PL. ÚS 28/2015

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

UZNESENIE

Ústavného súdu Slovenskej republiky PL. ÚS 28/2015­12

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí pléna 4. marca 2015 v pléne zloženom z predsedníčky Ivetty Macejkovej a zo sudcov Jany Baricovej, Petra Brňáka, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej, Sergeja Kohuta, Milana Ľalíka (sudca spravodajca), Marianny Mochnáčovej, Ladislava Orosza a Rudolfa Tkáčika predbežne prerokoval návrh skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na začatie konania o súlade § 84 ods. 2 tretej a štvrtej vety zákona č. 131/2002 Z. z. o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 1 ods. 1 prvou vetou Ústavy Slovenskej republiky a čl. 2 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd a takto

rozhodol:

Návrh skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky o d m i e t a ako zjavne neopodstatnený.

Odôvodnenie:

2. Navrhovatelia vo svojom návrhu uviedli: «Ustanovenia § 84 zákona č.131/2002 Z. z. o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon“) upravujú komplexnú akreditáciu činností vysokej školy. V odseku 2 prvá časť prvej vety stanovuje, že komplexná akreditácia činností vysokej školy sa uskutočňuje v šesťročných intervaloch. V tretej vete však zákon ustanovuje, že kritériá používané pri vyjadrovaní sa o zaradení vysokej školy a kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy musia, spolu s termínmi na predkladanie podkladov (tie sú súčasťou plánu komplexných akreditácií), byť známe aspoň jeden rok vopred, t. j. aspoň jeden rok pred začatím komplexnej akreditácie činností vysokej školy počas uplynulého šesťročného intervalu. Toto pravidlo (o predložení kritérií najneskôr rok vopred) sa premieta i do štvrtej vety § 84 odsek 2 zákona, ktorá upravuje prípad, ak kritériá, uvedené v tretej vete, nie sú známe aspoň rok vopred. Z uvedenej úpravy § 84 odseku 2 teda vyplýva, že vysoká škola sa kritériá,

Znamená to teda, že kritériá, podľa ktorých sa bude táto komplexná akreditácia činností vykonávať sa vysoká škola dozvie až v závere tohto šesťročného obdobia, najneskôr rok pred jeho koncom, avšak tieto kritériá budú spôsobovať účinky i spätne na celé hodnotené šesťročné obdobie.

Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky a Akreditačnej komisie značný priestor pre subjektívne a účelové stanovovanie kritérií, od ktorých bude závisieť výsledok činnosti a osud vysokej školy. Stanovenie kritérií podľa tretej vety odseku 2 § 84 zákona v priebehu šesťročného intervalu ustanoveného pre komplexnú akreditáciu, hoci by bolo aj viac ako jeden rok pred jeho koncom, pokiaľ sa neuskutoční pred začatím, alebo najneskôr súbežne so začatím šesťročného intervalu (čo však zákon nielen nepožaduje, ale podľa nášho názoru ani neumožňuje) vyvolá retroaktívne účinky. Ak by totiž vysoká škola postupovala v súlade s kritériami, ktoré platili z predchádzajúceho obdobia, teda na začiatku šesťročného intervalu, nemusí byť úspešne vyhodnotená, pretože súčasné znenie tretej vety § 84 odseku 2 zákona umožňuje ustanoviť odlišné kritériá neskôr v priebehu hodnoteného obdobia, avšak s účinkami pre celé hodnotené obdobie.

istoty. Zrejme prvý krát o tejto otázke rozhodol vo svojom náleze PL.ÚS 16/95. . . . . . K imanentným znakom právneho štátu neodmysliteľne patrí aj požiadavka (princíp) právnej istoty a ochrany dôvery občanov v právny poriadok, súčasťou čoho je i zákaz spätného (retroaktívneho) pôsobenia právnych predpisov, resp. ich ustanovení. .

. . . jedným z najvýznamnejších jeho rozhodnutí bol nález PL. ÚS 29/05, ktorým posudzoval spätnú účinnosť zákona o preukazovaní pôvodu majetku č. 335/2005 Z. z. V odôvodnení svojho výroku Ústavný súd Slovenskej republiky konštatuje retroaktivitu tohto zákona a uvádza, že takýto zákon so spätnou časovou pôsobnosťou „.

. .“ Vo výroku svojho rozhodnutia konštatoval Ústavný súd Slovenskej republiky, že zákon nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 prvou vetou v spojení s čl. 20 ods. 1 a 4 Ústavy Slovenskej republiky. . . . Z ustanovenia § 84 odsek 2 tretej vety, ktoré požaduje, aby kritériá používané pri vyjadrovaní sa o zaradení vysokej školy a kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy, boli známe aspoň rok pred začatím komplexnej akreditácie činností vysokej školy a ustanovenia štvrtej vety, do ktorej je toto pravidlo premietnuté, vo väzbe na prvú vetu, ktorá pre komplexnú akreditáciu činností vysokej školy určuje šesťročný interval, vyplýva, že lehota, ktorú zákon na vydanie týchto kritérií ustanovuje príslušnému orgánu verejnej moci (podľa § 82 odsek 7 zákona je to Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky na návrh Akreditačnej komisie) umožňuje ich vydanie so spätnými účinkami. Keďže pre vysokú školu sú kritériá používané pri vyjadrovaní sa

až v závere tohto obdobia, najneskôr rok pred jeho koncom, avšak s účinkami od jeho začiatku, t. j. i v čase, keď vysoká škola tieto kritériá nemohla poznať, pretože ešte nejestvovali. Takýto stav je dôsledkom právnej úpravy vyplývajúcej z tretej a štvrtej vety § 84 odsek 2 zákona, a je v rozpore s požiadavkou (princípom) právnej istoty, a i s prihliadnutím na doterajšie rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky, je v rozpore s požiadavkou demokratického a právneho štátu, ktorú ustanovuje prvá veta článku 1 odsek 1 Ústavy Slovenskej republiky, a zároveň aj s požiadavkou právneho štátu založeného na demokratických hodnotách, ktorú ustanovuje článok 2 odsek 1 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd.»

Podľa § 84 ods. 2 zákona o vysokých školách komplexná akreditácia činností vysokej školy sa uskutočňuje v šesťročných intervaloch podľa vopred zverejneného plánu komplexných akreditácií vypracovaného Akreditačnou komisiou. Komplexná akreditácia činností vysokej školy sa začína dňom určeným pre jednotlivé vysoké školy na predloženie podkladov podľa odseku 3. Termíny na predkladanie podkladov sú súčasťou plánu komplexných akreditácií a spolu s kritériami používanými pri vyjadrovaní sa o zaradení vysokej školy a kritériami používanými pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy musia byť známe aspoň jeden rok vopred. Ak tieto kritériá nie sú známe aspoň jeden rok vopred, Akreditačná komisia primerane upraví vypracovaný plán komplexných akreditácií. V období medzi dvoma komplexnými akreditáciami činností vysokej školy možno podľa potreby uskutočňovať akreditácie jednotlivých činností vysokej školy podľa § 83. Minister môže nariadiť vykonanie komplexnej akreditácie niektorej z vysokých škôl aj mimo plánu komplexných akreditácií so začiatkom jeden rok po doručení takejto žiadosti Akreditačnej komisii. Akreditačná komisia oznámi vysokej škole nový termín začatia komplexnej akreditácie do troch týždňov od doručenia požiadavky ministra o jej vykonanie.

Podľa čl. 1 ods. 1 vety prvej ústavy Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát.

Podľa čl. 2 ods. 1 listiny štát je založený na demokratických hodnotách a nesmie sa viazať ani na výlučnú ideológiu ani na náboženské vyznanie.

7. Odmietnutie návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov pre jeho zjavnú neopodstatnenosť predstavuje akýsi medzistupeň, resp. prechodový článok medzi odmietaním pre existenciu čisto procesných prekážok (napr. pre nedostatok zákonom predpísaných náležitostí, nedostatok právomoci) a meritórnym prieskumom návrhu. V praxi Ústavného súdu Českej republiky a v odbornej literatúre sa pre tento prostriedok vžilo označenie „kvázimeritórny prieskum (Wagnerová E. a spol.: Zákon o Ústavním soudu s komentářem, ASPI, 2007, s. 149). Aj z citovanej judikatúry ústavného súdu vyplýva, že v prípadoch, ak dôvody uvádzané navrhovateľom v návrhu na začatie konania nesignalizujú možný nesúlad namietanej právnej úpravy s predpismi vyššej právnej sily, ústavný súd v týchto prípadoch návrhy môže odmietnuť z dôvodu ich zjavnej neopodstatnenosti.

8. Najskôr treba pripomenúť, že ústavný súd je nezávislým súdnym orgánom ochrany ústavnosti (čl. 124 ústavy). V konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy vystupuje v pozícii tzv. negatívneho zákonodarcu a jeho úlohou je posúdiť ústavnosť napadnutých právnych predpisov či ich vymedzených častí, eventuálne posúdiť, či je možné napadnuté predpisy (ich časti) interpretovať a aplikovať ústavne konformným spôsobom.

9. Podstatné námietky navrhovateľov smerujú k nimi tvrdenej retroaktivite (spätnej účinnosti) napadnutých ustanovení zákona o vysokých školách. Nimi napadnuté ustanovenia podľa ich názoru samy osebe retroaktívne síce nie sú, vytvárajú však priestor pre také nastavenie kritérií v rámci komplexnej akreditácie vysokých škôl, ktoré môžu pôsobiť spätne.

12. Pravou retroaktivitou je taký postup zákonodarcu, pri ktorom tento v novom právnom predpise (zákone) neuzná práva (alebo povinnosti) založené právnymi skutočnosťami, ktoré sa ako právne skutočnosti uznávali na základe skoršieho (predchádzajúceho) právneho predpisu (zákona). Nepravá retroaktivita označuje spravidla stav, keď v dôsledku novej právnej úpravy dochádza k prekvalifikovaniu právnych skutočností, ktoré vznikli v minulosti, vždy však len od okamihu nadobudnutia účinnosti novej právnej úpravy. Nová právna úprava teda nevytvára žiadne právne účinky smerujúce pred deň nadobudnutia účinnosti, avšak kvalifikuje tie právne úkony, ku ktorým došlo ešte pred nadobudnutím jej účinnosti, v dôsledku čoho môže dôjsť k zmene alebo zrušeniu tých právnych účinkov, ktoré boli predtým späté s ich uzavretím (PL. ÚS 38/99). O nepravú retroaktivitu ide aj v prípade, ak zákon uzná skutkové podstaty alebo právne skutočnosti, ktoré vznikli počas účinnosti skoršieho zákona, súčasne však prináša určité zmeny právnych následkov, ktoré s nimi súvisia, pokiaľ tieto právne následky v čase nadobudnutia účinnosti tohto nového zákona ešte nenastali (PL. ÚS 3/00).

15. Napadnuté ustanovenia zákona o vysokých školách totiž v princípe neriešia nič viac ako skutočnosť, že kritériá používané pri vyjadrovaní o zaradení vysokej školy a kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy musia byť známe aspoň jeden rok vopred. Ďalej napadnuté ustanovenia riešia následky nedodržania tohto postupu. Napadnuté ustanovenia sa stali súčasťou právnej úpravy po nadobudnutí účinnosti zákona č. 455/2012 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon o vysokých školách, ktorý v tejto časti nadobudol účinnosť 1. januára 2013. Z dôvodovej správy k návrhu tejto novely zákona o vysokých školách vyplýva, že dôvod, pre ktorý sa navrhovala táto právna úprava, bol presne opačný, ako ho interpretujú navrhovatelia. Predkladateľ návrhu novely zákona o vysokých školách v dôvodovej správe uviedol: ,,S cieľom právnej istoty vysokých škôl vstupujúcich do procesu komplexnej akreditácie ich činností pri vypracovávaní materiálov pre Akreditačnú komisiu sa zabezpečuje, aby každá vysoká škola poznala rok pred začiatkom komplexnej akreditácie nielen dátum jej začatia, ale aj rozhodujúce kritériá, podľa ktorých bude Akreditačná komisia postupovať, a teda podľa ktorých má vysoká škola pripraviť podklady. Ak sa napríklad v druhom polroku 2012 zmenia akreditačné kritériá a vysoká škola mala vstúpiť do komplexnej akreditácie 1. 3. 2013, najmenej ročná lehota by tak nebola dodržaná a začiatok komplexnej akreditácie sa oneskorí. V tejto súvislosti sa Akreditačnej komisii ukladá povinnosť primerane upraviť plán komplexných akreditácii, aby táto lehota bola dodržaná. Začiatok komplexnej akreditácie sa tak môže posunúť pri uvedenej vysokej škole napríklad na 1. 1. 2014, aj napriek tomu, že nebude dodržaný šesťročný cyklus. Z uvedenej ročnej lehoty sú vyňaté kritériá pre akreditáciu študijných programov a pre akreditáciu habilitačného a inauguračného konania, nakoľko tieto akreditácie sa uskutočňujú kontinuálne aj medzi jednotlivými komplexnými akreditáciami činností a príprava týchto žiadostí je menej komplexná. V tejto súvislosti sa upravuje aj v prechodných ustanoveniach povinnosť Akreditačnej komisie upraviť už existujúci plán komplexných akreditácií pre prípad, ak by sa pred účinnosťou tohto zákona zmenili akreditačné kritériá.“

17. Navrhovatelia správne poznamenávajú, že komplexné akreditácie sa uskutočňujú v šesťročných cykloch, pričom označené kritériá sú vysokým školám známe najmenej jeden rok vopred. Z napadnutých ustanovení zákona o vysokých školách však nevyplýva, že úmyslom zákonodarcu bolo vytvoriť navrhovateľmi prezumovaný priestor pre spätné pôsobenie týchto kritérií. Vysoká škola totiž má vedomosť, že po uplynutí šiestich rokov od poslednej komplexnej akreditácie bude podrobená opakovanému akreditačnému procesu, a cieľom napadnutých ustanovení je vytvoriť priestor pre poznanie hodnotiacich kritérií vysokými školami s najmenej ročným časovým predstihom pred začatím procesu komplexnej akreditácie. Je však prirodzené a vlastné prostrediu vysokého školstva, že toto je založené na kontinuálnom poskytovaní vysokoškolského vzdelávania a sústavnom tvorivom vedeckom bádaní alebo tvorivej umeleckej činnosti. Tieto činnosti sú totiž hlavnou úlohou vysokých škôl pri napĺňaní ich poslania, ktorým je rozvíjať harmonickú osobnosť, vedomosti, múdrosť, dobro a tvorivosť v človeku a prispievať k rozvoju vzdelanosti, vedy, kultúry a zdravia pre blaho celej spoločnosti, a tým prispievať k rozvoju vedomostnej spoločnosti. Napĺňanie tohto poslania je predmetom hlavnej činnosti vysokých škôl (§ 1 ods. 2 a 3 zákona o vysokých školách). Úlohou vysokých škôl v oblasti vedy a techniky je vykonávať základný výskum, aplikovaný výskum a vývoj, využívať najnovšie poznatky vedy a techniky pri vzdelávaní študentov a zapájať ich do tvorivej vedeckej činnosti (§ 2 ods. 12 zákona o vysokých školách).

Podľa § 84 ods. 4 zákona o vysokých školách výsledkom komplexnej akreditácie činností vysokej školy je: a) hodnotenie plnenia poslania a úloh vysokej školy na základe analýzy jej činnosti vypracované Akreditačnou komisiou; hodnotenie obsahuje i odporúčania Akreditačnej komisie na zlepšenie práce vysokej školy, b) vyjadrenie Akreditačnej komisie o spôsobilosti vysokej školy uskutočňovať študijné programy, pre ktoré vysoká škola požiadala o akreditáciu, a rozhodnutie ministra o priznaní, pozastavení, odňatí alebo nepriznaní zodpovedajúcich práv, c) vyjadrenie Akreditačnej komisie o spôsobilosti uskutočňovať habilitačné konanie a konanie na vymenúvanie profesorov v študijných odboroch, pre ktoré vysoká škola požiadala o akreditáciu, a rozhodnutie ministra o priznaní, pozastavení, odňatí alebo nepriznaní zodpovedajúcich práv, d) hodnotenie výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti vysokej školy, e) vyjadrenie Akreditačnej komisie o začlenení vysokej školy podľa § 2 ods. 13, f) vyjadrenie Akreditačnej komisie k vnútornému systému kvality a jeho uplatňovaniu, prípadne k ich nedostatkom a k lehote na ich odstránenie; vyjadrenie môže obsahovať aj odporúčania na ich odstránenie.

Podľa § 84 ods. 5 zákona o vysokých školách Akreditačná komisia vypracuje hodnotiacu správu podľa odseku 4 písm. a), vyjadrenia podľa odseku 4 písm. b) a c) a hodnotiacu správu podľa odseku 4 písm. d) do dvanástich mesiacov od začiatku komplexnej akreditácie činností. Minister rozhodne o priznaní, pozastavení, odňatí alebo nepriznaní práv podľa odseku 4 písm. b) a c) do 60 dní od doručenia vyjadrenia Akreditačnej komisie. Minister poskytne vysokej škole hodnotiacu správu Akreditačnej komisie a výsledky svojho rozhodnutia týkajúce sa priznania práv, čím sa komplexná akreditácia vysokej školy skončí.

Podľa § 85 ods. 5 zákona o vysokých školách ustanovenia odsekov 1 až 4 sa vzťahujú primerane aj na štátne vysoké školy a súkromné vysoké školy.

20. Z citovaných ustanovení zákona o vysokých školách je zrejmé, že v súvislosti s akreditáciou vysokých školách platná právna úprava rozlišuje viaceré druhy kritérií, pričom len dve z nich musia byť zverejnené aspoň s ročným predstihom pred začatím komplexnej akreditácie. Pokiaľ ide o ostatné kritériá (spôsobilosť uskutočňovať študijný program, habilitačné konanie...), tieto nemusia byť známe a zverejnené aspoň rok vopred, a vzhľadom na skutočnosť, že akreditácie študijných programov, habilitačných konaní a konaní o vymenovanie za profesorov sa uskutočňujú aj v období medzi komplexnými akreditáciami (priebežne), zákon neviaže ich zverejnenie na konkrétny čas pred podaním žiadosti.

23. Osobitne podstatnou skutočnosťou však je, že hodnotiace kritériá, ktorých termín zverejnenia upravujú napadnuté ustanovenia (rovnako, ako aj ostatné kritériá podľa § 82 ods. 7 zákona o vysokých školách), nemajú charakter právneho predpisu uvedeného v čl. 125 ústavy, ktorého súlad s právnym predpisom vyššej právnej sily by mohol ústavný súd v tomto type konania preskúmavať. Ústavný súd teda ani v tomto a ani v iných typoch konania nemôže posudzovať súlad či prípadný nesúlad kritérií s právnymi predpismi vyššej právnej sily a v dôsledku uvedeného ani zaujímať svoje stanovisko k ich prípadnej retroaktivite.

24. Z uvedeného teda vyplýva, že pri predbežnom prerokovaní návrhu na začatie konania ústavný súd nezistil možnosť retroaktívneho pôsobenia napadnutých ustanovení zákona o vysokých školách, v dôsledku čoho nezistil ani potenciálnu možnosť ich rozporu s čl. 1 ods. 1 vetou prvou ústavy a čl. 2 ods. 1 listiny. Pre nedostatok ústavnej právomoci ústavnému súdu zase neprislúchalo posudzovať prípadnú retroaktivitu hodnotiacich kritérií.

Z uvedených dôvodov bol návrh na začatie konania už pri jeho predbežnom prerokovaní odmietnutý ako zjavne neopodstatnený.

Poučenie:

Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 4. marca 2015