútne a výslovne pripúšťa, že štáty disponujú určitou voľnou úvahou, v rámci ktorej sú oprávnené dotvárať podmienky výkonu volebného práva . Na druhej strane však ESĽP jasne uvádza, že rámec voľnej úvahy, ktorým štáty disponujú nie je absolútny a vše obsiahly . V prvom rade, akékoľvek obmedzenia volebného práva musia sledovať legitímny cieľ a akékoľvek prijaté opatrenia musia byť primerané vo vzťahu k sledovanému cieľu. Predovšetkým, akékoľvek podmienky výkonu volebného práva nesmú zmariť slobodnú vôľu ľudu pri voľbe zákonodarcu.

Podľa Ústavného súdu: „V demokratickom štáte, kde je volebné právo všeobecné, musí pre každé jeho obmedzenie a zvlášť pre čo i len dočasné odňatie možnosti jeho výkonu existovať a byť deklarovaný legitímny cieľ spočívajúci v dôležitom verejnom záujme.

Vzhľadom na to, že výkon volebného práva je aj podľa v súčasnosti platnej legislatívy zabezpečovaný priamo v ústavoch na výkon trestu odňatia slobody v spolupráci s okrskovou volebnou komisiou , som presvedčená, že za daných podmienok jednak neexistuje žiaden legitímny dôvod a ani cieľ, ktorý by ospravedlňoval prekážku vo výkone aktívneho volebného práva pre osoby, ktoré sú vo výkone trestu odňatia slobody. Navyše prijaté opatrenie neobstojí v teste proporcionality, nakoľko výkon volebného práva osobami vo výkone trestu, ktorý im bol uložený za obzvlášť závažný zločin, nie je spojené s ohrozením žiadneho verejného záujmu. V neposlednom rade pokladám za potrebné zdôrazniť, Že život osôb vo výkone trestu odňatia slobody je, aj napriek ich obmedzenej osobnej slobode, priamo ovplyvňovaný činnosťou Národnej rady ako aj Európskeho parlamentu.

V prípade, že sa jedná o orgán, ktorého rozhodnutia sa priamo dotýkajú osôb namietajúcich porušenie svojho práva, ESĽP sa prikláňa na stranu o najširšieho volebného práva. Napadnuté ustanovenie zákona o podmienkach výkonu volebného práva nie je podľa môjho názoru ani v súlade so záväzkami, ktoré pre Slovenskú republiku vyplývajú z Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach (vyhl. č. 120/1976 Zb.).

Dôvody pre odňatie práva voliť majú byť objektívne a rozumné. V prípade, že dôvodom pre obmedzenie volebného práva je odsúdenie za trestný čin, toto obmedzenie by malo byť primerané vo vzťahu k trestnému činu a trestu. Osoby, ktoré boli pozbavené osobnej slobody, ale ktoré neboli odsúdené by nemali byť zbavené volebného práva“. Ako som poukázala vyššie, prekážka v práve voliť, ktorú obsahuje súčasné znenie zákona o podmienkach výkonu volebného práva nie je ani primeraná, nakoľko nediferencuje za aký typ obzvlášť závažného zločinu je postihnutá osoba vo výkone trestu odňatia slobody a či výkon aktívneho volebného práva takouto osobou môže ohroziť chránený verejný záujem. Na základe týchto argumentov som presvedčená, že napadnuté ustanovenie § 4 písm. b) zákona č. 180/2014 Zb. o podmienkach výkonu volebného práva v znení neskorších predpisov nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 prvá veta, s čl. 2 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 30 ods. 1 prvá veta a čl. 30 ods. 3 prvá veta ústavy a s čl. 3 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a s čl. 25 písm. a) a b)

6. K namietanému rozporu napadnutého ustanovenia zákona o podmienkach výkonu volebného práva s čl. 1 ods. 1 prvou vetou a s čl. 2 ods. 1 ústavy navrhovateľka v návrhu uvádza: «Je nesporné, že právny štát je charakterizovaný dodržiavaním určitých všeobecných zásad medzi ktoré patrí „inter alia“ aj dodržiavanie základných práv a slobôd a princíp proporcionality. Princíp proporcionality vyžaduje, aby bol jednotlivec chránený pred zbytočnými zásahmi verejnej moci. Ak už je zásah do jeho ústavných práv nevyhnutný, musí mať zákonný podklad, musí byť dostatočne určitý čo do obsahu, predmetu, účelu a rozsahu, aby ho občan dokázal jasne rozpoznať . Ako uvádzam vyššie v tomto návrhu, som presvedčená, že ust. § 4 písm. b) zákona o podmienkach výkonu volebného práva nemožno ospravedlniť žiadnym legitímnym verejným záujmom. Obmedzenie aktívneho volebného práva osobám vo výkone trestu odňatia slobody, ktorý im bol uložený za obzvlášť závažný zločin, zároveň nepovažujem za primerané opatrenie. V tejto súvislosti pokladám za potrebné opätovne zdôrazniť, že zákonodarca svoje rozhodnutie nijakým spôsobom neodôvodnil a už vôbec neuviedol, akému účelu resp. na ochranu akého verejného záujmu má slúžiť... K podobnému záveru v konečnom dôsledku dospel aj Ústavný súd v náleze ÚS PL. 6/08 z 11 februára 2009, v ktorom konštatoval: „... v demokratickom a právnom štáte je neprípustné, aby bola akákoľvek veľká skupina občanov alebo čo i len jeden občan bez závažného verejného záujmu vylúčená z volieb a zároveň jej bolo odopreté na určitú dobu vykonávať jedno z jej ústavou garantovaných práv, ak k takémuto opatreniu neexistuje legitímny cieľ (ciele) a súčasne nie sú s jeho prípadným odstránením ohrozené iné dôležité verejné záujmy“.» Z ustanovenia čl. 2 ods. 1 ústavy je podľa navrhovateľky zrejmé, že „v demokratickom a právnom štáte pochádza štátna moc od občanov. Ak je teda niektorému občanovi alebo dokonca celej skupine občanov neoprávnene odňaté aktívne volebné právo, dochádza podľa môjho názoru automaticky aj k porušeniu čl. 2 ods. 1 ústavy. Rovnaký názor vyslovil aj Ústavný súd v náleze ÚS PL. 6/08 z 11. februára 2009. Podľa Ústavného súdu, ustanovenia čl. 30 ods. 1 prvá veta ústavy a čl. 30 ods. 3 prvá veta ústavy organicky nadväzujú na ústavný princíp suverenity ľudu vyjadrený v čl. 2 ods. 1 ústavy, ktorý je nerozlučne spätý s podstatou demokratického štátu. Preto porušením týchto ustanovení dochádza zároveň aj k porušeniu l. 2 ods. 1 ústavy. S poukazom na všetky vyššie uvedené dôvody som toho názoru, že napadnuté ustanovenie zákona o podmienkach výkonu volebného práva je v rozpore s čl. 1 ods. 1 prvá veta a s čl. 2 ods. 1 ústavy.“.

II.

8. Podľa čl. 124 ústavy ústavný súd je nezávislým súdnym orgánom ochrany ústavnosti.

9. Podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy ústavný súd rozhoduje o súlade zákonov s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas národná rada a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.

10. Podľa čl. 125 ods. 2 ústavy ak ústavný súd prijme návrh na konanie podľa odseku 1, môže pozastaviť účinnosť napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých ich ustanovení, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva a slobody, ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok.

11. Podľa čl. 130 ods. 1 písm. g) ústavy ústavný súd začne konanie, ak podá návrh verejný ochranca práv vo veciach súladu právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom.

12. Podľa čl. 151a ods. 2 ústavy verejný ochranca práv môže predložiť ústavnému súdu návrh na začatie konania podľa čl. 125, ak všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe.

18. Podľa § 25 ods. 3 zákona o ústavnom súde ak sa návrh neodložil alebo neodmietol, prijme sa na ďalšie konanie v rozsahu, ktorý sa vymedzí vo výroku uznesenia o prijatí návrhu.

19. Podľa § 4 písm. b) zákona o podmienkach výkonu volebného práva prekážkou práva voliť je výkon trestu odňatia slobody uložený za spáchanie obzvlášť závažného zločinu.

20. Podľa čl. 1 ods. 1 prvej vety ústavy Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát.

21. Podľa čl. 2 ods. 1 ústavy štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo.

22. Podľa čl. 30 ods. 1 prvej vety ústavy občania majú právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov.

23. Podľa čl. 30 ods. 3 ústavy volebné právo je všeobecné, rovné a priame a vykonáva sa tajným hlasovaním. Podmienky výkonu volebného práva ustanoví zákon.

29. Ústavný súd v uznesení vo veci sp. zn. PL. ÚS 5/2014 dospel k záveru, že na rozdiel od iných procesne legitimovaných subjektov podľa čl. 130 ods. 1 ústavy verejný ochranca práv môže namietať neústavnosť len takého zákona, ktorý upravuje základné práva a slobody a ktorého aplikácia pripadá do úvahy vo veci, ktorú preskúmava v konaní o podnete právnickej alebo fyzickej osoby alebo z vlastnej iniciatívy bez podnetu, ale v súvislosti s konkrétnou svojou činnosťou v rámci ústavou zverenej právomoci.

32. Z listinných dôkazov pripojených navrhovateľkou k návrhu vyplýva, že svoj návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ústavy zakladá na podnete podanom konkrétnou fyzickou osobou vykonávajúcou trest odňatia slobody za spáchanie obzvlášť závažného zločinu, ktorý jej bol doručený 13. januára 2016. Autor podnetu sa počas výkonu trestu v priebehu roka 2014 domáhal umožnenia výkonu volebného práva vo voľbách do Európskej parlamentu a vo voľbách prezidenta. V oboch prípadoch mu bol výkon aktívneho volebného práva okrskovou volebnou komisiou odopretý s poukazom na v tom čase platné ustanovenia príslušných právnych predpisov s tým, že v jeho prípade predstavuje výkon trestu odňatia slobody uloženého za obzvlášť závažný zločin prekážku práva voliť. Tieto skutkové okolnosti potvrdzuje vyjadrenie Ústavu na výkon trestu odňatia slobody v zo 16. februára 2016, v ktorom si autor podnetu uložený trest odpykáva. Autor podnetu namieta, že takáto prekážka výkonu volebného práva je v rozpore s nálezom ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 6/08 z 11. februára 2009 a porušuje jeho základné práva zaručené ústavou. Nová právna úprava podmienok výkonu volebného práva obsiahnutá v § 4 písm. b) zákona o podmienkach výkonu volebného práva pritom sporné obmedzenie práva voliť z dôvodu výkonu trestu odňatia slobody uloženého za obzvlášť závažný zločin opätovne prevzala. Autor podnetu sa preto u verejnej ochrankyne práv domáha „využitia všetkých dostupných právnych prostriedkov na dosiahnutie zrušenia sporného ustanovenia“ s poukazom na to, že iné právne prostriedky nápravy v danom prípade neexistujú.

IV.

37. Ústavný súd nevyhovel návrhu na pozastavenie účinnosti napadnutého ustanovenia § 4 písm. b) zákona o podmienkach výkonu volebného práva.

38. Účelom inštitútu pozastavenia účinnosti právnych predpisov (alebo ich jednotlivých ustanovení), ktorých súlad s ústavou alebo kvalifikovanou medzinárodnou zmluvou má byť predmetom posúdenia v konaní podľa čl. 125 ústavy, je zaistenie účinnej a efektívnej ochrany ústavnosti (čl. 124 ústavy) v súlade so zásadami vyplývajúcimi z princípu právneho štátu (čl. 1 ods. 1 ústavy).

39. V záujme rešpektovania požiadaviek obsiahnutých v princípe právneho štátu je pri tomto type rozhodnutia potrebné zachovať primeranú rovnováhu medzi požiadavkou účinného a neodkladného opatrenia v prospech ochrany základných práv a slobôd alebo ochrany iného verejného záujmu vymedzeného v čl. 125 ods. 2 ústavy relevantného z hľadiska ochrany ústavnosti, resp. ústavných hodnôt na jednej strane a požiadavkou rešpektovania zákonodarnej moci (vzhľadom na ústavný princíp deľby moci) a s ňou súvisiacej prezumpcie ústavnosti právnych predpisov na strane druhej.

42. Pri posudzovaní návrhu na pozastavenie účinnosti napadnutého ustanovenia zákona o podmienkach výkonu volebného práva bolo potrebné taktiež prihliadnuť na to, že prípadné ohrozenie integrity a nerušeného priebehu volebného procesu mocenským zásahom ústavného súdu v takých pokročilých štádiách volebného procesu by mohlo predstavovať negatívny zásah do základného práva ostatných skupín voličov zúčastňovať sa na správe verejných vecí slobodnou voľbou svojich zástupcov. Samotné ohrozenie základných práv skupiny fyzických osôb dotknutej napadnutým ustanovením zákona o podmienkach výkonu volebného práva pritom navrhovateľka odôvodňuje v zásade hypoteticky, t. j. tým, že k neodstrániteľnému porušeniu základných práv dôjde „... v prípade, že ústavný súd neskôr vyhovie môjmu návrhu...“. Aj napriek tomu, že návrh obsahuje argumentáciu, ktorú nemožno považovať za zjavne neopodstatnenú, čo vyjadruje

výrok

ústavného súdu o jeho prijatí na ďalšie konanie, opodstatnenosť argumentov obsiahnutých v návrhu je potrebné starostlivo preskúmať v ďalšom štádiu konania a konečný výsledok rozhodnutia ústavného súdu nemožno v danej fáze konania (v rámci predbežného prerokovania) prejudikovať.

43. Vzhľadom na uvedené skutočnosti dospel ústavný súd k záveru, že v posudzovanom prípade prevažuje z hľadiska požiadaviek týkajúcich sa ochrany ústavnosti záujem na ponechaní účinnosti napadnutého ustanovenia právneho predpisu, ktorého namietaný nesúlad s ústavou a medzinárodnými ľudsko-právnymi zmluvami bude predmetom posúdenia zo strany ústavného súdu v konaní o prijatom návrhu.