PL. ÚS 2/2022

4. Ústavný súd sa konštantne hlási k princípu materiálneho právneho štátu, ktorého koncepcia v podstate spočíva v takej aplikácii a tvorbe práva, legality, ktorá ctí základne práva a slobody. V najužšom, východiskovom zmysle však pojem materiálneho právneho štátu znamená, že ústava dovoľuje v reakcii na minulú neslobodu a ako prevenciu návratu neslobody znížiť niektoré štandardy ľudských práv. Do tejto skupiny noriem patria typicky lustračné predpisy či spočívanie premlčacích dôb nestíhaných zločinov súvisiacich s neslobodou (§ 4 zákona č. 125/1996 Z. z.; Přibáň, J. Ústavnost a retroaktivita ve střední Evropě: teoreticko-historická reflexe, Trestní právo 12/2002). Materiálny, teda skutočný právny štát v tomto zmysle znamená to, že ak má byť vnímaná nová ústavnosť ako skutočný právny štát, tak takýto štát nemôže ostať pasívny k mocenským excesom proti slobode z doby neslobody. Inými slovami, štandard ľudských práv sa dotknutým osobám znižuje, aby sa ostatným v budúcnosti zachoval (Ústavný súd Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky v súvislosti s lustráciami v náleze Pl. ÚS 1/92 k tomu uviedol:

hodnot. Respektování kontinuity se starým hodnotovým systémem předchozího právního řádu by tedy nebylo zárukou právní jistoty, ale naopak bylo by zpochybněním hodnot nových, ohrožení právní jistoty ve společnosti a otřáslo by důvěrou občanů ve věrohodnost demokratického systému.“). Materiálny právny štát má preto v súvislosti s tranzíciou širší priestor k nesvojvoľným a vyváženým zásahom do ľudských práv dotknutých osôb.

Pri tomto type práv sa nepreskúmava proporcionalita zásahu, ale len zásah do esencie, jadra, daných práv a racionálna väzba medzi zásahom a daným právom. 7. Realizácia sociálnych práv jednotlivca na rozdiel od garancie základných ľudských, občianskych a politických práv vyžaduje aktívny prístup štátu (tzv. „status positivus“). Uvedené sa prejavuje aj v procese vykonávania/realizácie ústavného práva na primerané hmotné zabezpečenie v starobe v podobe závažného nielen teoretického, ale aj aplikačného problému vyplývajúceho zo znenia čl. 51 ústavy (rovnako čl. 41 ods. 1 listiny), ktorý umožňuje (ústavné) sociálne práva uplatňovať iba v medziach zákona. Čo znamená, že sám zákon ustanovuje rozsah a obsah práva jednotlivca na hmotné zabezpečenie v starobe a zaručuje aj jeho uplatnenie. Tento prístup vyjadruje dôležitú skutočnosť, že medze sociálnych práv nie sú zaručené ústavou, ale zákonom. 8. Čo sa týka rozsahu základných práv garantovaných v čl. 39 ods. 1 ústavy, je potrebné uviesť, že ústavodarca v čl. 39 ods. 3 ústavy poskytol zákonodarcovi pomerne široký priestor na úvahu, aký vecný a osobný rozsah sociálneho systému pri zabezpečení sociálnych udalostí, do ktorých

orgány, organizácie, zbory a úrady komunistickej štátnej moci a jej aparát, ktorých základným poslaním bolo práve za pomoci tohto potláčania a porušovania základných ľudských práv a slobôd upevňovať totalitnú moc vládnucej strany nad ostatnými občanmi, vedomá si skutočnosti, že činnosť týchto inštitúcií, orgánov, organizácií, zborov a úradov zabezpečovali konkrétni ľudia, ktorí za to boli a dodnes sú nezaslúžene vysoko odmeňovaní a dôchodkovo a sociálne zabezpečení, a rovnako tak tieto hmotné pôžitky užívali a dodnes užívajú v mnohých prípadoch aj ich príbuzní, vedomá si skutočnosti, že, naopak, osoby, ktorých základné ľudské práva a slobody boli činnosťou týchto inštitúcií, orgánov, organizácií, zborov a úradov porušované, boli a dodnes sú v priamom dôsledku tejto činnosti hmotne, sociálne a dôchodkovo zabezpečení na podpriemernej až minimálnej úrovni, vedená snahou o nastolenie spoločenskej, historickej a sociálnej spravodlivosti medzi tými, ktorí odsúdeniahodnému komunistickému režimu zo zištných alebo iných dôvodov slúžili, a tými, ktorých základné ľudské práva a slobody boli porušované pre ich snahu

a slobody. Citovaná preambula napadnutého právneho predpisu výslovne odkazuje na nezaslúžené odmeňovanie ľudí participujúcich na potláčaní základných práv a slobôd obetí režimu, a to aj v kontraste s obeťami porušenia základných ľudských práv a slobôd, boj týchto obetí za slobodu, ako aj ich podpriemernú až minimálnu úroveň sociálneho zabezpečenia.

dotknutých napadnutou právnou úpravou. 11. Podobne formulovaný cieľ odňatia nezaslúžených, prípadne neprimeraných sociálnych výhod bol už opakovane akceptovaný ako legitímny nielen inými vnútroštátnymi súdmi, ale aj zo strany Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej aj „ESĽP“) (rozhodnutie o prijateľnosti vo veci Cichopek proti Poľsku zo 14. 5. 2013, sťažnosť č. 15189/10, ktoré sa týkalo ďalších 1627 sťažovateľov; rozhodnutie o prijateľnosti Lessing a Reichelt proti Nemecku zo 16. 10. 2012, sťažnosti č. 49646/10 a č. 3365/11; rozhodnutie o prijateľnosti vo veci Janković proti Chorvátsku z 12. 10. 2000, sťažnosť č. 43440/98).

14. Uvedomujem si, že napadnutým právnym predpisom stanovený spôsob znižovania sociálnych štandardov je mimoriadne prísny, a to aj v porovnaní so zahraničnými právnymi úpravami, keď na tzv. roky služby z pohľadu výpočtu dôchodku neprihliada (podobná situácia bola v Poľsku, kde sa znižoval tzv. koeficient za dotknuté roky na 0,7 %, pričom rovnaký koeficient sa aplikoval aj na osoby v danom čase nezamestnané). Takáto prísnosť môže byť z pohľadu ústavy a dodatkového protokolu akceptovaná, musí však byť veľmi presne zacielená, aby – povedané rečou ESĽP – niektoré z dotknutých osôb neniesli „nadmerné bremeno či záťaž“.

Súčasne budovaný právny štát, ktorý vychádza z hodnotovej diskontinuity s totalitným režimom, nemôže prebrať také kritériá, ktoré vychádzajú z odlišného systému hodnôt. Právny štát totiž nemôže byť kontinuálnym nástupcom bezprávia.

Obmedzenie výšky dôchodku alebo zastavenie jeho vyplácania predstavuje zásah do práva na ochranu majetku a ako taký musí byť odôvodnený (rozsudok vo veci Valkov a ďalší proti Bulharsku z 25. 10. 2011, sťažnosti č. 2033/04, č. 19125/04, č. 19475/04, č. 19490/04, č. 19495/04, č. 19497/04, č. 24729/04, č. 171/05 a č. 2041/05, bod 84; pozri aj PL. ÚS 27/2014 a tam uvedené závery nielen k základnému právu vlastniť majetok, ale aj k základnému právu na primerané hmotné zabezpečenie).

Obzvlášť uvedené podľa ESĽP platí na opatrenia prijaté v procese zásadnej reformy politického, právneho a ekonomického systému pri tranzícii z totalitárneho režimu na demokratický štát, teda javu, ktorý nevyhnutne zahŕňa uzákonenie rozsiahlej hospodárskej a sociálnej legislatívy.

18. V okolnostiach tejto veci je podľa môjho názoru dostatočne preukázaný záver, že napadnutá právna úprava nezasahuje do jadra základného práva na ochranu majetku a ani základného práva na primerané hmotné zabezpečenie v starobe, keď dôchodok dotknutým osobám neodníma,

pozbaviť dotknuté osoby minimálnej miery, resp. úrovne sociálneho zabezpečenia (pozri už citovaný Cichopek, bod 151; na osoby dotknuté napadnutým právnym predpisom sa – v prípade, ak by sa to ukázalo ako potrebné – aplikuje príslušné zákonné ustanovenie o minimálnom dôchodku), a ani nesmerovala k tomu, aby ich ponížila, čo by inak, domnievam sa, mohlo vyvolávať napätie so základným právom na zachovanie ľudskej dôstojnosti podľa čl. 19 ods. 1

20. Rovnako tak zníženie dôchodkov osobám, ktoré sa aktívne podieľali na udržiavaní systému, ktorý potláčal základné práva a slobody, alebo ktoré z neho mali úžitok, nemožno považovať za formu trestu. Dôchodky boli znížené napadnutým právnym predpisom dotknutým osobám z dôvodu, že tieto benefity boli priznané za službu s osobitným úžitkom pre komunistický režim, a nie z dôvodu spáchania konkrétneho trestného činu (už citovaný Cichopek, bod 144 s odkazom na rozhodnutie poľského ústavného súdu vo veci sp. zn. K 6/09 z 24. februára 2010).

21. V naznačenej súvislosti sa musím ohradiť proti osobitnému odkazu väčšiny (bod 51) na skutočnosť, že išlo o legálnu prácu, resp. výkon služby podľa právnych predpisov účinných v predmetnom čase, s čím je spojená aj účasť na dôchodkovom poistení. Legálnosť práce (z čisto formálneho hľadiska) nebola v tejto veci nikým spochybňovaná, pričom samotné odvádzanie platieb do systému dôchodkového zabezpečenia nie je predpokladom aplikácie čl. 1 dodatkového protokolu (rozsudok Veľkej komory vo veci Carson a ďalší proti Spojenému kráľovstvu zo 16. 3. 2010, sťažnosť č. 42184/05, bod 64). Ten sa aplikoval aj v prípade, že takéto príspevky neboli odvádzané zo strany sťažovateľov, ale priamo štátom (napr. už citovaný Cichopek). V nadväznosti na uvedené sa domnievam, že takýto nadbytočný odkaz na zákonnosť konania dotknutých osôb s ohľadom na vtedy platné predpisy bude vo verejnosti vyvolávať oprávnené rozpaky.

22. Som presvedčený, že osoby dotknuté napadnutou právnou úpravou nemožno porovnávať len s tzv. priemerným dôchodcom (ich dôchodok s priemerným dôchodkom), ale je potrebné na nich nahliadať (ako na to poukazuje samotná preambula napadnutého právneho predpisu) aj cez obete komunistického útlaku, napr. osoby uväznené z politických dôvodov, ľudí, ktorých život bol v značnej miere poznačený represiou komunistického režimu, teda ľudí, ktorým v zmysle § 2 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 125/1996 Z. z. o nemorálnosti a protiprávnosti komunistického systému v znení zákona č. 338/2020 Z. z. patrí vďaka (pozri tiež už citovaný Cichopek, bod 153; v tejto súvislosti si dovolím upriamiť pozornosť na projekt Ústavu pamäti národa „Projekt Oral history − Svedkovia z obdobia neslobody“, ktorý zachytáva konkrétne osudy obetí nedemokratického režimu a je dostupný na webovom sídle Ústavu pamäti národa).

Politická represe v komunistickém Československu 1948 – 1989. In: Moc verzus občan: Úloha represie a politického násilia v komunizme. Zborník z medzinárodného seminára. Ústav pamäti národa, Bratislava 2005, s. 10). Politická represia totiž predstavovala jeden z hlavných nosných pilierov komunistického režimu v Československu.

and triedu. 24. Osobitne by som sa chcel v tejto časti vyjadriť aj k doplneniu stanoviska národnej rady z 13. mája 2022 a priloženým údajom (tabuľke) zo Sociálnej poisťovne. V predmetnom vyjadrení národná rada na malej náhodne vybranej vzorke (20 osôb) pred ústavným súdom demonštrovala, že priemerné zníženie dôchodkov dotknutým osobám nepresahuje to, aké už v obdobnom prípade akceptoval ESĽP (už citovaný Cichopek, bod 152 o priemernom znížení v rozmedzí 25 – 30 %; mimochodom, aj v označenej veci Cichopek boli v dôsledku prijatia spornej právnej úpravy znížené dôchodky niektorých dôchodcov až pod hranicu minimálneho zákonom garantovaného dôchodku, v dôsledku čoho boli upravené na túto minimálnu úroveň, čo je výslovne konštatované v bode 153 a akceptované v bode 154 a nasl.). Národná rada teda cez 20 náhodne vybraných osôb testovala pravidlo spočívajúce v tom, že zníženie dôchodkov nie je neprimerané. Na základe údajov z predloženého podania však väčšina smeruje k presnému (logickému) opaku a vyvodzuje všeobecné závery (pravidlá) o výške dôchodku všetkých dotknutých osôb. Prijímať akékoľvek

III. K samotnému dôvodu nesúladu

Ako som už naznačil, zákonodarca musí dbať na to, aby táto prísnosť bola kompenzovaná tým, že cieli presne a iba na osoby, ktoré skutočne aktíve budovali a udržiavali totalitný systém. 27. Je tiež dôležité si uvedomiť, že s odstupom niekoľkých desaťročí ide pri prijatí napadnutého právneho predpisu v nezanedbateľnej miere aj o symbolický akt, ktorým sa, celkom prirodzene, demokratický režim vyhraňuje vis-à-vis bývalému neslobodnému režimu (podľa vyjadrenia národnej rady by sa napadnutý právny predpis dotkol 3272 osôb, čo v dôsledku plynutia času predstavuje len zlomok všetkých bývalých príslušníkov a zamestnancov dotknutých orgánov a inštitúcií).

30. Po preštudovaní predložených materiálov som dospel k záveru, že na účel rešpektovania hraníc ústavnosti mal zákonodarca vzhľadom na prísnosť napadnutého právneho predpisu („škrtnutie rokov služby“) z jeho pôsobnosti vyňať minimálne ďalšie tri skupiny osôb, a to: (i) osoby, ktoré nepožívali také rozsiahle výhody a ani len nezastávali predmetné vysoké funkcie (napr. administratívny aparát, zamestnanci zabezpečujúci upratovanie, profesionálni šoféri a šoférky a pod.; pozri už citovaný Cichopek, bod 136, v zmysle ktorého sa ESĽP musí presvedčiť, či dotknutá osoba neznášala neprimerané alebo nadmerné bremeno či záťaž; porov. už citovaný Lessing a Reichelt, bod 30); (ii) osoby, ktoré svojím životom a spoločenskými zásluhami presahujú cieľovú skupinu určenú napadnutou právnou úpravou. Tu musím uviesť, že – ak by ešte žil Alexander Dubček (o. i. niekoľkoročný prvý tajomník Ústredného výboru Komunistickej strany Slovenska a v rokoch 1968 – 1969 prvý tajomník Ústredného výboru Komunistickej strany Československa, ako aj predseda a poslanec Federálneho zhromaždenia ČSSR) – v dôsledku prijatia napadnutého

Taktiež by sa okrem iných dotýkal v tomto zmysle napr. aj ďalšieho významného reformného a demokratizačného predstaviteľa štátu v období tzv. Pražskej jari 1968 Čestmíra Císařa (o. i. niekoľkomesačného člena Ústredného výboru Komunistickej strany Československa, poslanca Národného zhromaždenia a Federálneho zhromaždenia ČSSR, poslanca Českej národnej rady a ministra školstva a kultúry ČSSR);

32. Ako už bolo načrtnuté, mám rozpaky zo skutočnosti, že v prípade napadnutého právneho predpisu ide aj o krátenie vdovského a vdoveckého dôchodku. Prenášanie už opísanej prísnosti napadnutého právneho predpisu na pozostalého manžela či manželku sa totiž začína ponášať na „odplatu“, a z uvedeného dôvodu sa naň musí nazerať prísnejšie. Obzvlášť v prípade, ak by zomrelý manžel či zomrelá manželka vykonávali tzv. pomocné práce, teda práce bez akéhokoľvek priameho dosahu na budovanie a udržiavanie nedemokratického režimu.

IV. K uponáhľanému záveru

34. Domnievam sa, že už opísané nazeranie na predmetnú vec by predstavovalo vhodnejšie a rozumnejšie uchopenie celej problematiky, vďaka čomu by sme sa vyhli aj istým nie úplne podloženým konštatovaniam. 35. Väčšina totiž v závere (bod 70 nálezu) poukázala na to, že (1) právne úpravy prijaté v iných postkomunistických štátoch boli prijaté v skoršom období, že (2) nejde o identické úpravy a že (3) ústavný súd môže požadovať silnejšiu ochranu základných práv v porovnaní s dohovorom.

O důchodovém pojištění prijatá 4. novembra 2022 Poslaneckou snemovňou Parlamentu Českej republiky). Navyše, ako na to poukázal aj ESĽP, politická transformácia v postkomunistických krajinách zahŕňa množstvo zložitých, ďalekosiahlych a kontroverzných reforiem, ktoré sa nevyhnutne museli rozložiť v čase. Demontáž komunistického dedičstva je postupná, pričom každá krajina má svoj vlastný, niekedy aj pomalší spôsob, ako zabezpečiť nápravu minulých nespravodlivostí.

37. Okrem toho, ak sa takáto právna úprava prijme až s dlhším časovým odstupom, právo na ochranu majetku či právo na sociálne zabezpečenie dotknutých osôb je chránené vo väčšej miere, keďže až do prijatia spornej právnej úpravy poberajú nekrátené sociálne benefity (dôchodky a príplatky k nim). Čím viac sa tak prijatie napadnutého právneho predpisu odkladá, tým väčšmi je to dotknutým osobám na prospech.

Napríklad v Estónsku, Poľsku a Lotyšsku sa odslúžené roky na určitých pozíciách nepočítajú do výpočtu nároku na dôchodok. 39. No a po tretie a predovšetkým, ústavný súd sám nemôže požadovať či vyžadovať nejaké vyššie štandardy než dohovor, pretože tieto štandardy sú nastavené a vyžadované samotnou ústavou, ktorú ústavný súd (iba) vykladá a interpretuje. Sám od seba podmienky a nároky nestanovuje, pretože to by predstavovalo presne tú svojvôľu, pred ktorou má tento súd chrániť. Ústavný súd interpretuje ústavu, a ak by z jej konkrétnych ustanovení vyplývali vyššie štandardy práv než z obdobných ustanovení dohovoru, je potrebné tieto konkrétne ustanovenia ústavy a dohovoru identifikovať a zo strany pléna tohto súdu primeraným spôsobom v odôvodnení rozhodnutia vysvetliť, aké úvahy ho viedli k takémuto záveru (napr. v čom je štandard základného práva vlastniť majetok podľa čl. 20 ústavy iný, resp. vyšší než v prípade práva na ochranu majetku podľa čl. 1 dodatkového protokolu), pretože uvedené môže mať významný dopad nielen na túto vec,

V Košiciach 20. decembra 2023

Rastislav Kaššák sudca