PL. ÚS 4/2016

2. Návrhu skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na pozastavenie účinnosti § 10 ods. 5 písm. d) v časti „za podmienok podľa odseku 6“ a v časti „a musí sa vzťahovať na všetky hazardné hry podľa § 3 ods. 2 písm. b), d), e) a i)“ a § 10 ods. 6 v časti „Všeobecne záväzné nariadenie podľa odseku 5 písm. d) môže obec vydať, ak sa obyvatelia obce petíciou sťažujú, že sa v obci narúša verejný poriadok v súvislosti s hraním hazardných hier, pričom takúto petíciu musí podporiť najmenej 30 % obyvateľov obce, ktorí dovŕšili vek 18 rokov veku“ zákona č. 171/2005 Z. z. o hazardných hrách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov n e v y h o v u j e .

Odôvodnenie

I.

Navrhovatelia vo svojom návrhu v podstatnom uviedli: «Dňa 1. januára 2013 nadobudol účinnosť zákon č. 439/2012 Z. z., ktorým bol zákon o hazarde o. i. v ustanovení § 10 ods. 5 písm. d) a ods. 6 zmenený a doplnený do súčasného znenia. Normotvorná právomoc obce pri regulácii hazardu na jej území bola obmedzená a podmienená petíciou 30 % obyvateľov obce, ktorí sa sťažujú, že v súvislosti s prevádzkovaním hazardu dochádza na jej území k narušovaniu verejného poriadku. Ustanovenie § 10 ods. 5 písm. d) a ods. 6 zákona o hazardných hrách po novelizácii zákonom č. 439/2012 Z. z. znie: ,,/ods. 5/ Obec môže za podmienok podľa odseku 6 ustanoviť všeobecne záväzným nariadením, že hazardné hry podľa § 3 ods. 2 písm. b), d), e), a i) nie je možné prevádzkovať na jej území, pričom toto všeobecne záväzné nariadenie musí platiť na celom území obce a musí sa vzťahovať na všetky hazardné hry podľa $ 3 ods. 2 písm. b), dl e) a i): na prevádzkovateľa hazardnej hry, ktorému bola udelená individuálna licencia na prevádzkovanie hazardnej hry pred nadobudnutím účinnosti všeobecne záväzného nariadenia, sa toto všeobecné záväzné nariadenie nevzťahuje do doby skončenia platnosti tejto individuálne licencie. /ods. 6/ Všeobecne záväzné nariadenie podľa odseku 5 písm. d) môže obec vydať, ak sa obyvatelia obce petíciou sťažujú, že sa v obci narúša verejný poriadok v súvislosti s hraním hazardných hier, pričom takúto petíciu musí podporiť najmenej 30 % obyvateľov obce, ktorí dovŕšili 18 rokov veku. Prijatie takéhoto všeobecne záväzného nariadenia obec oznámi bezodkladne ministerstvu s uvedením dátumu jeho účinnosti.“»

Podľa navrhovateľov ústavodarca prijatie obmedzenia právomocí orgánov obce, tak ako je vymedzené v § 10 ods. 6 zákona o hazarde, nepredpokladal, a preto takýto legislatívny zásah spočívajúci vo výkone samosprávy až po predchádzajúcej kvalifikovanej realizácii petičného práva určitou skupinou obyvateľov narúša nezávislé ústavné postavenie samosprávy, ktorej prípustné formy realizácie sú ustanovené v čl. 67 ods. 1 ústavy (zhromaždenie obyvateľov, miestne referendum a orgány obce). Uvedené legislatívne riešenie podľa navrhovateľov ústave priamo odporuje.

Podľa navrhovateľov sa prijatá napadnutá právna úprava na prvý pohľad môže javiť ako prejav snahy zákonodarcu o participatívny prístup obyvateľov obce na správe vecí verejných, avšak nie je to tak, predovšetkým s prihliadnutím na to, že základný spôsob kreovania vôle v zastupiteľskom systéme demokracie a jeho záväznosť (voľby) nie je podmienený účasťou predpísaného minimálneho množstva voličov, a preto ani výkon samosprávnej pôsobnosti v určitej oblasti rovnako nemôže byť podmienený uplatnením petičného práva kvalifikovaného počtu obyvateľov obce, pretože sa takýmto postupom popiera právo na samosprávu tých obyvateľov, ktorí prejavili záujem o správu samosprávnych záležitostí a zúčastnili sa vo voľbách.

Napadnutá právna úprava podľa navrhovateľov vylučuje najvyššiu a priamu formu realizácie vôle občanov obce prostredníctvom obecného referenda, pretože v prípade, ak by obyvatelia v obecnom referende teoreticky rozhodli o obmedzení hazardu, obecné zastupiteľstvo by podľa nich všeobecne záväzné nariadenie bez doručenia petície 30 % obyvateľov obce, ktorým by vyhovelo výsledkom obecného referenda, nemohlo prijať. Navrhovatelia napokon poukázali aj na to, že v jednotlivých formách spôsobu výkonu samosprávy nie je pre jej realizáciu predpokladané plnenie žiadnych ďalších povinností obyvateľmi, t. j. uloženie povinnosti obyvateľom obce adresovať petíciu obecnému zastupiteľstvu, ak sa chcú domôcť regulácie určitej oblasti pri výkone miestnej samosprávy, podľa nich odporuje ustanoveniu čl. 67 ods. 1 ústavy.

Zákonodarca prijatou právnou úpravou podľa navrhovateľov poprel priamosť mandátu volených orgánov, ktoré ho nemôžu vykonať napriek tomu, že ho v zákonnej volebnej procedúre nadobudli a za jeho výkon aj zodpovedajú, čo odporuje zakotveniu práva na samosprávu ako súčasti pojmu demokratický a právny štát.

Obmedzením možnosti prijať všeobecne záväzné nariadenie zakazujúce na území obce prevádzkovanie hazardu sa zasahuje aj do požiadaviek na efektívnosť rozhodovania orgánov miestnej samosprávy, tak ako ich vyžaduje v čl. 3 ods. 2, 3 a 4 charta.

Podmienku petície v napadnutej právnej úprave nemožno podľa navrhovateľov vnímať ako prípustnú procesnú požiadavku, ktorá by bola zlučiteľná s ústavou garantovaným právom obce normovať samosprávne, ako aj ďalšie zákonom vymedzené oblasti v zmysle čl. 68 ústavy, ale podľa nich ide o materiálnu podmienku či prekážku, ktorou ústavodarca výkon tejto pôsobnosti nezamýšľal podmieňovať, ktorá z tohto hľadiska predstavuje zásah do práva na samosprávu a jeho vymedzenia ako súčasti pojmu právny štát.

Napadnutá právna úprava je podľa navrhovateľov v rozpore aj s čl. 27 ods. 1 ústavy upravujúcim petičné právo, pretože uplatnenie petičného práva musí byť vždy slobodné, a to nielen čo sa týka jeho samotného výkonu, ale aj z hľadiska jeho obsahu, teda vznesenej požiadavky, ktorá sa petíciou sleduje, resp. inej skutočnosti, ktorá sa petíciou vytýka. V danom prípade ale napadnutou právnou úpravou zákonodarca vymedzil obsah petície, a tým iné dôvody, pre ktoré by sa občania mohli domáhať zákazu hazardných hier na území obce, okrem narúšania verejného poriadku, nepripustil ako relevantné pre prijatie obmedzujúceho všeobecne záväzného nariadenia zakazujúceho hazard, resp. nespája s nimi žiaden právny následok.

Navrhovatelia ďalej poukázali na to, že aj Zmluva o fungovaní Európskej únie predpokladá reguláciu hazardu z dôvodov výslovne ustanovených v čl. 51 a čl. 52 alebo ak sú v súlade s judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len „Súdny dvor“) opodstatnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu. Judikatúra Súdneho dvora rešpektuje, že právna úprava hazardných hier je súčasťou tých oblastí, v ktorých existujú významné rozdiely morálneho, náboženského a kultúrneho charakteru medzi členskými štátmi. Vnútroštátne orgány tak majú dostatočnú voľnú úvahu na určenie požiadaviek, ktoré prináša ochrana spotrebiteľa a verejného poriadku, a pokiaľ sú okrem toho dodržané podmienky stanovené v judikatúre Súdneho dvora, každému členskému štátu prináleží, aby posúdil, či je v kontexte legitímnych cieľov, ktoré sleduje, nevyhnutné úplne alebo čiastočne zakázať činnosti týkajúce sa hier a stávok alebo ich stačí len obmedziť a stanoviť na tento účel prísnejšie či menej prísne spôsoby kontroly (napr. bod 76 rozsudku Súdneho dvora v spojených veciach C-316/07, C-358/07 až C-360/07, C-409/07 a C-410/07, Stoß a iní/Land Baden-Württemberg alebo bod 46 rozsudku Súdneho dvora vo veci C-46/08,

Carmen Media Group Ltd./Land Schleswig-Holstein a Innenminister des Landes Schleswig- Holstein).

Podľa navrhovateľov z hľadiska legitimity zásahu neobstojí ani časť napádanej právnej úpravy, a to ustanovenie § 10 ods. 5 písm. d) zákona o hazarde slová „a musí sa vzťahovať na všetky hazardné hry podľa § 3 ods. 2 písm. b), d), e) a i)“, ktorou zákonodarca bez legitímneho cieľa vylúčil autonómiu územnej samosprávy vo veci posúdenia konkrétnych dopadov rozličných typov prevádzok hazardných hier, ktoré môžu mať odlišný dopad na kvalitu života.

Navrhovatelia žiadali, aby ústavný súd pozastavil účinnosť napadnutých ustanovení zákona o hazarde podľa § 38 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“), argumentujúc takto: „Počas súčasného protiprávneho stavu prevádzkovatelia hazardných hier získavajú individuálne licencie, ktoré budú môcť využívať počas celej doby ich platnosti, a to s ohľadom na ochranu ich dobre viery a prezumpciu ústavnosti právnej úpravy. Dôsledky protiprávneho stavu, rozporu napádanej právnej úpravy s Ústavou a Chartou, budú pretrvávať dlhé obdobie po prípadnom vyhovení návrhu, v závažnej miere, teda v časovo citeľnom pokračovaní v prevádzke hazardu proti vôli obyvateľov. Tento dôsledok sa týka veľkého množstva obyvateľov, prakticky všetkých obyvateľov miest a obcí. Preto z dôvodu reálnej ochrany práva obyvateľov miest a obcí na samosprávu navrhovatelia vzhliadajú naliehavosť požiadavky na pozastavenie účinnosti napádanej právnej úpravy.“

Navrhovatelia zároveň požiadali o prednostné prerokovanie ich návrhu v zmysle § 26 zákona o ústavnom súde.

Podľa § 20 ods. 1 zákona o ústavnom súde návrh na začatie konania sa ústavnému súdu podáva písomne. Návrh musí obsahovať, akej veci sa týka, kto ho podáva, prípadne proti komu návrh smeruje, akého rozhodnutia sa navrhovateľ domáha, odôvodnenie návrhu a navrhované dôkazy. Návrh musí podpísať navrhovateľ (navrhovatelia) alebo jeho (ich) zástupca.

Podľa § 37 ods. 1 zákona o ústavnom súde ak osoby uvedené v § 18 ods. 1 písm. a) až písm. f) dospejú k názoru, že právny predpis nižšej právnej sily nie je v súlade s právnym predpisom vyššej právnej sily, môžu podať ústavnému súdu návrh na začatie konania.

Podľa § 37 ods. 3 zákona o ústavnom súde návrh na začatie konania okrem všeobecných náležitostí uvedených v § 20 musí obsahovať a) označenie predpisu, ktorého nesúlad s právnym predpisom vyššej právnej sily sa namieta, s vyjadrením, či navrhovateľ napáda predpis v celom rozsahu alebo v jeho časti, prípadne v jednotlivom ustanovení, b) označenie predpisu vyššej právnej sily, jeho časť alebo jednotlivé ustanovenie alebo označenie medzinárodnej zmluvy, jej časti, alebo jednotlivého ustanovenia, s ktorým napadnutý predpis nie je v súlade.

Ústavný súd návrh na začatie konania predbežne prerokuje podľa § 25 ods. 1 zákona o ústavnom súde na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa a zisťuje, či nie sú dôvody na odmietnutie návrhu podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde.

Podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania návrhy, návrhy, na ktorých prerokovanie nemá právomoc, návrhy, ktoré nemajú náležitosti predpísané zákonom, neprípustné návrhy alebo návrhy podané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený. Ak ústavný súd navrhovateľa na také nedostatky upozornil, uznesenie sa nemusí odôvodniť.