PL. ÚS 4/2016

Súhlasila som s výrokmi nálezu ústavného súdu, ale s niektorými konštatovaniami a právnymi názormi v jeho odôvodnení, ktoré sa týkajú druhého výroku nálezu ústavného súdu, som nemohla súhlasiť jednak z dôvodu, že nesúvisia s odôvodnením druhého výroku nálezu ústavného súdu, a jednak preto, že právne závery sú zjednodušené alebo nejednoznačné, poznamenané tým, že je v nich cítiť snahu o prezentáciu uceleného pohľadu na samotné právne riešenie samosprávy. Tým sa ponecháva len pomerne malý priestor na presvedčivé odôvodnenie samotného rozhodnutia vo veci súladu napadnutých ustanovení zákona o hazarde s označenými článkami ústavy a rozhodnutia ústavného súdu o tom, čo bolo predmetom konania pred ústavným súdom.

Podstata návrhu skupiny poslancov národnej rady spočíva v tom, či normotvorná právomoc obce pri regulácii hazardu na jej území, ktorej uplatnenie je podľa zákona o hazardných hrách fakultatívne, môže byť obmedzená a podmienená petíciou 30 % obyvateľov obce, ktorí sa sťažujú, že v súvislosti s prevádzkovaním hazardu dochádza na jej území k narušovaniu verejného poriadku.

Pre úplnosť možno uviesť, že riešenie otázok samosprávy je nepretržitým kontinuálnym procesom už 27 rokov. Otázky právomoci a výkonu samosprávy oddelenej od výkonu štátnej správy sa stali v Slovenskej republike predmetom analýzy, riešenia a uplatňovania v období po roku 1989. Prvou ucelenou právnou úpravou o samospráve obcí bol zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, ktorý bol schválený 6. septembra 1990 a účinnosť nadobudol 24. novembra 1990; dodnes je stále platný a účinný v znení takmer päťdesiatich noviel (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“).

Nepresvedčivo a nepresne sú podľa mňa formulované aj právne názory na otázky samosprávy v ďalších bodoch odôvodnenia, pričom nie je potrebné niektoré otázky ozrejmovať vo vzťahu k napadnutým ustanoveniam zákona o hazardných hrách [napr. v 76. bode «... vlastné kompetencie vykonávajú volené orgány obce v mene a na zodpovednosť obce. Tento výkon je v regulačnej matérii podľa čl. 64a ústavy dotvorený personálnym základom („združujúce osoby, ktoré majú na ich území trvalý pobyt“) a základom územným („sú... územné... celky“), ktoré právo obce na samosprávu realizačne rámcujú.», alebo napr. v bode 78: «Štát je teda na jednej strane povinný garantovať nevyhnutnú mieru autonómie obcí pri ich „samospravovaní“, súčasne ale musí poskytovať účinné zábrany takému výkonu verejnej moci obcami, ktorý by ho samého ako nezávislého, demokratického suveréna rešpektujúceho panstvo práva dezintegroval. Tým je založená podľa odôvodnenia nálezu ústavného súdu dôvodnosť štátneho dozoru (v návrhu navrhovateľov je označený „právny dozor štátu“, pozn.) nad zákonnosťou výkonu územnej samosprávy (napr. PL. ÚS 5/2012)», o. i. sa v tomto náleze štátny dozor vo vzťahu k obciam explicitne nespomína]. Pokiaľ sa v odôvodnení poukazuje na čl. 127a ústavy a jeho prostredníctvom sa garantuje ústavnosúdna ochrana územnej samosprávy v odôvodnení uvedená spôsobom, že „popísaný obraz vhodne dopĺňa aj osobitný druh ústavnosúdnej ochrany, ktorú ústava územnej samospráve poskytuje v čl. 127a“, bolo by vhodné, keď už sa spomína, uviesť skúsenosti, aké máme s takýmto typom ústavnosúdnej ochrany, t. j. z uplatňovania čl. 127a ústavy od jeho zavedenia.

Súhlasím však s tým, že „poslanec obecného zastupiteľstva je povinný obhajovať záujmy obce a jej obyvateľov [teda aj tých, ktorí ho nevolili; § 25 ods. 1 písm. d) zákona o obecnom zriadení], k čomu sa zaväzuje i vo svojom sľube (§ 26 zákona o obecnom zriadení). Medzi obyvateľov obce patria aj tí, ktorí sa v miere 30 % budú petíciou sťažovať na narúšanie verejného poriadku v súvislosti s prevádzkou hazardných hier. Práve preto je vplyv napadnutej právnej úpravy na výkon mandátu poslanca obecného zastupiteľstva ústavne tolerovateľný. Jeho podstata totiž nespočíva v tom, že by do plnenia povinnosti poslanca obecného zastupiteľstva, ktorú má v prospech obyvateľov obce, vstupoval iný subjekt, ktorého postavenie a úlohy s obecnou samosprávou nesúvisia. Naopak, hlasovanie poslancov obecného zastupiteľstva podľa § 10 ods. 5 písm. d) zákona o hazarde je podmienené kvalifikovaným prejavom vôle tých, ktorých záujmy sú obecní poslanci zo zákona povinní obhajovať.“ (bod 100), s výsledkom, že je na poslancoch, ako sa rozhodnú, pretože otázka uplatnenia tohto ustanovenia je formulovaná fakultatívne. Už nadbytočné sa mi zdá v bode 101 „hľadanie súvislosti s vertikálne orientovaným vzťahom medzi nositeľom práva na samosprávu a subjektom nadaným verejnou mocou“, ako aj záver, „že regulovaný pomer medzi obyvateľom obce a obecným zastupiteľstvom nastolený napadnutou právnou úpravou nemá vertikálnu podobu, v ktorej by obecné zastupiteľstvo reprezentovalo suveréna voči podriadeným obyvateľom obce. Práve oni sú totiž tí, ktorých slobodný prejav vôle podmieňuje následnú mocenskú aktivitu kompetentného orgánu obce“, pretože je na poslancoch obecného zastupiteľstva, ako nakoniec o „návrhu“ rozhodnú. Inou otázkou je, či majú právomoc „vstupovať“ do prevádzky hazardných hier takýmto spôsobom.

Podľa mňa by bez potreby akýchkoľvek ďalších polemík postačovalo argumentovať v danej veci „len“ podstatou petičného práva ako základného práva garantovaného v čl. 27 ods. 1 ústavy a potom je podľa mňa namieste argumentovať len týmto, a s tým súhlasím, že „K... základným právam bezpochyby patrí aj petičné právo podľa čl. 27 ods. 1 ústavy, ktoré predstavuje jednu z foriem priamej demokracie plynúcej z princípu suverenity občanov umožňujúcej im zúčastňovať sa na správe vecí verejných (PL. ÚS 42/95). V nadväznosti na to sem rovnako patrí aj základné právo priamo sa zúčastňovať na správe vecí verejných podľa čl. 30 ods. 1 ústavy, keďže pod správou vecí verejných je potrebné rozumieť účasť nielen na politickom živote štátu a správe štátu, ale aj na správe verejných záležitostí v obciach (I. ÚS 9/00)“ vrátane výkonu samosprávy. Odôvodnenie k namietanému nesúladu §10 ods. 6 zákona o hazardných hrách s čl. 67 ods. 1 prvou vetou a s čl. čl. 27 ods. 1 skupinou poslancov národnej rady ústavy by som preto spojila, pokračujúc ďalej, „Keďže nositeľmi práva na územnú samosprávu vo formálnom rámci základného práva zaručeného čl. 30 ods. 1 ústavy sú obyvatelia obce, potom ich subjektívne práva inkorporované v katalógu základných práv vyjadrujúcich priamu účasť na správe vecí verejných musia byť uplatniteľné aj pri napĺňaní obsahu územnej samosprávy“ („samospravovacie“ aktivity by som pri uplatnení základného práva nepoužívala, pozn.). „Vykonávacím“ zákonom je zákon č. 85/1990 Zb. o petičnom práve prijatý ešte Federálnym zhromaždením Československej socialistickej republiky 27. marca 1990 a účinný od 29. marca 1990, ktorý v znení troch noviel platí dodnes podobne ako zákon o obecnom zriadení.