PL. ÚS 2/2021

Odlišné stanovisko sudcu Petra Straku k nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky č. k. PL. ÚS 2/2021 z 31. marca 2021

ABSTRAKT

Ak má ústavný súd podľa čl. 129 ods. 6 právomoc rozhodovať o súlade núdzového stavu s ústavou, nemôže mu postačovať len samotná existencia pandémie, ale musí sa rovnako dôsledne zaoberať aj posúdením otázky nevyhnutného rozsahu. Pandémia nemôže odôvodňovať znižovanie nárokov na kvalitu rozhodnutí. To musí platiť pre všetky orgány štátu vrátane vlády.

A. Úvodné poznámky

derogácie rozhodnutia totiž pripúšťam opätovné vyhlásenie núdzového stavu constitutione artis, čo je za situácie, keď vláda dokáže rokovať aj v rámci online platforiem, otázka minút, maximálne hodín. 2. S chybami treba počítať aj pri tak vážnej veci, akou je pandémia. Vnímam napríklad gesto spolkovej kancelárky Angely Merkelovej, ktorá prísny veľkonočný lockdown v období od 1. do 5. apríla odvolala. Dôvodom bola okrem iného aj chýbajúca verejná diskusia.

Toto odlišné stanovisko sa začína tam, kde skončilo moje ostatné odlišné stanovisko týkajúce sa konania podľa čl. 129 ods. 6 ústavy v súvislosti s núdzovým stavom (PL. ÚS 22/2020). V jeho závere stojí, že ústavný súd musí ostať bdelý aj v týchto pohnutých časoch a práve viac než kedykoľvek predtým, keďže aj z ústavnoprávneho hľadiska zažívame bezprecedentnú

V tejto súvislosti je potrebné osobitne oceniť snahu a nasadenie vedeckých, ale aj politických elít v boji s pandémiou. Nikto z nás si zrejme nedokáže autenticky predstaviť, ako ťažké je prijímať rozhodnutia vzťahujúce sa na celú krajinu, snažiac sa brať do úvahy všetky eventuality a riziká s tým súvisiace. Akékoľvek obmedzujúce opatrenia neprinášajú žiadnemu vládcovi popularitu, ba práve naopak, ich dlhé trvanie spôsobuje agóniu a frustráciu. V neposlednom rade aj

výhrad, ktoré zaznievajú smerom k núdzovému stavu, je tá, že či je potrebné voliť tak „silnú zbraň“, keď sa ponúkajú aj menej invazívne a intenzívne riešenia. Tieto otázky, ktoré si kladú v prvom rade bežní občania, sú vlastne volaním po realizácii ústavného testu proporcionality. Len tak je možné zistiť potrebnú ústavnú konformitu, pričom okrem už prezentovanej potreby pochopenia sa ústavný súd nesmie báť ani kritiky. Tá však musí byť vecná, pričom je vhodné, aby v rámci ústavnoprávneho dialógu ústavný súd neprinášal len derogácie, ale aj riešenia.

B. K úlohe ústavného súdu v konaní podľa čl. 129 ods. 6 ústavy

7. Ústavný súd je nepochybne postavený v konaní podľa čl. 129 ods. 6 ústavy pred vážnu spoločenskú, ale aj historickú úlohu. V relatívne krátkom časovom okamihu má na stole zásadné opatrenia, ktoré v nemalom rozsahu zasahujú do základných práv a slobôd obyvateľov Slovenskej republiky. Okrem samotného predĺženia núdzového stavu, ktorý bol en bloc napadnutý zo strany skupiny poslancov, došlo zo strany generálneho prokurátora k napadnutiu viacerých parciálnych opatrení, ktoré uznesenie vlády obsahovalo. Ústavný súd v pozícii brzdy moci musí k veci pristupovať osobitne citlivo, s pochopením, no aj nekompromisne, ak ide o základné práva a slobody.

rýchlosti. Rozhodovanie o núdzovom stave v čase, keď už nebude platiť, by bolo neefektívne a jeho význam by bol viac akademický než praktický. Z toho dôvodu by prekročenie 10-dňovej (poriadkovej) lehoty nebolo želaným javom.

V zmysle predmetného rozhodnutia musí byť ústavný súd pri preskúmavaní núdzového stavu podozrievavý. Je povinný zvlášť citlivo vnímať signály, ktoré by naznačovali zásah do samotnej štruktúry ústavnosti, pričom je povinný preveriť formálne náležitosti, prípadne dôvodnosť vyhlásenia núdzového stavu.

Podľa môjho názoru v tejto súvislosti platí, že čím väčšie penzum predpisov by prešlo kontrolou ústavného súdu, tým väčšiu právnu relevanciu a istotu by to dodávalo postupom samotnej vlády a posilnilo by to aj dôveru spoločnosti vo vládu ako takú. Nejde teda o snahu uzurpovať si moc ústavným súdom, ale o snahu pomôcť. Aj v komparatívnom práve je všeobecne akceptované, že pri krízových situáciách nejde o to, určiť jedinú inštitúciu, ktorá má konať (tradične exekutíva), ale ide o spoluprácu všetkých zložiek moci (vrátane súdov) v spoločnom ústavnom projekte (DYZENHAUS, D. State of Emergency.

12. Núdzový stav môže byť vyhlásený len na základe ústavným zákonom ustanovených dôvodov a posúdenie, či tieto dôvody nastali a či vyžadujú vyhlásenie núdzového stavu, vyžaduje tiež expertné, koncepčné a v konečnom dôsledku politické uváženie. Ústavný súd preto deklaroval, že vláda (ako vrcholný exekutívny orgán s rozsiahlymi, vecne súvisiacimi kompetenciami) je v lepšej pozícii posúdiť takéto okolnosti a za toto posúdenie a dôsledky svojho (pozitívneho, ale aj negatívneho) rozhodnutia o tom, či vyhlási núdzový stav, je demokraticky zodpovedná. Svoju úlohu ústavný súd v tomto konaní videl v tom, že má v zásade posúdiť len základnú racionalitu širšieho skutkového základu a zistiť, či nejde o zjavne neprimeranú reakciu exekutívy (PL. ÚS 22/2020). S uvedeným tvrdením sa je potrebné stotožniť, no nie mechanicky, ale ideovo.

14. Aj keď je lehota 10 dní krátka, nič ústavnému súdu nebráni, aby sa prihlásil do služby a v rámci časových možností poskytol ústavnoprávny audit aspoň tých najkritizovanejších a najspornejších opatrení, kde existuje pochybnosť o ústavnej konformite.

C. K formálnym náležitostiam vyhlásenia núdzového stavu

15. V prvom rade uvádzam, že nemám žiadnu výhradu smerom k spôsobu vyhlásenia núdzového stavu z hľadiska formácie, ktorá ho schválila, a z hľadiska jeho zverejnenia. Fakticky došlo k opakovaniu postupu, ktorý bol už aplikovaný v minulosti. V čom ale problém ústavnoprávnej relevancie už vidím, je otázka riadneho zdôvodnenia, kde sa nedá hovoriť o jeho nedostatočnosti, ale dokonca o jeho absencii. Jeden z pilierov právneho štátu, ktorým je právna istota, zaiste nepredpokladá neodôvodnené rozhodnutia tak zásadného ústavnoprávneho rangu, akým sú uznesenia týkajúce sa núdzového stavu. To platí aj pri osobitostiach rozhodovania vlády ako štátnopolitického útvaru a bez nároku na štandardne náležitosti rozhodnutia. 16. Ústavný súd v konaniach o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 ods. 1 ústavy opakovane formuluje požiadavky na rozhodnutia súdov a orgánov verejnej moci, ktoré nesmú byť svojvoľné a arbitrárne. Princíp spravodlivosti a požiadavka materiálnej ochrany práv sú totiž podstatnými a neopomenuteľnými atribútmi právnej ochrany v rámci koncepcie materiálneho právneho štátu. Vo vzťahu k arbitrárnosti a zjavnej neodôvodnenosti rozhodnutí všeobecných súdov ústavný súd konštatuje, že je najčastejšie daná rozporom súvislosti ich právnych argumentov a skutkových okolností prejednávaných prípadov s pravidlami formálnej logiky.

Keď teda kladieme takéto požiadavky na rozhodnutia všeobecných súdov, je potrebné položiť si rečnícku otázku, prečo by sme mali byť benevolentnejší v prípade rozhodnutia vlády týkajúceho sa núdzového stavu. 17. Tomuto uvažovaniu svedčí aj empirická skúsenosť a samotný postup vlády.

Pri ďalšom návrhu na opakované predĺženie času trvania núdzového stavu bol k materiálu vlády č. UV-2412/2021 z 5. februára 2021 predložený materiál označený ako „Podkladový materiál pre Vládu SR k predĺženiu núdzového stavu“, kde boli taktiež v záhlaví označené Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky a Inštitút zdravotníckych analýz. Netvrdím, že to boli dostatočné odôvodnenia, no posudzovanému uzneseniu vlády chýbalo akékoľvek odôvodnenie kľúčového predpokladu pre predĺženie núdzového stavu. V tejto súvislosti je vcelku zaujímavé aj stanovisko jedného z koaličných poslancov národnej rady, ktorý v súvislosti s predošlým predĺžením núdzového stavu (z februára 2021) konštatoval, že odôvodnenie predĺženia núdzového stavu zo strany vlády bolo lepšie ako v minulosti. Súčasne vyjadril presvedčenie, že v prípade potreby opätovného predlžovania núdzového stavu v budúcnosti ho kabinet vyargumentuje ešte lepšie. Osobitne ocenil, že materiál vlády obsahoval aj vyhodnotenie dovtedy realizovaných opatrení v rámci núdzového stavu a aj očakávania toho, či bude ešte

stavu. Otázka nevyhnutného rozsahu v sebe sama osebe obsahuje potrebu testovať proporcionalitu opatrení, pričom je logické, že iné kroky budú primerané v čase nástupu, kulminácie a ústupu pandémie. Ústavnoprávne nebezpečie tohto zjednodušenia nárokov na vyhlásenie ergo predĺženie núdzového stavu vnímam najmä v tom, že ponúka vláde možnosť neobmedzene vládnuť v núdzovom stave. Inak povedané, dochádza k štandardizácii neštandardu.

Už len z toho vyplýva, že dáta o pandémii vláde chýbať nemohli a postačovalo ich len reálne priložiť a vyhodnotiť. Je bezpochyby namieste očakávať v prípade rozhodovania o čomkoľvek v súvislosti s núdzovým stavom, aby vláda v sprievodných materiáloch okrem aktuálnej situácie prezentovala aj istú víziu do budúcna, ktorá by adresátom opatrení okrem reštrikcií priniesla aj nádej pro futuro.

Nad uvedeným argumentom by možno mohol teoreticky uvažovať v prvej vlne pandémie, ale tvrdiť, že po roku boja s COVID-19 nebolo možné z dôvodu nutnosti promptnej reakcie rozhodnutie odôvodniť, je prinajmenšom zvláštne. Vidím tu však priestor na istú kreativitu zo strany vlády, ktorá mohla z dôvodu absencie relevantných príloh k uzneseniu vlády (napríklad z dôvodu časového tlaku alebo ťažšieho hľadania kompromisu v dôsledku vzťahových animozít) zverejniť napríklad dopadajúcu sekvenciu zvukovej nahrávky z rokovania vlády o núdzovom stave, kde práve potrebné expertné dáta prezentované byť mohli. Rovnako bolo možné napríklad zverejniť stenografický záznam z rokovania vlády. To, že tento inovatívny prístup v súvislosti s pandémiou COVID-19 možný je, napokon potvrdila svojím konaním aj samotná vláda, keď na návrh ministra obrany Slovenskej republiky zverejnila časť zvukového záznamu zo 65. rokovania vlády, ktorá sa týkala plošného testovania. Keďže vtedy nešlo o potrebu učiniť za dosť ústavným požiadavkám (o čo v tomto prípade ide), a minore ad maius by takáto možnosť zverejnenia mala byť k dispozícii taktiež. 21.

Pokiaľ platí, že jednou z výziev 21. storočia je aj transparentnosť vládnutia, zavádzať výnimky pri rozhodovaní o núdzovom stave by bolo nenáležité. Ide totiž o natoľko zásadné rozhodnutia, že sa z hľadiska významu nedajú porovnávať s bežnými uzneseniami vlády.

Uvedené ale nemôže byť reparovateľné v rámci repliky v konaní podľa čl. 129 ods. 6 ústavy, ale musí byť predložené priamo k rozhodnutiu na rokovaní vlády. Aj napriek tomu je podivuhodné, že ani vo svojej replike v konaní pred ústavným súdom nedošlo k vysvetleniu zo strany vlády, prečo k rozhodnutiu o núdzovom stave neboli priložené žiadne vysvetlenia nevyhnutnosti predĺženia núdzového stravu. Z prepisu rokovania vlády, ktoré bolo prílohou repliky vlády, totiž vyplýva, že vláda na svojom rokovaní mala pripravené poklady k dispozícii.

V právnom štáte je nevyhnutné, aby každý orgán verejnej moci postupoval pri výkone svojej právomoci tak, že zabezpečí objektivitu svojho postupu smerujúceho k ochrane alebo uplatňovaniu základného práva alebo základnej slobody, ako aj objektivitu samotného rozhodovania o ochrane a uplatňovaní základného práva alebo základnej slobody, a to bez ohľadu na to, či tento postup prebieha v právne formalizovanom rámci alebo iba v rámci faktickej činnosti príslušného orgánu. Uplatňovanie a ochrana každého základného práva alebo slobody musí byť v činnosti každého orgánu verejnej moci zabezpečená reálne a musí prebiehať na nediskriminačnom základe. Táto požiadavka sa dotýka každého úkonu orgánu verejnej moci, ktorý priamo alebo aspoň sprostredkovane súvisí s ochranou alebo uplatňovaním základného práva alebo slobody (II. ÚS 894/2014, II. ÚS 298/2015).

25. Právo na odôvodnenie je v centre súčasného diskurzu, pretože je úzko prepojené so spravodlivosťou. Obyčajný jednotlivec, poslanec národnej rady či sudca ústavného súdu sú osobami, ktoré sa môžu pýtať na odôvodnenie tých rozhodnutí, ktoré sa ich dotýkajú alebo ktoré kontrolujú. Jednotlivci sú diskurzívne bytosti a bytosti, ktoré vyžadujú odôvodnenie („justificatory beings“) vyplývajúce z ich dôstojnosti (porovnaj FORST, R. Introduction:

26. Z už popísaných dôvodov sa preto nedokážem stotožniť s väčšinou pléna a neodôvodnené rozhodnutie v kľúčovej záležitosti (nevyhnutný rozsah) vlády o predĺžení núdzového stavu považujem za rozporné s ústavou. Nevidím dôvod, aby ústavný súd poľavoval s doktrinálne nastaveného štandardu týkajúceho sa odôvodňovania rozhodnutí orgánov verejnej moci. Uvedomujem si, že rozhodnutie vlády nemá v tejto súvislosti kostru výrok ‒ odôvodnenie ‒ poučenie, no to ho neoslobodzuje spod imperatívu zákazu arbitrarity. Občan, ktorému sa zásadne zasahuje do jeho základných práv a slobôd, musí mať možnosť poznať dôvody tohto kroku. Súčasne od neho nie je spravodlivé požadovať, aby si odôvodnenie konania vlády sám dedukoval z parciálnych výstupov a tlačových konferencií.

D. K posunu doktríny v rámci prieskumnej právomoci v konaní podľa čl. 129 ods. 6 ústavy

Veľmi dôležitou skutočnosťou, ktorá má veľký vplyv na rozhodnutie v aktuálne posudzovanej veci, je prijatie ústavného zákona č. 414/2020 Z. z., ktorým bol menený a doplnený ústavný zákon o bezpečnosti štátu. Ústavodarca na pandémiu COVID-19 reagoval novelizáciou právnej úpravy, pričom svoje zámery prezentoval v dôvodovej správe pri predkladaní návrhu právneho predpisu v národnej rade: «.

V prípade nevyslovenia súhlasu predĺžený núdzový stav skončí, a to buď dňom prijatia uznesenia národnej rady, ktorým sa súhlas neudelí, alebo márnym uplynutím dvadsaťdňovej lehoty. Ak národná rada bude o súhlase s predĺžením núdzového stavu rokovať ešte predtým, ako začne plynúť predĺžený núdzový stav a súhlas s predĺžení nedá, núdzový stav nebude predĺžený. To znamená, že na predĺženie alebo trvanie predĺženia núdzového stavu je potrebný (dodatočný) aktívny prejav vôle súhlasu s predĺžením núdzového stavu zo strany národnej rady. Pôjde o štandardné návrhové konanie, t. j. vláda dňom prijatia príslušného uznesenia vlády zašle prijaté uznesenie národnej rade a túto požiada (navrhne) o vyslovenie súhlasu. Poverený člen vlády v národnej rade návrh odôvodní, zúčastní sa rozpravy vo výboroch, ako aj v pléne národnej rady.» Pri novelizácii čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. bol úmysel ústavodarcu nasledovný: «V nadväznosti na uvedené sa navrhuje vložiť nový odsek 4, ktorý upravuje obmedzenia a povinnosti osobitne pre prípad vyhlásenia núdzového stavu

28. Už len z týchto citovaných pasáží je zrejmé, že pôvodné znenie ústavného zákona o bezpečnosti štátu nepočítalo s osobitosťami pandémie, čo motivovalo národnú radu k zmene legislatívy. Už len to, že ústavný súd v konaní sp. zn. PL. ÚS 22/2020 rozhodoval o núdzovom stave založenom na predošlej právnej úprave, samo osebe implikuje ústavnoprávnu povinnosť testovať aj dosiaľ prijaté závery v súvislosti s konaním podľa čl. 129 ods. 6 ústavy.

Tento postup bol zvolený aj napriek tomu, že jednou z príloh repliky vlády v súvislosti s konaním na ústavnom súde bol aj stenografický prepis rokovania vlády zo 17. marca 2021, z ktorého vyplynulo, že vláda už v čase svojho rozhodovania mala pripravené paragrafové znenie pandemického zákona. Dá sa teda konštatovať, že adresnejšie riešenie bolo už aj reálne k dispozícii. Berúc do úvahy, že sám ústavodarca v dôvodovej správe k ústavnému zákonu č. 414/2020 Z. z. poukázal na potrebu čo najväčšieho napĺňania požiadavky proporcionality, sa zdá, že v tejto súvislosti by bolo z ústavnoprávneho hľadiska prijatie osobitnej legislatívy lepším a proporcionálnejším riešením. Aktivácia vhodných, no menej invazívnych a intenzívnych opatrení by umožnila synalagmatickú deaktiváciu núdzového stavu.

Je však potrebné dodať, že mimoriadna situácia v sebe musí imanentne obsahovať atribút náhlosti a pandémia trvá už rok. 31. Z komparatívneho hľadiska v snahe o verifikáciu vhodnosti navrhovaného riešenia poukazujem napríklad na právnu úpravu prijatú v Českej republike, konkrétne na zákon č. 94/2021 Sb. o mimoriadnych opatreniach pri epidémii onemocnenia COVID-19 a o zmene niektorých súvisiacich zákonov. Rovnako odkazujem na právnu úpravu Nemeckej spolkovej republiky, kde bol 18. novembra 2020 prijatý dokonca Tretí zákon na ochranu obyvateľstva v epidémii národného významu (Federálna zbierka zákonov 2020, časť I, č. 52, z 18. novembra 2020), pričom došlo k prijatiu právnej úpravy ako výsledku diskurzu k tomu, že je potrebné nielen zvažovať, či sú reštriktívne opatrenia na zvládnutie pandémie potrebné, ale aj formálne zohľadniť základné práva, ktorých by sa opatrenia dotýkali pri hodnotení ich proporcionality. Týmto došlo k posilneniu práv jednotlivcov.

E. K testu proporcionality vo všeobecnosti

33. Keďže mojou kľúčovou výhradou bol nedostatok odôvodnenia rozhodnutia vlády o predĺžení núdzového stavu en bloc, nebolo nutné ani realizovať detailnú analýzu konkrétnych parciálnych opatrení, ktoré vo svojom podaní vymedzil generálny prokurátor. V záujme ústavnoprávneho dialógu som však aj napriek tomu v predloženom protinávrhu navrhol realizovať test proporcionality k parciálnym otázkam. Jedno, čo si vláda za žiadnych okolností v tejto nepríjemnej situácii nezaslúži, je kritika bez návrhu riešenia. Ústavný súd si nemôže dovoliť hru na schovávačku a ak niekde indikuje ústavnú diskonformitu, musí to minimálne na úrovni obiter dicta povedať. Dokonca si myslím, že v tomto konaní ústavný súd nemusí formalisticky bazírovať na petitoch podaní, ale ak nájde aj v tele textu otázku, ktorá trápi verejnosť, môže sa ňou zaoberať. Práve z uvedeného dôvodu som sa rozhodol časť svojho odlišného stanoviska venovať otázkam proporcionality. 34. Keby som mal niektorú fázu rozhodovania ústavného súdu označiť ako „vrcholné kúzlo večera“, bolo by to vykonanie testu proporcionality. Je to tá fáza, ktorej vykonanie bolo už aj v histórii slovenského ústavného súdnictva predmetom viacerých odlišných stanovísk (porovnaj napr. odlišné stanovisko sudcu Milana Ľalíka vo veci sp. zn. PL. 18/2014). Poukazujeme napríklad na odlišné stanovisko sudcu Lajosa Mészárosa k rozhodnutiu ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 1/06 (súlad zákona o tepelnej energetike s ústavou), kde uviedol: «Nález vytvára dojem – tón, že verejný záujem je „žolíkom“, ktorý temer za každých okolností vyváži právo na podnikanie. Obzvlášť myšlienka, že štát daný predmet podnikania poskytol, a tak ho môže aj odobrať, je ťažko zlučiteľná s konceptom priority občana pred štátom, s konceptom štátu založeného na úcte k základným právam. Nález je tiež veľmi nedôsledný v aplikácii testu proporcionality. V rámci kroku nevyhnutnosti uvádza, že parlament musí mať priestor na uváženie, a teda nevyhnutnosť nemožno brať striktne, ale viac kontextuálne. S tým vzhľadom na povahu testu proporcionality možno súhlasiť (porov. Hogg,

35. V prípade, ak bolo ambíciou ústavného súdu testovať súlad predĺženia núdzového stavu s ústavou, bolo potrebné pristúpiť ku skúmaniu, či namietaným rozhodnutím vláda zachovala spravodlivú rovnováhu medzi potrebami všeobecného záujmu spoločnosti a požiadavkou ochrany základných práv jednotlivca (rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva z 5. septembra 2017 vo veci Fábián v. Maďarsko, sťažnosť č. 78117/13).

36. Prvým krokom je jednak test existencie ústavou nevylúčeného a dostatočne dôležitého cieľa (test of legitimate aim/effect) a tiež test racionálnej väzby medzi napadnutou právnou úpravou a ňou sledovaným cieľom (účelom/conduciveness), teda hľadisko vhodnosti (Geeignetheit). Ide fakticky o skúmanie súladu s čl. 13 ods. 4 ústavy, ktorý pri obmedzovaní základných práv a slobôd požaduje, aby sa dbalo na ich podstatu a zmysel, pričom takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ. Právna regulácia musí smerovať k naplneniu účelu, ktorý je dostatočne dôležitý, aby odôvodnil (ospravedlnil) obmedzenie základného práva alebo

37. Vláda sa v tejto súvislosti v replike osobitne vyjadrila k obmedzeniu slobody pohybu a pobytu, kde sama pripúšťa ich obmedzenie (1) zákonom na podklade ústavy alebo (2) na podklade ústavného zákona o bezpečnosti štátu. Tým vláda de facto sama uznáva, že má k dispozícii menej invazívne nástroje ako núdzový stav (k tomu odkazujeme na druhý krok testu). Neobstojí teda argument, že „vypnutie“ núdzového stavu z dôvodu nemožnosti obmedziť slobodu pohybu a pobytu znamená automaticky aj „vypnutie“ COVID-automatu.

Pre kontext nemožno opomenúť ani toho času účinné znenie zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších prepisov, konkrétne znenie § 48. Podľa neho úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva pri ohrození verejného zdravia (ktorým sa rozumie nepredvídané a nekontrolované ohrozenie verejného zdravia chemickými, biologickými alebo fyzikálnymi faktormi vrátane takého ohrozenia verejného zdravia, ktoré má medzinárodný dosah) môže nariadiť celý diapazón opatrení. Exemplifikatívne nariaďujú nasledovné opatrenia:  zákaz alebo obmedzenie styku časti obyvateľstva s ostatným obyvateľstvom pri hromadnom výskyte závažného ochorenia,  zákaz alebo obmedzenie hromadných podujatí,  zákaz alebo obmedzenie prevádzky zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb,  zákaz používania potravín, pokrmov alebo nápojov v zariadeniach spoločného stravovania,  výdaj a používanie špeciálnych osobných ochranných pracovných pomôcok,  nútená izolácia osoby chorej na prenosné ochorenie alebo osoby podozrivej z prenosného

 izolácia alebo karanténa osôb vstupujúcich na územie Slovenskej republiky,  vykonanie mechanickej očisty, dezinfekcie alebo sterilizácie predmetov alebo priestorov,  uloženie povinnosti zamestnávateľom prijať hygienické opatrenia na pracoviskách vrátane zákazu vstupu zamestnancov alebo iných osôb na pracoviská alebo do iných priestorov

39. Pre úplnosť uvádzam, že v rámci prvého kroku testu proporcionality sa tiež zisťuje, či je posudzovaná právna úprava racionálne previazaná s cieľom ňou sledovaným (rational connection test). Odpoveď musí byť kladná, keďže vyhlásenie núdzového stavu sleduje cieľ ochrany verejného zdravia.

V zmysle doktríny ústavného súdu platí, že právna norma totiž v podmienkach materiálneho právneho štátu nemôže obmedzovať základné právo alebo slobodu viac, než je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa ňou sledovaného, resp. právna norma by mala dosahovať sledovaný cieľ najmenej drastickým spôsobom (PL. ÚS 03/09).

Dôvodom je, že pri pandémii ide vždy o oneskorenú reakciu na výskyt udalosti, ktorá má nepredvídateľné nástroje. S odkazom na stále limitované, no rastúce, množstvo informácií vláda dôvodí, že prijímanie opatrení v čase pandémie je z povahy veci reaktívne. Znenie ústavného zákona, ktorý používa terminológiu „nevyhnutnosť“, vláda vníma na úrovni „potrebnosti, primeranosti alebo proporcionality“ s odkazom na rozhodnutie č. k. PL. ÚS 22/2020. Nie je možné súhlasiť s tvrdením vlády, že samotná fakticita prítomnosti ochorenia COVID-19 a šírenie britskej mutácie je v istom zmysle samo osebe dôvodom na vyhlásenie núdzového stavu. Akceptáciou tejto logiky zo strany ústavného súdu dochádza k nebezpečnému vypísaniu bianco šeku na núdzový stav na nekonečne dlhú dobu, čo by bolo v rozpore s princípom právneho štátu. Uvedené platí o to viac v situácii, keď zaznievajú aj odborné hlasy, že definitívne vysporiadanie sa s pandémiou môže trvať aj roky (k tomu pozri napríklad: https://www.teraz.sk/zahranicie/wenhamova-navrat-k-beznemu-zivotu/524216- clanok.html).

Rovnako aj intenzita musí byť priamo úmerná cieľu, ktorý sa sleduje dosiahnuť. Ústavný súd by mal byť veľmi citlivý najmä na prístup pokusov a omylov, ktorý je v zásade v úvode prípustný, no postupom času (napríklad pri komparatívnom pohľade do zahraničia) môže získať status ústavnej diskonformity.

45. Negatívne dôsledky vyhlásenia núdzového stavu spočívajúce v zásadnom obmedzení základných práv a slobôd v rôznych sférach môžu byť skutočne masívne. Tak, ako nie je zrejmé, ktoré opatrenia sú tie najsprávnejšie (a ich správnosť sa ukazuje až postupom času), tak aj odhad dôsledkov ukáže až budúcnosť. Už teraz sú ale niektoré negatívne javy vcelku evidentné. Zo strany štátu ide o legislatívne opatrenie, ktoré naráža na ústavné limity obmedzenia základných práv a slobôd, pričom parciálne opatrenia môžu popierať ich podstatu a zmysel (čl. 13 ods. 4 prvá veta ústavy). 46. Aj napriek tomu, že je z nášho pohľadu samotné vyhlásenie núdzového stavu rozporné s ústavou, z dôvodu nedostatku jeho zdôvodnenia ergo arbitrarity, ako som už uviedol, v rámci ústavnoprávnej spolupráce považujem za vhodné reagovať, aby ústavný súd reagoval na parciálne problémy, ktoré vo svojich podaniach otvárajú navrhovatelia a vyvolávajú spoločenskú polemiku. Otázniky vyvoláva najmä druhý krok testu proporcionality, keďže na dosiahnutie legitímneho cieľa sa ponúkajú aj menej obmedzujúce a invazívne prostriedky rovnakej, prípadne vyššej efektivity. 47. Ani v jednom z návrhov nebola osobitne a podrobne spracovaná argumentácia smerujúca k zatvoreniu maloobchodným prevádzok, čo by mohlo kolidovať s čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ústavy. Tu sa však ústavný súd ako privilegovaný ochranca základných práv a slobôd musí zastať občanov, konkrétne prevádzkovateľov takýchto prevádzok. Je dôvodné zapochybovať, či existuje vôbec ešte niekto, kto sa nepozastavil nad racionalitou regulácie maloobchodného predaja v komparatívnej perspektíve.

49. V tejto súvislosti nie je možné opomenúť aj rozhodovaciu činnosť ESĽP, ktorá požaduje nastolenie spravodlivej rovnováhy medzi požiadavkami všeobecného záujmu a požiadavkami ochrany základných práv jednotlivca. Spravodlivá rovnováha dosiahnutá nebude, ak dotknutá osoba znáša individuálne a nadmerné bremeno (m. m. Rozsudok Sporrong a Lönnroth v. Švédsko z 23. septembra 1982, sťažnosti č. 7151/75 a č. 7152/75). Poukazujem aj na rozsudok zo 16. júna 2015 vo veci Sargsyan v. Azerbajdžan (sťažnosť č. 40167/06), kde ESĽP nemožnosť prístupu sťažovateľa k jeho majetku spolu s neprijatím alternatívnych opatrení zo strany vlády na obnovenie jeho vlastníckych práv, resp. neposkytnutie náhrady za ich stratu sťažovateľa nadmerne zaťažilo, čo bolo v rozpore s dohovorom. 50. Ústavný súd Českej republiky rozhodol o obdobnej otázke nálezom č. k. Pl. ÚS 106/20 z 22. februára 2021, pričom konštatoval: «Především, vláda zvolila řešení spočívající v paušálním zákazu veškerého maloobchodního prodeje a poskytování služeb v provozovnách,

. . Již z povahy věci je totiž např. zřejmé, že podstata maloobchodního prodeje spočívá právě v tom, že lidé využívají prodejny v blízkosti svého bydliště (či zaměstnání) a nemusí proto daleko cestovat a využívat veřejné dopravní prostředky.

Důvodem tohoto zpřísňujícího požadavku je tedy jak skutečnost, že měla vláda mnohem více informací, praktických zkušeností a také času napadenou regulaci promyslet a systematicky odůvodnit, ale též okolnost, že dlouhodobý a opakovaný zásah do základního práva (v tomto případě do práva na podnikání) je mnohem invazivnější a „bolestivější“, než krátkodobé a dočasné omezení.»

V tejto súvislosti je vhodné odkázať na odborný článok Františka Pažitného (Ľudské práva, slobody a hranice ich limitácie v čase pandémie, Právny obzor 1/2021, s. 66 ‒ 72), kde poukazuje na relevantné rozhodnutie Ústavného súdu Rakúskej republiky vo veci sp. zn. VfGH V 411/2020, ktoré sa dotýkalo zatvorenia prevádzok s prevádzkovou plochou do 400 m2.

52. Marginálne je potrebné smerom k návrhu generálneho prokurátora uviesť, že vláda jeho argumenty označila za politické a kvázi-epidemiologické, pričom nevidela v jeho úvahách ústavnoprávny rozmer. Argumenty smerujúce smerom k parciálnym otázkam týkajúcim sa testovania na COVID-19 vláda odkázala na odborné vedecké a medicínske fóra, no súčasne vyjadrila „ľudské porozumenie“ reflektovať hlas verejnosti volajúci po zredukovaní záťaže na obyvateľstvo. Tu je potrebné konštatovať, že opatrenia týkajúce sa pandémie sú dnes predmetom debát takmer každého človeka na svete. Aktivitu generálneho prokurátora smerom k ochrane ľudských práv a základných slobôd je potrebné namiesto kritiky označiť za splnenie jeho ústavnoprávnej povinnosti, keďže je jediným privilegovaným nepolitickým navrhovateľom podľa § 189 zákona o ústavnom súde (okrem neho môže konanie iniciovať prezident, vláda a 1/5 poslancov národnej rady).

G. Záver

54. Nie je teda vylúčené, že ústavný súd bude musieť v budúcnosti napríklad riešiť aj súvislosti spojené s čl. 9 dohovoru. Veď obdobné súvislosti riešila aj francúzska štátna rada alebo Spolkový ústavný súd (sp. zn. 1 BvQ 44/20). ESĽP pripomenul, že sloboda prejavu je životne dôležitým aspektom pre identitu veriacich, ich ponímania života, ale je zároveň rovnako cenným prvkom pre ateistov, agnostikov, skeptikov a osoby bez vierovyznania.

vo svojich rozhodnutiach opakovanie rozhodol, že uloženie správnych alebo trestných sankcií za prejav náboženskej viery alebo za výkon práva na slobodu náboženského vyznania bolo zásahom do práv zaručených podľa čl. 9 ods. 1 dohovoru (rozsudok zo 14. decembra 1999 vo veci Serif v. Grécko, sťažnosť č. 38178/97 alebo rozsudok z 12. februára 2009 vo veci Nolan a K. v. Rusko, sťažnosť č. 2512/04). Prijatý nález teda nie je za žiadnych okolností ukončením debaty, ale reálne sme stále ešte len na začiatku.

Pri absencii dôvodov poukazujem na už spomínaný zákaz maloobchodného predaja v predajniach s rozlohou menšou ako 400 m2 v susednom Rakúsku. Tamojší ústavný súd nevyjadril zásadný problém s takýmto opatrením, ale s tým, že nebolo vysvetlené, prečo je takýto postup nutný.

Rovnako by nemala byť možná reparácia ani v konaní pred ústavným súdom. Inak povedané, vláda má svoje rozhodnutie o tak závažnej veci odôvodniť ihneď, a nie rozptyľovať pochybnosti v následnej diskusii. Ak má ústavný súd podľa čl. 129 ods. 6 právomoc rozhodovať o súlade núdzového stavu s ústavou, som presvedčený, že mu nemôže postačovať len samotná existencia pandémie (ktorú nespochybňujem), ale musí sa rovnako dôsledne zaoberať aj otázkou nevyhnutného rozsahu. Z môjho pohľadu absentovalo vysvetlenie zložky (B) týkajúcej sa nevyhnutnosti rozsahu aj napriek tomu, že podľa čl. 5 ods. 2 ústavného zákona o bezpečnosti štátu: „Núdzový stav možno vyhlásiť v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas.

V Košiciach 31. marca 2021

Peter Straka sudca